徐彬+王季倫

摘要：基于對當(dāng)前環(huán)境沖突治理中理念和制度兩大方面存在問題之分析，文章指出在環(huán)境沖突治理中，必須看到地方政府的多重身份，將其納入治理對象的范疇;按照環(huán)境基準(zhǔn)制定精準(zhǔn)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范企業(yè)的排放行為;要準(zhǔn)確理解設(shè)定排污費(fèi)的初衷和本質(zhì)，正確使用超標(biāo)排放費(fèi);科學(xué)界定環(huán)境事件的受害者，做好環(huán)境修復(fù)和補(bǔ)償受害者的工作。從制度設(shè)計(jì)上，必須進(jìn)一步規(guī)范排污權(quán)交易制度，完善環(huán)境信息公開機(jī)制，建立和健全公眾參與機(jī)制，提升政府處理環(huán)境沖突事件的能力。

關(guān)鍵詞：環(huán)境沖突;沖突治理;制度缺失;環(huán)境標(biāo)準(zhǔn);公眾參與機(jī)制

中圖分類號：F124.5

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1002-7408（2016）02-0074-04

環(huán)境污染已經(jīng)超出了國企轉(zhuǎn)型、土地征用、住宅強(qiáng)拆等而成為引發(fā)社會沖突的主要動因之一，因環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件以年均29%的速度遞增，[1]環(huán)境沖突已經(jīng)成為社會沖突的主要形式之一。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》直面環(huán)境保護(hù)中的執(zhí)行難問題，提出了一些新原則、新措施，這將對依法處理環(huán)境沖突發(fā)揮積極作用。防范環(huán)境沖突事件，必須從厘清一些模糊觀念和健全相關(guān)制度入手。

一、環(huán)境沖突治理中的模糊觀念辨析

1.地方政府是環(huán)境問題的直接管理者，也可能是間接施害者。人們通常認(rèn)為企業(yè)是環(huán)境事件的施害者，民眾是受害者;地方政府是環(huán)境問題的直接管理者，在環(huán)境沖突事件中，充當(dāng)調(diào)停者和裁決者的角色。然而，大量的事實(shí)證明，在許多環(huán)境事件中，地方政府實(shí)際上扮演了多個(gè)角色：一些地方政府引進(jìn)一些高能耗高污染的項(xiàng)目，成為環(huán)境沖突事件的“發(fā)動者”，從而客觀上成為環(huán)境沖突事件的始作俑者;在項(xiàng)目審批時(shí)，地方政府被企業(yè)“俘獲”和“綁架”，為企業(yè)開綠燈，成為污染項(xiàng)目的“保護(hù)者”;對污染企業(yè)監(jiān)管不力，或者對群眾舉報(bào)處理不力，甚至主動為污染項(xiàng)目埋單，成為環(huán)境事件的“縱容者”;環(huán)境事件發(fā)生之后，有意隱瞞或淡化污染信息，使得傷害進(jìn)一步加深、擴(kuò)大，成為環(huán)境事件的“放大者”。由此可見，在許多環(huán)境沖突事件中，地方政府不是置身事外的管理者，在很多情況下，它也難以成為真正中立的調(diào)停者，有些環(huán)境問題的源起并不是企業(yè)，而是地方政府，有些環(huán)境沖突事件的快速演化與地方政府的不作為和亂作為有直接的關(guān)系。

長期以來，地方政府以管理者身份對環(huán)境問題的施害者（或企業(yè)、或個(gè)人）進(jìn)行監(jiān)管和懲處，而通過以上的分析發(fā)現(xiàn)，地方政府有可能成為環(huán)境問題的間接施害者，因此，為了找到環(huán)境問題產(chǎn)生的根源和環(huán)境沖突事件升級的關(guān)鍵因素，應(yīng)該將地方政府納入環(huán)境沖突事件的監(jiān)控和治理對象的范疇。

近年來，我國政府開展了環(huán)境審計(jì)，但審計(jì)的主要內(nèi)容是地方政府環(huán)境專項(xiàng)資金及項(xiàng)目的執(zhí)行情況及環(huán)境保護(hù)部門資金使用情況，大部分屬于財(cái)務(wù)審計(jì)的范疇，并不是嚴(yán)格意義上政府環(huán)境責(zé)任審計(jì)。一些省市將環(huán)境質(zhì)量評價(jià)納入政府部門績效考核指標(biāo)體系，作為干部晉升考察的重要內(nèi)容，這是一個(gè)良好的開端，它將在一定程度上強(qiáng)化政府（官員）的環(huán)境責(zé)任，增強(qiáng)政府行為的環(huán)境約束意識。

2.依法、達(dá)標(biāo)排放是環(huán)境保護(hù)的最低標(biāo)準(zhǔn)，而不是最高標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境基準(zhǔn)是環(huán)境中污染物對特定保護(hù)對象（人或其他生物）不產(chǎn)生不良或有害影響的最大劑量或濃度，是一個(gè)基于不同保護(hù)對象的多目標(biāo)函數(shù)或一個(gè)范圍值，環(huán)境基準(zhǔn)值是依據(jù)環(huán)境的自凈能力計(jì)算出來的，是國家制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)，低于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的排放被認(rèn)為是安全的、合法的，否則就會產(chǎn)生環(huán)境問題。我國先后頒布了6部環(huán)境保護(hù)法律、13部與環(huán)境相關(guān)的資源保護(hù)法律以及395項(xiàng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，希望通過達(dá)標(biāo)排放，控制廢棄物排放，避免環(huán)境問題和環(huán)境沖突。

表面看來，以上的政策邏輯是自洽的?，F(xiàn)在的問題是，如果企業(yè)都做到達(dá)標(biāo)排放是否就不會產(chǎn)生環(huán)境問題？是否就不會出現(xiàn)環(huán)境沖突？答案是否定的。理由是：首先，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是防止環(huán)境惡化的最低標(biāo)準(zhǔn)，而不是最高標(biāo)準(zhǔn)。以此為依據(jù)的依法、達(dá)標(biāo)排放只是使環(huán)境不會變得更糟，這就與人們希望環(huán)境質(zhì)量不斷提高的愿望相沖突。也就是說，環(huán)境控制閾值是允許“有限污染”的控制指標(biāo)，民眾則是希望生活在一個(gè)無污染的環(huán)境之中。政府、企業(yè)與民眾在環(huán)境質(zhì)量預(yù)期上的巨大差異，成為環(huán)境沖突事件發(fā)生的現(xiàn)實(shí)原因。其次，地方政府、行業(yè)的立場直接影響到環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性有賴于“環(huán)境中立”的立場，但在實(shí)際生活中，盡管地方政府和行業(yè)（企業(yè)）能夠看到經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)與環(huán)境保護(hù)的長遠(yuǎn)一致性，但在具體的行政周期中，政府和企業(yè)往往難以立足長遠(yuǎn)，更不能始終保持“環(huán)境中立”，而是過多地考慮地區(qū)和行業(yè)發(fā)展的需要，制定低于國家標(biāo)準(zhǔn)的地方標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，甚至拒不執(zhí)行現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)。這實(shí)際上就是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為由，打開了破壞環(huán)境的借口。另外，我國環(huán)境基準(zhǔn)研究嚴(yán)重滯后，有些領(lǐng)域還沒有確定環(huán)境基準(zhǔn)，相應(yīng)的排放標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性就更難以保證。再次，區(qū)域、行業(yè)的環(huán)境達(dá)標(biāo)排放與個(gè)別地區(qū)和行業(yè)的超標(biāo)排放可以并存，由此引發(fā)的環(huán)境沖突難以避免。地域內(nèi)、行業(yè)范圍內(nèi)的整體達(dá)標(biāo)，并不表明每個(gè)地區(qū)和每個(gè)企業(yè)的排放物達(dá)標(biāo)，個(gè)別地點(diǎn)和企業(yè)的排污行為同樣會引起民眾的反對，引發(fā)環(huán)境沖突。

3.超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)不是企業(yè)購買排污權(quán)的價(jià)格，也不是行政事業(yè)費(fèi)的補(bǔ)充。我國《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了在我國實(shí)行征收超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)制度，設(shè)置征收排污費(fèi)的初衷是為了促進(jìn)企事業(yè)單位節(jié)約和綜合利用資源，治理污染，改善環(huán)境。然而，在環(huán)境監(jiān)管實(shí)踐中，已經(jīng)出現(xiàn)了兩個(gè)與以上初衷明顯背離的現(xiàn)象，這兩個(gè)現(xiàn)象的發(fā)生與人們對排污費(fèi)的本質(zhì)的錯(cuò)誤認(rèn)識密切相關(guān)。

一是企業(yè)花錢購買排污權(quán)。企業(yè)認(rèn)為，排污費(fèi)是政府制定的排污權(quán)的購買價(jià)格，企業(yè)繳納了排污費(fèi)也就取得了排污的權(quán)力，交足了超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)（罰款），超標(biāo)排污也就合法化了。正是基于這種認(rèn)識，一些企業(yè)在“理性經(jīng)濟(jì)人”的決策機(jī)制下，當(dāng)項(xiàng)目投產(chǎn)的預(yù)期利潤足以抵消超標(biāo)罰款的損失時(shí)，就會主動購買排污權(quán)，上繳超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)。盡管新的環(huán)境保護(hù)法將破壞環(huán)境的行為列入刑法管理的范疇，但只要企業(yè)將污染控制在一定的范圍，并主動承擔(dān)相應(yīng)的罰款，企業(yè)也就不會因此受到刑法的制裁。

二是政府以罰代管，以罰養(yǎng)政。一些地方政府對企業(yè)的排污行為或者視而不見，或者聽之任之并借機(jī)收取超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)，更有甚者，有些地方政府利用排污權(quán)交易制度，在排污權(quán)指標(biāo)分配和交易中謀取利益，與排污企業(yè)“協(xié)議”收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，將權(quán)錢交易引入排污權(quán)交易制度之中，這種政府“出售”排污權(quán)的制度一旦流行開來，通過排污權(quán)交易控制污染的制度設(shè)計(jì)就不可能達(dá)到預(yù)期的目的。

實(shí)際上，超標(biāo)排污費(fèi)是對過錯(cuò)責(zé)任的懲罰性收費(fèi)，不是企業(yè)排污權(quán)的購買價(jià)格，因此，不能用市場交易的規(guī)則對待超標(biāo)排污費(fèi)的征繳和收取。另外，現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定了超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)的用途，即“排污費(fèi)應(yīng)當(dāng)全部專項(xiàng)用于環(huán)境污染防治，不得挪作它用”，地方政府以罰代管，以罰養(yǎng)政的做法本身是違背《環(huán)境保護(hù)法》的，長此以往，地方政府就會在環(huán)境保護(hù)上失去責(zé)任感，環(huán)保部門執(zhí)法過軟的現(xiàn)象則不可能改變。

4.環(huán)境沖突事件中的確定性與不確定性。通常，在單一因素致污導(dǎo)致的環(huán)境沖突事件中，沖突的雙方當(dāng)事人、沖突原因、危害程度等都是明確的，這就是環(huán)境沖突事件中的確定性。對于這類沖突事件，經(jīng)過雙方協(xié)商或者第三方裁決，總是可以找到解決方案。

然而，大量的環(huán)境事件存在不確定性。這些不確定性主要包括：第一，施害者——受害者的對應(yīng)關(guān)系的不確定性。環(huán)境污染是多種致污因素長期累積的結(jié)果，環(huán)境污染事件的受害者很難找出具體的致污者，更難以厘清每一種致污因素的權(quán)重系數(shù)，因而也就不可能向具體的施害者提出賠償?shù)囊螅荒芑\統(tǒng)地提出停止傷害和給予賠償?shù)囊?。這種籠統(tǒng)的要求很容易遭到相關(guān)企業(yè)的反對，也難以取得所在地政府的支持。第二，環(huán)境損害程度的不確定。準(zhǔn)確地計(jì)算環(huán)境損害程度是解決環(huán)境沖突問題最重要的環(huán)節(jié)。單純地檢測環(huán)境自身的質(zhì)量是容易的（如，通過檢測水的成分變化可以判定水體質(zhì)量，通過檢測PM2.5可以判定空氣質(zhì)量），但是檢測環(huán)境惡化導(dǎo)致的影響就比較困難，困難來自環(huán)境問題導(dǎo)致的傷害是一個(gè)“鏈?zhǔn)健钡南到y(tǒng)，且許多傷害只有在經(jīng)過了一定時(shí)期的積累以后才能顯現(xiàn)出來，如有些粉塵和廢氣產(chǎn)生的致癌物，在人體內(nèi)潛伏10-15年才會被人感知。環(huán)境危害程度不確定，環(huán)境損害賠償就難以確定。第三，觸發(fā)環(huán)境沖突事件的因素不確定。環(huán)境問題導(dǎo)致的傷害通常是持續(xù)累積的，但觸發(fā)環(huán)境沖突事件的因素通常具有一定的偶然性，這就給預(yù)防環(huán)境沖突事件增加了難度。

環(huán)境沖突事件的不確定性給防范和解決環(huán)境沖突帶來了困難，也給一些環(huán)境施害者逃避處罰提供了借口，也使得政府的環(huán)境沖突治理對策表現(xiàn)出頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳的片面性。

二、環(huán)境沖突治理中的制度缺失檢視

1.制度選擇原則偏失：“經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先”對“環(huán)境保護(hù)優(yōu)先”的干擾。新環(huán)境保護(hù)法新增了“保護(hù)環(huán)境是國家的基本國策”的規(guī)定，并明確“環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、污染者擔(dān)責(zé)”的原則。新環(huán)境保護(hù)法還明確規(guī)定，“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”，“未達(dá)到國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的重點(diǎn)區(qū)域、流域的有關(guān)地方人民政府，應(yīng)當(dāng)制定限制達(dá)標(biāo)規(guī)劃，并采取措施按期達(dá)標(biāo)”。

在實(shí)踐中，地方政府通常以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為由，置“環(huán)境保護(hù)”的基本國策于次要位置。導(dǎo)致這種現(xiàn)象的原因，并非地方政府官員不懂得“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”與“環(huán)境保護(hù)”之間存在長遠(yuǎn)的一致性，只是在現(xiàn)有的并不完善的管理制度的誤導(dǎo)下，一系列的硬性約束使地方政府更看重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，“經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先”的原則戰(zhàn)勝了“環(huán)境保護(hù)優(yōu)先”的原則。

這些不完善的管理制度及其影響主要體現(xiàn)在：首先，公務(wù)員任期行為短期化導(dǎo)致環(huán)境責(zé)任追究難。干部任期制是行政管理制度改革的重要內(nèi)容之一，在此，不討論其在遏制腐敗、提高服務(wù)效率上的積極作用，僅討論任期制對環(huán)境保護(hù)的負(fù)面影響。在任期內(nèi)，地方政府極力追求經(jīng)濟(jì)增長率、招商引資項(xiàng)目數(shù)、利稅增長率等數(shù)量型指標(biāo)的增加值，開工建設(shè)一些在本任期內(nèi)能夠見效的項(xiàng)目，甚至大建“形象工程”為自己樹碑立傳，只要這些指標(biāo)和項(xiàng)目對環(huán)境造成的危害一時(shí)難以顯現(xiàn)出來，也就無法啟動環(huán)境責(zé)任追究制度。在下一屆政府任期內(nèi)，“新官不理舊賬”的管理慣例又使得此前的過錯(cuò)延續(xù)下去，當(dāng)環(huán)境問題積累達(dá)到了突破臨界值時(shí)，政府只能啟動污染治理和環(huán)境修復(fù)的工作，環(huán)境責(zé)任追究也就不了了之，因?yàn)闀r(shí)過境遷已經(jīng)無法找到真正的責(zé)任人。其次，地方政府與企業(yè)合謀使得政府的環(huán)境責(zé)任旁落。一直以來，GDP是考量各級政府行政能力和績效的重要指標(biāo)，而企業(yè)是GDP的主要貢獻(xiàn)者，企業(yè)的發(fā)展也需要獲得地方政府的大力支持，因此，地方政府與企業(yè)存在“合謀”的基礎(chǔ)。兩者“合謀”的結(jié)果是地方政府對企業(yè)破壞生態(tài)環(huán)境的行為置若罔聞，甚至主動為企業(yè)開脫，壓制受害民眾的意見。再次，環(huán)境考評制度設(shè)計(jì)的缺陷。由于各地環(huán)境約束和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r存在巨大差異，各地區(qū)的污染排放“閾值”各不相同，于是，各地環(huán)境監(jiān)管部門和企業(yè)就有了徇私舞弊的制度空間。如，一些地方政府出面為利稅大戶說情，懇求環(huán)保部門“容忍”企業(yè)的排污行為;在公務(wù)員任職期間的環(huán)境績效考核中，一些地方政府為了“面子工程”，降低考評標(biāo)準(zhǔn)。

2.排污權(quán)交易制度設(shè)計(jì)的初衷與實(shí)際效應(yīng)的反差。排污權(quán)交易制度被認(rèn)為是一種通過發(fā)揮市場機(jī)制作用有效控制環(huán)境污染的新型環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。王麗萍比較系統(tǒng)地研究了我國的排污權(quán)交易，認(rèn)為設(shè)定排污權(quán)交易制度的初衷是通過排污權(quán)交易，有償使用排污權(quán)，讓節(jié)能減排企業(yè)得到補(bǔ)償，超量排放的企業(yè)付出更高的代價(jià);通過設(shè)定一定時(shí)期內(nèi)的排污總量，將排污量控制在環(huán)境基準(zhǔn)的閾值范圍內(nèi)，守住環(huán)境底線。[2]然而，排污權(quán)交易制度的實(shí)施效果卻不太理想，導(dǎo)致這種現(xiàn)象的原因是排污權(quán)交易制度本身存在重大缺陷：

首先，排污總量核定的科學(xué)性受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求干擾，排污總量不斷被突破。在“以GDP論英雄”的考評機(jī)制下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)振興和企業(yè)發(fā)展對“排污權(quán)”需求是“多多益善”。如果采取由下而上的方式匯總排污總量，那么這個(gè)總量一定會超過環(huán)境基準(zhǔn)期望達(dá)到的最高閾值;如果采取自上而下層層分解排污權(quán)，這雖然有可能保證最高閾值不被突破，但是，這種排污權(quán)核定方式首先遭到地方政府的否定，因?yàn)檫@會直接強(qiáng)化地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境約束，提高企業(yè)的成本，阻礙地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在實(shí)際工作中，排污總量核定是由地方政府與環(huán)保部門協(xié)商確定的，在地方政府和環(huán)保部門“博弈”中，顯然地方政府占優(yōu)勢，因此，排污總量核定值是一個(gè)環(huán)保部門“妥協(xié)”后的次優(yōu)值，基于環(huán)境基準(zhǔn)的最高閾值不斷被突破。環(huán)境基準(zhǔn)值的剛性約束也就難以體現(xiàn)出來。

其次，排污權(quán)初始分配依據(jù)的科學(xué)性和運(yùn)作問題。從理論上講，排污權(quán)初始分配有免費(fèi)分配、有償分配和免費(fèi)有償相結(jié)合三種方式。綜合考慮各種制度和技術(shù)因素，我國選擇了免費(fèi)分配的方式。環(huán)保部門在分配排污權(quán)時(shí)，通常依據(jù)企業(yè)的成本效率、非經(jīng)濟(jì)因子和現(xiàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)活動量狀況綜合確定。呂忠梅的研究表明，這三種分配依據(jù)都存在一定的缺陷，[3]相比較而言，以現(xiàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)活動量為基礎(chǔ)的免費(fèi)分配比較簡單、客觀，從而成為目前常用的分配依據(jù)。[4]顯然，這種分配依據(jù)的科學(xué)性存在問題，因?yàn)?，它不僅沒有讓生產(chǎn)技術(shù)落后的企業(yè)受到應(yīng)有的限制，反而使其得到了更多的排污許可權(quán)。

另外，由于排污權(quán)分配同時(shí)存在于“公域”和“私域”當(dāng)中，因此，在公共物品轉(zhuǎn)化為私人物品的過程中，排污權(quán)總量的確定以及在企業(yè)間的配置，就成為管理部門的權(quán)力資源，政府在這兩級市場中，既是“裁判員”，又是“運(yùn)動員”，這就給權(quán)力尋租留下了空間。因此，排污權(quán)初次分配中隱含的腐敗的可能性一直遭到詬病，腐敗不僅損害了公務(wù)員隊(duì)伍的形象，而且勢必同時(shí)導(dǎo)致排污總量被突破、環(huán)境約束軟化的嚴(yán)重后果。

再次，全國統(tǒng)一的排污權(quán)交易制度框架難以形成。我國排污權(quán)交易尚處于試點(diǎn)階段，雖然一些省市區(qū)（如，山西、河南、江蘇等）都相繼出臺了一些地方性的排污權(quán)交易法規(guī)，但在國家層面上，排污權(quán)交易從審批到交易，都沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，跨地區(qū)排污權(quán)交易受到制度的阻隔，排污權(quán)交易的市場機(jī)制不健全，缺乏法律監(jiān)督和信用機(jī)制，公開的排污權(quán)的交易量難以擴(kuò)大，競爭性的排污權(quán)交易市場難以形成。

在規(guī)范的統(tǒng)一的市場還沒有形成的情況下，排污權(quán)的場外交易開始活躍起來，引發(fā)的問題遠(yuǎn)比解決的問題多，表現(xiàn)為：排污權(quán)過低的現(xiàn)期交易價(jià)格和較高的未來預(yù)期價(jià)格導(dǎo)致賣方的交易期望不高，這種“惜售”的心理導(dǎo)致了排污權(quán)交易的“有價(jià)無市”;由于市場機(jī)制不健全，場外市場主體過少，參與度不高，信息也不充分，提高了排污權(quán)的交易成本;目前，排污企業(yè)之間使用的排污設(shè)備和技術(shù)都很類似，企業(yè)之間的邊際治污成本相差不大，企業(yè)通過排污權(quán)交易獲得交易的收益較低，企業(yè)之間通過交易降低治污成本的優(yōu)勢難以體現(xiàn)，交易動力不足。另外，排污行為的區(qū)域間轉(zhuǎn)讓受到轉(zhuǎn)讓地民眾的抵抗。排污權(quán)在不同區(qū)域的企業(yè)之間轉(zhuǎn)讓，實(shí)際上是環(huán)境污染的區(qū)域轉(zhuǎn)移問題，這必然損害了排污指標(biāo)購買方所在地居民的環(huán)境利益，這也不符合“環(huán)境正義”的原則。這些現(xiàn)象的存在，導(dǎo)致全國統(tǒng)一的排污權(quán)交易制度框架難以形成。

3.環(huán)境治理中的公眾參與機(jī)制不健全。為了克服和彌補(bǔ)在環(huán)境保護(hù)上的市場失靈和政府失靈，許多國家設(shè)置了環(huán)境保護(hù)的公眾參與制度，美國《國家環(huán)境政策法》開辟了公眾參與制度的先河，后為許多國家所效仿。我國已經(jīng)在憲法、環(huán)境法單行法規(guī)、環(huán)境部門規(guī)章及一些政策性文件上規(guī)定了公眾參與原則，但實(shí)際運(yùn)行的效果并不理想，根本原因是：我國還缺乏環(huán)境權(quán)立法，導(dǎo)致公眾參與環(huán)境立法、執(zhí)法和訴訟的基礎(chǔ)不牢;公眾參與環(huán)境治理的范圍過窄（美國的《國家環(huán)境政策法》規(guī)定，任何機(jī)關(guān)只要它的行為屬于對人類環(huán)境有重大影響的聯(lián)邦行為，公眾就可以參與到其中去，對其進(jìn)行評價(jià)和監(jiān)督。我國《環(huán)境影響評價(jià)法》規(guī)定了公眾只能參與建設(shè)項(xiàng)目和規(guī)劃，忽視了國家政策、戰(zhàn)略方案等方面的公眾參與）;參與方式缺乏可操作性（我國《水污染防治法》第13條規(guī)定：“環(huán)境影響報(bào)告中，應(yīng)當(dāng)有該建設(shè)項(xiàng)目的所在地單位和居民的意見?！钡]有規(guī)定相應(yīng)的參與途徑、程序，沒有明確公眾的權(quán)利義務(wù)，使公眾無法參與）;缺乏環(huán)境公益訴訟機(jī)制，公眾參與環(huán)境治理的深度不夠（美國和日本都制定了“公益訴訟”制度，我國缺乏類似規(guī)定）。實(shí)際上，公眾參與自然觀察、污染舉報(bào)、環(huán)境傷害調(diào)查、利益相關(guān)方談判、政策建議、行政訴訟等，是實(shí)現(xiàn)環(huán)境問題全民共治的有效途徑。

因此，必須完善我國環(huán)境治理的公眾參與制度。首先，必須以立法形式確立公民的環(huán)境權(quán)，同時(shí)，盡快出臺有關(guān)公眾參與的制度和法規(guī)，明確公眾參與的范圍、內(nèi)容、方式、流程等。其次，要拓寬公眾參與的范圍和途徑。要讓公眾參與環(huán)境立法和國家重大決策（不能僅限于項(xiàng)目的決策咨詢），各級政府的重大戰(zhàn)略調(diào)整和重點(diǎn)項(xiàng)目決策，不僅要廣泛聽取各類專家的意見，還必須聽取環(huán)境類社團(tuán)和公眾的意見。最后，必須建立環(huán)境公益訴訟制度。在環(huán)境公益訴訟制度設(shè)計(jì)中，要放寬起訴資格，允許“非直接利害關(guān)系”的公眾（個(gè)人、單位或團(tuán)體）依法參與訴訟;要實(shí)施有效的舉證責(zé)任制度，采取被告人應(yīng)訴和無責(zé)或免責(zé)辯護(hù)制度;適當(dāng)延長訴訟時(shí)效，以便準(zhǔn)確判定傷害程度，科學(xué)確定賠償方式和賠償額度。

4.環(huán)境信息公開機(jī)制不完善。目前，我國的大部分環(huán)境沖突事件的演化與環(huán)境信息公開不夠有直接的關(guān)系。突出的問題主要體現(xiàn)在：首先，項(xiàng)目立項(xiàng)前不征求公眾意見。一些項(xiàng)目的決策者（地方政府或者企業(yè)）以公眾意見缺乏專業(yè)性和公眾訴求存在片面性為由，不聽取或者不采納公眾意見。在此情況下，強(qiáng)行開展項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和施工，不僅難以保證項(xiàng)目決策的科學(xué)性，而且埋下項(xiàng)目與周邊民眾發(fā)生沖突的隱患。其次，不實(shí)時(shí)公布項(xiàng)目運(yùn)行中的排放物信息。在項(xiàng)目運(yùn)行中，一些企業(yè)不太愿意公開有關(guān)污染排放的數(shù)據(jù)，甚至有意隱瞞信息，這就必然引起公眾的猜測，進(jìn)而產(chǎn)生一系列“壞的聯(lián)想”，很自然地將一切的不如意事件都?xì)w罪于此項(xiàng)目。近年來，因?yàn)樾畔⒉怀浞趾驼`解導(dǎo)致的沖突比較常見，最典的例子是多地發(fā)生的集體抵制 PX 項(xiàng)目事件和城市郊區(qū)民眾抵制修建垃圾填埋場事件。最后，環(huán)境事件發(fā)生時(shí)有意隱瞞真實(shí)信息。表現(xiàn)為：致污企業(yè)刻意掩蓋真實(shí)信息以逃避制裁;地方政府從保證地方稅收的角度考慮，聽任企業(yè)虛報(bào)信息;新聞媒體以安撫民眾為由，避重就輕，有意不報(bào)道真實(shí)信息。無論基于何種目的，污染信息發(fā)布不及時(shí)、不真實(shí)，都會導(dǎo)致嚴(yán)重的后果，最直接的后果是污染不能得到及時(shí)有效的控制和處理，從而使小型和局部性的環(huán)境事件有可能演變?yōu)榇笮偷娜饔虻氖录?更為嚴(yán)重的后果是，一旦公眾從其他途徑感覺到環(huán)境事件已經(jīng)發(fā)生后，會將對致污企業(yè)的不滿轉(zhuǎn)化為對政府、對媒體的嚴(yán)重不信任，一個(gè)單純的環(huán)境沖突事件就可能升級，演化為社會沖突事件、政治沖突事件。

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