金 銘，李艷芳

(中國(guó)人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872)

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法學(xué)研究

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在轉(zhuǎn)基因食品安全領(lǐng)域的適用

金 銘，李艷芳

(中國(guó)人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872)

當(dāng)前，各國(guó)對(duì)轉(zhuǎn)基因食品管理有較大差異。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的科學(xué)不確定性、較高閾值、符合成本效益分析三個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)，作為《卡塔赫納生物安全議定書》的締約國(guó)，我國(guó)應(yīng)在轉(zhuǎn)基因食品安全領(lǐng)域適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，一方面發(fā)揮國(guó)家主導(dǎo)作用，扶植轉(zhuǎn)基因食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展；另一方面強(qiáng)化轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管力度，完善轉(zhuǎn)基因食品強(qiáng)制標(biāo)識(shí)制度，增強(qiáng)轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管公信力，使我國(guó)轉(zhuǎn)基因食品產(chǎn)業(yè)既規(guī)范有序又健康快速發(fā)展。

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則；轉(zhuǎn)基因食品；強(qiáng)制標(biāo)識(shí)制度；《卡塔赫納生物安全議定書》

一、轉(zhuǎn)基因食品及其風(fēng)險(xiǎn)的不同認(rèn)識(shí)

轉(zhuǎn)基因是通過對(duì)生物遺傳物質(zhì)的改造，使生物在性狀、營(yíng)養(yǎng)品質(zhì)、消費(fèi)品質(zhì)等方面發(fā)生轉(zhuǎn)變，以達(dá)到人們所需要的目標(biāo)。轉(zhuǎn)基因食品研發(fā)迅猛發(fā)展，產(chǎn)品品種及產(chǎn)量成倍增長(zhǎng)，相伴問題也日漸凸顯。到目前為止，尚未有充足的證據(jù)證明轉(zhuǎn)基因技術(shù)對(duì)人類和環(huán)境是安全的，科學(xué)界對(duì)轉(zhuǎn)基因技術(shù)安全性問題也沒有一致結(jié)論。支持者認(rèn)為，它能夠帶來極大利益，轉(zhuǎn)基因生物具有強(qiáng)大抗病能力，能提供充足食物，徹底消滅饑餓；[1]47它可以通過增加免耕土地面積、減少殺蟲劑和肥料的使用，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)成本的節(jié)約、產(chǎn)量的提高、農(nóng)業(yè)污染的減少以及生態(tài)環(huán)境的改善。反對(duì)者認(rèn)為，植入了新基因的轉(zhuǎn)基因作物，環(huán)境適應(yīng)能力較強(qiáng)，對(duì)局部生態(tài)穩(wěn)定性可能造成破壞，進(jìn)而危害生物的多樣性；轉(zhuǎn)基因作物抗藥性的增加，將帶來抗性雜草和害蟲，進(jìn)而增加除草劑的使用量；轉(zhuǎn)基因食品在理論上存在毒性、營(yíng)養(yǎng)及過敏，可能會(huì)危害人體健康。當(dāng)下還沒有足夠的科學(xué)證據(jù)能夠證明, 對(duì)于生態(tài)環(huán)境或者人類身體健康而言，轉(zhuǎn)基因食品完全無害。對(duì)于轉(zhuǎn)基因食品安全性問題，多是理論上的研究，消費(fèi)者對(duì)轉(zhuǎn)基因食品態(tài)度很大程度上受到國(guó)家政策影響。

二、轉(zhuǎn)基因食品管理類型差異及原因分析

(一)轉(zhuǎn)基因食品管理類型差異

對(duì)轉(zhuǎn)基因食品安全的評(píng)價(jià)，國(guó)際上基本可歸納為兩類：一種是歐盟模式，只要使用了轉(zhuǎn)基因技術(shù)，就對(duì)技術(shù)過程進(jìn)行評(píng)估，實(shí)行從農(nóng)田到餐桌的全過程管理。就歐盟而言，遵循風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，若不能證明轉(zhuǎn)基因食品的絕對(duì)安全性，則應(yīng)謹(jǐn)慎對(duì)待，區(qū)分轉(zhuǎn)基因和非轉(zhuǎn)基因食品，對(duì)轉(zhuǎn)基因食品特別管制,甚至禁止銷售。歐盟的態(tài)度是以“社會(huì)反應(yīng)為導(dǎo)向”，即對(duì)轉(zhuǎn)基因食品作出管制時(shí)側(cè)重于消費(fèi)者意愿等各種社會(huì)因素。生物安全管理的決策權(quán)在歐盟委員會(huì)和部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，日常管理由歐洲食品安全局及各成員國(guó)政府負(fù)責(zé)。另一種是美國(guó)模式，不論轉(zhuǎn)基因技術(shù)還是其他技術(shù)，都是產(chǎn)品研究出來后再進(jìn)行評(píng)估。美國(guó)遵循“實(shí)質(zhì)等同原則”，即在當(dāng)前的科技背景下，如果沒有發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)基因食品的有害性證據(jù)，就推定其與非轉(zhuǎn)基因食品具有同樣的安全性。美國(guó)的態(tài)度是以“科學(xué)依據(jù)為導(dǎo)向”，即對(duì)轉(zhuǎn)基因食品管理時(shí)側(cè)重于為轉(zhuǎn)基因食品提供穩(wěn)定、可預(yù)見的市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則。主要管理機(jī)構(gòu)是美國(guó)農(nóng)業(yè)部、美國(guó)環(huán)境保護(hù)署和美國(guó)食品和藥物管理局，三個(gè)部門根據(jù)職能對(duì)轉(zhuǎn)基因過程及其產(chǎn)品實(shí)施安全性管理，既有分工又有合作。

對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的管理主要體現(xiàn)為標(biāo)識(shí)管理。基本歸納為強(qiáng)制標(biāo)識(shí)和自愿標(biāo)識(shí)兩種立法態(tài)度。具體而言，國(guó)際對(duì)轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)管理主要有四類,分別是：自愿標(biāo)識(shí)、定量全面強(qiáng)制標(biāo)識(shí)、定量部分強(qiáng)制標(biāo)識(shí)、定性按目錄強(qiáng)制標(biāo)識(shí)。*自愿標(biāo)識(shí)，沒有設(shè)定閾值限制，如美國(guó)、加拿大等；定量全面強(qiáng)制標(biāo)識(shí)，對(duì)所有產(chǎn)品只要其轉(zhuǎn)基因成分含量超過閾值就必須標(biāo)識(shí)，如歐盟規(guī)定轉(zhuǎn)基因成分超過0.9%須標(biāo)識(shí)；定量部分強(qiáng)制標(biāo)識(shí)，對(duì)特定類別產(chǎn)品只要其轉(zhuǎn)基因成分含量超過閾值就必須標(biāo)識(shí)，如日本規(guī)定，對(duì)豆腐、納豆等二十四種由大豆或玉米制成的食品，其轉(zhuǎn)基因成分超過5%須標(biāo)識(shí)；定性按目錄強(qiáng)制標(biāo)識(shí)，凡列入目錄的產(chǎn)品，只要含有轉(zhuǎn)基因成分或是由轉(zhuǎn)基因作物加工而成，就須標(biāo)識(shí)。定性按目錄強(qiáng)制標(biāo)識(shí)目前僅為我國(guó)采用，在該制度指引下，我國(guó)對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品標(biāo)識(shí)最多。*農(nóng)業(yè)部關(guān)于加強(qiáng)轉(zhuǎn)基因食品安全管理提案答復(fù)的函：關(guān)于政協(xié)十二屆全國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議第4506(農(nóng)業(yè)水利類388號(hào))提案答復(fù)的函，http://www.cfda.com.cn/NewsDetail.aspx?id=80098，2015年8月27日。

(二)轉(zhuǎn)基因食品管理差異原因分析

1.各國(guó)的轉(zhuǎn)基因食品安全認(rèn)識(shí)不同。例如，美國(guó)認(rèn)為轉(zhuǎn)基因食品與非轉(zhuǎn)基因食品之間沒有實(shí)質(zhì)差別，轉(zhuǎn)基因食品不能被證明是有害的，就應(yīng)認(rèn)定為安全的；歐盟則持相反邏輯，認(rèn)為轉(zhuǎn)基因食品不能被證明是安全的，就應(yīng)認(rèn)定為具有潛在的危害性；日本介于二者之間，認(rèn)為不能證明轉(zhuǎn)基因食品有害，也不能證明它無害，則其可能有害也可能無害。觀點(diǎn)不同，使得各國(guó)對(duì)轉(zhuǎn)基因食品安全規(guī)制的基礎(chǔ)不同。

2.各國(guó)的國(guó)家需求不同。由于每個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、技術(shù)能力、產(chǎn)業(yè)規(guī)模均有差異，所以他們對(duì)轉(zhuǎn)基因食品安全的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和法律政策大相徑庭。例如，對(duì)于非洲國(guó)家，解決溫飽問題是其當(dāng)前的首要問題，不能解決糧食供給，就沒有食品安全，他們不愿再錯(cuò)過全球生物技術(shù)革命，所以，對(duì)轉(zhuǎn)基因食品安全的管理較為寬松。而對(duì)于歐洲等發(fā)達(dá)國(guó)家和一些較為富裕的發(fā)展中國(guó)家，其糧食供應(yīng)充足，轉(zhuǎn)基因食品安全作為糧食安全的重要部分，對(duì)轉(zhuǎn)基因食品安全嚴(yán)加管理就是在保障糧食安全。

3.各國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益不同。在經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代，各國(guó)有關(guān)政策的首要目標(biāo)是獲得經(jīng)濟(jì)利益最大化。對(duì)于轉(zhuǎn)基因技術(shù)發(fā)達(dá)的國(guó)家，如美國(guó)、加拿大等發(fā)達(dá)國(guó)家，轉(zhuǎn)基因生物國(guó)際貿(mào)易能為其帶來巨額商業(yè)利潤(rùn)，轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的寬松管理模式有利于其出口，增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。而對(duì)于歐盟而言，其轉(zhuǎn)基因技術(shù)不如美加等國(guó)家發(fā)達(dá)，將推廣轉(zhuǎn)基因種子視為美國(guó)控制歐洲農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略的一部分，采取嚴(yán)格的管理模式能有效保護(hù)歐洲的農(nóng)業(yè)，遏制美加等國(guó)的貿(mào)易攻擊。對(duì)于日本而言，其轉(zhuǎn)基因技術(shù)尚處于初級(jí)階段，限制轉(zhuǎn)基因食品貿(mào)易對(duì)貿(mào)易總額的影響不大，發(fā)展它能夠解決一些糧食問題，因此過于嚴(yán)格的管制不利于轉(zhuǎn)基因技術(shù)的推廣；但是，政策過于寬松又會(huì)難以抵制進(jìn)口沖擊，所以日本所采取的管理模式相對(duì)折中。

4.各國(guó)的飲食文化不同。歐洲人崇尚自然的生活方式，普遍喜愛天然食物，反感食品添加劑和經(jīng)過轉(zhuǎn)基因技術(shù)改造的食品，對(duì)任何改變農(nóng)業(yè)方式的企圖有著很深的抵觸情緒；而美國(guó)人崇尚求新求快的生活方式，習(xí)慣于加工食品和快餐文化，把轉(zhuǎn)基因技術(shù)視為工業(yè)體系的一部分。所以，與歐洲人不同，在美國(guó)人心中不存在對(duì)轉(zhuǎn)基因作物“侵蝕”他們的家園的擔(dān)心。[2]

鑒于以上觀點(diǎn)和分析，各國(guó)政府面臨著進(jìn)退兩難的境地：在風(fēng)險(xiǎn)不確定的情況下如何做決策？應(yīng)在毫無疑問地證明轉(zhuǎn)基因生物沒有危害時(shí)才允許其發(fā)展，還是在有確切證據(jù)證明其確實(shí)有害時(shí)才停止其像非轉(zhuǎn)基因生物一樣發(fā)展？為解決難題，為世界各國(guó)建立一個(gè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，在《生物多樣性公約》的框架下，《卡塔赫納生物安全議定書》為規(guī)制改性活生物體(LMOs)的國(guó)際進(jìn)展設(shè)立了一系列管理體制。

三、《卡塔赫納生物安全議定書》中的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作為國(guó)際環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的原則之一，被引入生物安全領(lǐng)域的最早國(guó)際法律文件是《卡塔赫納生物安全議定書》。

(一)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在《卡塔赫納生物安全議定書》中的形成

《生物多樣性公約》締約方大會(huì)特別會(huì)議于2000年1月在加拿大蒙特利爾召開，該會(huì)議最終通過該公約的補(bǔ)充條約《卡塔赫納生物安全議定書》。該議定書意在保護(hù)生物多樣性免受由現(xiàn)代生物技術(shù)改變的活生物體帶來的潛在危險(xiǎn)，為解決生物安全和全球貿(mào)易間的矛盾提供法律規(guī)則，有利于締約國(guó)統(tǒng)籌兼顧生物安全和生物開發(fā)利益。由于議定書以《里約宣言》為依據(jù)，所以在原則、制度和措施部分均體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。該議定書的主要目的在于“依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則限制轉(zhuǎn)基因生物的進(jìn)展”*《卡塔赫納生物安全議定書》第1條：本議定書的目標(biāo)是依循《關(guān)于環(huán)境與發(fā)展的里約宣言》原則15所訂立的預(yù)先防范辦法,協(xié)助確保在安全轉(zhuǎn)移、處理和使用憑借現(xiàn)代生物技術(shù)獲得的、可能對(duì)生物多樣性的保護(hù)和可持續(xù)使用產(chǎn)生不利影響的改性活生物體領(lǐng)域內(nèi)采取充分的保護(hù)措施，同時(shí)顧及對(duì)人類健康所構(gòu)成的風(fēng)險(xiǎn)并特別側(cè)重越境轉(zhuǎn)移問題。，即在轉(zhuǎn)基因生物安全風(fēng)險(xiǎn)不確定性清晰前，賦予一些機(jī)構(gòu)權(quán)力，通過限制轉(zhuǎn)基因生物來阻止其過快發(fā)展。

由于歐盟的極力爭(zhēng)取，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則最終列入本議定書的運(yùn)作部分，使得該議定書成為迄今為止落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則最到位的國(guó)際公約，也是該類議定書中第一個(gè)將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則列入運(yùn)作部分的議定書，而不是僅在序言部分參照該原則。因此，該議定書也被稱為“將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則推向國(guó)際環(huán)境法最前沿的議定書”[3]。該議定書也將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則納入有關(guān)機(jī)構(gòu)在事前同意知情程序下的決策程序，“并賦予各成員國(guó)成員為防止改性活生物體對(duì)生物多樣性和人類健康不利影響而采取限制交易的權(quán)利”*《卡塔赫納生物安全議定書》第10條第6款：在亦顧及對(duì)人類健康構(gòu)成的風(fēng)險(xiǎn)的情況下,即使由于在改性活生物體對(duì)進(jìn)口締約方的生物多樣性的保護(hù)和可持續(xù)使用所產(chǎn)生的潛在不利影響的程度點(diǎn)未掌握充分的相關(guān)科學(xué)資料和知識(shí),因而缺乏科學(xué)定論,亦不應(yīng)妨礙該締約方酌情就以上第3款所指的改性活生物體的進(jìn)口問題作出決定,以避免或最大限度減少此類潛在的不利影響。。

(二)《卡塔赫納生物安全議定書》中風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的內(nèi)容

1.可采取風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施的風(fēng)險(xiǎn)程度?！稓夂蜃兓蚣軛l約》《里約宣言》均規(guī)定當(dāng)“嚴(yán)重的或不可逆轉(zhuǎn)威脅”存在時(shí)，才能適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施。而與這些協(xié)定不同的是，該議定書規(guī)定的風(fēng)險(xiǎn)程度是“潛在的不利影響”*《卡塔赫納生物安全議定書》第10條第6款。，威脅程度遠(yuǎn)低于《里約宣言》的標(biāo)準(zhǔn)，這就使得風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施易于適用。

2.符合要求的風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)時(shí)采取的預(yù)防措施。該議定書允許有關(guān)機(jī)構(gòu)“做出決定避免或最大限度減少潛在不利影響”*《卡塔赫納生物安全議定書》第10條第6款。，無需考慮采取的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施是否符合成本效益，而僅考慮該活動(dòng)對(duì)生物多樣性及其可持續(xù)利用會(huì)造成的潛在影響。

3.科學(xué)不確定性的程度。《里約宣言》和《氣候變化框架公約》均明確“缺乏完全的科學(xué)確定性”是適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的前提。而該議定書僅具有“確定性”要求，即適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則不要求成員國(guó)具有科學(xué)證據(jù)。

4.明確風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及風(fēng)險(xiǎn)管理。該議定書第15條詳細(xì)說明了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度：風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的作用就在于預(yù)測(cè)改性活生物體越境轉(zhuǎn)移后可能產(chǎn)生的不利影響，它是進(jìn)口方同意越境轉(zhuǎn)移的前提，該制度正體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。該條規(guī)定，擬進(jìn)口改性活生物體的進(jìn)口國(guó)必須保證采取風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，這種評(píng)估可以應(yīng)進(jìn)口國(guó)的要求而由出口國(guó)采取。而且還將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估費(fèi)用負(fù)擔(dān)歸于出口國(guó)。在該議定書附件三中，“對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的目標(biāo)、用途、一般原則和方法進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定”[4]。該議定書第16條詳細(xì)說明了風(fēng)險(xiǎn)管理制度：風(fēng)險(xiǎn)管理的作用在于控制上述風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度中予以規(guī)制的改性活生物體在使用、處理和越境轉(zhuǎn)移中所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。包括：在改性活生物體初次釋放之前，采取措施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，在其按照預(yù)期方式使用之前，采取措施觀察其生命周期或其生殖期等。

四、我國(guó)轉(zhuǎn)基因食品安全領(lǐng)域應(yīng)適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則

作為《卡塔赫納生物安全議定書》的基本原則，轉(zhuǎn)基因食品安全領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。通過采取一系列風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施，如提前知情同意程序、同意進(jìn)口的決定程序、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、標(biāo)識(shí)制度等，努力將轉(zhuǎn)基因食品安全的風(fēng)險(xiǎn)程度降到最低。[1]49依據(jù)該議定書的相關(guān)內(nèi)容，可歸納出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則以科學(xué)不確定性、較高的閾值以及符合成本效益分析原則為判斷標(biāo)準(zhǔn)，在符合上述標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，就應(yīng)采取風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施來防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于轉(zhuǎn)基因食品安全領(lǐng)域而言：一是該領(lǐng)域有科學(xué)不確定性，新食品不斷涌現(xiàn)，科學(xué)分析相對(duì)于食品更新?lián)Q代而言具有滯后性；轉(zhuǎn)基因食品的生態(tài)安全性和人體安全性尚未確定，各國(guó)態(tài)度不一。二是該領(lǐng)域具有較高的閾值，采取風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施的前提是轉(zhuǎn)基因食品風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致重大的潛在危害，否則不利于社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。三是該領(lǐng)域適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則符合成本效益，發(fā)生損害具有不可逆轉(zhuǎn)性，對(duì)人體健康和國(guó)家安全具有嚴(yán)重的威脅。因此，轉(zhuǎn)基因食品安全領(lǐng)域符合風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的判斷標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則引入轉(zhuǎn)基因食品安全領(lǐng)域。

我國(guó)于2000年8月8日簽署《卡塔赫納生物安全議定書》，2005年9月6日對(duì)我國(guó)生效，正式成為該議定書的締約國(guó)之一，開始依照議定書加強(qiáng)進(jìn)口轉(zhuǎn)基因生物規(guī)制，保障人民健康和環(huán)境安全。加入議定書意味著我國(guó)必須履行議定書規(guī)定的國(guó)際義務(wù)，不斷提升生物安全管理能力。我國(guó)應(yīng)盡快將該議定書具體化為國(guó)內(nèi)法，將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則明確為轉(zhuǎn)基因食品管理的基本原則，并制定一系列風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度落實(shí)該原則。這既是嚴(yán)格依照國(guó)際公約履行國(guó)際義務(wù)的表現(xiàn)，又能有效指導(dǎo)國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)基因食品管理實(shí)踐。

黨中央對(duì)轉(zhuǎn)基因工作有明確要求，即要自主創(chuàng)新搞研究，安全慎重做推廣，依法嚴(yán)格抓監(jiān)管。2013年12月，習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會(huì)議上指出，“轉(zhuǎn)基因是一項(xiàng)新技術(shù)，也是一個(gè)新產(chǎn)業(yè)，具有廣闊發(fā)展前景”。國(guó)家應(yīng)大力研發(fā)轉(zhuǎn)基因技術(shù)，擴(kuò)大我國(guó)在國(guó)際轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的份額。2016年中央1號(hào)文件強(qiáng)調(diào)，應(yīng)“加強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因技術(shù)研發(fā)和監(jiān)管，在確保安全的基礎(chǔ)上慎重推廣”。落實(shí)好黨中央和習(xí)近平總書記的部署要求，執(zhí)行好《卡塔赫納生物安全議定書》的締約條款，我國(guó)應(yīng)在明確轉(zhuǎn)基因食品安全領(lǐng)域適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的前提下，一方面充分發(fā)揮國(guó)家主導(dǎo)作用，通過各項(xiàng)優(yōu)惠政策扶植轉(zhuǎn)基因食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展；另一方面要進(jìn)一步強(qiáng)化轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管力度，通過設(shè)置閾值制度等方式，真正將強(qiáng)制標(biāo)識(shí)制度落到實(shí)處，提升食品監(jiān)管公信力，使我國(guó)轉(zhuǎn)基因食品產(chǎn)業(yè)既規(guī)范有序又健康快速發(fā)展。

(一)強(qiáng)制標(biāo)識(shí)制度體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的內(nèi)涵

近年來，在黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視和有關(guān)部門的積極努力下，我國(guó)轉(zhuǎn)基因法制體系逐步健全，在轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)方面實(shí)施定性按目錄強(qiáng)制標(biāo)識(shí)制度。對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物，列入標(biāo)識(shí)管理目錄且用于銷售，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定進(jìn)行標(biāo)識(shí)，否則不得進(jìn)口或銷售。作為唯一采用定性按目錄強(qiáng)制標(biāo)識(shí)的國(guó)家，我國(guó)對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品標(biāo)識(shí)最多，定性按目錄強(qiáng)制標(biāo)識(shí)制度已經(jīng)我國(guó)法律確定。這種強(qiáng)制標(biāo)識(shí)制度，正是在國(guó)家能力范圍內(nèi)，面臨轉(zhuǎn)基因食品的不確定風(fēng)險(xiǎn)時(shí)采取的符合成本效益的措施。通過強(qiáng)制標(biāo)識(shí)，尊重消費(fèi)者知情權(quán)和選擇權(quán)，便于我國(guó)食品監(jiān)督管理部門有效監(jiān)管，防止對(duì)國(guó)民身體健康造成嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)的威脅。因此，轉(zhuǎn)基因食品定性按目錄強(qiáng)制標(biāo)識(shí)制度體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的內(nèi)涵。通過法律規(guī)定將定性按目錄強(qiáng)制標(biāo)識(shí)制度予以落實(shí)，有助于將轉(zhuǎn)基因技術(shù)處于我國(guó)控制之下，推動(dòng)轉(zhuǎn)基因技術(shù)的安全發(fā)展。

2001年我國(guó)頒布的《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》規(guī)定，列入農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物目錄的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物在銷售時(shí)，應(yīng)有明顯標(biāo)識(shí)；后又頒布了四個(gè)規(guī)章，包括：《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評(píng)價(jià)管理辦法》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物進(jìn)口安全管理辦法》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識(shí)管理辦法》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物加工審批辦法》；并頒布《進(jìn)出境轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品檢驗(yàn)檢疫管理辦法》，進(jìn)一步規(guī)范轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識(shí)。其中《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識(shí)管理辦法》制定了第一批實(shí)施標(biāo)識(shí)管理的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物目錄，包括共計(jì)五類十七種轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品。

2015年修訂的《食品安全法》對(duì)轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)示及法律適用等問題予以明確，第69條規(guī)定轉(zhuǎn)基因食品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)應(yīng)按規(guī)定顯著標(biāo)示，第125條規(guī)定食品藥品監(jiān)管部門對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)基因食品未按規(guī)定進(jìn)行標(biāo)示的應(yīng)施以行政處罰，包括沒收用于違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的工具、設(shè)備、原料等物品，最高處以貨值金額十倍的罰款，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，直至吊銷許可證。這就在原有《食品安全法》的框架中，通過“顯著標(biāo)示”的要求保障消費(fèi)者享有知情權(quán)的方式，對(duì)轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)行規(guī)制。

2016年1月1日起施行的新《種子法》修改完善了有關(guān)轉(zhuǎn)基因植物的規(guī)定，“《食品安全法實(shí)施條例》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評(píng)價(jià)管理辦法》等處于修訂中”*農(nóng)業(yè)部關(guān)于加強(qiáng)轉(zhuǎn)基因食品安全管理提案答復(fù)的函：關(guān)于政協(xié)十二屆全國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議第4506(農(nóng)業(yè)水利類388號(hào))提案答復(fù)的函，http://www.cfda.com.cn/NewsDetail.aspx?id=80098，2015年8月27日。。

這些規(guī)定對(duì)轉(zhuǎn)基因生物食品的標(biāo)識(shí)主體、監(jiān)管主體、標(biāo)識(shí)范圍及標(biāo)識(shí)內(nèi)容和方式、標(biāo)識(shí)的申請(qǐng)與審查及注銷、進(jìn)境轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識(shí)管理等進(jìn)行了明確，我國(guó)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識(shí)立法體系初步形成。但在實(shí)踐中，上述轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度并未完全落實(shí)，如強(qiáng)制標(biāo)識(shí)閾值制度的欠缺所導(dǎo)致的標(biāo)識(shí)率較低、標(biāo)識(shí)形式不符合法律規(guī)定等現(xiàn)象普遍存在，需進(jìn)一步完善。

(二)根據(jù)成本效益分析方法設(shè)置強(qiáng)制標(biāo)識(shí)閾值制度

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的判斷標(biāo)準(zhǔn)之一即為成本效益分析，因此成本效益分析方法在轉(zhuǎn)基因食品安全領(lǐng)域不可或缺。成本效益指風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的適用應(yīng)進(jìn)行評(píng)估，在總體的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)影響方面應(yīng)符合成本效益。預(yù)防措施代價(jià)過高或缺乏技術(shù)可行性，就不應(yīng)采取，以免妨礙工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)正常發(fā)展。此外，非經(jīng)濟(jì)的價(jià)值判斷在是否運(yùn)用及在多大程度上運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則也很必要。若可能的不利后果潛在擾亂社會(huì)自然秩序、破壞社會(huì)最基本平等，使整個(gè)社會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)烈不安全感，則不論風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則外部平衡結(jié)果怎樣不利，其安全價(jià)值就足以說明值得采取風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施。根據(jù)成本效益分析方法，通過設(shè)置合理閾值的方式，將代價(jià)過高或技術(shù)不可行的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施予以排除，從而將我國(guó)轉(zhuǎn)基因食品強(qiáng)制標(biāo)識(shí)制度真正落實(shí)，是十分必要的。

閾值指某系統(tǒng)或物質(zhì)狀態(tài)發(fā)生劇烈改變的某個(gè)點(diǎn)或區(qū)間。轉(zhuǎn)基因食品閾值指觸發(fā)轉(zhuǎn)基因食品產(chǎn)生生態(tài)環(huán)境安全或人類健康安全問題的最低限值。由于轉(zhuǎn)基因食品安全與否尚無科學(xué)定論，轉(zhuǎn)基因成分含量與是否安全沒有必然聯(lián)系，因而，轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)閾值一般指人類在無法掌控轉(zhuǎn)基因食品安全風(fēng)險(xiǎn)的情況下，為預(yù)防未知風(fēng)險(xiǎn)及實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者知情權(quán)而采取的一種管制措施。由于不確定性，各國(guó)設(shè)定的轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)閾值高低不一，除了考慮科學(xué)因素外，更多考慮了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素，反映了一個(gè)國(guó)家或地區(qū)“對(duì)轉(zhuǎn)基因食品安全風(fēng)險(xiǎn)的忍受程度”[5]。我國(guó)雖規(guī)定對(duì)轉(zhuǎn)基因食品強(qiáng)制標(biāo)識(shí)，但缺乏對(duì)標(biāo)識(shí)閾值的規(guī)定，只要食品中含有標(biāo)識(shí)目錄內(nèi)的轉(zhuǎn)基因成分，無論多少，都須標(biāo)識(shí)。這種零容忍的規(guī)定不僅在技術(shù)上無法實(shí)現(xiàn)，還會(huì)導(dǎo)致生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者規(guī)避標(biāo)識(shí)規(guī)定的機(jī)會(huì)主義傾向，不利于轉(zhuǎn)基因食品強(qiáng)制標(biāo)識(shí)的落實(shí)，反映了消費(fèi)者知情權(quán)極度擴(kuò)張和政府對(duì)轉(zhuǎn)基因市場(chǎng)過度干預(yù)。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)參考《卡塔赫納生物安全議定書》，從風(fēng)險(xiǎn)管理和保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的角度出發(fā)，結(jié)合我國(guó)轉(zhuǎn)基因技術(shù)發(fā)展水平以及對(duì)我國(guó)國(guó)民身體特質(zhì)和生態(tài)環(huán)境情況等進(jìn)行的健康和生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，確定合適的閾值，“在強(qiáng)制標(biāo)識(shí)的基礎(chǔ)上研究并實(shí)施定量閾值管理”[6]，使強(qiáng)制性標(biāo)識(shí)的要求在現(xiàn)實(shí)中具有可操作性。

(三)增強(qiáng)政府監(jiān)管公信力

近年來中國(guó)食品安全事件頻發(fā)，三鹿奶粉事件給中國(guó)消費(fèi)者造成了嚴(yán)重心理陰影，之后，各類食品安全事件屢禁不止。毒奶粉、瘦肉精、地溝油、染色饅頭、過期肉，等等，不僅小作坊出現(xiàn)食品安全問題，連鎖超市、大型食品公司也接連被查出問題，餐桌上的食品越來越不安全，政府監(jiān)管食品的公信力面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。所以在對(duì)待轉(zhuǎn)基因食品這一新生事物時(shí)，人們傾向于不信任政府能夠有效監(jiān)管，對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的安全性持不信任態(tài)度。因此，加強(qiáng)食品安全監(jiān)管，形成完備的轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)督管理體系，逐步減少民眾對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的疑慮，降低轉(zhuǎn)基因食品強(qiáng)制標(biāo)識(shí)的負(fù)面影響，是我國(guó)政府必須面對(duì)的重要課題。

上述將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作為中國(guó)轉(zhuǎn)基因食品管理的基本原則，應(yīng)把增強(qiáng)民眾對(duì)政府食品安全監(jiān)管的信心擺上突出位置，而非強(qiáng)調(diào)以科學(xué)證據(jù)決定一切的態(tài)度。正確處理大力發(fā)展轉(zhuǎn)基因技術(shù)和轉(zhuǎn)基因食品定性按目錄強(qiáng)制標(biāo)識(shí)的關(guān)系，就要在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則指導(dǎo)下，加強(qiáng)轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管，提升政府食品安全管理的公信力。農(nóng)業(yè)部門應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)基因生物的監(jiān)管，一方面以轉(zhuǎn)基因研究和試驗(yàn)為重點(diǎn)，監(jiān)管科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)，對(duì)全國(guó)轉(zhuǎn)基因作物違規(guī)試驗(yàn)、種植及銷售情況進(jìn)行督查；另一方面還應(yīng)注重轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)檢測(cè)能力的提升，不斷加強(qiáng)監(jiān)督管理力度，切實(shí)保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全。出入境檢驗(yàn)檢疫部門應(yīng)嚴(yán)格審核進(jìn)出境轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品，對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品依法作出處理，切實(shí)保護(hù)國(guó)家利益。食品藥品監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管，依法查處違規(guī)標(biāo)識(shí)、不符合食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品等違法行為。相關(guān)職能部門要加強(qiáng)合作，實(shí)現(xiàn)對(duì)轉(zhuǎn)基因生物和轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管無縫對(duì)接。

我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管法律法規(guī)。目前，相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)罰則規(guī)定較為模糊且處罰較輕，導(dǎo)致負(fù)面激勵(lì)，轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)侵權(quán)不以為然；而《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》未對(duì)生產(chǎn)者的轉(zhuǎn)基因信息告知義務(wù)作出明文規(guī)定，生產(chǎn)者無需承擔(dān)超越法律明確規(guī)定范圍的告知義務(wù)從而保證其合法利益最大化。應(yīng)采取以下措施：一是繼續(xù)完善現(xiàn)有的行政處罰制度，明確標(biāo)識(shí)不顯著、誤導(dǎo)性標(biāo)識(shí)等行為的行政處罰責(zé)任，并加大處罰力度，使轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者不敢隨意侵權(quán)。二是在法律上使生產(chǎn)者承擔(dān)強(qiáng)制性說明義務(wù)，及時(shí)修改消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法律法規(guī)，將其與轉(zhuǎn)基因食品法律法規(guī)相銜接，在按目錄強(qiáng)制標(biāo)識(shí)的基礎(chǔ)上，明確規(guī)定生產(chǎn)者對(duì)轉(zhuǎn)基因信息的告知義務(wù)，保障消費(fèi)者的合理知情權(quán)。

(四)注意區(qū)分消費(fèi)者選擇與國(guó)家支持

由于發(fā)展轉(zhuǎn)基因食品既涉及糧食生產(chǎn)和供應(yīng)等國(guó)家糧食安全問題，又涉及人體健康等食品安全問題，還可能影響生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性，應(yīng)由國(guó)家主導(dǎo)其發(fā)展和監(jiān)管，具體要處理好消費(fèi)者選擇與國(guó)家支持的關(guān)系。即使轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)會(huì)對(duì)消費(fèi)選擇造成一些負(fù)面影響，也應(yīng)堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，落實(shí)強(qiáng)制標(biāo)識(shí)制度，消費(fèi)選擇的負(fù)面影響不應(yīng)成為轉(zhuǎn)基因產(chǎn)業(yè)發(fā)展的阻力。因?yàn)楫?dāng)前階段，轉(zhuǎn)基因食品的大眾消費(fèi)拉動(dòng)不應(yīng)成為轉(zhuǎn)基因產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要?jiǎng)恿Γ瑖?guó)家的扶植才應(yīng)是主導(dǎo)作用，前者不應(yīng)強(qiáng)于后者。不能剝奪消費(fèi)者知情權(quán)而對(duì)轉(zhuǎn)基因食品不加標(biāo)識(shí)，轉(zhuǎn)基因食品強(qiáng)制標(biāo)識(shí)也不應(yīng)影響到轉(zhuǎn)基因食品產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，該產(chǎn)業(yè)的建立和發(fā)展主要靠國(guó)家扶植，從而得以兼顧消費(fèi)者知情權(quán)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的自由選擇權(quán)和大力發(fā)展轉(zhuǎn)基因食品產(chǎn)業(yè)。正如我國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展之初，國(guó)家通過總量目標(biāo)、規(guī)劃、優(yōu)先及全額上網(wǎng)、全額收購、分類固定電價(jià)、費(fèi)用分?jǐn)?、發(fā)展基金制度等各項(xiàng)優(yōu)惠政策扶植一樣，轉(zhuǎn)基因技術(shù)的初步發(fā)展階段也應(yīng)當(dāng)通過國(guó)家加大科研投入、種植補(bǔ)貼、人才培養(yǎng)等各項(xiàng)優(yōu)惠政策進(jìn)行支持，推動(dòng)轉(zhuǎn)基因技術(shù)的發(fā)展與成果轉(zhuǎn)化。國(guó)家應(yīng)當(dāng)率先將轉(zhuǎn)基因食品產(chǎn)業(yè)建立起來，待技術(shù)成熟、規(guī)模生產(chǎn)成本下降、產(chǎn)品具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力時(shí)，再逐步退出市場(chǎng)?？傊?，在目前中國(guó)轉(zhuǎn)基因食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段，國(guó)家扶植占主導(dǎo)作用，更有利于我國(guó)適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，對(duì)轉(zhuǎn)基因食品產(chǎn)業(yè)嚴(yán)格監(jiān)管，將轉(zhuǎn)基因食品安全牢牢掌握在國(guó)家手中。

任何科學(xué)研究和應(yīng)用，都不得以犧牲國(guó)民和后代的福利為代價(jià)，特別是對(duì)于現(xiàn)有科學(xué)實(shí)驗(yàn)體系無法預(yù)測(cè)的轉(zhuǎn)基因技術(shù)。轉(zhuǎn)基因技術(shù)是人類一大進(jìn)步，能夠提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，增加糧食產(chǎn)量，但是這項(xiàng)技術(shù)已超出純粹科學(xué)范疇，涉及價(jià)值觀、倫理觀等問題。因此，對(duì)轉(zhuǎn)基因食品未雨綢繆很重要，越是強(qiáng)有力的技術(shù)，越應(yīng)謹(jǐn)慎使用?！懊褚允碁樘欤骋园矠橄取?，“食品安全重于山、大于天”。食品安全關(guān)系每個(gè)人，關(guān)系千家萬戶，也關(guān)系祖國(guó)的未來。對(duì)于進(jìn)入市場(chǎng)流通領(lǐng)域，即將端上普通老百姓餐桌的轉(zhuǎn)基因食品，更要慎之又慎。因此，我國(guó)轉(zhuǎn)基因食品安全領(lǐng)域應(yīng)參照《卡塔赫納生物安全議定書》的成熟立法經(jīng)驗(yàn)，在充分落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的基礎(chǔ)上，將轉(zhuǎn)基因食品安全專門立法與其他相關(guān)法律條款結(jié)合，明晰監(jiān)管職責(zé)，堅(jiān)持強(qiáng)制標(biāo)識(shí)，在成本效益分析的基礎(chǔ)上完善閾值等具體制度，并將消費(fèi)者選擇與國(guó)家支持相區(qū)分。我們必須用實(shí)踐性強(qiáng)的法制、完善的監(jiān)管體系來確保轉(zhuǎn)基因食品的安全性，消除國(guó)民對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的非理性恐懼、消除食品企業(yè)對(duì)轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度的抵制，達(dá)到雙贏。

[1] 李艷芳,金銘.風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在我國(guó)環(huán)境法領(lǐng)域的有限適用研究[J].河北法學(xué)，2015，(1).

[2] 胡加祥.歐盟轉(zhuǎn)基因食品管制機(jī)制的歷史演進(jìn)與現(xiàn)實(shí)分析——以美國(guó)為比較對(duì)象[J].比較法研究，2015，(5)：140-148.

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〔責(zé)任編輯：馬 琳〕

2016-07-21

金銘(1989-)，女，河南太康人，博士研究生，北京市第二中級(jí)人民法院法官助理，從事環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)研究；李艷芳(1964-)，女，陜西榆林人，教授，博士研究生導(dǎo)師，博士，從事環(huán)境法、資源法、能源法和經(jīng)濟(jì)法研究。

D922.16；TS201.6

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1000-8284(2016)10-0092-06