肖義　劉臨雄

【摘要】內(nèi)河航道建設屬于國家交通運輸領域基礎性建設的范疇，是國內(nèi)水路運輸順利實現(xiàn)的基礎與保障。航道管理行政執(zhí)法處罰權的行使，應當明確主體要求、管轄要求以及處罰權的內(nèi)容要求，健全航道管理行政處罰權的監(jiān)督機制，從而保證航道管理行政處罰的行為目的得以實現(xiàn)，促進內(nèi)河航道管理事業(yè)的健康發(fā)展。

【關鍵詞】航道管理 行政執(zhí)法 行政處罰 行政監(jiān)督

【中圖分類號】D912.1 【文獻標識碼】A

內(nèi)河航道是一個國家交通運輸領域基礎設施十分重要的組成部分，是保障國內(nèi)水上運輸順利實現(xiàn)的基礎與關鍵。隨著社會經(jīng)濟的飛速發(fā)展，資源的跨區(qū)域流動變得更加活躍和頻繁，交通運輸領域承載的運輸壓力逐年激增，發(fā)揮內(nèi)河航運的優(yōu)越性就顯得更加重要。與鐵路運輸和公路運輸不同，內(nèi)河航道受大自然的自發(fā)影響因素較大，航道本身又具有公益性和公共性，使得航道的使用頻率增高。在航道的高頻使用過程中一旦管理不善造成破壞，航道將很難恢復和重建。這就需要我們在航道的使用過程中加強對航道的管理和監(jiān)控，尤其是法律層面的規(guī)制和防范。

值得注意的是，我國目前尚沒有專門關于航道管理的基本法律，現(xiàn)有的航道管理行政法規(guī)、規(guī)章中規(guī)定，縣級以上各級政府交通行政主管部門是執(zhí)法的行政主體，而具體履行航道管理職能的機構卻不具有行政主體資格，這就造成了管理上的脫節(jié)。此外，我國現(xiàn)有的航道專業(yè)法律規(guī)范層次較低，法律效力也較低，在一定程度上已不能適應航道科學發(fā)展和依法治航的需要①，造成了實踐管理工作中處罰權行使過程出現(xiàn)了一些矛盾和難題。這些問題的出現(xiàn)，導致航道管理的預期目標無法順利實現(xiàn)，造成管理與處罰的混亂局面，制約著我國內(nèi)河航運事業(yè)的順利發(fā)展。

航道管理行政執(zhí)法處罰權的行使

內(nèi)河航道作為具有公益性和公共性的基礎性設施，對于內(nèi)河航道的管理應歸為國家行政管理的范疇。而所謂行政管理，也就是通常我們所說的公共管理，是一個狹義的概念，主體僅限于國家行政機關，是國家行政機關通過運用自身職權來管理社會公共事務。因此，在行政管理之下的航道執(zhí)法處罰權也就當然具有行政處罰權的性質。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》的解釋，行政處罰行為首先是具有行政處罰權的主體行使的，其設置的目的是維護社會秩序，維護國家利益，保護公民、法人和其他組織的合法權益，通過法律授予的權利制裁行政相對人違反行政法律規(guī)范的行為。依據(jù)我國行政處罰法對于行政處罰的概念界定，文章具體從行政處罰的主體、管轄和內(nèi)容三個方面入手來討論我國航道管理行政執(zhí)法處罰權的行使。

航道行政執(zhí)法處罰權的主體要求。行政處罰作為一項國家授權性的行政管理處罰權限，擁有國家強制力和拘束力，因此對其主體應該有明確的要求和限制，從而保證航道管理行政處罰的權威性和公正性。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》的相關規(guī)定，在我國享有法律授予行政處罰權限的行政主體主要有兩類：一類是自身就具有行政處罰權的行政機關，這類行政機關本身即具有外部的管理職能，且有法定的授權范圍，在法律規(guī)定的權限范圍內(nèi)行使特定領域的專門的行政處罰權。而另一類組織與其不同，本身不具有行政處罰的權限，但是依法經(jīng)過特殊的程序之后便可以行使行政處罰權。這一類組織又可以細分為兩個層面：一方面是法律、法規(guī)授權的組織，多為社會管理中一些履行著管理公共事務職能的組織，這種組織可以在法律規(guī)定的授權范圍內(nèi)行使處罰權。另一方面是受委托的組織，多表現(xiàn)為社會中某些具有特定技術資格并能夠為履行一定社會管理職能提供服務的組織。但是這類組織不具有獨立的行使處罰權的資格，只能依照委托機關的名義來行使有關處罰權，并且由委托機關來承擔處罰行為的法律責任。據(jù)此，我國航道管理的實踐中，對于航道行政執(zhí)法處罰權具體由誰來行使，因為缺乏由全國人大機關出臺的明確的上位航道法，所以在實踐考察中各個省市的做法有所不同。根據(jù)國務院2008年修訂的《中國人民共和國航道管理條例》第二十七條的規(guī)定，對違反航道管理條例規(guī)定的單位和個人，縣以上交通主管部門可以視情節(jié)輕重給予警告、罰款的處罰。通過考察各省市的實際做法，筆者發(fā)現(xiàn)，由于交通主管部門需要負責的事項繁多，在具體的航道管理行政處罰實踐中，一般都是通過委托的方式將航道管理行政處罰權委托給具體的航道管理機構來行使。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第十九條的規(guī)定，可以接受行政機關的委托并依法行使行政處罰權的組織需要滿足至少兩個方面條件。第一，確保組織是依法成立且必須是具有管理公共事務職能的社會團體或組織，這是對授權組織的性質的要求。第二，該組織內(nèi)部的工作人員熟悉有關法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務，也就是要求業(yè)務上具有能夠接受委托的相關性。根據(jù)此規(guī)定，實踐中將航道管理行政處罰權委托給具體行使航道管理職能的機構的做法并無不妥，符合行政處罰權委托的基本要求。航道管理機構一般是由交通行政主管部門設置，依法接受交通行政主管部門委托對航道違法行為行使行政處罰權的事業(yè)性法人組織。在航道行政執(zhí)法模式上，具有部分行政管理職能，但不具備航道執(zhí)法主體資格，只能以委托機關的名義執(zhí)法。②

然而，這種接受委托的航道管理機構自身不承擔責任而由委托機關承擔責任的法律現(xiàn)實，使航道管理機構在行使受委托的航道行政執(zhí)法處罰權時，容易出現(xiàn)部分管理人員過多關注于處罰權行使結果的自身獲利，一般采用財產(chǎn)罰的手段，甚至出現(xiàn)超越規(guī)定的處罰方式，采取沒收財產(chǎn)或者處以罰金的方式進行行政執(zhí)法，其中瀆職怠慢的現(xiàn)象也比較常見，這就使得航道管理行政處罰的立法目的大打折扣。在實踐工作中，航道管理機構人員的職業(yè)素質良莠不齊，執(zhí)業(yè)能力各有所長，處罰力度很難保持標準的客觀一致，對于航道管理處罰中自由裁量權的運用缺乏監(jiān)督，導致處罰的公正性遭受質疑。

鑒于這些上述原因，筆者認為，在規(guī)范航道管理行政處罰權問題上，可以借鑒其它行政領域目前廣泛推進實施的集中行政處罰的規(guī)定，仍舊嚴格依據(jù)法律規(guī)定，將航道管理行政處罰權收歸交通主管部門進行行使，并設立具體專門的航道管理行政處罰管理部門，由交通主管部門內(nèi)設的專門行政處罰機構統(tǒng)一行使行政處罰權。這種航道管理行政處罰權主體的明確，保證處罰的公平公正，使得處罰權行使的正當權威性得以確立，確保了處罰標準的統(tǒng)一，也使得處罰的目的得以更好地實現(xiàn)。此外這種處罰權主體的集中，對于接下來討論處罰權行使過程中管轄權矛盾問題的解決也具有重要意義。

航道行政執(zhí)法處罰權的管轄要求。航道管理過程中航道管理行政處罰權行使的另一個關鍵問題就是行政處罰權的管轄問題，即行政處罰權如何劃分的問題。管轄問題一直是各種行政管理活動都會面臨的重要問題?；诠P者主張實行航道行政處罰權集中行使，就航道管理行政處罰的管轄權要求進行討論。目前，我們通常討論的管轄一般分為兩種，即行政處罰的級別管轄和地域管轄。級別管轄相對較為簡單，根據(jù)我國行政處罰法的要求，一般是由違法行為發(fā)生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄。在航道管理行政處罰權的管轄討論中就直接套用此規(guī)定即可。

然而，由于航道尺度受上游來水影響的特殊性，航道的地域界定不同于鐵路和公路，無法完全實現(xiàn)分離單獨割裂的方式來討論，航道的管理過程中面臨著上游流域對于下游流域的影響、水流的實時流動性影響等諸多問題，導致航道管理行政處罰權在地域的具體劃分中面臨著難題和困境，在處罰權的具體行使過程中矛盾重重。上游流域的采砂現(xiàn)象可能導致下游流域航道的受損，那么就此類問題的處罰權如何進行分配就面臨著矛盾。筆者主張，根據(jù)內(nèi)河航道自身的特性對于處罰權進行跨地域的集中行使，這樣就可以很好地解決這一問題，例如我們在實踐中可以將一個完整的航道或者流域作為單位進行航道管理行政處罰權的集中，建立針對這一完整航道或者具體流域的專門的航道管理行政處罰機構，集中行使行政處罰權，從而在順利解決處罰權重疊難以劃分矛盾的同時，保障處罰權的順利有效的行使和實現(xiàn)，促進航道管理與建設以及航運事業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。

航道行政執(zhí)法處罰權的內(nèi)容要求。討論航道行政執(zhí)法的處罰權內(nèi)容，首先應該明確航道行政執(zhí)法的任務和要求，因為航道行政管理處罰設置的前提就是行政相對人在航道使用過程中不遵循相關法律法規(guī)的管理規(guī)定，出現(xiàn)違反管理要求的不法行為。因此，航道管理行政處罰措施應當區(qū)分具體的執(zhí)法任務，才會更加具有針對性。

關于內(nèi)河航道管理行政執(zhí)法的任務，大體表現(xiàn)在兩大方面。其一，是對航道水資源的保護與開發(fā)。內(nèi)河航道主要是承載內(nèi)河交通水上運輸?shù)闹匾蝿眨瑢τ诤降赖木S護要遵從水資源的利用要求，不能只局限于航道線路本身，對于周邊水庫、水電站等的調配與建設管理也應該重視與協(xié)調，要統(tǒng)籌水資源的調配和利用的各種需要，兼顧各方利益。這就說明航道管理的執(zhí)法任務需要注重與相關部門的聯(lián)系和協(xié)調。因此，針對此航道的執(zhí)法任務，在航道管理行政處罰權的設置上，就要注重處罰權內(nèi)容設置遵從行政處罰法的同時，兼顧與其他部門的相互協(xié)調，嚴格遵循一事不再罰的行政處罰原則，明確航道管理行政處罰部門的處罰內(nèi)容，從而保障處罰的公平性和公正性，避免各個部門各自為政、重復處罰現(xiàn)象的出現(xiàn)。其二，是滿足航道運輸?shù)男枰?，設置和行使航運管理行政處罰權最直接的目的就是為了保證水路運輸?shù)捻樌麑崿F(xiàn)，為水路運輸提供一個安全暢通的運輸通道。通過考察我們發(fā)現(xiàn)，目前執(zhí)法實踐中針對破壞航道的懲處力度遠遠不夠。例如，違法違規(guī)采砂行為造成河床下切、航道局部出淺、通航條件惡化，嚴重影響了航道的安全暢通。③針對這些違法行為雖然實施了行政處罰，但這種成本低、收益高的違法行為依然屢禁不止。因此，應該加大航道行政執(zhí)法實施的懲處力度，提高航道行政執(zhí)法效力。

此外，在處罰權的內(nèi)容設置上，由于我國行政法對于具體的行政處罰內(nèi)容都有嚴格的行使主體限制，規(guī)定限制人身自由這一類相對嚴格的行政處罰方式只能由縣級以上公安機關行使。為了更好地維護內(nèi)河航道，在行政處罰權內(nèi)容的設置上，雖然我們無法突破行政法的處罰方式的限制，但是我們可以尋求與公安行政執(zhí)法部門的合作和配合，從而實現(xiàn)對于航道管理行政處罰的目的要求，更好地維護內(nèi)河航道的良好運行環(huán)境，促進我國內(nèi)河航運事業(yè)的發(fā)展和繁榮。

航道行政執(zhí)法處罰權行使的監(jiān)督機制

上述對航道管理行政執(zhí)法處罰權行使的討論和分析，主要體現(xiàn)了集中處罰權行使的原則，以更好地保障行政處罰作為一項懲處措施在航道管理中的實現(xiàn)，并且強調了內(nèi)河航道管理行政處罰權行使過程中需要重視的與相關部門的密切配合和互相協(xié)調，從而結合航運的特殊性，實現(xiàn)航道管理的目標。航道管理行政處罰權的行使，尚需建立明確有效的監(jiān)督制約機制，從而監(jiān)督并保障權力在預期的范圍內(nèi)實現(xiàn)。

任何權力的實施都需要監(jiān)督，尤其是具有限制和規(guī)范相對人行為的行政處罰權，確保有效的監(jiān)督是保證權力實現(xiàn)，防止權力濫用，增強權力公信度的重要環(huán)節(jié)。構建航道管理行政執(zhí)法處罰權行使的監(jiān)督機制，尚需首先區(qū)分行政處罰和行政強制這兩種行為的性質。行政處罰強調的是懲處目的與懲罰性，而不要求達到行為的預期目的，達到行為的原始預期是行政強制的要求?；趦烧叩哪康牟煌瑢τ诤降拦芾硇姓幜P權的監(jiān)督就應該側重于懲處效果的實現(xiàn)和權力行使的正當性和公平性，這是從監(jiān)督要求入手進行監(jiān)督體制的建立。

在具體的監(jiān)督過程中，航道行政執(zhí)法處罰權監(jiān)督分為事前監(jiān)督與事后監(jiān)督，也可以分為內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督等。航道行政執(zhí)法處罰權行使的監(jiān)督主體問題，主要涉及的是關于內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的問題。通常認為，內(nèi)部監(jiān)督即體系內(nèi)監(jiān)督，是航道管理體系內(nèi)部，一般是指交通管理主管機關整體內(nèi)對于航道管理行政處罰權的實施主體是否適格、行政處罰相對人方面以及處罰的程度等方面進行的監(jiān)督。外部監(jiān)督則是指社會公共組織和公眾的監(jiān)督，包括社會大眾的輿論監(jiān)督、媒體監(jiān)督以及公眾參與等。筆者認為，健全航道管理行政執(zhí)法的公眾參與機制與當前創(chuàng)新社會治理具有共同語境。公眾參與社會治理是我國社會治理創(chuàng)新中主要的環(huán)節(jié)，也是目前最為薄弱和最需要加強的環(huán)節(jié)。④這種監(jiān)督機制的實現(xiàn)將更加具有監(jiān)督的針對性，對于處罰權自由裁量的監(jiān)督也更加具體和直接，從而保障航道行政執(zhí)法處罰權的正當行使。

對于航道行政執(zhí)法處罰權行使的監(jiān)督時間，實踐中一直都是側重于事后監(jiān)督，因為處罰權的行使本來就是后行為，也就是說在相對人行為違反了法律法規(guī)的規(guī)定之后才會有處罰權的行使。因此對于航道管理行政處罰權行使的監(jiān)督也被認為是后行為的監(jiān)督，主要是監(jiān)督處罰的結果是否公平公正合理。筆者認為，此種觀點是基于對航道管理行政處罰權實施期間的理解，而忽視了對航道管理行政處罰權實施程序的認識。對于航道管理行政處罰權的監(jiān)督與其他具體行政行為的監(jiān)督，都應該強調針對行為的全過程的監(jiān)督，強調監(jiān)督的動態(tài)和時間的持續(xù)。這也是筆者主張建立專門的監(jiān)督機關進行監(jiān)督的理由之一，也是確保滿足和實現(xiàn)全過程監(jiān)督的需要。航道管理的行政處罰權的行使雖然是相對人違法行為后的懲處行為，但是行使過程中的處罰權的行使主體是否適格依舊需要由有關機關進行監(jiān)督，處罰權的行使過程中具體的處罰程序是否合法也屬于監(jiān)督的范疇，只有保證處罰程序的公正才可以確保處罰結果的公正。因此，對于航道管理行政處罰權的監(jiān)督機制的建立就是要注重處罰權行使全過程的監(jiān)督，在內(nèi)部和外部監(jiān)督的配合之下，建立專門的監(jiān)督機關，確保監(jiān)督目的和機制的實現(xiàn)。

結語

加強航道管理行政處罰的力度，依法懲處違反航道管理法律法規(guī)的行為，與航道行政執(zhí)法處罰權的合法公正行使，是同一個問題的兩個方面。在分析航道行政執(zhí)法處罰權的行使主體、行使管轄、行使內(nèi)容的基礎上，進一步探索航道行政執(zhí)法處罰權行使的監(jiān)督機制問題，是保障航道行政執(zhí)法的處罰行為具有合法正當性的必要。我們應將航道行政執(zhí)法處罰權的行使與監(jiān)督，融入內(nèi)河航道管理實踐工作之中，以更好地實現(xiàn)內(nèi)河航道管理與行政執(zhí)法的要求，從而在保障內(nèi)河航道管理依法行政的基礎上，促進我國航運事業(yè)的發(fā)展。

（作者分別為梧州學院文法學院副教授，廣西梧州市航道管理局高級工程師；本文系廣西梧州市航道管理局科研項目“航道管理行政許可研究”和梧州學院科研項目、梧州學院教育教學改革工程項目的階段性成果，項目編號：2013B009、Wyjg2013A010）

【注釋】

①江挺：“內(nèi)河航道行政執(zhí)法中存在的問題及其對策”，《科技與企業(yè)》，2012年第9期，第22頁。

②李琦：“論內(nèi)河航道行政執(zhí)法工作中存在的問題及對策”，《華章》，2011年第21期，第11頁。

③陸永煥：“航道行政執(zhí)法的制約因素與對策”，《西部交通科技》，2012年第4期，第95頁。

④胡仙芝：“公眾參與制度化：社會治理創(chuàng)新的突破點”，《人民論壇》，2014年7月上，第46頁。

責編/許國榮（實習）