胡懷國

經(jīng)濟(jì)學(xué) 管理學(xué)

民國時期的“公營墾場”：制度基礎(chǔ)與模式創(chuàng)新*

胡懷國

民國時期是我國從傳統(tǒng)農(nóng)耕社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的重要過渡時期，抗戰(zhàn)爆發(fā)后普遍設(shè)立的“公營墾場”則是該過渡時期的重要邊際創(chuàng)新。戰(zhàn)火紛飛、時局動蕩下的數(shù)百萬畝“公營墾場”，不僅減輕了政府救濟(jì)難民的壓力，使得數(shù)十萬流離失所的難民變?yōu)榘簿訕窐I(yè)的墾民，而且在推進(jìn)新型土地關(guān)系和扶植自耕農(nóng)方面積累了經(jīng)驗(yàn)。它不僅在模式創(chuàng)新方面有著一定的理論價值，而且在土地改革方面具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

公營墾場 移民墾殖 土地改革 民國時期

民國時期是我國從傳統(tǒng)農(nóng)耕社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的重要過渡時期，而基于新型土地關(guān)系的“公營墾場”則是該過渡時期的一種重要邊際創(chuàng)新。從傳統(tǒng)農(nóng)耕社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型是一個復(fù)雜的過程，民國時期的學(xué)術(shù)界和政府部門進(jìn)行了多方面的嘗試，并試圖構(gòu)建一種適應(yīng)現(xiàn)代秩序的制度框架，惟因時局動蕩、戰(zhàn)亂頻仍等諸多現(xiàn)實(shí)因素的制約，大部分制度性安排并沒有取得顯著的實(shí)際成效，但在全面抗戰(zhàn)爆發(fā)之際旨在安置難民的“公營墾場”，作為過渡時期的過渡性措施卻取得了相當(dāng)不錯的成效。

民國時期的“公營墾場”是歷史傳統(tǒng)、制度創(chuàng)新和現(xiàn)實(shí)沖擊相互作用的結(jié)果，它在形式上類似于中國傳統(tǒng)社會的屯田，但其制度基礎(chǔ)卻是國民政府試圖構(gòu)建的新型土地關(guān)系，而大規(guī)模的普遍設(shè)立則主要是為了安置大規(guī)模的戰(zhàn)爭難民。目前關(guān)于民國時期墾殖活動的研究文獻(xiàn)很多，但大多限于基于史學(xué)方法的個案研究，且在研究視角上主要視之為古代屯田的延續(xù)；與現(xiàn)有文獻(xiàn)不同，本文試圖立足于民國時期的轉(zhuǎn)型性質(zhì)和過渡特征，通過梳理有關(guān)現(xiàn)實(shí)背景、國際經(jīng)驗(yàn)、發(fā)展階段等，對民國時期“公營墾場”的制度基礎(chǔ)、模式創(chuàng)新和實(shí)際成效等做出整體評估。

一、民國時期的“基本國情”與國際經(jīng)驗(yàn)

不同產(chǎn)業(yè)部門之間存在著復(fù)雜的互動關(guān)系，任何一個經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的現(xiàn)代社會也必然同時擁有一個現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)部門。面對脆弱的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和普遍的農(nóng)村貧困，民國時期不少具有國際視野的思想家和改革者進(jìn)行了多方面的嘗試，并試圖構(gòu)建一種包括新型土地關(guān)系在內(nèi)的制度性框架；盡管并沒有取得多少實(shí)際成效，但卻為后期的“公營墾場”奠定了制度基礎(chǔ)。

（一）民國時期的人口與土地

清末民初的中國，人地比例失衡、農(nóng)民生活困頓，土地問題成為各界普遍關(guān)注的問題。為了進(jìn)一步了解民國時期的基本國情，不妨略作國際比較（參見表1）。表中選取的樣本既包括與中國相近的亞洲國家（日本和印度），又包括基本完成轉(zhuǎn)型（西歐和美洲）和剛剛完成轉(zhuǎn)型的國家（東歐在一戰(zhàn)之后經(jīng)歷了大規(guī)模土地改革），但不論是與哪種情形比較，都清晰地表明：（1）中國的人均土地面積或“人口密度”，相對而言并不差，但“人均耕地”則降至相對較低的水平（僅略高于英國和日本），其原因不外兩種：一是自然條件較差，適宜耕種的土地面積相對較少；二是土地資源開發(fā)得不充分或利用得不完全。（2）中國“農(nóng)均耕地面積”在所有樣本中是最差的，而該指標(biāo)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活水平的關(guān)系更為密切，這說明中國農(nóng)業(yè)勞動力由農(nóng)業(yè)部門向其他產(chǎn)業(yè)部門的轉(zhuǎn)移嚴(yán)重不足或其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過于滯后。另外，筆者利用民國時期主要國家的土地分組數(shù)據(jù)以及中法省際分組數(shù)據(jù)進(jìn)行的估算表明，中國的核心問題是土地規(guī)模偏?。ㄟh(yuǎn)低于其他樣本國家），其土地基尼系數(shù)僅略高于波羅的海國家（但波羅的海國家剛剛完成了較為徹底的土地改革）。

表1 人口與土地的國際比較（1936年）

中國農(nóng)村居民的困頓，在很大程度上同極低的“農(nóng)均耕地面積”有關(guān)，其有效解決途徑不外乎如下三種：農(nóng)業(yè)人口的部門轉(zhuǎn)移（包括傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門的改造和現(xiàn)代部門的發(fā)展）、提升土地利用效率或增加耕地面積。不論哪一種，世界上那些已經(jīng)完成或正在推進(jìn)轉(zhuǎn)型的國家都有著相對豐富的經(jīng)驗(yàn)，而作為具有一定國際視野的民國時期的探索者無疑不會忽略這些經(jīng)驗(yàn)。事實(shí)上，不論是孫中山的土地改革思想和新型土地制度的設(shè)計(jì)者，還是民國時期移民墾殖和“公營墾場”的參與者，大多相對熟悉有關(guān)國際經(jīng)驗(yàn)，并試圖構(gòu)建一種適應(yīng)現(xiàn)代社會的制度框架。1928年7月全國墾務(wù)會議出席人員的學(xué)歷背景（見表2），至少可以從一個側(cè)面反映出有關(guān)人員的國際視野。

（二）新型土地關(guān)系：國際經(jīng)驗(yàn)

民國時期不乏有著海外經(jīng)歷的思想家，他們對各國土地改革相對比較熟悉，并在土地改革的制度設(shè)計(jì)中綜合考量了中國國情和國際經(jīng)驗(yàn)，不妨對有關(guān)國際經(jīng)驗(yàn)略作梳理。歐美國家的新型土地關(guān)系調(diào)整，大致可分為兩個階段：（1）新型土地制度的建立與擴(kuò)展。傳統(tǒng)農(nóng)耕社會往往以土地為依托，通過相對復(fù)雜的權(quán)利義務(wù)關(guān)系甚至人身依附關(guān)系，在不同社會群體之間形成一種相對穩(wěn)定的共同體生活模式。而從英國“圈地運(yùn)動”開始，西歐國家開始通過清晰地界定土地的權(quán)利邊界，并通過法律程序形成受國家法律約束和保護(hù)的私人土地所有權(quán)，使得土地能夠成為便于交易的生產(chǎn)要素和市場體系的重要組成部分；同時，隨著歐洲海外殖民地的開拓，這種新型土地關(guān)系逐漸推進(jìn)到其他地區(qū)，尤其是北美、澳大利亞等英屬殖民地。①事實(shí)上，不論是英國入侵愛爾蘭還是殖民北美，隨行人員中都有大量測繪制圖人員，通過土地勘測、制圖、登記注冊等法律程序，獲得受法律保護(hù)的土地私人所有權(quán)；而美國的西進(jìn)運(yùn)動，則通過土地測量、交易單位標(biāo)準(zhǔn)化、銷售、登記等法律程序和市場交易的創(chuàng)新以及抵押、信貸等金融手段的支持，在較短時間內(nèi)建立起了新型土地關(guān)系并極大地?cái)U(kuò)大了農(nóng)業(yè)部門的規(guī)模、提高了農(nóng)業(yè)部門的效率。（2）重新認(rèn)識土地的部分公共屬性與政府部門的介入。19世紀(jì)中后期以來，一方面，美國農(nóng)業(yè)部門的崛起對歐洲農(nóng)業(yè)造成了較為明顯的沖擊，不少小農(nóng)的生產(chǎn)生活陷入困頓；另一方面，大規(guī)模城市化推動了城市土地價格快速上漲并造成了一系列新問題。在這種情況下，不少人開始重新關(guān)注土地的公共屬性并重返古典經(jīng)濟(jì)學(xué)，認(rèn)為土地具有部分特殊屬性和公共屬性，不能像資本那樣擁有完全意義上的、不受干預(yù)的私人所有權(quán)，進(jìn)而涌現(xiàn)出了多種土地改革思想。其中，亨利·喬治（1879）的“單一稅理論”和華萊士（Wallace, 1882）的“國有化理論”[1]產(chǎn)生了較大的影響力，不妨分別稱之為“喬治模式”和“華萊士模式”。前者主要基于李嘉圖的級差地租理論和馬爾薩斯人口理論，其核心是“漲價歸公”（經(jīng)濟(jì)繁榮與人口增加造成的土地增值應(yīng)由所有人共享），對各國城市土地政策產(chǎn)生了較大的影響；后者主要基于約翰·穆勒的經(jīng)濟(jì)思想和人文情懷，其核心是“扶植自耕農(nóng)”，對發(fā)達(dá)國家的農(nóng)村土地政策或部分農(nóng)業(yè)國家的土地改革產(chǎn)生了較大影響。

表2 農(nóng)礦部墾務(wù)會議出席人員一覽表（1928年7月）

其中，“喬治模式”尤其引起了民國土地改革者的關(guān)注。在將有關(guān)土地改革思想“中國化”的過程中，孫中山很早就提出了“核定地價”、“照價納稅”或“照價收買”進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“漲價歸公”的制度框架，其后各種土地立法基本遵循了這一框架，并形成了民國時期大致遵循“喬治模式”的新型土地制度。②孫中山在《國民政府建國大綱》中的如下論述，可謂其土地改革思想的簡潔精要版，亦表明了其制度設(shè)計(jì)目標(biāo)是喬治式的：“每縣開創(chuàng)自治之時，必須先規(guī)定全縣私有土地之價，其法由地主自報之，地方政府則照價征稅，并可隨時照價收買。自此法報價之后，若土地因政治之改良、社會之進(jìn)步而增價者，則其利益當(dāng)為全縣人民所共享，而原主不得而私之。”參見《國民政府建國大綱》（1924年1月23日），《孫中山全集》第9卷，第127頁。當(dāng)然，正如吳尚膺（1931）所言，“土地問題與人類生存，其關(guān)系至為密切，而稽諸史乘所載述，學(xué)者所主張，紛然雜陳，尚難有適當(dāng)之解決者”，[2]現(xiàn)實(shí)政策絕非限于某一家所言，民國時期土地制度的具體條款吸收了多方面的土地改革思想和各國實(shí)際經(jīng)驗(yàn)。例如，民國土地制度的核心機(jī)制是土地測量、登記和“核定地價”基礎(chǔ)上的“照價征稅”或“照價收買”；其中，“照價征稅”顯然屬于“喬治模式”、“照價收買”則屬于“華萊士模式”，①盡管亨利·喬治對土地私有提出了激烈尖銳的批評，但其“土地國有化”的實(shí)現(xiàn)路徑，卻“不是收購私有土地，也不是充公私有土地。前者是不公正的，后者是不必要的?！瓫]有必要充公土地；只有必要充公地租?！保ê嗬讨危骸哆M(jìn)步與貧困》，北京：商務(wù)印書館，2012年，第362頁）而二者之間的相互制衡以使得土地所有者的報價不會太高（否則多納稅）或太低（政府可按此價收購）則更多地體現(xiàn)了中國式智慧。

在上述土地改革思想的指導(dǎo)下，國民政府先后出臺了一系列立法文件；它們在具體條款上雖有細(xì)微差別，但基本精神和整體框架卻基本保持了連續(xù)性和一致性，主要表現(xiàn)為：其一，借鑒近代以來社會轉(zhuǎn)型的國際經(jīng)驗(yàn)，通過土地測量、登記等明晰土地私人所有權(quán)的邊界并予以法律保障；②如1930年南京國民政府《土地法》的正文第一條規(guī)定，“中華民國領(lǐng)域內(nèi)之土地，屬于中華民國國民全體。其經(jīng)人民依法取得所有權(quán)者，為私人土地”（《地政法規(guī)匯編》，內(nèi)政部，1936年5月，第9-10頁）， 這就開明宗義地表明了民國基本土地制度的現(xiàn)代屬性，即土地屬于全民所有，但人們經(jīng)過一定法律程序之后可取得私人所有權(quán)并受法律保護(hù)。其后諸條文，詳細(xì)規(guī)定了有關(guān)法律程序、土地私有權(quán)的邊界以及政府基于土地公共屬性對私有權(quán)的限制。其二，借鑒19世紀(jì)末20世紀(jì)初的各國土地改革經(jīng)驗(yàn)，確認(rèn)土地的部分公共屬性，對土地的用途、收益分享等進(jìn)行限定；其三，結(jié)合人多地少、耕地不足的中國國情，賦予政府部門在限制拋荒、鼓勵耕種、土地征用等方面擁有若干權(quán)力，等等。當(dāng)然，民國時期的土地制度也保留了不少轉(zhuǎn)型特征。以1930年《土地法》為例，關(guān)于農(nóng)業(yè)用地的具體規(guī)定，主要見于第三篇“土地使用”中的“耕地租用”和“荒地使用”兩部分；其中，前者體現(xiàn)了基于中國國情的轉(zhuǎn)型特征或不徹底性，③對農(nóng)村現(xiàn)有耕地的規(guī)定主要體現(xiàn)在“耕地租用”部分，核心是限制地租（不得超過正產(chǎn)物收獲總額的37.5%或所謂“三七五減租”）、保障佃農(nóng)權(quán)利而不是徹底的土地制度改革，從而具有明顯的轉(zhuǎn)型性和過渡性。在土地改革培訓(xùn)教材中，吳尚膺（1931）對立法原意進(jìn)行了解釋：“欲求農(nóng)地改良與農(nóng)產(chǎn)進(jìn)步，雖令耕者安于其業(yè)，欲求耕者安于其業(yè)，必使耕者本人因施用資本勞力所得之收獲能完全享有，不為他人掠奪，且為之保障，其耕作權(quán)利，以達(dá)到耕者有其田之目的，而后佃農(nóng)乃得解放，并可脫離田主之壓迫，自營獨(dú)立生活，恢復(fù)自尊的人格，不再乞憐于田主，以圖茍延其生活也。然于土地私有制度之下，田主之存在，為法律許可，既不仿效蘇俄之共產(chǎn)方法，將私有田地一概沒收，分配于農(nóng)民，又無從籌此巨額款項(xiàng)，以為征收田地之補(bǔ)償費(fèi)，使國家得以收回私有土地，自居于田主地位，其漸進(jìn)之過渡辦法，只可對于佃農(nóng)之耕作權(quán)利加以充分保護(hù)，限制田主任意撤佃，使佃農(nóng)得久安于其業(yè)，其施用勞力資本所得之結(jié)果，為之充分保障，使田主不得為過度之榨取。”（第49-50頁）后者則形成了關(guān)于移民墾殖和“公營墾場”的制度基礎(chǔ)，而包括“土地所有權(quán)”、“土地征用”等在內(nèi)的其他條款則為實(shí)施“公營墾場”提供了制度性保障。

二、“公營墾場”的源起、發(fā)展與規(guī)模

“公營墾場”是開墾荒地、增加耕地面積的重要方式。它的產(chǎn)生和發(fā)展，是長期以來的人地比例壓力、1930年《土地法》提供的制度基礎(chǔ)和1937年抗戰(zhàn)爆發(fā)后安置難民臨時性需求共同作用的結(jié)果。具體而言，中國始終存在一種較為強(qiáng)烈的移民墾殖的呼聲，而清末民初尤甚；民國伊始，政府就明確采取了鼓勵墾殖的政策，民間亦有各種各樣的努力和嘗試。1930年《土地法》出臺后，移民墾殖有了更明確的制度基礎(chǔ)，但基本仍限于政府鼓勵和民間嘗試，并沒有形成大規(guī)模的由政府組織的“公營墾場”。1937年抗戰(zhàn)爆發(fā)后，不少傳統(tǒng)農(nóng)耕區(qū)（糧食生產(chǎn)）和沿海地區(qū)（糧食進(jìn)口）淪陷、大量難民向后方遷移，對國民政府造成了很大的壓力。為了安置難民和解決糧食問題，政府開始加大移民墾殖力度，并創(chuàng)辦了諸多“公營墾場”。

（一）“公營墾場”的源起：從移民墾殖到“公營墾場”

民國時期的墾殖政策和墾殖活動，大致可以“1930年《土地法》”和“1937年全面抗戰(zhàn)爆發(fā)”兩個時間點(diǎn)，分為三個階段。其中，1912年至1930年為第一個階段，其間北京政府先后公布《農(nóng)政綱要》（1912年9月）、《國有荒地承墾條例》（1914年3月）和《國有荒地承墾條例施行細(xì)則》（1914年7月）等，④《農(nóng)政綱要》全文（共31條），張丕介（1943），第109-111頁；《國有荒地承墾條例》和《國有荒地承墾條例施行細(xì)則》全文（分別為30、18條），《農(nóng)商法規(guī)匯編》之“第五類農(nóng)林”，農(nóng)商部參事廳，1918年3月，第8-12、12-13頁。主要限于政策性鼓勵（且條款相對籠統(tǒng)），政府并沒有參與多少具體組織活動，實(shí)際成效亦相對有限。⑤如張丕介（1943）認(rèn)為，該階段“始則為北京政府及軍閥割據(jù)之局，一切政策完全等于具文，所有各地方之墾務(wù)，率以清末之政策為原則，而于民元公布之《農(nóng)政綱要》及民三之《國有荒地承墾條例》以具體化之。繼則二次北伐統(tǒng)一，國民政府定都南京，內(nèi)求統(tǒng)一之實(shí)現(xiàn)，外抗帝國主義之壓迫，而對墾殖未能作較前更進(jìn)步之措施。民十七之墾務(wù)會議為有意識之覺悟，而無切實(shí)之表現(xiàn)，亦環(huán)境使然也。是時之墾殖仍以民三之條例為唯一根據(jù)”。（第108頁）盡管如此，該時期仍然在理論和認(rèn)識上取得了不少進(jìn)展，如1928年7月農(nóng)礦部召開的“全國墾務(wù)會議”的提案情況足以表明有關(guān)認(rèn)識的廣度和深度。①墾務(wù)會議共收到提議案50項(xiàng)，其中僅涉及全國性墾殖問題的部分議案就有：《制定墾務(wù)政策計(jì)劃大綱案》（唐啟宇）、《全國墾務(wù)計(jì)劃大綱案》（鄒序儒）、《整理全國荒地計(jì)劃大綱案》（李積新、張宗成、唐啟宇）、《訓(xùn)政時期移民開墾實(shí)施計(jì)劃案》（申憲）、《設(shè)立墾殖委員會案》（張宗成）、《農(nóng)礦部應(yīng)設(shè)立墾務(wù)局統(tǒng)籌全國墾務(wù)進(jìn)行案》（宋希尚）、《擬請組織中華民國墾務(wù)局掌管一切墾殖事宜案》（張心一）、《確定調(diào)查墾務(wù)標(biāo)準(zhǔn)案》（申憲）、《舉辦全國荒地測量登記案》（李積新、張宗成）、《開墾施行大綱案》（沈光史）、《請?jiān)O(shè)立中央墾殖委員會案》（毛雝）、《限令全國私有荒地定期竣墾案》（李積新、張宗成）、《請?zhí)岢珘ㄖ澈献魃缫岳麎ㄖ尺M(jìn)行案》（王志莘）、《請政府提倡設(shè)立墾殖貸款機(jī)構(gòu)以扶助墾殖政策案》（王志莘）、《處理國有荒地之權(quán)應(yīng)統(tǒng)歸墾務(wù)局案》（張心一）、《墾區(qū)財(cái)政應(yīng)由墾務(wù)局整個籌劃案》（張心一）等等。

1930年《土地法》公布至1937年抗日戰(zhàn)爭全面爆發(fā)，是民國墾殖政策與墾殖活動的第二階段。同第一階段一樣，該時期的墾殖活動仍然以政策性鼓勵為主，實(shí)際成效相對有限，但《土地法》及相關(guān)行政法規(guī)的出臺卻為有關(guān)活動提供了更為具體、更有系統(tǒng)性和一致性的制度基礎(chǔ)，其主要特點(diǎn)包括：（1）南京政府基本實(shí)現(xiàn)了內(nèi)政統(tǒng)一，“國家對墾殖之推行，稍見積極”，[3]并于1931年將農(nóng)礦部與工商部合并為實(shí)業(yè)部（該部于1938年并入經(jīng)濟(jì)部）統(tǒng)籌全國墾務(wù)活動；（2）1930年公布的《土地法》為墾殖政策和墾殖活動提供了基本的制度基礎(chǔ)，而其后先后頒布的《獎勵補(bǔ)助移墾原則》、《清理荒地暫行辦法》、《督墾原則》和《內(nèi)地各省市荒地實(shí)施墾殖督促辦法》等則對各種鼓勵政策做出了更為具體的規(guī)定。②孟光宇：《地政法規(guī)》，上海：大東書局，1946年。其中，內(nèi)政部與實(shí)業(yè)部于1933年2月頒布的《獎勵補(bǔ)助移墾原則》，第202-203頁；行政院于1933年5月27日頒布的《督墾原則》和《清理荒地暫行辦法》，分別參見第197-198頁和第198-199頁；行政院于1936年9月10日公布的《內(nèi)地各省市荒地實(shí)施墾殖督促辦法》，第199-202頁。

1937年抗日戰(zhàn)爭全面爆發(fā)后，墾殖活動進(jìn)入了一個全新的階段，即從政策激勵為主的“放任政策”或“自流政策”[4]轉(zhuǎn)向政府全面介入的階段，政府部門先后頒布了《戰(zhàn)時土地政策大綱》（1938年3月）、《難民墾殖實(shí)施辦法大綱》（1938年3月）、《非常時期難民移墾條例》（1939年5月）、《推進(jìn)全國墾殖事業(yè)綱要》（1941年3月）和《土地政策戰(zhàn)時實(shí)施綱要》（1941年12月）等，并推動各省普遍設(shè)立包括“公營墾場”在內(nèi)的各種墾殖區(qū)。尤其是農(nóng)林部于1940年成立后，先后于1941年2月設(shè)置了專門統(tǒng)籌全國墾務(wù)工作的“墾務(wù)總局”、于1941年3月“全國農(nóng)林會議”期間通過《農(nóng)林部三年施政計(jì)劃》和《推進(jìn)全國墾殖事業(yè)綱要》等文件，大大推動了各類“公營墾場”的發(fā)展并取得了較為明顯的實(shí)效。

簡言之，民國時期的“公營墾場”的產(chǎn)生經(jīng)歷了一個相對曲折的長期過程。其中，1912—1930年間的墾殖活動以政策鼓勵為主，政府參與程度和實(shí)際成效均較為有限，該時期的重要成果是諸多具有國際視野的學(xué)者官員進(jìn)行了大量探索與不懈努力，為后期推進(jìn)墾殖活動進(jìn)行了技術(shù)上的準(zhǔn)備；第二個階段以1930年《土地法》為標(biāo)志，盡管該時期也沒有取得明顯的實(shí)際成效，但為后來的墾殖活動奠定了系統(tǒng)的制度性基礎(chǔ)——不論是后來的戰(zhàn)時土地政策還是“公營墾場”的設(shè)立運(yùn)營，基本仍在這種制度性框架之內(nèi)。盡管有這些技術(shù)上的準(zhǔn)備和制度上的供給，民國時期“公營墾場”得以普遍設(shè)立的現(xiàn)實(shí)誘因，則主要是抗戰(zhàn)爆發(fā)后出現(xiàn)的“難民潮”。

（二）“公營墾場”的發(fā)展：安置難民與“公營墾場”

民國時期的“公營墾場”，與難民救濟(jì)和難民安置息息相關(guān)，是國民政府應(yīng)對戰(zhàn)時沖擊的重要策略性手段?？谷諔?zhàn)爭全面爆發(fā)后，一方面，東北、華北及東部沿海的不少地區(qū)先后淪陷，大量民眾淪為難民；另一方面，大規(guī)模戰(zhàn)爭在進(jìn)一步惡化農(nóng)業(yè)部門脆弱性的同時，也加重了自然災(zāi)害對社會經(jīng)濟(jì)的沖擊，如1938年的黃河花園口決堤、1939年的海河流域旱災(zāi)以及1942—1943年間中原旱災(zāi)等，均導(dǎo)致了千萬人次的受災(zāi)人口和大量的遷移難民，最終形成了抗戰(zhàn)時期龐大的難民群體。③抗戰(zhàn)期間的難民規(guī)模歷來存有爭議，但普遍認(rèn)為難民數(shù)量高達(dá)千萬級（多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為介于3000—8000萬之間），如孫艷魁（1994年）認(rèn)為，“大致可以以淪陷區(qū)各省市總?cè)丝诘?0%來估計(jì)整個抗日戰(zhàn)爭時期我國難民人口的總數(shù)。這個估計(jì)只可能有所縮小，而不可能夸大”（第61頁），而淪陷區(qū)“共有人口數(shù)為313608602人。以難民占20%計(jì)，抗戰(zhàn)時期全國難民總數(shù)在6300萬人以上。這個數(shù)字約占戰(zhàn)前全國人口的14%略弱”（第62頁）。而根據(jù)國民政府行政院賑濟(jì)委員會的戰(zhàn)后統(tǒng)計(jì)，1938年4月至1944年12月底，“各救濟(jì)區(qū)救濟(jì)難民為八百八十四萬零八人；各省市賑濟(jì)會救濟(jì)難民人數(shù)為一千零七十一萬六千一百五十四人；各慈善機(jī)關(guān)團(tuán)體救濟(jì)難民人數(shù)為三千零一十五萬一千五百三十一人，三項(xiàng)共計(jì)為四千九百零一萬四千八百九十二人”（第45頁）。

為了應(yīng)對抗戰(zhàn)爆發(fā)后的難民潮，人力物力捉襟見肘的國民政府，開始把移民墾殖作為救濟(jì)難民和安置難民的重要手段，而“公營墾場”則是其重要組成部分。不妨以《非常時期難民移墾條例》[5]為例略述其要。該條例規(guī)定“難民移墾事宜，由經(jīng)濟(jì)部會同內(nèi)政部、財(cái)政部、賑濟(jì)委員會（以下簡稱中央主管墾務(wù)機(jī)關(guān)）管理統(tǒng)籌，并督促各省政府辦理之”（第2條），同時對設(shè)立具體辦事機(jī)構(gòu)提出了原則要求，即“難民移墾由中央主管墾務(wù)機(jī)關(guān)主辦者，應(yīng)于墾區(qū)設(shè)立辦事處或管理局管理之。移民墾殖由省政府主辦者，歸縣政府管理之。但難民人數(shù)在1000人以上者，得于墾區(qū)設(shè)立辦事處或管理局管理之”（第4條）。另外，“難民移墾”大致包括“難民”、“過渡期”和“墾民”三個環(huán)節(jié)，該條例明確規(guī)定了各政府部門的責(zé)任以及經(jīng)費(fèi)歸宿等事項(xiàng)：（1）“難民”環(huán)節(jié)屬于“救濟(jì)”性質(zhì)，“移墾難民之編制、移送、保護(hù)、管理及衣食醫(yī)藥之供給，由賑濟(jì)委員會會同有關(guān)機(jī)關(guān)及地方政府辦理”（第9條）；（2）過渡時期即“移墾難民到達(dá)墾區(qū)后，在尚未收獲以前之生活，由賑濟(jì)機(jī)關(guān)及墾務(wù)機(jī)關(guān)維持之”（第11條）；（3）“移墾難民到達(dá)墾區(qū)后，由墾區(qū)管理機(jī)關(guān)指導(dǎo)管理之”（第21條），但有關(guān)費(fèi)用則需要“墾民”分期償還。①例如，“墾民之住宅，應(yīng)由墾區(qū)管理機(jī)關(guān)于其達(dá)到墾區(qū)前建筑一部分，余俟陸續(xù)移到后，協(xié)助其自動建筑。前項(xiàng)住宅建筑費(fèi)用，由墾務(wù)機(jī)關(guān)支付，歸墾戶分期償還”（第25條）；“墾民第一年所需食糧、農(nóng)具、耕牛、種子、肥料、飼料、種畜，由墾區(qū)管理機(jī)關(guān)，采購貸予之。墾民所需其他生產(chǎn)資金及必需費(fèi)用，由墾區(qū)管理機(jī)關(guān)介紹貸款或會同合作主管機(jī)關(guān)指導(dǎo)組織合作社，介紹金融機(jī)關(guān)貸予之”（第26條）；“墾區(qū)管理機(jī)關(guān)，為供給墾民所采購之食糧、農(nóng)具、耕牛、種子、肥料、飼料、種畜，得請財(cái)政及交通主管官署，減免稅捐及運(yùn)費(fèi)”（第27條）。

大致而言，“難民”的救濟(jì)、墾區(qū)整理規(guī)劃和墾務(wù)機(jī)關(guān)行政支出等屬于政府行為，有關(guān)款項(xiàng)由財(cái)政部門提供；“墾民”的生產(chǎn)生活則屬于經(jīng)營性活動，政府部門主要是組織管理和提供協(xié)助，住宅建筑、農(nóng)資購置等支出需由“墾民”分期償還。也就是說，盡管處于“非常時期”，有關(guān)墾殖活動基本仍然遵循了既有的法律框架和經(jīng)濟(jì)原則。當(dāng)然，《非常時期難民移墾條例》等中央文件提供的是基本框架和原則性規(guī)定，不同地區(qū)的具體做法各有不同，但基本符合其基本精神。

（三）“公營墾場”的整體規(guī)模

民國時期的“公營墾場”興起于全面抗戰(zhàn)爆發(fā)之際，彼時戰(zhàn)火紛飛、民眾困頓、政府面臨重重困難，關(guān)于“公營墾場”的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)嚴(yán)重不足，這就使得準(zhǔn)確估計(jì)其整體規(guī)模成為基本不可能的事，現(xiàn)有文獻(xiàn)大多側(cè)重于個別墾場或個別省份的估計(jì)，整體規(guī)模迄今仍眾說紛紜。1948年，國民政府農(nóng)林部墾殖司在統(tǒng)計(jì)全國墾殖狀況時，曾編有《中國之墾殖》初稿，②農(nóng)林部擬每年編纂《中國之墾殖》（或類似于墾殖年鑒），故先行向各地方有關(guān)部門收集初步資料，做統(tǒng)一整理后，油印草稿數(shù)份，并分寄各處進(jìn)一步核實(shí)修正。其后或因政局變動，再無下文。本文所引文獻(xiàn)，即為中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所圖書館收藏的擬“分寄各處”之草稿之一。全書為手刻油印、繁體豎排無標(biāo)點(diǎn)、八開對折裝訂的小冊子，每對折頁上標(biāo)有后期添加的頁碼（從41至67），包括目錄、序（李積新）、正文六章（引言、沿革、中國荒地面積及分布、各省墾務(wù)概況、目前設(shè)施、前途展望）以及第七章“附錄”（目錄列附表六份和法規(guī)辦法六則，共計(jì)12個附錄，但草稿僅見四個附表，包括“歷年荒地調(diào)查表”、“農(nóng)林部抗戰(zhàn)期間直轄墾區(qū)一覽表”、“各省公營墾場統(tǒng)計(jì)表”和“各省民營墾場統(tǒng)計(jì)表”）。此資料相對難得，但存在兩方面的缺陷：（1）由于繁體手書（字體不統(tǒng)一）、年代久遠(yuǎn)（紙張老化）、印刷匆忙（如油墨顏色深淺不一）等因素，部分文字模糊難辨（對折處多有磨損）；（2）附表雖含詳列清單（如“各省公營墾場統(tǒng)計(jì)表”含“省別”、“墾場名稱”、“所在地”、“成立時期”、“主管機(jī)關(guān)”、“主管人”、“墾民人數(shù)”、“荒地面積”、“已墾面積”、“經(jīng)費(fèi)”和“主要生產(chǎn)物”諸項(xiàng)），但數(shù)據(jù)多有缺失。盡管如此，由于它是戰(zhàn)后官方統(tǒng)籌實(shí)施的一項(xiàng)調(diào)查，可信性和準(zhǔn)確度相對較高（惟因數(shù)據(jù)缺失，故不能直接獲得可信的墾民人數(shù)、已墾面積等加總數(shù)據(jù)）。本文在引用有關(guān)數(shù)據(jù)時，采前后對照之法，僅錄確信準(zhǔn)確無誤之處，否則予以注明。另外，原文無標(biāo)點(diǎn)符號，但為便于讀者理解，本文在有關(guān)引文中予以補(bǔ)標(biāo)。雖然存在比較嚴(yán)重的數(shù)據(jù)缺失、整體質(zhì)量不高，但仍為目前能夠獲得的相對可靠的整體規(guī)模數(shù)據(jù)，且各省份數(shù)據(jù)可以在“各省墾務(wù)概況”、“各省公營民營墾場、墾民、墾地統(tǒng)計(jì)表”（匯總表）和“附錄”（包括每個墾場的具體數(shù)據(jù)）等三個部分相互印證，故有一定的參考價值，不妨利用該文獻(xiàn)對民國時期“公營墾場”的整體規(guī)模進(jìn)行大致的初步評估。

農(nóng)林部墾殖司（1948）表明，全國“省屬公營墾場”共63個，墾民18萬人，墾地1368.6萬畝；“省屬私營墾場”共計(jì)130個，墾民4.6萬人，墾地75.6萬畝。其中，“墾場數(shù)量”相對可信，可視為實(shí)際墾場數(shù)量的下限（不排除漏報可能），但“墾民人數(shù)”和“墾地面積”等，附錄中各個墾場有比較多的數(shù)據(jù)缺失（農(nóng)林部墾殖司〔1948〕采取的是“訂定調(diào)查表式，通函各省市依次填報”的方式且尚未加以訂正），而正文匯總表只是予以簡單匯總，存在比較嚴(yán)重的低估。盡管如此，由于綏遠(yuǎn)省的數(shù)據(jù)質(zhì)量較差，①以綏遠(yuǎn)公營墾場為例，閻錫山主持的“綏區(qū)屯墾督辦辦事處”共轄有荒地31.3萬畝、已墾22.5萬畝，而墾民人數(shù)缺失；朱霽青主持的“安北農(nóng)場”，荒地面積高達(dá)8700萬畝、已墾面積為1300萬畝（此數(shù)據(jù)不可信），且同樣缺失墾民人數(shù)。于是，綏遠(yuǎn)全省“公營墾場”的墾民人數(shù)只有300人加上596戶，但墾地面積卻高達(dá)13442606畝，數(shù)據(jù)嚴(yán)重失真并對全國匯總數(shù)據(jù)造成較大干擾。且在匯總數(shù)據(jù)中占據(jù)的比例過高，故全國的墾地總量到底是被高估或低估，尚無法最終確定（無法排除因綏遠(yuǎn)數(shù)據(jù)高估而導(dǎo)致整體數(shù)據(jù)高估的可能）?？箲?zhàn)時期不僅墾場形式多樣、墾殖主體多元，且包括偽滿洲國、汪偽政府控制區(qū)域在內(nèi)的不同地區(qū)都有各種類型的墾殖活動，農(nóng)林部墾殖司（1948）的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)“系根據(jù)各省列報及參考其他文獻(xiàn)撰成，其余東北七省及山東、山西、青海、新疆、西藏、貴州六省，因尚未接有確實(shí)報告，故暫從略”，[6]且“僅指有組織之墾殖事業(yè)，其他人民所墾者尚不在內(nèi)”，故僅為全國墾殖情況的不完全統(tǒng)計(jì)。如果把數(shù)據(jù)嚴(yán)重失真的綏遠(yuǎn)省排除在外，那么主要統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表3所示。

表3 各省公營民營墾場、墾民、墾地統(tǒng)計(jì)表

鑒于表3存在較嚴(yán)重的數(shù)據(jù)缺失，不妨結(jié)合農(nóng)林部墾殖司（1948）“各省墾務(wù)概況”（第四部分）和各墾場統(tǒng)計(jì)表（附錄3與附錄4）予以比較分析。例如：（1）浙江省，統(tǒng)計(jì)表和附錄中的墾民數(shù)據(jù)缺失，而墾地僅為1.33萬余畝，而該省墾務(wù)概況指出“自民國二十七年起至勝利時止，八年來墾荒累計(jì)面積共41.2萬余畝”；[7]（2）江西省“于二十七年七月成立墾務(wù)處，主持全省墾務(wù)并設(shè)立農(nóng)場，直接辦理墾殖、收容難民，以應(yīng)戰(zhàn)時環(huán)境之需要。自二十七年起至三十五年底止，計(jì)先后直接設(shè)立及輔導(dǎo)辦理之墾場，共204所，配置難民72638人，開墾荒地385333.66畝，荒山233071.50畝”。[8]（3）陜西省，“嗣黃龍山及黎坪二墾區(qū)于三十三年七月移交省府接辦，計(jì)共墾荒地264906畝，招收墾民59424人；省營千山墾區(qū)計(jì)墾荒地54000畝，招收墾民2000人；各軍營墾社計(jì)墾荒地63800畝，墾兵4210人；各民營墾社計(jì)墾荒地16561畝，墾民2042人”，[9]等等。部分省份數(shù)據(jù)如表4所示。由表4可大致推斷：除了數(shù)據(jù)失真的綏遠(yuǎn)以外，大部分省份基于各墾場簡單加總的直報數(shù)據(jù)存在嚴(yán)重低估；同時，不少省份墾荒面積接近耕地總面積的1%左右。

表4 代表性省份的土地面積、耕地面積與墾地面積（單位：萬畝）

綜合考慮表3中的“公營墾場”與“民營墾場”的分類統(tǒng)計(jì)、表4中不少省份墾地接近耕地總面積1%的事實(shí)以及民國時期的耕地荒地分布和戰(zhàn)爭期間的有關(guān)事項(xiàng)，可得出如下結(jié)論：（1）民國時期的“公營墾場”與“民營墾場”是一種具有普遍性的有組織墾殖活動，各省或多或少均設(shè)有墾場，而“有組織之墾殖事業(yè)”的墾地面積應(yīng)接近1000萬畝；（2）陜西、四川、江西和安徽可歸為墾殖活動相對較多的第一梯隊(duì)，其中陜西和安徽以“公營墾場”為主，四川的“民營墾場”相對較多，而江西則介于二者之間且墾場數(shù)量相對較多、單個墾場的墾地面積相對較??；（3）西南地區(qū)的云南和西康、西北地區(qū)的甘肅以及湖北、福建和兩廣等省份，大致可歸為第二梯隊(duì)，其“民營墾場”占有相當(dāng)?shù)谋壤?；?）綜合考慮各方面因素，本文認(rèn)為在1000萬畝左右的“有組織”墾場中，“公營墾場”的墾地面積應(yīng)該大致介于300萬畝至500萬畝之間，它在全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中所占的比例有限，但在戰(zhàn)火紛飛、政局動蕩的年代實(shí)屬難得。

三、民國時期“公營墾場”：模式比較與基本評價

“公營墾場”利用的通常是成片的公有荒地或私有荒地，而所謂“荒地”必定存在土地荒廢的緣由；如何把荒地變?yōu)檫m合“墾民”生產(chǎn)生活的墾區(qū)，需要諸多扎實(shí)詳盡的工作，涉及土地勘測、地籍整理、墾區(qū)劃定、筑路修渠、難民選送、生活安置、農(nóng)資采購、墾區(qū)管理、教育醫(yī)療設(shè)施等諸多工作。即便在承平時期也不會是輕松的任務(wù)，何況戰(zhàn)火紛飛、滿目瘡痍的抗戰(zhàn)時期。事實(shí)上，除了資金不足等普遍性問題外，不同墾區(qū)往往還會遭遇到不一而論的實(shí)際困難，如匪患（如陜西黃龍山墾區(qū)原為盜匪窩藏之地）、少數(shù)民族劫掠（四川雷馬屏峨墾區(qū)）、水土不服甚而爆發(fā)流行病等等，其中還有不少出乎預(yù)料且具普遍性的實(shí)際困難。①例如，民國時期的中國仍是農(nóng)業(yè)社會，但或許與農(nóng)民“安土重遷”或缺乏遷移能力有關(guān)，農(nóng)民在難民進(jìn)而墾民中的比例遠(yuǎn)較人們的預(yù)期為低。如賑濟(jì)委員會代委員長許世英曾指出，“自東戰(zhàn)場逃來的難民中，文化教育者占百分之五十五，黨政及國營事業(yè)者占百分之二十一，商人占百分之十，工人占百分之六，而農(nóng)民僅占百分之二”（《許委員長講救濟(jì)難民問題》，《新華日報》1938 年5 月22 日，轉(zhuǎn)摘自孫艷魁〔1994〕，第74 頁）。而未曾從事過耕作活動的群體到達(dá)墾場后，有時會出現(xiàn)不少預(yù)料之外的問題，各墾區(qū)常有不同記載，如：（1）“‘戰(zhàn)區(qū)難民移植協(xié)會’在江西吉水水南鎮(zhèn)墾區(qū)所收容之難民，以滬上之工人為多，初識其身體強(qiáng)壯，墾荒意志堅(jiān)決，遂予運(yùn)送墾區(qū)，乃至墾區(qū)后，舊染偷懶滋事之習(xí)慣未除，又畏懼田間勞作之勞苦，別謀生計(jì)，墾事大受影響”（唐啟宇：《難民與墾殖》，江西省墾務(wù)處（叢刊第二種），1938 年10 月，第3 頁）；（2）“‘上海大路社’在江西新淦唐村墾區(qū)所收容之難民，以江南之青年為主，青年富于熱情而缺乏工作能力，鶩于新村建設(shè)之理想而忽于鄉(xiāng)村之背景與環(huán)境，亦多有脫離鄉(xiāng)村仍赴都市尋舊夢之情事”（同上）；（3）安置在甘肅岷縣墾區(qū)的退役軍人“多在城鎮(zhèn)游閑，賭博，打架，放高利貸，做小生意，小手工業(yè)，多未參加土地開發(fā)”（《甘肅省志·農(nóng)墾志》，蘭州：甘肅人民出版社，1993 年，第56 頁）；等等。也就是說，除了那些普遍性困難外，戰(zhàn)時的不同“公營墾場”各有難念之經(jīng)，從下述江西省墾民人數(shù)變動情況可初窺端倪：江西省墾務(wù)處于1938 年7 月16 日正式成立并開始辦公，1938 年10 月開始收受難民，當(dāng)月接受454 人（《江西省墾務(wù)概況》，江西省墾務(wù)處，1939 年1 月，第21 頁），至1940 年12 月底共有墾民5104 人，其中先后收受難民6877 人、新出生130 人、死亡217 人、除名245 人、自清退墾657 人、潛逃679 人、其他原因退墾105 人（《江西省墾務(wù)概況》，江西省墾務(wù)處，1941 年1 月，第14 頁）。在戰(zhàn)火紛飛、時局動蕩并面臨重重困難的情況下墾地近千萬畝，不僅減輕了政府救濟(jì)難民的壓力，而且切實(shí)地改善了數(shù)十萬人的生存狀態(tài)，使得他們從流離失所的難民變?yōu)榘簿訕窐I(yè)的墾民，為中國的持續(xù)抗戰(zhàn)積累了力量，其成效和意義不容忽視。盡管如此，由于墾地面積在全國耕地面積中的比例相當(dāng)有限，它更多地是為了應(yīng)對戰(zhàn)時沖擊和安置難民而采取的過渡性措施，并不足以改變中國農(nóng)業(yè)的現(xiàn)狀。本文認(rèn)為，民國時期的“公營墾場”更為重要的作用，是基于新型土地關(guān)系并旨在扶植自耕農(nóng)的一系列模式探索和模式創(chuàng)新，不妨結(jié)合古代屯田與民國“公營墾場”的比較做進(jìn)一步探討。

民國時期的“公營墾場”是在人均耕地嚴(yán)重不足的基本“國情”下，經(jīng)過民國早期的技術(shù)準(zhǔn)備和中期的制度準(zhǔn)備，而在全面抗戰(zhàn)爆發(fā)之際為應(yīng)對“難民安置”等問題而由政府部門組織實(shí)施的墾殖措施，同時也使得民國時期的墾殖政策從早期的鼓勵性政策轉(zhuǎn)變?yōu)檎块T的較高程度介入。不論是政府組織的移民墾殖還是類似于“公營墾場”的軍屯，在我國都有著數(shù)千年的歷史，①政府有意識推動甚或組織的移民墾殖活動，至少有兩千余年歷史，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面如戰(zhàn)國時期秦國“以草茅之地，徠三晉之民”（《商君書·徠民》），充實(shí)邊塞方面如秦漢初期“使蒙恬將數(shù)十萬之眾北擊胡，悉收河南地，因河為塞，筑四十四縣城臨河，徙適戍以充之”（《漢書》卷94）。至于屯田尤其是軍屯，則“始于西漢時期，史載漢武帝元狩四年（前119年）‘匈奴遠(yuǎn)遁，而幕南無王庭。漢度河自朔方以西至令居，往往通渠置田官，吏卒五六萬人’（《漢書》卷94或《史記》卷110），即正式設(shè)置田官實(shí)行‘軍屯’。初期以邊境屯田為主，東漢始出現(xiàn)內(nèi)地屯田，曹魏則首開‘民屯’先例；晚唐兩宋時期，由于人身依附關(guān)系的弱化和市場經(jīng)濟(jì)關(guān)系的發(fā)展，‘軍屯’、‘民屯’中均廣泛出現(xiàn)了‘召募’或‘租佃’形式；元明時期，隨著軍籍、民籍的制度化，‘軍屯’從一種臨時性措施演變?yōu)橛谰眯缘闹贫劝才牛磺宕鷦t屬于元明體制的漸進(jìn)式改革”（胡懷國：《中國傳統(tǒng)社會的“國營農(nóng)場”及其轉(zhuǎn)軌路徑》，《中國經(jīng)濟(jì)史研究》2015年第5期）。但不論是移民墾殖還是“公營墾場”或軍屯，民國時期都與中國傳統(tǒng)社會存在很大的不同，至少表現(xiàn)在如下幾個方面。

首先，政策目標(biāo)不同。古代屯田的首要目標(biāo)是“省轉(zhuǎn)輸，益軍儲”或構(gòu)筑軍事防御體系等國家策略性需求或戰(zhàn)略性需要，而民國“公營墾場”則始于“難民安置”并以墾民的安居樂業(yè)為歸宿。前者的重點(diǎn)是國家需要，后者的核心則是墾民的生產(chǎn)生活：盡管“公營墾場”在節(jié)省救濟(jì)費(fèi)用、增加糧食生產(chǎn)等諸多方面存在顯著的正外部性，但制度設(shè)計(jì)的核心卻是難民救助和墾民生產(chǎn)生活。如1938年3月召開的國民黨臨時全國代表大會通過的《非常時期經(jīng)濟(jì)方案》指出，“抗戰(zhàn)以來，凡戰(zhàn)區(qū)民眾之避至后方者，政府當(dāng)妥為扶輯，不令失所，更當(dāng)使彼等從事于生產(chǎn)工作，以增加抗戰(zhàn)力量。彼等對于生產(chǎn)工作可以用力之處甚多，其最要者，厥為墾荒”，[10]即墾荒首先是救助難民的一種重要手段，“增加抗戰(zhàn)力量”、擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等則更多地是該活動的正外部性。

其次，土地關(guān)系的制度基礎(chǔ)不同。古代屯田主要基于傳統(tǒng)農(nóng)耕社會的土地關(guān)系，不論對土地來源還是土地歸宿均缺乏清晰的產(chǎn)權(quán)界定。與之不同，民國時期的“公營墾場”首先基于《土地法》關(guān)于土地的規(guī)定，即土地屬于全體國民所有（公有荒地）但經(jīng)法定程序確認(rèn)的土地則歸私人所有，將有待開墾的荒地分為“公有荒地”和“私有荒地”，并在《土地法》的制度框架內(nèi)確定了不同的處置方式和產(chǎn)權(quán)歸屬。以1939年5月頒布的《非常時期難民移墾條例》為例，“私有荒地”的所有者應(yīng)按規(guī)定限期墾種，逾期不予開墾則由墾區(qū)管理機(jī)關(guān)分別采取“強(qiáng)制租賃”、“強(qiáng)制出賣”或“強(qiáng)制征收”等方式收歸公有，再分配給墾民耕種（第16條），而“公有荒地”則直接“分配墾民耕作，于墾竣后，無償取得耕作權(quán)，并適用土地法關(guān)于耕作權(quán)之規(guī)定”（第19條）；而1946年修正《土地法》則明確規(guī)定，“承墾人自墾竣之日起，無償取得所領(lǐng)墾地之耕作權(quán)，……繼續(xù)耕作滿十年者，無償取得土地所有權(quán)”，至于1930年《土地法》則分別以“承墾人自墾竣之日起，無償取得其土地耕作權(quán)”（第196條）和“前條耕作權(quán)，視為物權(quán)”（第197條）清晰地界定了其產(chǎn)權(quán)邊界。也就是說，盡管是在“非常時期”，盡管屬于救濟(jì)性質(zhì)的“難民移墾”，但其制度基礎(chǔ)、適用框架和具體措施卻仍然是與《土地法》基本一致的。

再次，組織方式和政府作用不同。古代軍屯是由中央軍事部門直接組織、直接運(yùn)營和監(jiān)督考核的方式（盡管晚唐以來頗多轉(zhuǎn)租，但其核心層仍是軍事化組織），屯墾者主要是服兵役（金元以前）或隸屬兵籍（金元明清）的屯兵（而不是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)家庭），他們通常不享有私人所有權(quán)，且他們的有關(guān)勞動往往帶有強(qiáng)制性質(zhì)從而必然缺乏效率。與之不同，民國時期的“公營墾場”不僅在土地所有權(quán)方面有明確的規(guī)定，而且耕作方式更多地是以家庭為單位的，①以江西省為例，按照1938年7月頒布的《江西省墾務(wù)處難民墾荒辦法草案》（江西省墾務(wù)處，1939年，附錄第34-40頁），難民墾荒共有“集團(tuán)經(jīng)營”、“單獨(dú)經(jīng)營”和“合作經(jīng)營”三種方式（第3條），其中“凡帶有家屬之墾民，得自由認(rèn)定一種，無家屬者，只限認(rèn)集團(tuán)經(jīng)營。但認(rèn)定集團(tuán)經(jīng)營之墾民，無論何時，將家屬移住墾區(qū)者，亦得請求改認(rèn)單獨(dú)，或合作經(jīng)營”（第4條）。政府部門或墾區(qū)管理機(jī)關(guān)更多地屬于輔助性的組織管理和公共服務(wù)，采取的往往是市場相容性的激勵手段而非行政性強(qiáng)制。仍以1939年《非常時期難民移墾條例》為例：盡管墾務(wù)機(jī)關(guān)可以對限期不種的私有荒地進(jìn)行“強(qiáng)制租賃”、“強(qiáng)制出賣”或“強(qiáng)制征收”，但大致上仍是按照《土地法》的規(guī)定，給予“私有荒地”的所有者接近市場價值的等額補(bǔ)償，而墾民不論是領(lǐng)到私有荒地還是公有荒地，都需要分期支付相應(yīng)款項(xiàng)。在這一過程中，政府部門的主要作用是組織或協(xié)助有關(guān)活動、提供資金墊付或爭取金融機(jī)構(gòu)貸款以及給予利息補(bǔ)貼（通常免息）或稅收減免等，大致遵循了《土地法》基本規(guī)定和“華萊士模式”的“完全補(bǔ)償”原則。

最后，收益分享機(jī)制不同。中國古代軍屯基本屬于服役兵士的集體耕作，軍官有相對固定的薪俸，而兵士的勞作則通常屬于一種徭役而具有某種強(qiáng)制性；與之不同，民國時期的“公營墾場”，不論是中央直轄墾場還是省營墾場，通常以家庭為經(jīng)營單位，且即便是采取集體經(jīng)營的“集團(tuán)經(jīng)營”模式，亦為“土地收益，除償還本處代墊費(fèi)用，及繳納地租外，由各團(tuán)員平均分配”。[11]從收益分享比例或收益狀況看，如果與編戶齊民下的普通農(nóng)戶相比，那么大致而言，中國古代屯田的屯兵或屯民的租稅負(fù)擔(dān)更重、相對收益更低，而民國時期“公營墾場”的租稅負(fù)擔(dān)更輕、相對收益更高。古代軍屯自不待言，即便民屯或晚唐以后的屯地租戶，其收益分成通常以“五成”為上限②以首開民屯先河的曹魏為例。東漢末年“編戶齊民”流失嚴(yán)重，各地方割據(jù)勢力無不竭力吸附民眾，故戰(zhàn)火頻仍但租稅負(fù)擔(dān)必不至于過重；但即便如此，屯民亦不過獲得收獲物的五成（私牛）或四成（官牛），西晉時期甚至低至三成甚或兩成，故大致可以“五成”為屯民獲得物的上限。參見268年（泰始四年）傅玄的奏議：“舊兵持官牛者，官得六分，士得四分；自持私牛者，與官中分，施行來久，眾心安之。今一朝減持官牛者，官得八分，士得二分；持私牛及無牛者，官得七分，士得三分，人失其所，必不歡樂。臣愚以為宜佃兵持官牛者與四分，持私牛與官中分，則天下兵作歡然悅樂，愛惜成谷，無有損棄之憂”（《晉書》卷47）。（而中國古代普通農(nóng)戶地租的均衡比例大致穩(wěn)定在五成左右），再考慮到屯地的“邊際”性質(zhì)（生活不便與產(chǎn)量較低等），故屯民的相對收益通常低于普通農(nóng)戶。至于民國時期“公營墾場”的墾民，根據(jù)1930年《土地法》（第198條）關(guān)于荒地使用的規(guī)定，即“取得耕作權(quán)之土地，應(yīng)繳納地租，其租額以不超過該土地正產(chǎn)物收獲總額百分之十五為限。前項(xiàng)地租，自取得耕作權(quán)之日起，免納五年”，他們不僅享有地租減免和租額控制等方面的優(yōu)惠，而且能夠獲得墾務(wù)機(jī)關(guān)提供的協(xié)助和無息貸款等多項(xiàng)優(yōu)惠政策，故租稅負(fù)擔(dān)整體上應(yīng)低于普通農(nóng)戶。

上述分析表明，盡管民國時期的“公營墾場”與古代屯田尤其是軍屯頗多相似，但在政策目標(biāo)、組織方式、調(diào)節(jié)機(jī)制和收益分享等諸方面存在很大的不同。它更多的是基于新型土地關(guān)系并為緩解政府壓力而采取的一種扶植自耕農(nóng)的重要手段。同時，民國時期的“公營墾場”不僅與古代屯田存在根本差別，而且與早期移民墾殖亦有很大不同：一方面，早期移民墾殖重在鼓勵性政策，政府直接參與程度有限；另一方面，早期移民墾殖的重心是開墾荒地、增加耕地面積，而“公營墾場”的重心則是“墾民”的生產(chǎn)生活。盡管包括土地制度在內(nèi)的基本制度框架是大致相同的，但早期移民墾殖的重點(diǎn)是“地”，而“公營墾場”的政策落腳點(diǎn)則是“人”，并在逐漸的政策調(diào)整過程中越來越強(qiáng)調(diào)“自耕農(nóng)”的重要性，③例如，1912年9月頒布的《農(nóng)政綱要》除了限制地塊分隔外，對于承墾面積、“或租或佃，或佃或賣”等基本沒有其他原則性限制；1930年6月公布的《土地法》，則規(guī)定“承墾地之單位面積額，以其收獲足供十口之農(nóng)戶生活或其可能自耕之限度為準(zhǔn)。一農(nóng)戶之承墾地，以一個單位為限”（第193條）；1941年12月通過的《土地政策戰(zhàn)時實(shí)施綱要》，則進(jìn)一步規(guī)定“農(nóng)地以歸農(nóng)民自耕為原則，嗣后農(nóng)地所有權(quán)之移轉(zhuǎn)，其承受人均以能自為耕作之人民為限”（第8條）；1942年1月，地政署制定《試辦扶植自耕農(nóng)實(shí)驗(yàn)區(qū)方案》，從1943年起各省開始陸續(xù)舉辦扶植自耕農(nóng)實(shí)驗(yàn)。不論就“華萊士”理論模式和孫中山很早就已提出的“耕者有其田”目標(biāo)而言，還是中國臺灣地區(qū)的土地改革實(shí)踐而論，扶植自耕農(nóng)都具有重要的含義，而“公營墾場”的諸多嘗試則是一個不可忽略的階段甚至重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。進(jìn)而日趨接近“華萊士模式”并為后來中國臺灣地區(qū)的土地改革提供了經(jīng)驗(yàn)。

四、結(jié)語

從傳統(tǒng)農(nóng)耕社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型是一個復(fù)雜的過程，而中國數(shù)千年傳統(tǒng)農(nóng)耕社會又有著一定的特殊性，且轉(zhuǎn)型時期恰逢較為動蕩的時局和復(fù)雜的國際環(huán)境，無疑進(jìn)一步增加了轉(zhuǎn)型的難度。民國時期，盡管社會各界在土地改革等多方面存在共識，不同群體亦付出了艱辛的努力、進(jìn)行了各類嘗試，惟缺乏相對穩(wěn)定有利的現(xiàn)實(shí)條件，大多數(shù)改革措施并沒有取得預(yù)期成效。頗為難得的是，旨在安置難民的“公營墾場”不僅在新型土地關(guān)系的制度框架內(nèi)和重重困難的壓力下取得了可觀的成效，而且在扎實(shí)推進(jìn)墾務(wù)活動的過程中“邊際”推進(jìn)了土地改革，在地籍整理、墾區(qū)規(guī)劃、扶植自耕農(nóng)等方面積累了經(jīng)驗(yàn)。

目前，我國基本實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化和城市化，但在土地方面仍然存在不少問題，有必要結(jié)合我國國情、歷史經(jīng)驗(yàn)和國際經(jīng)驗(yàn)做進(jìn)一步深入研究。在這一過程中，我們有必要以開放的心態(tài)借鑒不同歷史時期和不同國家的經(jīng)驗(yàn)，而民國時期的各種嘗試因其國際視野、根植國情以及經(jīng)過一段時間的歷史沉淀而有一定的啟發(fā)性，本文只是初步的嘗試，期待學(xué)術(shù)界進(jìn)一步的深入研究。

[1] Wallace, A. R., Land Nationalisation, Its Necessity and Its Aims, 5th ed., Swan Sonnenschein & Co., 1909.

[2] 吳尚膺：《土地問題與土地法》，中國國民黨廣東省執(zhí)行委員會黨務(wù)工作人員訓(xùn)練所（叢刊之三）1931年8月，第1頁。

[3] 張丕介：《墾殖政策》，上海：商務(wù)印書館，1943年，第109頁。

[4] 唐啟宇：《中國的墾殖》，上海：永祥印書館，1951年，第178頁。

[5] 孟光宇：《地政法規(guī)》，上海：大東書局，1946年3月，第203-208頁。

[6][7][8][9] 農(nóng)林部墾殖司：《中國之墾殖》，農(nóng)林部墾殖司（內(nèi)部資料），1948年，第53、48、49、52頁。

[10] 孫艷魁：《苦難的人流——抗戰(zhàn)時期的難民》，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，1994年，第170頁。

[11] 《江西省墾務(wù)處難民墾荒辦法草案》，《江西省墾務(wù)概況》，江西省墾務(wù)處，1939年1月，“附錄”，第34頁。

責(zé)任編輯：張 超

F129；F301

A

1000-7326（2016）12-0080-11

*本文系中國社會科學(xué)院學(xué)部委員朱玲研究員主持的創(chuàng)新項(xiàng)目“公有企業(yè)收益共享機(jī)制的國際比較”之研究子項(xiàng)目“國有農(nóng)地制度演變史”的階段性成果，項(xiàng)目組成員朱玲、蔣中一、韓朝華研究員和何偉博士參與了本文初稿的討論并提出許多建設(shè)性意見和建議，在此深表感謝。

胡懷國，中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所研究員（北京，100836）。