王炳權(quán) 李海洋

政 法 社會學(xué)

中國政治精英吸納模式的歷史演進(jìn)與轉(zhuǎn)換邏輯*

王炳權(quán) 李海洋

改革開放以來的中國政治精英吸納模式的歷史演進(jìn)主要取決于干部選拔任用方式的變化，依次經(jīng)歷了非競爭性政治精英吸納、競爭性精英吸納以及低競爭性精英吸納等階段。非競爭性技術(shù)精英吸納模式形成的動(dòng)力源于經(jīng)濟(jì)因素和特定的歷史條件，具有很高的精英吸納功能，呈現(xiàn)高開放性、低競爭性和運(yùn)動(dòng)式的特征；競爭性精英吸納模式形成的動(dòng)力來源于不規(guī)范的干部任用方式的倒逼以及創(chuàng)新性干部任用機(jī)制的慣性，具有中等強(qiáng)度的精英吸納功能，呈現(xiàn)出低開放性和高競爭性的特征；低競爭性精英吸納模式形成的動(dòng)力來源于低效的精英吸納模式和人格化官僚制結(jié)構(gòu)裂解的張力，具有低精英吸納功能，呈現(xiàn)低開放性、低競爭性的特征。當(dāng)前，政治精英吸納能力較為低下，導(dǎo)致政治精英流動(dòng)嚴(yán)重不暢，并由此影響政治穩(wěn)定和政治合法性。為此，需要重啟具有高效政治精英吸納模式的競爭性和開放性的干部選拔任用方式。

政治精英 干部選拔 競爭性 吸納

精英（elite）是指在經(jīng)濟(jì)、政治和社會系統(tǒng)中所有最強(qiáng)有力、最生機(jī)勃勃和最精明能干的人；精英不分好人還是壞人。[1]精英包括各類人才，分布在經(jīng)濟(jì)、政治、文化以及社會等領(lǐng)域。一般而言，狹義上按照領(lǐng)域來劃分，人們往往將精英劃分為經(jīng)濟(jì)精英、政治精英、文化精英以及社會精英，等等。其中，政治精英（political elite），是指政治系統(tǒng)中的兩個(gè)群體：其一是掌握重大政治決策權(quán)的政治精英，他們制訂和頒布政策，由處于最高地位并握有權(quán)力的少數(shù)人組成；其二是統(tǒng)治階級中的其他成員，他們是第一個(gè)群體的支持基礎(chǔ)和后備力量。[2]而本文所探討的政治精英，是指政治系統(tǒng)或政治組織中有才華、有能力和最精明能干的人，他們是握有權(quán)力之人，同時(shí)也包括其支持基礎(chǔ)和后備之人。如果其中握有政治權(quán)力之人及其支持基礎(chǔ)和后備之人沒有才干，那么這些人也不是政治精英。所以不能簡單地把所有握有政治權(quán)力的人及其后備者都定義為政治精英。在政治系統(tǒng)中，政治精英的多少主要取決于政治精英吸納模式的開放性和競爭性。一個(gè)良好的開放競爭性的政治精英吸納模式可以更多地吸納包括知識精英在內(nèi)的社會精英，政治系統(tǒng)就會更為穩(wěn)定并具有較強(qiáng)的治理能力，反之亦然。

改革開放以來，中國政治精英吸納模式的歷史演進(jìn)大體經(jīng)歷了三個(gè)不同的階段，即非競爭性政治精英吸納階段（1980—2002年）、競爭性精英吸納階段（2002—2014年）和低競爭性精英吸納階段。①三個(gè)階段劃分的時(shí)間起點(diǎn)是改革開放之初，以2002年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》和2014年修訂后的“條列”為兩個(gè)劃分節(jié)點(diǎn)，討論精英吸納方式的不同表現(xiàn)。這三個(gè)階段中的政治精英吸納模式在開放性和競爭性上有著不同的特點(diǎn)。相對而言，非競爭性技術(shù)精英吸納模式具有高開放性和低競爭性，但其精英吸納功能很強(qiáng)，這是由其所處特定的歷史時(shí)期所決定的；競爭性精英吸納模式具有低開放性和高競爭性，其精英吸納功能具有中等強(qiáng)度；低競爭性精英吸納模式具有低開放性和低競爭性，其精英吸納的功能最弱。在時(shí)間序列的模式轉(zhuǎn)換中，政治精英的吸納功能并沒有隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展而逐漸走強(qiáng)，而是呈現(xiàn)漸弱的態(tài)勢，其政治精英流動(dòng)結(jié)構(gòu)體系也逐漸呈現(xiàn)出封閉性。這不僅阻斷了知識精英和經(jīng)濟(jì)精英向政治系統(tǒng)流動(dòng)，而且在一定程度上也妨礙了政治體系內(nèi)的精英選拔，由此造成了大量的知識精英和經(jīng)濟(jì)精英沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用，政治體系的治理能力一定程度上也減弱了。本文解析非競爭性技術(shù)精英吸納模式、競爭性政治精英吸納模式和低競爭性政治精英吸納模式的各自特點(diǎn)、形成機(jī)理和轉(zhuǎn)換邏輯/原因，并在此基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)重啟競爭性和開放性政治精英吸納模式的必要性。

一、非競爭性政治精英吸納模式的形成和轉(zhuǎn)換

從新中國建立到20世紀(jì)60年初，雖然有一些高層知識精英和經(jīng)濟(jì)精英被吸納到政治體系中，并擔(dān)任重要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，但由于實(shí)施與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的干部委任制和革命“紅色”標(biāo)準(zhǔn)的政治門檻，政治系統(tǒng)對社會知識精英和經(jīng)濟(jì)精英的吸納十分有限，只局限于一些特別有名的知識精英群體，由此所形成的政治精英吸納體系實(shí)質(zhì)上是一種較為封閉的模式。到了文革時(shí)期，由于包括政治精英在內(nèi)的多數(shù)精英群體成為政治運(yùn)動(dòng)的革命批斗對象，這種封閉的精英吸納模式遭到摧毀，政治精英吸納基本停滯。直到20世紀(jì)80年代初，伴隨著改革開放的不斷深入和干部人事制度改革的快速推進(jìn)，特別是鄧小平提出，選拔干部要注重德才兼?zhèn)?，“干部?duì)伍要年輕化、知識化、專業(yè)化，并且要把對于這種干部的提拔使用制度化”，[3]中央以政治運(yùn)動(dòng)方式推動(dòng)干部政策的實(shí)施以后，政治精英吸納停滯的局面才得以改變，并形成了具有運(yùn)動(dòng)式特征的階段性的非競爭性政治精英吸納模式。

非競爭性政治精英吸納模式的主要特點(diǎn)體現(xiàn)在非競爭性（不是絕對沒有競爭）、高開放性和強(qiáng)精英吸納能力。其中，非競爭性是由當(dāng)時(shí)特定的歷史環(huán)境和制度安排所決定的。當(dāng)時(shí)干部選拔制度仍然是委任制，干部任用的決定權(quán)主要掌握在領(lǐng)導(dǎo)手中，領(lǐng)導(dǎo)就是“伯樂”。這就意味著當(dāng)時(shí)的政治精英吸納必須通過“伯樂選馬”的途徑來實(shí)現(xiàn)。雖然當(dāng)時(shí)在“伯樂選馬”的過程設(shè)有諸如群眾評議和組織考查等程序，精英之間也可能存在一定競爭，但這種競爭只是精英之間的隱性的競爭，在顯性的制度安排上沒有“賽馬”的競爭機(jī)制。此外，由于建國以后，國家處于長期的政治運(yùn)動(dòng)之中，特別是“文革”時(shí)期，知識精英遭受了極大的沖擊，并導(dǎo)致了教育系統(tǒng)塌陷，所以在20世紀(jì)80年代初，即使國家推動(dòng)高等教育快速復(fù)興，但在政府組織中接受過高等教育的年青知識精英仍然十分匱乏，特別是在市、縣、鄉(xiāng)政府層級中這一狀況更是如此。在中央以運(yùn)動(dòng)式和“四化”標(biāo)準(zhǔn)選拔任用干部時(shí)，由于年青知識精英的缺乏，除了教育系統(tǒng)以外（為了留住教育系統(tǒng)的人才，限制流動(dòng)）的絕大多數(shù)年青知識精英沒有競爭對手而得到了任用。只有極少數(shù)人可能因?yàn)椤案锩睒?biāo)準(zhǔn)不夠或者自身的實(shí)際能力不強(qiáng)等因素的影響而被排除在外。所以當(dāng)時(shí)的政治精英吸納無論在制度設(shè)置上還是實(shí)際的運(yùn)行上都幾乎沒有競爭性。

高開放性是指這個(gè)時(shí)期的政治精英吸納模式具有很大的廣度。由于改革開放早期的政府管理方式?jīng)]有脫離總體性社會的管理結(jié)構(gòu)，[4]政府部門十分龐大，而且在政府單位性質(zhì)上沒有劃分公務(wù)員單位、參照公務(wù)員單位和事業(yè)單位，其單位成員除了有小部分人為工人身份外，其余的都是干部身份，所以無論是縱向還是橫向政府部門的干部選拔都是全方位的政治精英的吸納。不過，必須指出的是，由于知識精英主要集中于教育系統(tǒng)，為了防止他們從教育系統(tǒng)流出并進(jìn)入其他政府部門，政府設(shè)置了具體的限制性政策措施――防止“教師改行”。盡管如此，一些擁有社會關(guān)系的從教知識精英還是流入了其他政府部門，并且憑借知識優(yōu)勢得到了很好的發(fā)展，這是一些高層政治精英擁有教育工作背景的內(nèi)在原因。

強(qiáng)精英吸納能力最突出的表現(xiàn)是在很短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了精英流動(dòng)，這得益于 “革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化”干部政策的要求和政治運(yùn)動(dòng)式做法的推動(dòng)。當(dāng)時(shí)中央組織部向各級黨政組織提出了具體的任務(wù)指標(biāo)和期限，要求各級黨政部門嚴(yán)格按照中央組織部規(guī)定的學(xué)歷和年齡配額組建領(lǐng)導(dǎo)班子，并在限期內(nèi)完成組建工作。各級組織部門在執(zhí)行中央“四化”干部政策時(shí)相應(yīng)簡化原有耗時(shí)的干部選拔程序和過程，把群眾參與的民主評議會作為政治監(jiān)督的輔助手段，從上至下的干部選拔和黨政領(lǐng)導(dǎo)班子重建在全國范圍內(nèi)取得了預(yù)期效果。在1982年至1985年間，一大批新型的中青年知識—技術(shù)型官僚代替了年邁體弱、缺乏良好教育和專業(yè)知識的老干部，這些在歷次政治運(yùn)動(dòng)中憑借激進(jìn)的意識形態(tài)和革命熱情進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)崗位的老干部退出了歷史舞臺。新型的中青年知識—技術(shù)型官僚一般受過良好的知識教育，對十一屆三中全會以來新的政治路線和方針政策持明顯的擁護(hù)態(tài)度，[5]逐漸成為政治體系中的主流政治精英，由此實(shí)現(xiàn)了政治精英的平穩(wěn)轉(zhuǎn)換。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1982年初到1984年夏，全國共提拔200多萬名中青年干部。到1985年底，共有46萬名中青年干部走上縣以上領(lǐng)導(dǎo)崗位。[6]

具有非競爭性、高開放性和強(qiáng)精英吸納能力特點(diǎn)的非競爭性政治精英吸納模式形成的基礎(chǔ)或者說實(shí)現(xiàn)精英轉(zhuǎn)換的內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制是什么呢？按照一般的邏輯，一個(gè)優(yōu)良有效的政治精英吸納模式必須滿足兩個(gè)條件，即政治系統(tǒng)所面對社會的開放性和精英選拔的競爭性。精英吸納的開放性越大，精英的選拔范圍就越大，優(yōu)中選優(yōu)的可能性就越大，公平性越高，政治合法性越強(qiáng)，反之亦然。同樣，在滿足開放性選拔的前提下競爭性越大，越有可能產(chǎn)生優(yōu)中選優(yōu)的精英。根據(jù)這一邏輯，我們可以得出，以“伯樂選馬”的方式選拔政治精英存在明顯的不足。這是因?yàn)椤安畼愤x馬”的方式不但受制于伯樂自身的知識結(jié)構(gòu)、識別能力和政治道德水準(zhǔn)，也受制于政治組織中人格化依附關(guān)系，所以這種具有“伯樂選馬”和非競爭性雙重缺陷的精英吸納方式在本質(zhì)上是不能實(shí)現(xiàn)優(yōu)良政治精英選拔的。然而，為什么這種非競爭性政治精英吸納方式又是有效的呢？這是因?yàn)檫@一方式是在特定條件下產(chǎn)生作用的，這一特定條件就是由精英的高度短缺性、運(yùn)動(dòng)式的政策推動(dòng)以及剛性“四化”標(biāo)準(zhǔn)相互結(jié)合所構(gòu)成的，這三個(gè)構(gòu)成因素缺一不可。正因?yàn)楫?dāng)時(shí)在龐大的政治體系中十分缺乏知識精英，所以剛性“四化”標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)動(dòng)式政策推動(dòng)才成為可能，并能產(chǎn)生預(yù)期成效?？梢哉f，非競爭性政治精英吸納模式的有效性只是相對于特定歷史條件而言的，并非一般性有效吸納模式，根本不適用于精英豐富時(shí)代中的人格化官僚制組織。

非競爭性政治精英吸納模式的形成基礎(chǔ)或者說實(shí)現(xiàn)精英轉(zhuǎn)換的內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制是由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、威權(quán)政治結(jié)構(gòu)和時(shí)間節(jié)點(diǎn)所構(gòu)成的。毫無疑問，在諸多影響因素中，經(jīng)濟(jì)條件是決定精英群體轉(zhuǎn)換的首要原因。某一精英群體取代另一精英群體的原因，最終都可歸為經(jīng)濟(jì)因素的影響。在唯物史觀視野中，生產(chǎn)力的發(fā)展促進(jìn)生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整，人們在經(jīng)濟(jì)關(guān)系中的地位變化，往往就是精英群體相互替代的表現(xiàn)。因此，可以說，“政治精英的更迭是經(jīng)濟(jì)社會深刻轉(zhuǎn)型的必然結(jié)果”。[7]特別是一些研究蘇聯(lián)東歐政治精英的學(xué)者提出了政治精英轉(zhuǎn)換的“經(jīng)濟(jì)法則”理論，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)和社會的現(xiàn)代化對社會主義國家的政治結(jié)構(gòu)和社會發(fā)展產(chǎn)生了深刻的影響。工業(yè)化所帶來的勞動(dòng)分工、社會的功能性分化和社會治理的復(fù)雜化，使得動(dòng)員式的政治結(jié)構(gòu)不再適應(yīng)社會需要。黨的傳統(tǒng)統(tǒng)治機(jī)器在治理復(fù)雜的現(xiàn)代社會中所表現(xiàn)的無能為力以及黨為實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展所進(jìn)行的不懈努力，迫使這些國家重新調(diào)整官僚體制和精英的組成成分。實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的迫切愿望和努力所產(chǎn)生的首要的政治結(jié)果，體現(xiàn)為在社會上居于主導(dǎo)地位的黨政精英的轉(zhuǎn)換，這使得以管理技能和技術(shù)水平為標(biāo)準(zhǔn)提拔的干部大量進(jìn)入政治過程。[8]

毫無疑問，經(jīng)濟(jì)因素是非競爭性政治精英吸納方式形成和轉(zhuǎn)換的根本性因素。1979年鄧小平訪美以后，他認(rèn)識到只有通過體制機(jī)制變革和工業(yè)化推動(dòng)中國的現(xiàn)代化，才能改變當(dāng)時(shí)中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展十分落后的局面。這就需要首先解決政治精英更替問題，吸納擁護(hù)新政治路線和方針政策的中青年知識—技術(shù)型官僚來支持和推動(dòng)體制機(jī)制的變革。但是，在一般情況下，實(shí)現(xiàn)老―新政治精英更替要面對老一代政治精英所產(chǎn)生的阻力以及推動(dòng)這一變革的中央政治權(quán)威問題。此時(shí)，鄧小平一方面利用絕大多數(shù)老一代領(lǐng)導(dǎo)干部已到了或者即將到了退休年齡的良好機(jī)會，以高超的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)（設(shè)立中央顧問委員會）與中央高層老一代政治精英在干部制度改革上取得了共識，另一方面不斷加強(qiáng)中央的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，夯實(shí)新干部政策實(shí)施的權(quán)力基礎(chǔ)，從而實(shí)現(xiàn)了包括高層在內(nèi)的新老干部更替。所以雖然經(jīng)濟(jì)因素是非競爭性政治精英吸納方式形成的根本動(dòng)力，但離不開以鄧小平為核心的中央領(lǐng)導(dǎo)集體的權(quán)威和退休時(shí)間節(jié)點(diǎn)等條件因素。

二、競爭性精英吸納模式的實(shí)踐和反轉(zhuǎn)

在20世紀(jì)80年代初以階段性的政治運(yùn)動(dòng)方式運(yùn)行起來以后，非競爭性政治精英吸納模式逐漸演變成非運(yùn)動(dòng)方式的制度化常態(tài)化運(yùn)行方式。與以前相比，干部選拔“四化”標(biāo)準(zhǔn)和委任制的“伯樂選馬”方式基本沒有變化，變化的是從階段性政治運(yùn)動(dòng)方式轉(zhuǎn)向常態(tài)化制度化方式，這一狀況一直延續(xù)至21世紀(jì)初。2002年中共中央出臺了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》（以下簡稱“條例”），為非競爭性政治精英吸納方式的制度創(chuàng)新拓展了空間，并直接推動(dòng)了競爭性政治精英吸納方式的形成。

根據(jù)2002年的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)定，公開選拔、競爭上崗工作在黨委（黨組）領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，由組織（人事）部門組織實(shí)施，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過下列程序：公布職位、報(bào)考人員的資格條件、基本程序和方法等；報(bào)名與資格審查；統(tǒng)一考試（競爭上崗須進(jìn)行民主測評）；組織考察，研究提出人選方案；黨委（黨組）討論決定。這意味著中央在干部選拔任用上提出了競爭性的原則要求和一般性運(yùn)行程序，而且鼓勵(lì)各地在干部選拔任用上進(jìn)行制度創(chuàng)新和實(shí)踐。所以，一些地方根據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》的基本要求，對干部選拔任用制度進(jìn)行了大膽的創(chuàng)新，在實(shí)踐中形成了考任制、選任制和考選結(jié)合制的三大方式?？既沃浦饕小耙煌齐p考”“公推公選”“雙推雙考”“兩推一考”和“三推三考”等；選任制主要有“公推直選”“兩推一選”“三推一選”和“三推兩選”等；考選結(jié)合制主要有“三推三考兩票決”和“三推兩考一選”等。[9]以上領(lǐng)導(dǎo)干部公選制的實(shí)踐形式可劃分為以考試、考評與考察為主的考任制；以推薦、自薦與選舉為主的選任制；以競崗、競聘與競爭為主的競?cè)沃啤?/p>

考任制的主要特點(diǎn)是在領(lǐng)導(dǎo)人選產(chǎn)生的初始環(huán)節(jié)與決定環(huán)節(jié)上，以競爭性考試為主，以推為輔。其選拔任用程序?yàn)椋郝毼患捌滟Y格條件面向社會公布、申請報(bào)名、資格審查與公布、統(tǒng)一筆試與面試、組織考察與黨組織決定。在這里，領(lǐng)導(dǎo)干部的初始人選主要由筆試產(chǎn)生，最終人選完全由面試當(dāng)場產(chǎn)生。比如吉林的“一推雙考制”模式，就是我國應(yīng)用最早、也是普及面最廣的一種考任制模式。選任制是在領(lǐng)導(dǎo)人選產(chǎn)生的初始環(huán)節(jié)與決定環(huán)節(jié)上，以選為主，以推與考為輔。其選拔任用環(huán)節(jié)主要包括職位及其資格條件面向社會公開、社會各方推薦報(bào)名與自我推薦報(bào)名、資格審查與公布、統(tǒng)一筆試或者投票初選，候選人演講，再次投票選舉直接產(chǎn)生最終人選。比如江蘇的“兩推一選”，就是以公開報(bào)名、民主推薦、演講答辯、群眾測評、組織考察、差額票決、任前公示等為主要特征的選任制方式。“兩推”就是指組織內(nèi)推薦候選人和組織外推薦候選人，“一選”就是由組織內(nèi)全體有選舉權(quán)的成員無記名投票選舉領(lǐng)導(dǎo)人選。它是全國各基層黨政組織實(shí)行最廣泛的一種換屆選舉方式。競?cè)沃剖窃陬I(lǐng)導(dǎo)人選產(chǎn)生的初始環(huán)節(jié)與決定環(huán)節(jié)上，是以競爭性的筆試、面試或者選舉為主，輔以推與議的方式。其選拔任用環(huán)節(jié)主要包括職位及其資格條件面向社會公開、社會各方推薦報(bào)名與自我推薦報(bào)名、資格審查與公布、統(tǒng)一競爭性的筆試或競爭性演說，評委評分或者投票選舉直接產(chǎn)生最終人選。[10]顯然，無論是考任制或選任制，還是兩者兼之的選拔方式，都是一種競爭性干部選拔方式，這種方式直接推動(dòng)了非競爭性政治精英吸納模式向競爭性政治精英吸納模式的轉(zhuǎn)變。

如果說20世紀(jì)80年代初政治精英吸納模式的轉(zhuǎn)變動(dòng)力來源于經(jīng)濟(jì)因素以及中央領(lǐng)導(dǎo)人的推力，那么，21世紀(jì)初政治精英吸納模式轉(zhuǎn)變的動(dòng)力除了“四化”干部標(biāo)準(zhǔn)的慣性牽引和中央持續(xù)推動(dòng)力外，主要源于干部任用上腐敗行為的倒逼。從20世紀(jì)80年代中后期到21世紀(jì)初，由于干部任用權(quán)力掌握在主要領(lǐng)導(dǎo)手中，“領(lǐng)導(dǎo)說了算”的權(quán)力構(gòu)架導(dǎo)致了買官賣官和任人唯親現(xiàn)象普遍蔓延，這不僅阻礙了政治體系對政治精英的選拔和吸納，而且嚴(yán)重影響了黨群、干群關(guān)系和黨的形象，削弱了黨的政治合法性，[11]所以中央想通過競爭性的選拔方式來消除和減少干部任用上的腐敗行為，促進(jìn)政治精英的吸納和流動(dòng)。

但是，與非競爭性政治精英吸納模式相比，競爭性政治精英吸納模式的吸納能力并未超越前者，并且呈現(xiàn)不斷下降趨勢。其根本原因在于這一階段的干部選拔用任用制度雖然嵌入了競爭性，但缺乏開放性以及在運(yùn)用上的有限性。根據(jù)2002年或者2014年修訂版的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》的規(guī)定，提拔擔(dān)任黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)具備下列基本資格：1.提任縣處級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)具有五年以上工齡和兩年以上基層工作經(jīng)歷。2.提任縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，一般應(yīng)當(dāng)具有在下一級兩個(gè)以上職位任職的經(jīng)歷。3.提任縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，由副職提任正職的，應(yīng)當(dāng)在副職崗位工作兩年以上，由下級正職提任上級副職的，應(yīng)當(dāng)在下級正職崗位工作三年以上。同時(shí)在干部選拔范圍上規(guī)定，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部可以從黨政機(jī)關(guān)選拔任用，也可以從黨政機(jī)關(guān)以外選拔任用。地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員應(yīng)當(dāng)注意從擔(dān)任過縣（市、區(qū)、旗）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部和國有企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員中選拔。這就意味著政治精英的吸納只能限定在體制內(nèi)現(xiàn)任干部當(dāng)中，雖然從表面上其吸納范圍放大到了國有企事業(yè)單位，但其職級和職務(wù)剛性的要求使得選拔范圍縮小到以黨政部門為主的部分干部群體中。特別是當(dāng)競爭性干部選拔方式僅僅作為試驗(yàn)或者“點(diǎn)綴”推動(dòng)時(shí)，那么由此構(gòu)成的政治精英吸納模式并未因?yàn)楦偁幮缘那度攵a(chǎn)生常態(tài)化的吸納能力，未能對社會精英特別是知識精英產(chǎn)生廣泛的吸納。不僅如此，在2014年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》修訂版出臺以后，競爭性干部選拔任用方式的實(shí)踐活動(dòng)就基本停止了。這是因?yàn)樵谛抻啺妗稐l例》第九章第50條中對“公選”做出了條件性限制，比如“公開選拔、競爭上崗是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的方式之一。公開選拔面向社會進(jìn)行，競爭上崗在本單位或者本系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行，應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，合理確定選拔職位、數(shù)量和范圍。一般情況下，領(lǐng)導(dǎo)職位出現(xiàn)空缺且本地區(qū)本部門沒有合適人選的，特別是需要補(bǔ)充緊缺專業(yè)人才的，可以進(jìn)行公開選拔；領(lǐng)導(dǎo)職位出現(xiàn)空缺，本單位本系統(tǒng)符合資格條件人數(shù)較多且人選意見不易集中的，可以進(jìn)行競爭上崗”。與2002年的《條例》相比，2014年修訂版《條例》通過增加限定性條件收縮了干部“公選”的空間，特別是十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出“堅(jiān)決糾正唯票取人、唯分取人等現(xiàn)象”以后，中央為了加強(qiáng)黨組織對干部人事工作的領(lǐng)導(dǎo)，不再明確鼓勵(lì)“公考和公選”的實(shí)踐，所以干部“公選”實(shí)踐由此終結(jié)。這就意味著競爭性政治精英的吸納模式向低競爭性政治精英吸納模式反轉(zhuǎn)，其主要表現(xiàn)是：干部選拔任用內(nèi)部化、制度化、程序化和低競爭性，黨組織主要成員擁有干部人事決定權(quán)。但是，雖然中央停止推動(dòng)“公選”實(shí)踐，但仍然要求各級地方黨組織在選拔干部時(shí)要嚴(yán)格執(zhí)行《條例》選拔程序和基本原則。而地方各級組織不僅樂于在組織內(nèi)部選拔任用干部，而且更樂于選擇可控制的低競爭性方式。

那么，是什么原因?qū)е赂偁幮哉尉⒌奈{方式向低競爭性政治精英吸納方式反轉(zhuǎn)呢？這是由干部“公選”模式的實(shí)際成效和科層制組織特性所導(dǎo)致的。從當(dāng)時(shí)“公選”的情況來看，確實(shí)存在一些高分低能的情況，特別是跨地區(qū)跨省界的“公選”干部，很難適應(yīng)新的環(huán)境，其能力和工作成績不盡如人意，所以用人單位和組織部門并不認(rèn)同競爭性跨界的“公選”方式，甚至是組織內(nèi)部競爭性“公選”方式，由此形成一致的負(fù)面評價(jià)和排斥取向。從表面上看，“公選”干部的成效不好似乎是導(dǎo)致競爭性政治精英吸納模式向低競爭性政治精英吸納模式反轉(zhuǎn)的主要原因，但實(shí)際上這一反轉(zhuǎn)的原因更為復(fù)雜?！肮x”干部的成效不好是由多方面因素所引起的，其中有入口的開放度不夠、考試內(nèi)容和方式不科學(xué)和跨界干部受排斥等，當(dāng)然還有高成本運(yùn)作的弊端，這些問題可以通過進(jìn)一步完善機(jī)制予以解決。但是，在人格化的科層制組織中，如果普遍地實(shí)行干部“公選”制度，作為人格化官僚制組織控制的重要杠桿——人事權(quán)，通過非人格化和制度化運(yùn)用，就會裂解下級對上級的依附性，進(jìn)而導(dǎo)致了組織領(lǐng)導(dǎo)和黨組織的政治權(quán)威。所以干部“公選”方式必然遭遇自上而下的抵制和排斥，從而決定競爭性政治精英吸納模式必然向低競爭性政治精英吸納模式反轉(zhuǎn)。

三、低競爭性精英吸納模式的運(yùn)行特征與人格化官僚制對其影響

弱競爭性政治精英吸納模式是由當(dāng)前干部選拔任用方式?jīng)Q定的?，F(xiàn)行干部選拔任用方式的運(yùn)行特征及其人格化官僚制組織特性決定了低競爭性精英吸納模式的基本運(yùn)行特點(diǎn)。現(xiàn)行干部選拔任用方式的運(yùn)行特征具有封閉性和弱競爭性，這種方式受制于官僚制（科層制）人格化依附結(jié)構(gòu)，難以很好地吸納體制外和組織內(nèi)部的精英并推進(jìn)政治精英流動(dòng)，從而影響政治效能的發(fā)揮以及政治穩(wěn)定。

當(dāng)前干部選拔任用的封閉性主要是由任職資格條件限制所造成的（如第二部分所述），這一運(yùn)行特征是從競爭性政治精英吸納模式沿襲而來的，即在體制內(nèi)少數(shù)人中選人，或者說主要集中在公務(wù)員體系中的少數(shù)人中選人，既排斥了體制內(nèi)精英特別是知識精英，又排斥了體制外精英。本世紀(jì)以來，隨著公務(wù)員制度的進(jìn)一步實(shí)施，公務(wù)員編制與企事業(yè)編制人員身份的進(jìn)一步明晰，排斥表現(xiàn)得更為突出。

所謂低競爭性，是指當(dāng)前干部選拔任用中實(shí)行可控性的競爭，在實(shí)質(zhì)上是非競爭。按照2014年修訂版的《條例》規(guī)定，干部選拔任用程序由動(dòng)議－民主推薦－考察－討論決定－任用構(gòu)成，雖然在民主推薦程序中具有競爭性的會議投票推薦或者談話推薦，并且在程序上加入了一定競爭人數(shù)要求（比如一個(gè)職位要求在二個(gè)或更多人數(shù)中選人），但當(dāng)前在不以“選票和分?jǐn)?shù)取人”的引導(dǎo)下，基本上停止了選票推薦方式，而采用了個(gè)別談話推薦。不僅如此，2014年修訂版《條例》規(guī)定，推薦的結(jié)果僅作為重要參考，而不是2002年《條例》所規(guī)定的“作為重要依據(jù)”。①2002年和2014年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)定，“民主推薦包括會議投票推薦和個(gè)別談話推薦”。至于采取何種民主推薦方式，《條例》并未做出具體的規(guī)定，這意味著各組織有自主選擇權(quán)。在這種情況下，由于在政治體系中理性官僚制建構(gòu)嚴(yán)重不足，官僚制人格化依附結(jié)構(gòu)十分突出，干部選拔任用程序基本掌控在組織或者領(lǐng)導(dǎo)之中，導(dǎo)致有限的弱競爭性在這種結(jié)構(gòu)中基本喪失殆盡，領(lǐng)導(dǎo)的意圖決定著選拔任用的目標(biāo)。

眾所周知，官僚制（科層制）是當(dāng)今中國政治組織的基本結(jié)構(gòu)，與從上至下的政治動(dòng)員型管理方式相契合。馬克斯·韋伯提出了三種不同的統(tǒng)治類型，即傳統(tǒng)型統(tǒng)治、個(gè)人魅力型統(tǒng)治（卡里斯瑪）和法理型統(tǒng)治。傳統(tǒng)型在“父權(quán)家長制”（如皇權(quán)）里得到典型的表現(xiàn)；魅力型是建立在個(gè)人不用理性和不用傳統(tǒng)闡明理由的權(quán)威之上的類型，是一種人格感召型權(quán)威；而法理型來源于一種制訂為章程的理性的規(guī)則之中，這些規(guī)則作為有普遍約束力的準(zhǔn)則得到服從。如果根據(jù)規(guī)則對此負(fù)有使命的人要求服從的話，這時(shí)，命令權(quán)力的體現(xiàn)者個(gè)人是通過理性的規(guī)則體系合法化的，而且只要他的權(quán)力實(shí)施符合那些規(guī)則，那么它是合法的。可見，其服從的是規(guī)則，而不是個(gè)人。[12]在法理型統(tǒng)治中，理性官僚制的主要特征就是組織運(yùn)行的非人格化，這就使得職業(yè)官僚只服從法律制度，而不是直接服從高級的命令者及其人格魅力的召喚，或者是服從附著在命令者身上的身份地位，更不是服從由傳統(tǒng)習(xí)俗決定的社會等級。[13]在當(dāng)今中國政治組織中，由于權(quán)力高度集中和由此形成的“人治”格局的普遍存在，因而理性官僚制建構(gòu)嚴(yán)重不足，人格化依附結(jié)構(gòu)仍十分普遍。

在組織中，由于領(lǐng)導(dǎo)者掌握著組織個(gè)體的評價(jià)權(quán)、定崗權(quán)、職務(wù)晉升的決定權(quán)以及相關(guān)的處罰權(quán)，而且其權(quán)力很少受到組織運(yùn)行中相關(guān)制度的約束，所以他們可以根據(jù)自己的需要和偏好選拔誰、任用誰、處罰誰以至于在人格上抬舉誰，由此在組織內(nèi)部形成自上而下的權(quán)力和利益的依附關(guān)系。這種關(guān)系當(dāng)然不是建立在制度遵從和非人格化之上的等級關(guān)系，而是人格化等級控制關(guān)系。[14]所謂依附關(guān)系是指“恩庇－依隨”二元關(guān)系，在此關(guān)系中恩庇者和依隨者之間在多數(shù)情況下形成一種工具性友誼，其中具有較高社會經(jīng)濟(jì)地位的庇護(hù)者使用自己的影響力和資源向社會經(jīng)濟(jì)地位較低的被庇護(hù)者提供保護(hù)和利益，而被庇護(hù)者向庇護(hù)者提供一般性的支持和幫助( 包括個(gè)人服務(wù)) 以作為回報(bào)( 斯科特)。[15]這種關(guān)系廣泛存在于既存政治社會體系中，是一種不平等權(quán)力地位的行動(dòng)者間的非正式特殊互惠關(guān)系，其中恩庇者具有較高的權(quán)力地位，依附者透過對恩庇者的效忠與服從來換取生活所需的資源（卡夫曼語），[16]并呈現(xiàn)出不平等的互惠性、工具性和特殊主義的特點(diǎn)。

在這種依附組織結(jié)構(gòu)中，雖然干部選拔任用中有完整的動(dòng)議－民主推薦－考察－討論決定－任職等程序，并且在程序中嵌入了輔助性民主和弱競爭形式，但不能改變或影響領(lǐng)導(dǎo)“說了算”的主導(dǎo)性控制地位。比如在動(dòng)議和討論決定程序中，一旦領(lǐng)導(dǎo)提出了方向性意見，領(lǐng)導(dǎo)“班子”成員更多的是附和與支持，即使出現(xiàn)了個(gè)別不同意見，在壓倒性的聲音中也很難動(dòng)搖領(lǐng)導(dǎo)的方向性選擇。同樣，在其他程序中，一切都掌控在組織之中，并按照領(lǐng)導(dǎo)的意圖運(yùn)行。比如在民主推薦中，組織部門可以選擇談話推薦而容易掌控目標(biāo)。因?yàn)橛羞x擇性的談話者一般只會持支持意見。即使有人持反對意見，也不會表達(dá)出來。這是基于信息外溢風(fēng)險(xiǎn)和個(gè)人行動(dòng)不能改變格局的理性計(jì)算的結(jié)果。比如考察程序中，組織部門一般會事先做出評估和安排，哪些人參與民主投票推薦或者談話推薦，哪些人參與談話考察，其內(nèi)在邏輯同上。雖然《條例》中有選人用人的德、能、勤、績、廉等賢能標(biāo)準(zhǔn)，但由于這一標(biāo)準(zhǔn)的抽象性和客觀上存在甄別上的困難，所以領(lǐng)導(dǎo)者獲得了很大的外溢性自由裁量權(quán)，并能實(shí)現(xiàn)自己的選人用人價(jià)值。然而，在這一依附結(jié)構(gòu)中，這種價(jià)值往往集中在信任、情感和利益交換上。因?yàn)樽鳛槎鞅诱呃米陨淼臋?quán)力資源給予依附者職位，而依附者通過忠誠和工作上的支持而獲得恩庇者的信任，由此形成“交情分利”關(guān)系。這種“交情”關(guān)系是指有著某種共同經(jīng)歷的特殊情感，譬如說“一起同過窗、一起扛過槍”的所謂“兄弟情感”。[17]所以在這種特殊情感中“伯樂”在用人偏好上往往趨向于用身邊可信任的人，或者有利益交換的人。

由此可見，在人格化依附組織結(jié)構(gòu)中，干部選拔任用的封閉性和非競爭性不僅阻斷了政治體系從外部吸納精英的路徑，而且阻斷了在政治體系內(nèi)部選拔政治精英的路徑，由此導(dǎo)致大量的社會精英特別是知識精英游離在政治體系之外，還有一些知識精英徘徊在政治體系內(nèi)部，進(jìn)而引發(fā)精英循環(huán)的障礙。

四、討論與建議

按照精英循環(huán)理論來說，精英循環(huán)是保持社會系統(tǒng)穩(wěn)定的一個(gè)必要條件，而不是社會變革的一個(gè)結(jié)果，社會穩(wěn)定可以通過精英的循環(huán)得以維持。不勝任的精英群體周期性地被來自社會下層有才能的人所代替，以保證國家治理能力的恢復(fù)和維持，從而減輕權(quán)力精英和社會精英之間的張力。[18]精英循環(huán)包含有精英——精英之間的流動(dòng)，即個(gè)體之間的流動(dòng)，同時(shí)也含包有社會底層群眾——精英層之間的流動(dòng)，即階層性流動(dòng)。只有保證這二個(gè)層面上的精英間流動(dòng)，才能實(shí)現(xiàn)非執(zhí)政階層中的精英人物上升為執(zhí)政者以及執(zhí)政的庸才下降到非執(zhí)政層，由此保持執(zhí)政階層的能力和才干水平高于平均值。否則，執(zhí)政階層的能力水平就會越來越低，權(quán)力腐敗的可能性越來越高，進(jìn)而危害政治穩(wěn)定和合法性。[19]當(dāng)前，干部選拔方式具有封閉性和非競爭性，并且受制于人格化官僚制組織結(jié)構(gòu)，精英與精英之間以及精英與底層群眾之間的流動(dòng)不暢。這不僅加劇了政治體系內(nèi)部和外部精英循環(huán)的雙重張力，而且造成國家治理能力和政治合法性的降低。所以必須構(gòu)建開放性和競爭性的政治精英吸納體系，實(shí)現(xiàn)政治精英在內(nèi)外兩個(gè)層面上的循環(huán)。

若要構(gòu)建開放性和競爭性政治精英吸納體系，關(guān)鍵是解決干部選拔任用機(jī)制中的開放性和競爭性問題，同時(shí)還要解決人格化的官僚制問題。為此，要重啟競爭性干部公選模式，以“賽馬”機(jī)制代替伯樂“選馬”機(jī)制。競爭性干部公選模式的本質(zhì)就是開放性和競爭性機(jī)制設(shè)置，主要是通過筆試面試或者票決制來選人。雖然這種模式出現(xiàn)了一些高分低能現(xiàn)象，但并不能否定這一模式基本功能。引起高分低能現(xiàn)象的原因較為復(fù)雜，既有考試內(nèi)容設(shè)置不科學(xué)、開放性不夠，又有對關(guān)系主義行為的約束不足等。所以在進(jìn)一步完善考試機(jī)制和對關(guān)系主義行為約束機(jī)制的同時(shí)，要著力推進(jìn)開放性和競爭性機(jī)制建設(shè)：一是要適度降低干部公選模式中的競爭門檻，即降低在入口上的職務(wù)資格要求（可以把知識精英中的職稱換算成相應(yīng)的職務(wù)副處，比如副教授對應(yīng)），把競爭性范圍擴(kuò)大到組織內(nèi)部或者外部較大群體中，這樣既可以對社會精英特別是知識精英開放，也可以對其組織內(nèi)部精英開放；二是要重啟民主投票推薦機(jī)制，盡量壓縮或者廢除談話推薦方式，并重新恢復(fù)2002年《條例》中的第十七條，“確定考察對象時(shí)，應(yīng)當(dāng)把民主推薦的結(jié)果作為重要依據(jù)之一”，①2014年《條例》第十四條規(guī)定：選拔任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，必須經(jīng)過民主推薦。民主推薦包括會議推薦和個(gè)別談話推薦，推薦結(jié)果作為選拔任用的重要參考，在一年內(nèi)有效。而不是“重要參考”。同時(shí)要設(shè)置較為剛性和較高的專業(yè)門檻，把無專業(yè)性的人限制在外；三是要著力推進(jìn)非人格化的理性官僚制建設(shè)。非人格化的理性官僚制建設(shè)就是要以法理性權(quán)威代替“人治”依附性權(quán)威，在組織體系中以民主法治和權(quán)力約束為基礎(chǔ)，建構(gòu)包括干部選拔任用和功績制在內(nèi)的系列管理制度，實(shí)現(xiàn)制度化管理，由此鏟除“人治”依附文化土壤和關(guān)系主義的風(fēng)氣，[20]促進(jìn)開放性和競爭性政治精英吸納模式的成長。

當(dāng)然，我們必須要看到，開放性和競爭性政治精英吸納模式的建構(gòu)是一個(gè)漸進(jìn)性過程，必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下不斷向前推進(jìn)。在這一過程中既要防止以某種客觀因素影響為借口阻止這一現(xiàn)代模式的建構(gòu)，又要防止不顧客觀條件因素的約束而產(chǎn)生冒進(jìn)行為。

[1] [意]維爾弗雷多·帕累托：《精英的興衰》，北京：商務(wù)印書館，2003年，第13頁。

[2] 俞可平：《對民主政治的幻滅：政治精英主義的述評》，《天津社會科學(xué)》1990年第1期。

[3] 《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第326頁。

[4] 孫立平：《轉(zhuǎn)型與斷裂》，北京：清華大學(xué)出版社，2004年，第180頁。

[5][7][8][18] 徐湘林：《后毛時(shí)代的精英轉(zhuǎn)換和依附性技術(shù)官僚的興起》，《戰(zhàn)略與管理》2001年第1期。

[6] 陳鳳樓：《中國共產(chǎn)黨干部工作史綱（1921—200）》，北京：黨建讀物出版社，2003年，第225頁。

[9] 李木洲：《公開選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部制度研究綜述》，《理論月刊》2011年第2期。

[10] 蕭鳴政：《關(guān)于當(dāng)前我國領(lǐng)導(dǎo)干部公選制問題的探討》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2011年第6期。

[11] 曹桂芝：《“買官賣官”背后的選人用人制度漏洞探析——兼論〈黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例〉的完善》，《湖南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第6期。

[12] [德]馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會》下卷，林榮遠(yuǎn)譯，北京：商務(wù)印書館，1997年，第277-179頁。

[13] [德]馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會》上卷，林榮遠(yuǎn)譯，北京：商務(wù)印書館，1997年，第238-241頁。

[14][20] 李韜、吳思紅：《理性官僚制建構(gòu)與中國行政文化轉(zhuǎn)型》，《中共杭州市委黨校學(xué)報(bào)》2016年第3期。

[15] James C. Scott，“Patron-Client Politics and Political Change Southeast Asia”，American Political Science Review, vol.66, 1972.

[16] James M. Malloy, Authoritarianism and Corporatism in Latin America，Pittsburgh:University of Pittsburgh Press, 1979，p.109.

[17] 儲建國：《中國政治精英產(chǎn)生方式》，《人民論壇》2014年第27期。

[19] 李彥超：《精英循環(huán)理論視野下我國精英循環(huán)的現(xiàn)實(shí)分析》，《湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)（人文社會科學(xué)版）》2011年第8期。

責(zé)任編輯：王雨磊

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A

1000-7326（2016）12-0052-08

*本文系國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“新世紀(jì)以來我國政治思潮的演進(jìn)及社會影響研究”（13BZZ002）的階段性成果。

王炳權(quán)，中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員（北京，100732）；李海洋，中國人民大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授（北京，100872）。