王　立

(華東政法大學(xué)　研究生教育院，上?！?10000)

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金融創(chuàng)新時代的監(jiān)管重構(gòu)：“原則導(dǎo)向監(jiān)管”探析

王立

(華東政法大學(xué)研究生教育院，上海210000)

金融創(chuàng)新高速發(fā)展的時代，金融監(jiān)管肩負著風(fēng)險規(guī)制與金融發(fā)展的雙重任務(wù)?！霸瓌t導(dǎo)向監(jiān)管”有足夠的彈性和包容性來支持金融創(chuàng)新發(fā)展與試錯，同時也能對金融風(fēng)險保持充分的警惕性和威懾力。傳統(tǒng)“規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管”模式有必要從監(jiān)管關(guān)系、監(jiān)管者職責(zé)、金融機構(gòu)定位等多重角度進行重構(gòu)。我國互聯(lián)網(wǎng)金融的興起給“原則導(dǎo)向監(jiān)管”的建立帶來突破契機，同時也帶來一些挑戰(zhàn)。

金融創(chuàng)新;金融監(jiān)管;原則導(dǎo)向監(jiān)管;規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管;互聯(lián)網(wǎng)金融

2008年金融危機給全球經(jīng)濟帶來了前所未有的沖擊，同時也使人們對金融業(yè)的理解發(fā)生了翻天覆地的變化。理論界、實務(wù)界給出了各種迥異的解釋，但無一例外都將場外金融衍生產(chǎn)品的過度創(chuàng)新和監(jiān)管缺位作為危機爆發(fā)的一個重要原因。2013年互聯(lián)網(wǎng)金融開始在中華大地野蠻生長，之后兩三年就出現(xiàn)了網(wǎng)貸平臺跑路風(fēng)潮。e租寶、中晉等案例不斷提醒我們，金融創(chuàng)新在我國同樣不能成為法外之地，監(jiān)管缺位會造成重大問題。但面對日新月異的金融創(chuàng)新，傳統(tǒng)和滯后的金融監(jiān)管應(yīng)當如何正確應(yīng)對，構(gòu)成了對金融監(jiān)管者的重大挑戰(zhàn)。

一、金融創(chuàng)新時代金融監(jiān)管的雙重任務(wù)

在對次貸金融危機的反思中，人們重新審視了信用違約掉期(CDSs)、擔(dān)保債務(wù)憑證(CDOs)等種類繁多的金融衍生創(chuàng)新產(chǎn)品。一些學(xué)者堅信，金融創(chuàng)新是有害的；[1]另一些學(xué)者的觀點則相對謹慎，認為部分創(chuàng)新產(chǎn)品具有價值。[2]如何認識金融創(chuàng)新的性質(zhì)及其對金融市場造成的影響呢？金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管的辯證關(guān)系厘定，是金融創(chuàng)新監(jiān)管法律規(guī)制的一個基本命題。甚至美國證券交易委員會(SEC)設(shè)立了一個新部門來專門監(jiān)管金融創(chuàng)新。[3]

羅伯特·魯比尼(Robert Rubin)指出，在過去四十年中，聯(lián)邦政府深信“金融創(chuàng)新永遠走在監(jiān)管規(guī)則前面”。[4]但問題是，金融監(jiān)管的滯后是否意味著對金融創(chuàng)新就應(yīng)該聽之任之？金融創(chuàng)新轉(zhuǎn)型過程帶來的對社會整體效率、公平價值的破壞是否就束手無策了呢？

美國主要的凱恩斯主義經(jīng)濟學(xué)者阿巴·勒納(Abba Lerner)試圖根據(jù)凱恩斯理論，提出詳細的市場監(jiān)管與公共財政理論框架。他認為“所有的經(jīng)濟活動都具有局部性和隨意性”，[5]并把不受控制的經(jīng)濟比作“沒有駕駛員的汽車，在車里，多位乘客在需要車輛轉(zhuǎn)彎時掌控方向盤，而復(fù)雜的監(jiān)管則規(guī)定他們掌控方向盤的秩序，以防止他們?yōu)榇讼嗷幎??！盵6]作為整個經(jīng)濟體最核心的一部分，金融市場也同樣可以被比作沒有駕駛員的汽車。行為金融學(xué)的很多研究表明，金融市場的個體理性行為，會引起整體非理性。

政府金融監(jiān)管當局就像是管制車輛的交通警察。金融監(jiān)管者與金融市場主體間構(gòu)成了一個動態(tài)的市場博弈。由于體制內(nèi)的一些約束，公務(wù)員的效率和公正，對待金融創(chuàng)新的保守態(tài)度，都頗有可質(zhì)疑之處。交警的指揮可能會有兩種結(jié)果：一種可能是將道路通行引導(dǎo)得井井有條，另一種可能是讓高速行駛的車輛猛然停止下來導(dǎo)致道路停滯。金融監(jiān)管機構(gòu)的行為可能也同樣存在兩種可能：一是將魚龍混雜的金融市場規(guī)范化；二是也有可能扼殺本應(yīng)蓬勃發(fā)展的金融創(chuàng)新。

中國的金融創(chuàng)新監(jiān)管有著同樣的問題。在高速發(fā)展轉(zhuǎn)型、金融創(chuàng)新不斷的互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域，政府的行政監(jiān)管似乎力有未逮，準確地說應(yīng)該是信息滯后性嚴重。監(jiān)管機構(gòu)一般并不要求金融機構(gòu)提交所有的交易信息，因此監(jiān)管機構(gòu)獲取的市場信息往往并不能保證它們與快速發(fā)展的復(fù)雜金融市場保持一致。當然監(jiān)管機構(gòu)也可以強制要求金融機構(gòu)提交全部市場信息，或者提供實時信息報告。但這并不能解決行政監(jiān)管機構(gòu)效率低下、人手嚴重不足的問題。除非監(jiān)管機構(gòu)用高薪聘用相關(guān)領(lǐng)域的最優(yōu)秀專家，并邀請足夠多的專家，但這個要求顯然是不現(xiàn)實的，行政監(jiān)管部門也不可能與私人機構(gòu)進行這種人才儲備競爭。除非中國準備全面接管金融市場，退回到計劃經(jīng)濟時代。但全面的管制又會導(dǎo)致對金融創(chuàng)新的徹底遏制，金融發(fā)展將停滯不前。

在經(jīng)濟形勢嚴峻的大背景下，普惠金融的提出、互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展為中小企業(yè)融資、實體經(jīng)濟復(fù)蘇提供了重要路徑。而互聯(lián)網(wǎng)金融高速發(fā)展的同時泥沙俱下，金融消費者保護受到了嚴峻的挑戰(zhàn)。金融監(jiān)管不僅要對風(fēng)險加以規(guī)制，同時也不能將新生的互聯(lián)網(wǎng)金融直接扼殺。金融創(chuàng)新時代，金融監(jiān)管肩負著風(fēng)險規(guī)制與金融發(fā)展的雙重任務(wù)。

二、“原則導(dǎo)向監(jiān)管”的提出與誤讀

(一)英式“原則導(dǎo)向監(jiān)管”的提出

為實現(xiàn)金融監(jiān)管的雙重任務(wù)，金融創(chuàng)新呼喚靈活的金融監(jiān)管方式。金融監(jiān)管需要有足夠的彈性和包容性來支持金融創(chuàng)新的發(fā)展和試錯，同時也需要對金融風(fēng)險保持充分的警惕性和威懾力。英國在世紀之交提出和倡導(dǎo)的“原則導(dǎo)向監(jiān)管”模式代表了21世紀早期金融市場最為重要的監(jiān)管探索，響應(yīng)了金融創(chuàng)新背景下金融監(jiān)管的雙重要求。

英美兩國分別是“原則導(dǎo)向監(jiān)管”(principles-based regulation)與“規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管”(rules-based regulation)的典型代表?！耙?guī)則導(dǎo)向”認為法律的基本構(gòu)成要素是規(guī)則，法律應(yīng)以規(guī)則為中心。規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管主張針對被監(jiān)管者事無巨細地制定具體監(jiān)管規(guī)范，要求被監(jiān)管者注重“合規(guī)性”。而“原則導(dǎo)向”則認為法律不僅包括“規(guī)則”，而且包括“原則”和社會公認價值。原則導(dǎo)向監(jiān)管下，監(jiān)管者并不對具體事項頒布規(guī)則，僅籠統(tǒng)地提出原則性、目標意義上的少數(shù)指標條款，給被監(jiān)管者足夠的自由空間，讓他們自己去探索合適的運營方式來實現(xiàn)監(jiān)管者的意圖。

美國規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管最大的問題是，監(jiān)管規(guī)則的制定者竭盡全力去制定各種新的規(guī)則以適應(yīng)金融市場的發(fā)展，結(jié)果必然是規(guī)則體系過于龐大繁雜。規(guī)則體系越是龐雜，監(jiān)管規(guī)避的機會就越多，監(jiān)管者的監(jiān)管成本也越高。而被監(jiān)管者及其律師也會將問題焦點從“是否做了正確的事情”轉(zhuǎn)向“有沒有可能蒙混過關(guān)”。[7]因此，越來越多的學(xué)者開始支持原則導(dǎo)向監(jiān)管。

英國金融服務(wù)局對原則導(dǎo)向監(jiān)管的界定是，將理想的監(jiān)管結(jié)果規(guī)定在原則性條文和注重結(jié)果(而非內(nèi)容詳盡)的規(guī)則中。英國金融服務(wù)局進一步指出：“原則性監(jiān)管意味著更多地依賴于原則并以結(jié)果為導(dǎo)向，以高位階的規(guī)則用于實現(xiàn)監(jiān)管者所要達到的監(jiān)管目標，并較少地依賴于具體規(guī)則。通過修訂監(jiān)管手冊以及其他相關(guān)文件，持續(xù)進行原則和規(guī)則間的不斷平衡……我們僅關(guān)注監(jiān)管者希望實現(xiàn)的清晰結(jié)果，而更多地由金融機構(gòu)的高管來決定如何實現(xiàn)這些結(jié)果?！盵8]換言之，英國金融服務(wù)局相信，原則導(dǎo)向監(jiān)管允許監(jiān)管對象采用最具有成本效益的方式實現(xiàn)監(jiān)管當局期望的監(jiān)管結(jié)果是有效的。將職責(zé)轉(zhuǎn)移給監(jiān)管對象能夠促進市場競爭的創(chuàng)新，提高行業(yè)自律的有效性。相應(yīng)地，監(jiān)管對象更能準確地理解英國金融服務(wù)局的期望，與簡單的最低行為標準(規(guī)則性條文)相比，原則性條文更有效。這種有效性來自于監(jiān)管對象更難通過律師幫助與形式遵守(the technical compliance)而規(guī)避監(jiān)管。[9](P211)

英國政府認為，原則導(dǎo)向監(jiān)管的適用能夠提高英國金融市場對國際金融企業(yè)的吸引力。[10]事實也確實如此，原則導(dǎo)向監(jiān)管幫助倫敦在與紐約的競爭中占據(jù)了有利地位。紐約市委任麥肯錫(Mckinsey)等專家制作了一份調(diào)研報告，指出正是英國“原則導(dǎo)向”的監(jiān)管方式導(dǎo)致了紐約金融業(yè)的不景氣。[11]不僅如此，“原則導(dǎo)向”下的金融監(jiān)管也幫助英國有效抵御了這次金融危機的沖擊，其證券市場受到的影響在歐洲國家中最小。英國金融服務(wù)局官員?？颂亍どＬ?Hector Sants)說“具體的監(jiān)管規(guī)則無法真正解決那些根本性問題……在危機時期，正是‘原則導(dǎo)向’下的金融監(jiān)管引領(lǐng)我們走出泥潭”。[12]

美國也開始檢討和反思本國的金融監(jiān)管方式。美國金融服務(wù)圓桌會議(Financial Services Round Table)指出：“規(guī)則導(dǎo)向的金融監(jiān)管體系重點關(guān)注合規(guī)性，而且給金融機構(gòu)和監(jiān)管機構(gòu)的主觀判斷與靈活調(diào)整留有的空間極為有限。原則導(dǎo)向的金融監(jiān)管體系重點關(guān)注既定監(jiān)管目標的實現(xiàn)，且其目標是為整體金融業(yè)務(wù)和消費者實現(xiàn)更大的利益。”[13](P56)

(二)次貸危機后對“原則導(dǎo)向監(jiān)管”的誤讀

次貸危機前，美國提出“最少的監(jiān)管就是最好的監(jiān)管”、英國主張“輕觸式監(jiān)管”(light touch regulation)、荷蘭倡導(dǎo)謹慎干預(yù)(cautious intervention)。為了經(jīng)濟發(fā)展和金融創(chuàng)新，幾乎將監(jiān)管拋諸腦后。但在2008年金融危機之后，加強監(jiān)管的呼聲越來越普遍，“私人治理”似乎成為過街老鼠、人人喊打。各國開始往相反方向狂奔，對金融監(jiān)管進行深刻反思并著手大力改革。克林頓政府時期財政部秘書勞倫斯·薩默(Lawrence Summers)說：“應(yīng)該承認，高度自律就是放松監(jiān)管。允許金融機構(gòu)根據(jù)自己設(shè)計的風(fēng)險模型確定資本水平，即等于讓它們確立自己的資本水平。我們已經(jīng)看到，金融機構(gòu)一再被自己模型包含的發(fā)生概率為百萬分之一的事件所擊倒?！盵14]在后金融危機時代，主張金融行業(yè)自律監(jiān)管可能會招致激烈的反對。

后危機時代的批評主要針對原則導(dǎo)向監(jiān)管模式下的金融監(jiān)管放松、未能預(yù)測危機或者填補監(jiān)管漏洞等方面。這些批評實際上對原則導(dǎo)向監(jiān)管有重大誤解：將“原則導(dǎo)向監(jiān)管”與美國對無序發(fā)展的金融衍生交易“放棄監(jiān)管”等同起來。契約自由意義上的“私人治理”并不等于“原則導(dǎo)向監(jiān)管”。原則導(dǎo)向監(jiān)管并非純粹的私人活動、完全沒有政府監(jiān)管，也不是放松監(jiān)管或?qū)⑿姓O(jiān)管隨意下放、授權(quán)給私人組織?！霸瓌t導(dǎo)向監(jiān)管”是一種與政府監(jiān)管密切結(jié)合的復(fù)雜靈活、協(xié)調(diào)合作的監(jiān)管機制。

“原則導(dǎo)向監(jiān)管”經(jīng)常被描述為“依據(jù)原則性規(guī)范而非規(guī)則性規(guī)范進行監(jiān)管”。[15]根據(jù)這種觀點，“原則導(dǎo)向監(jiān)管”與“規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管”的區(qū)別，可歸結(jié)于法律解釋與適用層面的差異，并導(dǎo)致在法律執(zhí)行中原則性規(guī)范與規(guī)則性規(guī)范哪種更為可取的爭論。[16]這種理解具有一定的合理性。但這種狹隘的、形式主義的理解使得原則導(dǎo)向監(jiān)管陷入了傳統(tǒng)的規(guī)則性規(guī)范與原則性規(guī)范的規(guī)范比較之中，卻忽略了原則導(dǎo)向監(jiān)管的轉(zhuǎn)變關(guān)鍵不在規(guī)范確立，而在監(jiān)管執(zhí)行。

對“原則導(dǎo)向監(jiān)管”的正確理解需要掌握兩點：第一，原則導(dǎo)向監(jiān)管并非完全拋棄規(guī)則性規(guī)范，而是原則性規(guī)范與規(guī)則性規(guī)范相互配合，兩者起著相互補充的作用；第二，原則導(dǎo)向監(jiān)管的核心內(nèi)容，不是監(jiān)管的機構(gòu)結(jié)構(gòu)、法律解釋甚至監(jiān)管內(nèi)容，而是監(jiān)管的實施者與具體實施環(huán)境。在這種監(jiān)管方式中，監(jiān)管機構(gòu)與監(jiān)管對象之間的關(guān)系發(fā)生了重大變化，即監(jiān)管機構(gòu)承認監(jiān)管對象擁有的市場信息和行業(yè)經(jīng)驗在監(jiān)管關(guān)系中的重要價值，從而愿意將傳統(tǒng)金融機構(gòu)的一些監(jiān)管職責(zé)委托給監(jiān)管對象，要求監(jiān)管對象確立適合自身情況的守法方式。實際上，這是讓監(jiān)管對象來填補監(jiān)管“原則”的具體內(nèi)容，即“監(jiān)管對象”已經(jīng)轉(zhuǎn)變成了“監(jiān)管代理人”。[9](P222)正是這種監(jiān)管關(guān)系的轉(zhuǎn)變，才使得金融監(jiān)管的金融發(fā)展扶持要求與金融風(fēng)險規(guī)制要求能夠得到同時滿足。

三、“原則導(dǎo)向監(jiān)管”的具體內(nèi)容

(一)轉(zhuǎn)變對立式監(jiān)管關(guān)系，建立透明、合作的監(jiān)管關(guān)系

監(jiān)管活動應(yīng)當盡可能透明，監(jiān)管機構(gòu)與監(jiān)管對象之間應(yīng)保持密切的關(guān)系。為了有效實施監(jiān)管，監(jiān)管機構(gòu)需要監(jiān)管對象的市場信息；為了樹立良好的社會形象，監(jiān)管對象需要監(jiān)管機構(gòu)對自己的守法行為加以認可。在中國的實踐中，監(jiān)管雙方實際上也都希望取得對方的信任而愿意開放。螞蟻金服與政府監(jiān)管部門之間的合作與互動，充分顯示了這個要求的潛在需求與可行性。金融監(jiān)管機構(gòu)與監(jiān)管對象需要長期交往，保持良好關(guān)系是雙方的實在要求。換言之，監(jiān)管機構(gòu)與監(jiān)管對象之間并非“貓和老鼠”的關(guān)系。

為了建立透明、合作的監(jiān)管關(guān)系，“反復(fù)協(xié)商與合作”的決策機制是必不可少的。監(jiān)管機構(gòu)收集、分析監(jiān)管對象的守法經(jīng)驗，將其經(jīng)驗吸收到自己的監(jiān)管決策中來，尋找實現(xiàn)監(jiān)管目標的最有效方式。如此一來，監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管活動就可以根據(jù)金融市場的變化而及時變化。監(jiān)管機構(gòu)查詢監(jiān)管對象的合規(guī)狀況，就其行為效果發(fā)表意見并提供相應(yīng)的針對性指導(dǎo)。當監(jiān)管對象確定守法方式遇到困難的時候，監(jiān)管機構(gòu)也可以運用其他金融機構(gòu)先前的經(jīng)驗案例來實施幫助?？傊?，在盡可能的情況下，監(jiān)管機構(gòu)與監(jiān)管對象合作，共同確定實現(xiàn)監(jiān)管目標的方式。然而，鑒于監(jiān)管對象擁有的市場信息、行業(yè)經(jīng)驗等優(yōu)勢，監(jiān)管機構(gòu)不會規(guī)定其實現(xiàn)監(jiān)管目標的具體方式。[9](P223)從這個意義上來說，原則導(dǎo)向監(jiān)管也可稱為“合作型監(jiān)管”“嵌入式監(jiān)管”。原則導(dǎo)向監(jiān)管最大的價值也就在于此。

(二)重新定位監(jiān)管機構(gòu)角色

傳統(tǒng)金融“規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管”下，金融機構(gòu)主要扮演詳盡規(guī)則的制定者與執(zhí)法者，監(jiān)管的核心在于利用繁雜而具體的事先設(shè)定規(guī)則來處理金融市場上層出不窮的金融行為和金融創(chuàng)新，強調(diào)非黑即白的規(guī)則監(jiān)管。“原則導(dǎo)向監(jiān)管”下，監(jiān)管機構(gòu)則注重時效與市場信息，鼓勵監(jiān)管對象在守法中不斷創(chuàng)新，金融機構(gòu)的角色與職責(zé)主要是目標設(shè)定與結(jié)果管理。這類似于在公司管理領(lǐng)域經(jīng)常使用的KPI工具，但有所不同的是，KPI是設(shè)定各種具體的指標、通過定期考評來審定員工的工作業(yè)績；而原則導(dǎo)向監(jiān)管并不設(shè)定具體的指標，只是設(shè)定寬泛的目標，也并非通過定期考評的方式來評定金融機構(gòu)的行為規(guī)范與金融創(chuàng)新效果，其是通過金融機構(gòu)或其聘請的專業(yè)機構(gòu)來“解釋”其金融行為與金融創(chuàng)新的合規(guī)性、符合監(jiān)管目標。

“原則導(dǎo)向監(jiān)管”下監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)包括：第一，制定抽象的監(jiān)管目標。原則導(dǎo)向監(jiān)管下的金融監(jiān)管機構(gòu)并不制定具體的監(jiān)管規(guī)則，而是擬定寬泛的監(jiān)管目標和原則*如英國金融服務(wù)局(FSA)一共制定了11項原則：企業(yè)必須誠實經(jīng)營；企業(yè)必須以適當技能、謹慎與勤勉的方式經(jīng)營；企業(yè)必須采取合理注意的方式，負責(zé)、有效地實施內(nèi)部治理，建立充分的風(fēng)險管理體系；企業(yè)必須保持充足資本；企業(yè)必須遵守適當?shù)男袨闃藴?；企業(yè)對于顧客的利益應(yīng)給與適當關(guān)注，公正地對待他們；企業(yè)必須適當注意其委托人需要的信息，采用明確、公正、不讓人產(chǎn)生誤解的方式把信息提供給他們；企業(yè)必須公正地處理自己與顧客之間、顧客與另一委托人之間的利益沖突；企業(yè)必須實施合理注意義務(wù)，確保其建議對于客戶的適當性；在負有義務(wù)的前提下，企業(yè)必須充分保護其委托人資產(chǎn)；企業(yè)必須以公開、合作的方式與監(jiān)管機構(gòu)交往，必須向金融服務(wù)局(FSA)適當披露金融服務(wù)局(FSA)合理期待的信息。。而且對每一項監(jiān)管原則，監(jiān)管機構(gòu)都予以闡釋。第二，鼓勵監(jiān)管對象在守法中不斷創(chuàng)新，持續(xù)自我提高守法水平。這一理念可以避免監(jiān)管對象僅滿足于合規(guī)性要求，推動監(jiān)管對象不斷朝著自己行業(yè)主導(dǎo)的目標發(fā)展，促進監(jiān)管互動與良性成長。第三，實施有效制裁。原則導(dǎo)向監(jiān)管不同于行業(yè)自律或軟法，有效制裁是其重要內(nèi)容。監(jiān)管機構(gòu)實施有效制裁的能力是這一監(jiān)管方式的前提條件。[17]金融監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)當擁有多種制裁措施，在使用這些措施時應(yīng)富于創(chuàng)新和注重實效，并富有靈活性、前瞻性。

(三)金融機構(gòu)的角色轉(zhuǎn)變

原則導(dǎo)向監(jiān)管的一項核心內(nèi)容是：監(jiān)管機構(gòu)鼓勵監(jiān)管對象在實踐中注重“守法結(jié)果”，而不是“守法過程”。

第一，確定最適當?shù)氖胤ǚ绞?。原則導(dǎo)向監(jiān)管傳遞了一個重要信息，即監(jiān)管對象應(yīng)當將自己定位為一個負責(zé)任的市場主體，而不是滿足于遵守監(jiān)管規(guī)定的字面含義。為此，監(jiān)管對象需要確定合理、有效的守法目標，并建立最適合自己防范經(jīng)營風(fēng)險的守法方式。監(jiān)管對象可以不斷創(chuàng)造新的守法方式，而不必擔(dān)心違反那些不合時宜且效益低下的監(jiān)管“規(guī)則”。這將會消除監(jiān)管對象對監(jiān)管的抵制，因為親身的體驗更能創(chuàng)造最有價值的知識，并培養(yǎng)其守法意識。[18]

第二，填補監(jiān)管“原則”的具體內(nèi)容。與內(nèi)容詳盡的“規(guī)則”相比，監(jiān)管“原則”的優(yōu)點不是其含義模糊，而是其內(nèi)容可以被那些深刻理解金融市場背景的監(jiān)管對象不斷地填補。在“原則導(dǎo)向監(jiān)管”下，監(jiān)管“原則”的內(nèi)容是靈活和適時的，監(jiān)管機構(gòu)不斷加以更新、更廣泛或者更有效的規(guī)定取代那些過時的條文。換言之，監(jiān)管“原則”的內(nèi)容在具體情形下是明確的。且該內(nèi)容是在監(jiān)管“原則”的真正實施中產(chǎn)生出來的，而不是人們以遵守監(jiān)管規(guī)定的字面意義，而實際為遮掩地鉆法律漏洞而制定的。

(四)“原則導(dǎo)向監(jiān)管”與“規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管”的配合

當然，“原則導(dǎo)向”并非強調(diào)原則的絕對權(quán)威和絕對至上，相反它非常重視規(guī)則在法律體系中的作用。只不過認為規(guī)則的正當性、合法性并不能由其本身來證明(self-testify)，即規(guī)則本身不是自給自足的。原則導(dǎo)向監(jiān)管并未放棄對監(jiān)管規(guī)則的運用，而是原則性規(guī)范與規(guī)則性規(guī)范相互配合，兩者起著相互補充的作用。

實際上在原則性條文之外，英國金融服務(wù)局(FSA)仍然公布了厚重的規(guī)則手冊，[19]該手冊長達8500多頁。對于每一項監(jiān)管“原則”，監(jiān)管機構(gòu)都做了闡釋。這些闡釋并非正式的監(jiān)管規(guī)則，但對金融機構(gòu)有指導(dǎo)作用，闡釋的形式包括推薦成功典型案例、頒發(fā)指令、公布一些違規(guī)守法方式等。英國監(jiān)管機構(gòu)認為，與這些釋義一致的行為，就是遵守了基本的“原則”。原則導(dǎo)向監(jiān)管披著簡單的外衣，卻有著極為復(fù)雜的身軀。[20]

原則導(dǎo)向監(jiān)管方式并非完全排斥規(guī)則性監(jiān)管。原則性監(jiān)管對于處理金融創(chuàng)新和監(jiān)管套利是有益的，但一套與原則相伴的健全的規(guī)則也是必要的，政府監(jiān)管與自律監(jiān)管、市場約束應(yīng)保持動態(tài)平衡，不可偏廢。[8]判斷一種監(jiān)管方式是否為原則導(dǎo)向，并非僅看規(guī)則的具體內(nèi)容，而是規(guī)則的使用方法。有詳細的規(guī)則并不妨礙實行原則導(dǎo)向監(jiān)管，相反，法律及規(guī)定中包含了原則也不會自動促成原則導(dǎo)向監(jiān)管的實現(xiàn)。[21]關(guān)鍵不在于原則或規(guī)則是什么、占多少比例、如何使用，關(guān)鍵是如何使用這些原則、如何處理規(guī)則與原則的關(guān)系。

四、“原則導(dǎo)向”的中國金融監(jiān)管實踐

我國目前的金融創(chuàng)新探索從多方面展開，其中互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展尤為迅猛。我們以互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新為例來分析中國金融創(chuàng)新中的監(jiān)管重構(gòu)問題。

(一)互聯(lián)網(wǎng)金融的創(chuàng)新發(fā)展給“原則導(dǎo)向監(jiān)管”提供了基礎(chǔ)支持

互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展目前還遠未定型，發(fā)展方向和模式仍有待觀察。鑒于互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展初期的現(xiàn)狀，金融監(jiān)管部門在實施監(jiān)管時，應(yīng)當對一些灰色地帶現(xiàn)象適當保持容忍和彈性，充分吸收我國以往對新興金融部門發(fā)展的管制經(jīng)驗和教訓(xùn)，避免“一管就死、一放就亂”。在金融風(fēng)險規(guī)制與金融創(chuàng)新發(fā)展這兩個目標的平衡上，原則導(dǎo)向監(jiān)管方式能夠發(fā)揮重大作用。

相較于實體經(jīng)濟領(lǐng)域的創(chuàng)新與試點，我國對金融領(lǐng)域的金融創(chuàng)新還是非常謹慎的。對于某一金融現(xiàn)象，要么合法，要么不合法，是非分明。若是合法，則用準入制度來規(guī)制；若認定為不合法，則堅決取締。這種典型的管制型監(jiān)管方式在處理金融創(chuàng)新效率與金融創(chuàng)新安全、穩(wěn)健發(fā)展上有重大缺陷：準入之后的持續(xù)監(jiān)管缺位；傳統(tǒng)金融框架下非法的新金融業(yè)態(tài)并不一定不利于實體經(jīng)濟的發(fā)展，缺少分層級的監(jiān)管余地。

這種僵化的金融監(jiān)管模式要么會將行業(yè)管死，要么會放任市場混亂。中國的互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展實踐充分證明了我國傳統(tǒng)的金融監(jiān)管方式完全不適應(yīng)金融創(chuàng)新的高速發(fā)展。在新的金融監(jiān)管模式還未建立之際，互聯(lián)網(wǎng)金融本身的高速發(fā)展卻給金融監(jiān)管提供了一些示范性、開拓性的監(jiān)管嘗試。而這些嘗試，恰恰印證了原則導(dǎo)向監(jiān)管模式的很多框架性理念的正確。

我國互聯(lián)網(wǎng)金融開始發(fā)展之后，多家互聯(lián)網(wǎng)金融平臺表示要在新金融框架下加強與監(jiān)管機構(gòu)的合作與溝通。2015年10月16日，螞蟻金服對外宣布升級“互聯(lián)網(wǎng)推進器”計劃，正式開放螞蟻金融云。同時，為了順應(yīng)新金融發(fā)展下監(jiān)管方式的升級，螞蟻金服還研發(fā)并推出了基于大數(shù)據(jù)的“備付金透明監(jiān)管項目”，該平臺7*24小時對監(jiān)管部門開放。螞蟻金服總裁井賢棟表示：“新金融的發(fā)展離不開監(jiān)管，螞蟻金服致力于推動行業(yè)自律、消費者保護，讓新金融的創(chuàng)新完全置于透明有效的監(jiān)管之下，實現(xiàn)穩(wěn)妥創(chuàng)新”，“互聯(lián)網(wǎng)金融不是監(jiān)管套利，也不會處于規(guī)則的真空地帶”。備付金透明監(jiān)管項目實施后，人民銀行在辦公室就可以在線實時監(jiān)測支付寶備付金的資金運行情況、備付金管理規(guī)范的執(zhí)行情況，并可以抽取任一筆交易明細數(shù)據(jù)，去驗證準確性、真實性。除了備付金之外，反洗錢透明監(jiān)管系統(tǒng)也在研發(fā)當中。[22]在螞蟻金服的十六字發(fā)展方針中，“擁抱監(jiān)管”就是對螞蟻金服與監(jiān)管層關(guān)系的自我定位。此例表明，大數(shù)據(jù)化的金融平臺與“原則導(dǎo)向監(jiān)管”中的透明、合作型監(jiān)管要求高度契合，大數(shù)據(jù)使“原則導(dǎo)向監(jiān)管”具有可行的金融基礎(chǔ)設(shè)施。

(二)“原則導(dǎo)向監(jiān)管”與我國互聯(lián)網(wǎng)金融“監(jiān)管紅線”

有學(xué)者將原則導(dǎo)向監(jiān)管與我國的“底線監(jiān)管”聯(lián)系起來理解，認為原則導(dǎo)向監(jiān)管就是“找準底線、放開空間”。即對幾個重大的原則進行嚴格監(jiān)控，這些原則是不能碰的，在此之外就是市場的行為。對于新興的互聯(lián)網(wǎng)金融，監(jiān)管機構(gòu)就是要劃好業(yè)務(wù)紅線，留好業(yè)務(wù)創(chuàng)新空間。[23]在此語境中，觸犯“原則”是觸犯“底線”的意思。我認為這種理解是有偏差的。

英國提倡的原則導(dǎo)向監(jiān)管中的“原則”并非簡單的“底線(原則)”。從監(jiān)管模式的層面來看，原則導(dǎo)向監(jiān)管的“原則”并非“底線”之意，而是監(jiān)管目標、監(jiān)管結(jié)果。即監(jiān)管機構(gòu)設(shè)定監(jiān)管目標，但不指定監(jiān)管合規(guī)的具體方式；金融機構(gòu)在監(jiān)管目標原則的指引下，自由創(chuàng)新金融行為方式；只要監(jiān)管結(jié)果理想，監(jiān)管機構(gòu)就不加以干涉。甚至監(jiān)管機構(gòu)還會不斷研究和總結(jié)金融市場中出現(xiàn)的各種金融創(chuàng)新形式，符合監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管理念和設(shè)定的監(jiān)管原則的就編輯成冊，對市場做示范性宣傳。這實際上屬于軟法監(jiān)管在金融領(lǐng)域的具體應(yīng)用。

雖然原則導(dǎo)向監(jiān)管與“底線監(jiān)管”不是同一回事兒，但不意味著這兩種監(jiān)管方式不能和諧共存、配合使用。原則導(dǎo)向監(jiān)管雖然在鼓勵和規(guī)范金融創(chuàng)新的平衡方面有獨到之處，但目前世界各國真正采用這種監(jiān)管方式的國家和地區(qū)還很少，其主導(dǎo)國家英國在2008年金融危機中也未能幸免。雖然這是一種非常新穎且理論自洽的監(jiān)管方式，但目前還只停留在理論和倡議層面，落實起來還有很多操作問題需要面對。因此，規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管也不可或缺。但回歸傳統(tǒng)的規(guī)則導(dǎo)向似乎又對金融創(chuàng)新有較大的抑制，在這種兩難境地之下，“底線監(jiān)管”的補位，也就順理成章了。實際上，英國金融服務(wù)局(FSA)的規(guī)則手冊除了列舉抽象的“原則”外，也詳細說明了遵守原則的“最低可接受標準”，并鼓勵監(jiān)管對象超越這些指導(dǎo)意見和最低要求，相信監(jiān)管對象能夠決定自己走多遠。[24]

(三)“原則導(dǎo)向監(jiān)管”的潛在挑戰(zhàn)

“原則導(dǎo)向監(jiān)管”理論與實踐看起來都非常美妙，有時候甚至看起來像是烏托邦。但是，當“監(jiān)管對象”成為“監(jiān)管代理人”的時候，與其他所有經(jīng)濟學(xué)上代理問題所展現(xiàn)出來的法律關(guān)系一樣，監(jiān)管機構(gòu)與監(jiān)管對象之間必然會產(chǎn)生代理成本。如何解決代理成本高昂與代理效果約束問題，就成了“原則導(dǎo)向監(jiān)管”的核心。

具體而言，“原則導(dǎo)向監(jiān)管”可能會面臨如下挑戰(zhàn)。

第一，原則導(dǎo)向監(jiān)管會遇到學(xué)者布萊克(Black)提出的所謂“信任悖論”：原則導(dǎo)向監(jiān)管促進信任、互惠和責(zé)任的產(chǎn)生，但原則導(dǎo)向監(jiān)管是否有效也得益于這些關(guān)系的先決存在。[21]真正的“原則導(dǎo)向監(jiān)管”強調(diào)監(jiān)管機構(gòu)與監(jiān)管對象之間誠實、深度的對話，這將會提高原則的明確性與可預(yù)測性。因此，原則導(dǎo)向監(jiān)管真正的挑戰(zhàn)來源于如何建立監(jiān)管機構(gòu)與監(jiān)管對象之間的互信，促進誠實對話。英國金融服務(wù)局(FSA)也承認，促進與維持這種互信是“原則導(dǎo)向監(jiān)管”面臨的嚴峻考驗。[25]

就中國的互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀而言，形成監(jiān)管機構(gòu)與互聯(lián)網(wǎng)金融平臺、金融機構(gòu)之間的互信，確實非常困難。e租寶等大量的跑路事件，實在是無法讓監(jiān)管部門放心讓互聯(lián)網(wǎng)金融平臺企業(yè)去自覺守法。大量的互聯(lián)網(wǎng)金融平臺負面新聞，也造成了公眾對監(jiān)管機構(gòu)與監(jiān)管對象專業(yè)技能信任的破壞。監(jiān)管內(nèi)容的不明確，也可能會被監(jiān)管機構(gòu)濫用，從而造成監(jiān)管對象對監(jiān)管者的不信任。

第二，加強對話也會帶來另一個問題，那就是“監(jiān)管俘獲”。 監(jiān)管俘獲理論最早由斯蒂格勒(Stigler)在1971年提出，指監(jiān)管者們普遍受到了被監(jiān)管者目標(而非公眾利益)的影響，甚至完全接受了被監(jiān)管者的目標。監(jiān)管者與被監(jiān)管者的長期深入溝通，甚至?xí)纬扇藛T流動“旋轉(zhuǎn)門”。特別是大型金融機構(gòu)，他們更有能力與監(jiān)管者溝通，同樣也更有能力影響有利于他們的監(jiān)管規(guī)則制定與監(jiān)管措施變革，這有可能不利于小型金融機構(gòu)及金融投資者、金融消費者。

原則導(dǎo)向監(jiān)管比規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管更加注重監(jiān)管機構(gòu)與監(jiān)管對象之間的對話與合作，這種合作增加了監(jiān)管對象影響金融監(jiān)管機構(gòu)決策的可能性，且兩者之間信息與專業(yè)技能的不對稱也會加劇這一問題。如何減少監(jiān)管機構(gòu)被“俘獲”的機會，是原則導(dǎo)向監(jiān)管的一個重大挑戰(zhàn)。

第三，原則導(dǎo)向監(jiān)管僅有模糊的原則，而不提供精細、明確、公開的規(guī)則指引，是違背法治確定性原則的。這會使得監(jiān)管機構(gòu)過于敏感而容易受到政治因素的影響——監(jiān)管者對標準的解釋不可避免地會被當時占主導(dǎo)地位的社會意見和政治意見所左右。[26](P189原則導(dǎo)向監(jiān)管的靈活性也可能導(dǎo)致監(jiān)管機構(gòu)與監(jiān)管對象難以對監(jiān)管的具體行為邊界或?qū)嵸|(zhì)內(nèi)容達成共識。原則導(dǎo)向監(jiān)管允許監(jiān)管對象犯錯誤，但缺乏明確性與可預(yù)測性將會抑制而不是促進監(jiān)管創(chuàng)新。[27]原則導(dǎo)向監(jiān)管提出了模糊標準，這些標準使得金融機構(gòu)及其董事們更易成為違法行為的問責(zé)對象。監(jiān)管者也有可能無所適從，到底什么樣的監(jiān)管行為在法律上才是站得住腳的，也并不十分清晰。

[1]Alan Murray, Paul Volcker: Think More Boldly, Wall St. J., Dec. 14, 2009, at R7; Paul Krugman, Op-Ed, Money for Nothing, N. Y. Times, Apr. 27, 2009,at A23.

[2]Robert E., In Defense of Much, But Not All, Financial Innovation, Feb.17, 2010.

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[24]FSA, Principles-based regulation: Focusing on the outcomes that matter, http://www.fsa.gov.uk/pubs/other/principles.pdf, Dec.12, 2015

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[27]Carlos Conceicao & Rosalind Gray, Problems of Uncertainty, 26 int’l Fin. L. Rev. 42,43, 2007.

〔責(zé)任編輯：黎玫〕

Regulatory Restructuring in the Era of Financial Innovation:An Analysis of “Principle-oriented Supervision”

WANG Li

(School of Economic Law, East China University of Political Science, Shanghai, 210000, China)

Financial supervision assumes the dual task of risk regulation and financial development in the era of rapid development of financial innovation. “Principle-oriented regulation” has not only sufficient flexibility and inclusiveness to support the development of financial innovation and trial and error, but also maintain sufficient vigilance and deterrence of financial risk. Thus, the traditional rule-oriented regulatory model needs to be restructured from the perspectives of regulatory relationship, regulators’ duty and the positioning of financial institutions. And the rise of Internet banking in China offers a breakthrough for the “principle-oriented regulation”, and bring some challenges as well.

financial innovation; financial supervision; principle-oriented regulation; rule-oriented regulation; Internet banking

國家哲學(xué)社會科學(xué)基金重點項目(15AFX020)；浙江省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃優(yōu)勢學(xué)科重大項目(14YSXK01ZD)

王立(1981— )，男 ，浙江縉云人,華東政法大學(xué)研究生教育院博士研究生，杭州師范大學(xué)錢江學(xué)院講師，主要從事商法、金融法研究。

F830

A

1006-723X(2016)08-0105-07