丁波

（銅陵學(xué)院辦公室，安徽銅陵244000）

均衡與補(bǔ)短：戶籍制度改革下一步發(fā)展——基于基本公共服務(wù)均等化視角

丁波

（銅陵學(xué)院辦公室，安徽銅陵244000）

推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化是戶籍制度改革的核心。戶籍制度改革的重點(diǎn)，是剝離黏附于戶籍制度的各項(xiàng)公共福利，減少戶籍的附加值和含金量，消除戶籍制度帶來(lái)的人口隔離和社會(huì)分層，使人口遷移和流動(dòng)更加理性和有序。推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化，需要將均衡性公共產(chǎn)品向弱勢(shì)群體和落后地區(qū)傾斜，以補(bǔ)齊短板，同時(shí)建構(gòu)大中小城市均衡的公共服務(wù)供給體系。在戶籍制度改革中，注重保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，允許農(nóng)民“帶地”進(jìn)城落戶，實(shí)施差別化和多元化戶籍制度改革政策和措施。

城鎮(zhèn)化；戶籍制度改革；基本公共服務(wù)均等化；均衡性公共產(chǎn)品

一、問(wèn)題的提出

我國(guó)城鎮(zhèn)化率在2013年末達(dá)到53.7%，但是“戶籍城鎮(zhèn)化率”僅為35.7%，這說(shuō)明當(dāng)前戶籍制度與城鎮(zhèn)化發(fā)展不相匹配；同時(shí)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和國(guó)際發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)現(xiàn)處于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的關(guān)鍵時(shí)期，不應(yīng)主要依靠刺激需求的手段來(lái)提高發(fā)展的增長(zhǎng)率，而是通過(guò)改革制度來(lái)提升潛在的增長(zhǎng)率［1］；東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)勞動(dòng)力的需求與勞動(dòng)力返鄉(xiāng)務(wù)工意愿增加產(chǎn)生對(duì)比顯著，預(yù)示著“劉易斯拐點(diǎn)”的到來(lái)；這些都表明戶籍制度改革迫在眉睫。我國(guó)戶籍制度是在當(dāng)時(shí)特定社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)上形成的，目前城鄉(xiāng)二元的戶籍制度是計(jì)劃時(shí)期的產(chǎn)物，雖經(jīng)過(guò)國(guó)家總體層面的幾次調(diào)整和各地嘗試性的改革，但現(xiàn)行戶籍制度仍沒有體現(xiàn)社會(huì)成員的公平正義，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間戶籍享受待遇差距較大。針對(duì)這一現(xiàn)實(shí)情況，2014年7月末，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），其中明確指出，“要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，全面實(shí)施居住證制度，穩(wěn)步推進(jìn)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口”［2］，這標(biāo)志戶籍制度改革將進(jìn)入到全面實(shí)施的發(fā)展階段。研究和分析目前戶籍制度改革，提出戶籍制度改革的側(cè)重點(diǎn)，對(duì)于推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程顯得尤為重要。

關(guān)于戶籍制度改革的研究成果，主要集中在三個(gè)方面：一是回顧戶籍制度形成歷程研究；二是對(duì)戶籍制度改革路徑的研究；三是探討戶籍制度改革與城鎮(zhèn)化關(guān)系的研究?？偟膩?lái)看，對(duì)戶籍制度改革的現(xiàn)有研究，過(guò)多地集中在從城市農(nóng)民工市民化視角探討戶籍制度改革，側(cè)重對(duì)戶籍制度的評(píng)價(jià)性研究。盡管學(xué)者們普遍認(rèn)同戶籍制度改革是涉及多方面的綜合性問(wèn)題，但系統(tǒng)地闡述戶籍制度改革的策略性研究并不多。此外，也有從制度環(huán)境、土地制度等視角探討戶籍制度改革的研究［3-4］。但就總體而言，現(xiàn)有的研究缺乏從公共產(chǎn)品供給視角和城鄉(xiāng)一體化的新型城鎮(zhèn)化道路研究戶籍制度改革［5］。

本文以戶籍制度改革為研究對(duì)象，以基本公共服務(wù)均等化作為研究視角，探討新形勢(shì)下戶籍制度改革的核心是推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化、戶籍制度改革的重點(diǎn)是剝離黏附于戶籍制度的各項(xiàng)公共福利；同時(shí)，從不同層面研究分析戶籍制度改革的困難和發(fā)展路徑，以此作為闡述我國(guó)戶籍制度的改革方向和步驟選擇。

二、戶籍制度改革的核心：基本公共服務(wù)均等化

戶籍制度改革的關(guān)鍵在于推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，從而使戶籍制度回歸其本來(lái)的居民身份登記功能。基本公共服務(wù)均等化是將把依附在城市戶籍身份上的公共服務(wù)和社會(huì)保障逐漸剝離，使其無(wú)差別化和社會(huì)化，以縮小地區(qū)間、城鄉(xiāng)間公共服務(wù)水平和質(zhì)量的差距。基本公共服務(wù)均等化能保障城鄉(xiāng)居民的平等和城市間居民的平等權(quán)利，使戶籍管理回歸到住地管理，減少基于戶籍身份不同所帶來(lái)的福利不同。

2013年末，我國(guó)城鎮(zhèn)人口達(dá)到7.3億，其中2.69億為流動(dòng)人口。由于城鄉(xiāng)間分割的戶籍制度影響，流動(dòng)人口中的大部分沒有能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等享受到城市居民的公共服務(wù)體系，城市內(nèi)部出現(xiàn)新的矛盾，給社會(huì)的健康發(fā)展帶來(lái)一系列問(wèn)題。同時(shí)，城市和農(nóng)村因其戶籍制度的差異而帶來(lái)的公共服務(wù)不同，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步拉大。在我國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下，目前的城鄉(xiāng)戶籍制度的缺點(diǎn)越來(lái)越明顯，戶籍制度改革也越來(lái)越迫切。戶籍制度改革的關(guān)鍵，是剝離黏附于戶籍制度的各項(xiàng)福利待遇和權(quán)利保障［6］。而不同的福利待遇和權(quán)利保障是由于身份不同而產(chǎn)生，表現(xiàn)為基本公共服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量。城鄉(xiāng)間、地區(qū)間基本公共服務(wù)差距大，城市擁有數(shù)量多、質(zhì)量高的公共服務(wù)，例如教育、醫(yī)療等，這些吸引著城市外來(lái)人口遷移城市，但是城市沒有能力全部吸納這些外來(lái)人口，導(dǎo)致大部分人無(wú)法落戶于城市，出現(xiàn)大量的“半城鎮(zhèn)化”人口，主要表現(xiàn)是兩億多的流動(dòng)人口進(jìn)入城市生活，實(shí)現(xiàn)了職業(yè)轉(zhuǎn)換和地域的轉(zhuǎn)移，但是它們并沒實(shí)現(xiàn)戶籍的轉(zhuǎn)變，沒有轉(zhuǎn)變成城市里的市民，享受不到和城市市民一樣的公共服務(wù)和保障。當(dāng)前的戶籍制度制約著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，以致城鎮(zhèn)化發(fā)展速度落后于工業(yè)化發(fā)展速度，進(jìn)城農(nóng)民務(wù)工人口的市民化速度也慢于城鎮(zhèn)化速度［7］。城鄉(xiāng)間二元戶籍制度需得到合理的途徑解決，這種途徑形式上是給予外來(lái)人口以城市戶籍，實(shí)質(zhì)上是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

戶籍制度改革的難點(diǎn)是與戶籍身份緊密聯(lián)系的公共服務(wù)和社會(huì)保障，這種情況越是在城鄉(xiāng)差距大的地區(qū)就越發(fā)明顯。城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、社區(qū)先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)還擁有完善的公共服務(wù)體系、充足的就業(yè)機(jī)會(huì)和健全的社會(huì)保障，而這些是小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)所不具備的；小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)由于城鄉(xiāng)二元戶籍制度存在和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平限制，它們的公共福利和社會(huì)保障數(shù)量少且水平低，就業(yè)機(jī)會(huì)較少、有大量富余勞動(dòng)力，二者的差距使得作為“理性人”的居民，在遷移時(shí)會(huì)綜合考慮選擇公共服務(wù)完善的城市進(jìn)行定居；但是大城市會(huì)基于自身發(fā)展邏輯和戶籍制度改革成本考量，選擇少部分精英給予他們落戶城市，這也是城市是戶籍制度改革緩慢和阻力較大的主要原因。借鑒國(guó)外學(xué)者蒂布特關(guān)于公共產(chǎn)品的選擇理論來(lái)解釋城市公共服務(wù)選擇過(guò)程中發(fā)生的“用腳投票”：區(qū)域內(nèi)的居民同樣存在消費(fèi)者和投票者的雙重身份，可以攜帶在區(qū)域內(nèi)自由遷移；遷移者掌握各個(gè)城市公共服務(wù)供給水平的完全信息；存在若干個(gè)地區(qū)可供選擇，遷移者會(huì)選擇公共服務(wù)供給數(shù)量多且水平高的城市；同時(shí)，城市的管理者會(huì)根據(jù)城市的發(fā)展規(guī)模和發(fā)展水平選擇公共服務(wù)的供給對(duì)象；每一個(gè)城市都會(huì)努力維持一個(gè)最優(yōu)規(guī)模，當(dāng)外來(lái)人口給城市帶來(lái)的邊際收益小于邊際成本時(shí)，城市會(huì)限制外來(lái)人口的落戶［8］。

推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化，減少戶籍制度上的附加品，將戶籍制度這道“無(wú)形的墻”的里外兩邊不再有較大的差距，使農(nóng)村人口向城市的流動(dòng)更加具有自主性。此外，隨著戶籍含金量的消除，僅僅以獲得城市戶口為目的而進(jìn)行轉(zhuǎn)移的人口也會(huì)越發(fā)減少，勞動(dòng)力資源的配置會(huì)向著理性發(fā)展，從而能夠改善城鄉(xiāng)二元差異的社會(huì)狀態(tài)［9］。因此，戶籍制度改革的關(guān)鍵和核心是推動(dòng)基本功服務(wù)均等化，使地區(qū)間、城鄉(xiāng)間的公共福利和社會(huì)保障達(dá)到相對(duì)均等，促成社會(huì)公平正義。

三、推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化：以均衡性公共產(chǎn)品補(bǔ)短

推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，需要進(jìn)行理論上的溯源和反思。關(guān)于基本公共服務(wù)的基礎(chǔ)理論是公共產(chǎn)品理論。公共產(chǎn)品理論認(rèn)為，公共產(chǎn)品是指具有消費(fèi)或使用上的非競(jìng)爭(zhēng)性和受益上的非排他性的產(chǎn)品。實(shí)際生活中的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等各種公共服務(wù)屬于公共產(chǎn)品理論范疇。而公共服務(wù)均等化在公共產(chǎn)品性質(zhì)上應(yīng)歸屬于均衡性公共產(chǎn)品。均衡性公共產(chǎn)品主要包括是為貧困人口提供的醫(yī)療、保障、教育等公共服務(wù)項(xiàng)目，向貧困地區(qū)提供的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，為社會(huì)弱勢(shì)群體提供的保障和社會(huì)幫扶項(xiàng)目。均衡性公共產(chǎn)品的供給對(duì)象主要是不發(fā)達(dá)地區(qū)和弱勢(shì)群體，幫助他們提高生活質(zhì)量，供給均衡性公共產(chǎn)品的實(shí)質(zhì)是公共產(chǎn)品向不發(fā)達(dá)地區(qū)、弱勢(shì)群體進(jìn)行差異性供給。均衡性公共產(chǎn)品的合理配置不但會(huì)縮小地區(qū)間、城鄉(xiāng)間公共服務(wù)水平和質(zhì)量的差距，而且會(huì)促使地區(qū)間、城鄉(xiāng)間的公共服務(wù)達(dá)到相對(duì)均等化的狀態(tài)。本文所闡述的基本公共服務(wù)均等化是有差別的均等化，它是政府要為全體社會(huì)成員提供基本的、在不同階段和不同地區(qū)具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、最終大致均等的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

戶籍制度改革的核心是基本公共服務(wù)均等化，而基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)需要向弱勢(shì)群體和不發(fā)達(dá)地區(qū)供給均衡性公共產(chǎn)品，促進(jìn)弱勢(shì)群體和不發(fā)達(dá)地區(qū)的自身性發(fā)作，促使縮小弱勢(shì)群體與優(yōu)勢(shì)群體之間、貧困地區(qū)與富裕地區(qū)之間的差距，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的相對(duì)均等。美國(guó)著名學(xué)者彼得提出的短板理論認(rèn)為，水桶是由不同木板構(gòu)成，而決定水桶盛水量多少的關(guān)鍵要素不是最長(zhǎng)的板塊，而是其中最短的那塊，在保持其他條件不變的情況下，想要增加木桶的盛水量，主要是把木桶的短板提升。在一個(gè)國(guó)家內(nèi)，如果把弱勢(shì)群體和貧困地區(qū)比作短板，把基本公共服務(wù)比作水桶的話，則意味著，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)的基本公共服務(wù)均等化，應(yīng)著重向弱勢(shì)群體和不發(fā)達(dá)地區(qū)增加均衡性公共產(chǎn)品供給，把短板補(bǔ)起來(lái)［10］。增加均衡性公共產(chǎn)品供給，是戶籍制度改革的重要措施，也是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城鄉(xiāng)一體發(fā)展的重點(diǎn)。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的逐步完善，市場(chǎng)在公共產(chǎn)品供給中的主體地位越發(fā)顯著，但市場(chǎng)有逐利的本性，像均衡性公共產(chǎn)品等有利于社會(huì)公平正義公共產(chǎn)品供給，如交由市場(chǎng)主導(dǎo)供給，則會(huì)達(dá)不到原意，反而加劇貧富分化。由此，政府在均衡性公共產(chǎn)品供給中應(yīng)占主導(dǎo)地位，向弱勢(shì)群體和落后地區(qū)供給均衡性公共產(chǎn)品，縮小與城市的公共福利和社會(huì)保障差距，促成基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。此外，政府在供給均衡性公共產(chǎn)品中，應(yīng)注意根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和實(shí)際需求情況，以確定各地區(qū)的公共產(chǎn)品需求和供給次序，與地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展相適應(yīng)。戶籍制度改革不僅僅是要通過(guò)一系列的措施逐漸剝離依附在戶籍上的含金量，更為重要的是縮小地區(qū)間、城鄉(xiāng)間在獲得基本公共服務(wù)方面的差異，提高貧困地區(qū)的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)供給，增強(qiáng)貧困地區(qū)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)供給的能力，使流動(dòng)人口能在住地就能享受到相對(duì)較好的基本公共服務(wù)，縮小城鄉(xiāng)差距，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

四、戶籍制度改革路徑探析

（一）差別化和多元化的戶籍制度改革措施

目前，我國(guó)的戶籍制度改革是中央政府明確方向和原則，各地根據(jù)實(shí)際情況因地制宜進(jìn)行設(shè)計(jì)、實(shí)施具體改革措施，允許多元化和差別化的戶籍改革政策存在符合戶籍改革的邏輯。目前戶籍制度改革與城市發(fā)展的關(guān)系來(lái)看，不同層次和類型的城市實(shí)施的是不同的戶籍改革路線圖［11］。我國(guó)現(xiàn)有的戶籍制度改革是由當(dāng)?shù)氐恼鲗?dǎo)，這主要是因?yàn)樨?cái)政分權(quán)模式下地方政府在社會(huì)保障和公共服務(wù)供給方面擁有較強(qiáng)的財(cái)政能力。城市戶籍接受外地流動(dòng)人口，需要一定的財(cái)政能力，在是否降低戶籍準(zhǔn)入的標(biāo)準(zhǔn)和能否給外來(lái)流動(dòng)人口以本地市民保障的問(wèn)題上，不同地方考慮的不同，主要是地方政府有沒有財(cái)政能力承擔(dān)外來(lái)流動(dòng)人口享受城市居民公共服務(wù)供給帶來(lái)的一系列的壓力［12］。外來(lái)人口獲得城市戶籍，使現(xiàn)有公共服務(wù)供給增加，將意味著巨大的公共財(cái)政支出，導(dǎo)致城市財(cái)政能力、公共服務(wù)體系與外來(lái)人口的公共服務(wù)需求之間產(chǎn)生尖銳的矛盾?！兑庖姟分赋觯娣砰_建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制、有序放開中等城市落戶限制、合理確定大城市落戶條件和嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模，這就明確了不同城市規(guī)模的戶籍制度改革深度將不一樣。大城市擁有的充足的財(cái)政和高質(zhì)量的公共服務(wù)體系，但大城市的人口壓力巨大，中小城市相對(duì)于大城市投入公共服務(wù)的財(cái)政能力不強(qiáng)。同時(shí)，中小城市因產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足和城市基礎(chǔ)設(shè)施不完善，導(dǎo)致吸納就業(yè)能力有限，因而人口聚集能力差，許多中小城市開發(fā)的新城出現(xiàn)“空城”、“鬼城”現(xiàn)象。現(xiàn)實(shí)戶籍制度改革中大城市與中小城市對(duì)于戶籍門檻和開放態(tài)度亦是不同，中小城市戶籍落戶政策較為寬松，只要有穩(wěn)定職業(yè)或固定房產(chǎn)就可落戶，小城鎮(zhèn)則是全面放開落戶限制。而以上海、深圳等為代表的特大城市嚴(yán)格控制外來(lái)人口落戶，并實(shí)施居住證制度，它詳細(xì)規(guī)定了外地人口落戶城市戶籍所要達(dá)到的條件，量化領(lǐng)取居住證的積分。居住證制度是由城市福利和承載力供需矛盾產(chǎn)生的戶口審批和篩選機(jī)制，適合目前的大城市戶籍制度改革。但由于居住證制度是地方政府篩選精英人才落戶，對(duì)于農(nóng)民工等群體，則顯得不公平；因此，大城市的戶籍制度改革方向仍是針對(duì)所有人群的基本公共服務(wù)均等化。中小城市寬松的戶籍落戶政策，同時(shí)也倒逼大城市做好基本公共服務(wù)的配置，讓外來(lái)人口能夠在城市里安居樂業(yè)。

（二）大中小城市均衡的公共服務(wù)供給體系

戶籍制度改革是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)在制度動(dòng)力。戶籍制度改革將加快人口市民化進(jìn)程，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，人的城鎮(zhèn)化要求城鎮(zhèn)化不僅要實(shí)現(xiàn)生活方式的根本轉(zhuǎn)變，更要使社會(huì)成員享受均等化的公共服務(wù)，共享社會(huì)發(fā)展的成果。由此可見，新型城鎮(zhèn)化與戶籍制度改革目標(biāo)一致：基本公共服務(wù)均等化。我國(guó)城鎮(zhèn)化是多元發(fā)展道路，大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展。多元化的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，導(dǎo)致不同規(guī)模城市在公共服務(wù)資源上的差距；大城市擁有量多、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，中小城市公共服務(wù)資源緊缺，且不能滿足人們的日常需求。新型城鎮(zhèn)化和戶籍制度改革的目標(biāo)都是基本公共服務(wù)均等化，但在短時(shí)期內(nèi)無(wú)法實(shí)現(xiàn)地區(qū)間、城鄉(xiāng)間完全的基本公共服務(wù)均等化，因此，構(gòu)建均衡的公共服務(wù)供給體系則顯得較為必要。均衡的公共服務(wù)供給體系，與城市規(guī)模等級(jí)密切相關(guān)，城市可分為大城市、中等城市和小城市，公共服務(wù)供給體系亦可分為完善、相對(duì)完善和不完善的公共服務(wù)供給體系。地區(qū)內(nèi)大城市有健全的公共服務(wù)設(shè)施和制度、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)資源，雖然中等城市相對(duì)于大城市的公共服務(wù)供給體系并不是很完善，但離地區(qū)內(nèi)的大城市較近，可以接受大城市公共服務(wù)資源的輻射；小城市不如中等城市的公共服務(wù)供給體系完善，但是可以受地區(qū)較近的中等城市或者大城市的輻射和帶動(dòng)；小城市對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本公共服務(wù)輻射亦是此理。例如，以湖北省為例，武漢市在湖北省是大城市，擁有的完善的公共服務(wù)供給體系，像教育資源和衛(wèi)生資源較為發(fā)達(dá)，省內(nèi)的孝感、黃岡等屬于地區(qū)內(nèi)中等城市，公共服務(wù)供給體系不如武漢發(fā)達(dá)，但由于地區(qū)內(nèi)距離不遠(yuǎn)，可以跨城市享受武漢優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)資源，而仙桃、黃石等屬于地區(qū)內(nèi)小城市，通過(guò)便利的交通能夠享受到中等城市和大城市的公共服務(wù)資源。均衡的公共服務(wù)供給體系是在現(xiàn)有完全基本公共服務(wù)均等化達(dá)不到條件的情況下，實(shí)現(xiàn)相對(duì)、有條件的基本公共服務(wù)均等化，但是發(fā)展目標(biāo)和方向仍是所有居民完全的基本公共服務(wù)均等化。與此同時(shí)，城市的公共服務(wù)供給體系應(yīng)倡導(dǎo)多元化，引入社會(huì)組織和市場(chǎng)等主體參與到公共服務(wù)供給體系中，使政府在公共服務(wù)供給中應(yīng)是“掌舵者”而不應(yīng)是“劃槳者”，以提高公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量，從而更好地向社會(huì)成員提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

（三）戶籍制度改革關(guān)注點(diǎn)：農(nóng)民“帶地”進(jìn)城

城鎮(zhèn)化核心是將農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝?，這種轉(zhuǎn)變過(guò)程中涉及兩種戶籍身份所攜帶福利的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，農(nóng)村戶籍公共福利和社會(huì)保障水平低于城市戶籍，同時(shí)，農(nóng)村戶籍在一些補(bǔ)助和賠償上也無(wú)法和城市戶籍享受同等待遇。但農(nóng)村戶籍享有城市戶籍沒有的“三權(quán)”，即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)，這三項(xiàng)權(quán)利也是大多數(shù)農(nóng)民顧慮而不愿外移戶口的主要原因。筆者在湖北省黃岡市農(nóng)村調(diào)研發(fā)現(xiàn)，越是靠近城市邊緣的農(nóng)村，村莊中農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移戶口的意愿就越低，而處于邊遠(yuǎn)落后地區(qū)的農(nóng)村，農(nóng)民外移戶口意愿大大的超越城市邊緣的農(nóng)民。究其原因，城市邊緣農(nóng)民手里的“三權(quán)”隨著城市不斷向外擴(kuò)展而變得價(jià)值暴增，遠(yuǎn)離城市的邊遠(yuǎn)落后地區(qū)農(nóng)民的“三權(quán)”則顯的不那么重要，所以會(huì)產(chǎn)生對(duì)戶籍城鎮(zhèn)化兩種截然不同的態(tài)度。此外，還會(huì)導(dǎo)致部分已在城市居住多年和城市邊緣的農(nóng)民，雖從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，但因不愿放棄農(nóng)村“三權(quán)”而選擇保留農(nóng)村戶籍，這會(huì)產(chǎn)生農(nóng)民“帶地”城鎮(zhèn)化和“半城鎮(zhèn)化”人口多的現(xiàn)象。有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)民“帶地”進(jìn)城，很有可能會(huì)形成相當(dāng)部分的兼業(yè)農(nóng)戶，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，不利于農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，是對(duì)土地資源的浪費(fèi)［13］。農(nóng)民“帶地”進(jìn)城，是農(nóng)民理性選擇的過(guò)程，也是“家中有地，進(jìn)退有據(jù)”的考量，不應(yīng)行政強(qiáng)制干預(yù)農(nóng)民“帶地”進(jìn)城的行為。我國(guó)憲法規(guī)定農(nóng)民擁有地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)，戶籍制度改革中農(nóng)民的“三權(quán)”不應(yīng)要求無(wú)償退出，而需創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)制度，使土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分開，可以流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，但土地承包權(quán)不得轉(zhuǎn)讓，加大支農(nóng)惠農(nóng)的政策力度，以給予農(nóng)民進(jìn)城的財(cái)產(chǎn)性資本，從而降低農(nóng)民市民化的成本。重慶戶籍制度改革中將農(nóng)民變?yōu)槭忻竦臈l件是農(nóng)民放棄“三權(quán)”，以獲得城市的“五權(quán)”：就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老服務(wù)。重慶的戶籍制度改革以農(nóng)民市民化和獲取城市建設(shè)用地為目的，農(nóng)民轉(zhuǎn)市民的意愿不高，政府支付市民化的成本較大，也沒有獲得期待的效果。誠(chéng)然，戶籍制度改革要?jiǎng)冸x戶籍與權(quán)力的關(guān)系，但不應(yīng)以此為由損害農(nóng)民權(quán)益；戶籍制度改革要允許農(nóng)民“帶地”進(jìn)城，且尊重農(nóng)民農(nóng)轉(zhuǎn)非的意愿。

五、結(jié)論

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，“劉易斯拐點(diǎn)”效應(yīng)已逐步顯現(xiàn)，戶籍制度改革成必然之勢(shì)。但戶籍制度改革不能只變表象，而不變實(shí)質(zhì)。戶籍制度改革下一步應(yīng)革其核心，推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)剝離依附在戶籍上的各種公共福利，改變由于僵化的戶籍制度而產(chǎn)生的勞動(dòng)力市場(chǎng)分割，打破人口自由流動(dòng)的壁壘，促進(jìn)合理的戶籍制度改革。戶籍制度改革要推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化，需著重發(fā)展均衡性公共產(chǎn)品，以補(bǔ)齊短板；同時(shí)，戶籍制度改革注重農(nóng)民權(quán)益的保障和農(nóng)民意愿的尊重，在此基礎(chǔ)上，實(shí)施差別化和多元化的戶籍制度改革措施，發(fā)展均衡的基本公共服務(wù)供給體系，從而進(jìn)一步推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。?

［1］蔡昉.以農(nóng)民工市民化推進(jìn)城鎮(zhèn)化［J］.經(jīng)濟(jì)研究，2013（3）：6-8.

［2］國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見［EB/OL］.http// news.xinhuanet.com/yzyd/local/20140730/c_111862094.htm.

［3］胡燕.制度環(huán)境視角下戶籍制度改革的行政法治邏輯解析-兼論國(guó)內(nèi)幾種不同的戶籍制度改革模式［J］.四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2012（2）：12-18.

［4］湯玉權(quán).論戶籍制度改革與農(nóng)村土地制度的變革——對(duì)四川省南充市馬橋村的調(diào)查分析［J］.東南學(xué)術(shù)，2006（1）：81-90.

［5］盛廣耀.理想類型視角下城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升路徑［J］.城市問(wèn)題，2014（11）：2-6.

［6］侯力.戶籍制度改革的新突破與新課題［J］.人口學(xué)刊，2014（6）：22-29.

［7］李冬曉.人的城鎮(zhèn)化-新型城鎮(zhèn)化的新生代農(nóng)民工本位觀察［J］.地域研究與開發(fā)，2014（4）：153-156.

［8］羅麗英，盧歡.公共產(chǎn)品投入對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的影響［J］.城市問(wèn)題，2014（8）：14-20.

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［11］郭秀云.從“選擇制”到“普惠制”——城市戶籍改革政策取向與路徑探析［J］.社會(huì)科學(xué)，2010（3）：64-71.

［12］郭秀云.大城市戶籍改革的困境及未來(lái)政策走向——以上海為例［J］.人口與發(fā)展，2010（6）：45-51.

［13］李飛.農(nóng)民“帶地”城鎮(zhèn)化：爭(zhēng)議及其應(yīng)對(duì)［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2014（11）：107-110.

Equilibrium and Fill Short：The Household Registration System Reform Development Next——Based on the Perspective of Equal Basic Public Services

DING Bo
（Tongling University，Tongling AnHui 244000）

to promote equal basic public services is the core of the reform of household registration system.Hukou reform is focus on the stripping adhesion to the household registration system in all kinds of public welfare，and to reduce the added value of the household registration and gold content，remove the population isolation brought by the household registration system and social stratification，population migration and flow more rational and orderly.Promote the equal basic public services，you need to balance public products to vulnerable groups and tilted backward area，to supplement the short board，at the same time construct medium cities equalization of public service supply system.In reform of the household registration system，pay attention to the protection of rights and interests of farmers，and allows farmers“to”become urban residents，the implementation of differentiation and diversification of the household registration system reform policies and measures.

urbanization；The household registration system reform；Equal basic public services；Proportionality public product

D631.42

A

1007-0672（2016）06-0106-05

2016-02-15

本文為教育部人文社科青年基金項(xiàng)目“倒城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下微觀社會(huì)基礎(chǔ)重構(gòu)”（14YJC840008）；教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)發(fā)展報(bào)告建設(shè)（培育）項(xiàng)目“中國(guó)反貧困發(fā)展報(bào)告”（11JBGP038）階段性成果。

丁波，男，安徽銅陵人，銅陵學(xué)院辦公室研究人員，研究方向：人口社會(huì)學(xué)、城鄉(xiāng)社會(huì)學(xué)。