陸　劍

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，武漢　430073)

?

農(nóng)村土地承包法修改中農(nóng)民樸素公平觀及其制度回應(yīng)

陸劍

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，武漢430073)

我國(guó)農(nóng)民樸素公平觀包含生存第一、權(quán)責(zé)統(tǒng)一和多數(shù)人決等基本內(nèi)涵。全國(guó)7縣84村田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地承包法律與農(nóng)民樸素公平觀存有背離現(xiàn)象：“生不增，死不減”導(dǎo)致部分集體成員的生存無法保障；權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，發(fā)包方與承包方的權(quán)利義務(wù)存在失衡現(xiàn)象；多數(shù)人決困局，即涉及土地承包事宜存在有事不能議、議而不能決、決而不能行的問題。在《農(nóng)村土地承包法》修改中：應(yīng)尊重農(nóng)民“生存第一”的要求，堅(jiān)持土地均分原則并穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)；堅(jiān)持權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則，實(shí)現(xiàn)發(fā)包方與承包方之間的權(quán)利義務(wù)對(duì)等；賦予集體成員多數(shù)人決的正當(dāng)性和可執(zhí)行性。

土地承包法；樸素公平觀；權(quán)利義務(wù)對(duì)等；農(nóng)村調(diào)查

2003年實(shí)施的《農(nóng)村土地承包法》面臨“大修”,修改的主旨是按照中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的諸多決策轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范,但學(xué)界過多關(guān)注于所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”這一經(jīng)濟(jì)理論如何在法律上得以表達(dá),法學(xué)界對(duì)此存有巨大爭(zhēng)議[1]。其實(shí),《農(nóng)村土地承包法》修改需要關(guān)注的問題并不僅僅限于“三權(quán)分置”問題,“二輪”承包以來,農(nóng)村的社情和民意均發(fā)生了重大改變,《農(nóng)村土地承包法》如何因應(yīng)此種變化,做出全方位制度層面的回應(yīng),才是本次修改的重點(diǎn)。對(duì)于民意的探求是《農(nóng)村土地承包法》“大修”的基礎(chǔ)和前提。據(jù)此,2015年7-8月間,針對(duì)《農(nóng)村土地承包法》修改問題,中國(guó)農(nóng)地法律制度研究中心團(tuán)隊(duì)對(duì)河南省(信陽市平橋區(qū)、駐馬店市泌陽縣、開封市杞縣)、山東省(滕州市、青島市平度市、濟(jì)南市平陰縣)、黑龍江省(哈爾濱市香坊區(qū)和阿城區(qū)、大慶市林甸縣、齊齊哈爾市克山縣)、浙江省(杭州市臨安市、寧波市浦江縣、金華市余姚市)、貴州省(貴陽市清鎮(zhèn)市、畢節(jié)市金沙縣、遵義縣)、湖北省(武漢市江夏區(qū)、宜昌市枝江縣、荊門市沙洋縣)、廣東省(江門市、韶關(guān)市、汕頭市)等7省,每省3縣6鄉(xiāng)12村72戶,共504戶進(jìn)行入戶調(diào)研和深度訪談。深度訪談主要針對(duì)以下四個(gè)問題，即：您對(duì)現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》實(shí)施中最滿意的方面是什么，為什么？您對(duì)現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》實(shí)施中最不滿意的方面是什么，為什么？你覺得耕地承包期應(yīng)為多少年(15年、30年、50年、70年)的主要理由是什么？您對(duì)“增人不增地，減人不減地”政策評(píng)價(jià)(合理或不合理)及理由是什么？下文所引用的數(shù)據(jù)便是以84個(gè)村調(diào)研所回收的504份問卷為基礎(chǔ)素材綜合分析后得到的(下文簡(jiǎn)稱“84村調(diào)研”)。對(duì)于樣本的選取,從全國(guó)范圍來看,基本覆蓋了傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大省,如河南省、山東省、黑龍江省和湖北省,也考慮到沿海地區(qū)和貧苦地區(qū)農(nóng)村的特殊情況,因此,選擇了浙江省、廣東省和貴州省。在同一省內(nèi),對(duì)于縣市的選擇具有一定的隨機(jī)性,但總體原則是既考慮經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū),也考慮到經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的農(nóng)村地區(qū)。對(duì)于鄉(xiāng)村調(diào)研樣本的選擇并不追求絕對(duì)的代表性,更追求能夠獲取大數(shù)據(jù)。2015年7月底至8月初,筆者在河南信陽平橋區(qū)郝堂村、何寨村、雙橋村、七橋村，駐馬店泌陽縣肖莊村、柳河村、驛城區(qū)西高莊村、單高樓村,開封杞縣吳起城村、許崗村、郭西村、李興集村,共計(jì)4縣(區(qū))12村進(jìn)行了問卷調(diào)查和深度訪談,每村受訪農(nóng)戶為6戶,合計(jì)72戶。筆者結(jié)合親自調(diào)研的河南省深度訪談情況,進(jìn)行初步的闡釋與解讀,希翼能為理解《農(nóng)村土地承包法》修改中議題的多樣性和復(fù)雜性提供案例[2],使精英階層能夠真正的“傾聽底層”,跨越我國(guó)法學(xué)理論與農(nóng)村實(shí)踐之間的鴻溝。

一、樸素農(nóng)民公平觀的內(nèi)涵與機(jī)理

在84個(gè)村調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn),受訪農(nóng)民對(duì)于農(nóng)村土地承包制度運(yùn)作的主流性、主導(dǎo)性意見和意向可表述為“樸素公平觀”?！肮健币辉~在經(jīng)濟(jì)學(xué)界廣泛適用,本文所謂的“公平觀”是在地方性知識(shí)中地方性思想觀念體系意義上提出的?！暗胤叫灾R(shí)”這個(gè)概念由美國(guó)人類學(xué)家克利福德吉爾茲提出,他認(rèn)為法律是一種具有地方性意義的技藝,它的運(yùn)作憑靠的乃是地方性知識(shí)[3]。由于地方性知識(shí)總是在特定的情境中生成和運(yùn)用,因此,對(duì)知識(shí)的考察更需強(qiáng)調(diào)形成知識(shí)的獨(dú)特的、具體的情境。簡(jiǎn)言之,地方性知識(shí)包含以下三個(gè)方面:其一,以所在社區(qū)為中心的地方性規(guī)則與制度體系,也被稱為“地方性規(guī)范”;其二,以所在社區(qū)為中心的地方性思想觀念體系:如生命觀和民間公平觀等。其三,以所在社區(qū)為中心的地方性生活體系:如方言、習(xí)俗與飲食等體系[4]。地方性規(guī)范的核心不在于其與國(guó)家意識(shí)形態(tài)的關(guān)系,而在于一個(gè)地方的人們關(guān)于正確與錯(cuò)誤評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的共享水平。在法律多元論者眼中,地方性規(guī)范就是“民間法”,法律是對(duì)社會(huì)關(guān)系確認(rèn)、抽象和概括的表現(xiàn)和產(chǎn)物,但其生成與發(fā)展依賴于特定的地方性思想觀念認(rèn)同體系。從這個(gè)意義上講,法律本質(zhì)上是一種地方性知識(shí)。

農(nóng)民的樸素公平觀,是指集體成員對(duì)集體等主體的付出與集體等主體對(duì)成員這種付出的回報(bào)之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系及其評(píng)價(jià)[5]。在我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部長(zhǎng)期以來也存在著一套自洽的維系公平的社會(huì)文化心理機(jī)制,農(nóng)民的樸素公平觀是村落社會(huì)秩序生成的社會(huì)文化觀念的保障[6]。這種樸素公平觀其實(shí)質(zhì)就是人們所共享的一種地方性知識(shí),甚至是難以細(xì)述的“默會(huì)知識(shí)”,并基于該種知識(shí)而生成“地方性規(guī)范”。在農(nóng)民樸素公平觀等地方性觀念認(rèn)同體系基礎(chǔ)上,地方性規(guī)范不但得以生成還可用來評(píng)判同一地方的人們行動(dòng)在他們的意義之網(wǎng)是正確抑或錯(cuò)誤,并伴隨以相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施。農(nóng)民的樸素公平觀是部分地方性規(guī)范生成的基礎(chǔ),也是法律制度在村莊內(nèi)得以正當(dāng)化的基石。換言之,法律制度如果順應(yīng)了農(nóng)民樸素的公平觀及其地方性規(guī)范,則法律制度的實(shí)施具備了正當(dāng)性基礎(chǔ),反之則會(huì)破壞農(nóng)民樸素的公平觀及其地方性規(guī)范的內(nèi)在平衡,這種破壞將不僅僅具有個(gè)人和個(gè)案層面的價(jià)值,也將反映為農(nóng)村法制進(jìn)而是農(nóng)村治理層面的問題。我國(guó)農(nóng)村已經(jīng)進(jìn)入了“迎法下鄉(xiāng)”的新常態(tài),但這種新常態(tài)若離開了農(nóng)民樸素公平觀及其作用機(jī)制,不但法律難以從“紙面上的法”變?yōu)椤靶袆?dòng)中的法”,甚至村莊內(nèi)部的治理秩序就將難以維系,危及農(nóng)村社會(huì)的普遍穩(wěn)定?！懊癫换脊讯疾痪笔寝r(nóng)民樸素公平觀最真實(shí)的寫照。近代以來，我國(guó)農(nóng)民的樸素公平觀到底發(fā)生了怎樣的嬗變,其主要內(nèi)涵及運(yùn)作機(jī)制如何,下文將詳述。

(一)生存第一:保證所有集體成員的基本生存

關(guān)于農(nóng)民的行為選擇,有兩大理論爭(zhēng)議,即“安全第一”的生存規(guī)則和“利潤(rùn)最大化”的利益追求。俄國(guó)學(xué)者恰亞諾夫認(rèn)為:農(nóng)民的行為無法用單位生產(chǎn)成本和收益進(jìn)行衡量,“小農(nóng)經(jīng)濟(jì)”形成了一個(gè)獨(dú)特的體系并遵循自身的邏輯和原則[7]。小農(nóng)的經(jīng)濟(jì)行為代表著一種新的人類文化,一種新的人類自覺。遵循恰亞諾夫的理論,詹姆斯斯科特在考察東南亞地區(qū)特有的生產(chǎn)、生活和交往方式的基礎(chǔ)上,論證了“安全第一”是農(nóng)民最基本的生存?zhèn)惱碓瓌t。即農(nóng)民奉行“安全第一”的原則,在這一原則的支配下,農(nóng)民所追求的不是收入的最大化,而是較低的風(fēng)險(xiǎn)分配與較高的生存保障,并將其作為一切行為所遵循的最基本目標(biāo),即所謂農(nóng)民的“生存?zhèn)惱怼盵8]。這種觀點(diǎn)假定,人們塑造出來的制度用以保護(hù)貧苦的村民免受生存危機(jī)的影響,提供集體福利、消除生存危機(jī)及確保每位村民的最低福利標(biāo)準(zhǔn)[9]。

隨著我國(guó)市場(chǎng)化和商品化程度的日益加深,小農(nóng)戶日益被卷入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),呈現(xiàn)出了社會(huì)化小農(nóng)的趨勢(shì),即經(jīng)營(yíng)規(guī)模較小的農(nóng)戶與外部世界的交往逐步密切,并融入現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,社會(huì)化程度日益增高[10]。與傳統(tǒng)小農(nóng)相比,農(nóng)民的生活方式發(fā)生了顯著變化,農(nóng)民獲得了更多兼業(yè)甚至是脫離土地的機(jī)會(huì)。然而,對(duì)生存第一的首要考慮使得“農(nóng)民寧愿選擇佃農(nóng)的生存方式,也不去當(dāng)掙工資的工人”[11];因?yàn)槭艿浇?jīng)濟(jì)周期等因素的影響,勞動(dòng)力市場(chǎng)存在著不確定性,而土地收入則相對(duì)長(zhǎng)期穩(wěn)定。這恰恰是我國(guó)農(nóng)村土地集體所有的重要制度優(yōu)勢(shì)[12],即在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,農(nóng)村土地仍是農(nóng)民的基本保障,讓農(nóng)民既進(jìn)得了城,也回得了鄉(xiāng),能夠在城鄉(xiāng)間雙向流動(dòng)、進(jìn)退有據(jù)[13]。簡(jiǎn)言之,在我國(guó)的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,為了保障農(nóng)民的基本生存,農(nóng)民集體成員權(quán)特別是取得宅基地和承包地權(quán)利的存在,保證了農(nóng)民即使在進(jìn)城失敗的情況下返鄉(xiāng)后仍足以解決家庭的溫飽問題。農(nóng)村土地集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)的制度架構(gòu),在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中仍扮演重要的“蓄水池”和“穩(wěn)定器”作用。

(二)權(quán)責(zé)統(tǒng)一:權(quán)利與義務(wù)應(yīng)當(dāng)對(duì)等

近代以來,權(quán)利是法律中無可爭(zhēng)辯的核心概念。但越來越多的學(xué)者對(duì)權(quán)利的核心地位提出了批評(píng),有些人主張應(yīng)當(dāng)用法律關(guān)系來取代權(quán)利,變法律關(guān)系為核心概念,因?yàn)榉申P(guān)系之概念也給權(quán)利人的義務(wù)留下了空間[14]。從規(guī)范角度來看,權(quán)利和義務(wù)是法律規(guī)范的基本粒子,是對(duì)法律現(xiàn)象最簡(jiǎn)單的抽象和規(guī)定。從實(shí)踐角度來看,全部法律行為和活動(dòng)都是圍繞權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行的,權(quán)利和義務(wù)通貫法律運(yùn)行和操作的全部過程[15]。

我國(guó)正逐步步入法治新時(shí)代,法律成為國(guó)家治理的重器,法律頒布實(shí)施過程,權(quán)利成為話語,權(quán)利成為旗幟,在法理學(xué)界形成了所謂的“權(quán)利本位范式”,并成為一時(shí)之說。以個(gè)體權(quán)利為基礎(chǔ)的現(xiàn)代法治成為新型的國(guó)家治理模式[16],但對(duì)個(gè)人權(quán)利的過度張揚(yáng),也帶來了諸多問題。需要強(qiáng)調(diào)的是,在“權(quán)利爆炸”的時(shí)代,我們更應(yīng)強(qiáng)調(diào)權(quán)利和義務(wù)的對(duì)等性,即享受一定的權(quán)利就必須承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。事實(shí)上,任何個(gè)人不能只享有權(quán)利,不承擔(dān)義務(wù);也不能只承擔(dān)義務(wù),沒有權(quán)利?；跈?quán)利與義務(wù)在概念架構(gòu)上的共生，權(quán)利與義務(wù)在互相關(guān)系上的并重,部分學(xué)者提出權(quán)利與義務(wù)在制度建構(gòu)上應(yīng)當(dāng)兼顧,權(quán)利與義務(wù)在法律精神上應(yīng)當(dāng)同揚(yáng)[17]。我國(guó)農(nóng)村已進(jìn)入“迎法下鄉(xiāng)”的新常態(tài),權(quán)利義務(wù)對(duì)等觀念更應(yīng)強(qiáng)調(diào),片面強(qiáng)化農(nóng)民的個(gè)人權(quán)利削弱甚至是忽視農(nóng)民對(duì)集體的義務(wù),最終并不利于農(nóng)民權(quán)利的真正實(shí)現(xiàn),只是培養(yǎng)了更多有權(quán)利無義務(wù)的“無公德”農(nóng)民。在“熟人社會(huì)”時(shí)代的村莊社會(huì)中,互惠互利原則是農(nóng)民樸素公平觀的核心,不僅規(guī)定了村莊成員的權(quán)利和義務(wù),而且形塑了鄉(xiāng)村社會(huì)的基本秩序。雖然村民對(duì)互惠互利原則較為認(rèn)同,但并不意味著他們?cè)诖迩f生活中均嚴(yán)格遵守該規(guī)則。盡管如此,村民仍以金錢往來的形式維持著熟人社會(huì)的人情秩序[18]和相互之間權(quán)利義務(wù)的對(duì)等。但在村莊由“熟人社會(huì)”向“半熟人社會(huì)”蛻變的過程中,特別在稅費(fèi)改革之后,國(guó)家?guī)缀醪辉僖筠r(nóng)民承擔(dān)任何義務(wù),包括對(duì)農(nóng)民集體的義務(wù),而多數(shù)農(nóng)民僅享有權(quán)利,這種權(quán)利與義務(wù)的不對(duì)等性甚至已經(jīng)超越了農(nóng)民所認(rèn)知的樸素公平觀的范疇,農(nóng)民中出現(xiàn)了一種極端實(shí)用的個(gè)人主義。農(nóng)民個(gè)人權(quán)利被強(qiáng)化,集體權(quán)利被限縮,導(dǎo)致村莊精英的權(quán)威被弱化,村莊事務(wù)的公共性被淡化,村民的個(gè)性和主體性的膨脹溢出私人領(lǐng)域,導(dǎo)致自我中心主義的泛濫。最終,部分集體成員個(gè)人只強(qiáng)調(diào)自己的權(quán)利,無視對(duì)村莊和他人的義務(wù)與責(zé)任,從而變成“無公德的個(gè)人”[19]。這已成為村莊治理的普遍現(xiàn)實(shí)與難題。

(三)多數(shù)人決:保障民意的形成與貫徹

從理論上說,“全體一致”是貫徹農(nóng)民樸素公正觀的最好方式。不過從民主制度的實(shí)踐來看,“全體一致”僅僅具有理論上的可能性,因?yàn)橹挥泻苌俚氖虑槟軌蛘娴墨@得一致同意。于是,如何解決不一致便成為主要議題。多數(shù)人決原則因其簡(jiǎn)單、容易被大眾所理解、具有很強(qiáng)的可操作性等優(yōu)點(diǎn),成為解決意見不一致問題的首選方法[20]。

20世紀(jì)80年代以來,隨著我國(guó)農(nóng)村村民自治制度的逐步推進(jìn),村民多數(shù)人決制度成為村民行使憲法和法律賦予的民主權(quán)利的一種重要方式和路徑。我國(guó)農(nóng)村村民自治制度強(qiáng)化了“民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”等民主觀念,是對(duì)村民多數(shù)人決制度的貫徹和落實(shí)。村民多數(shù)人決是指對(duì)于村民自治范圍內(nèi)的事務(wù),占行政村范圍村民法定的多數(shù)人,通常為三分之二的意思視為全體村民的集體意思,多數(shù)村民的意思對(duì)少數(shù)村民亦具有拘束力[21]。村民自治制度及其實(shí)踐建構(gòu)了“多數(shù)人決”的理念,村民代表大會(huì)三分之二以上多數(shù)同意逐步成為村莊公共事務(wù)決策的必經(jīng)程序。但同時(shí)必須看到多數(shù)人決必然意味著少數(shù)人的訴求受到抑制,但多數(shù)人的意志和訴求并不當(dāng)然合乎理性,甚至可能構(gòu)成“多數(shù)人暴政”,因此兜底的法律救濟(jì)必不可少。對(duì)此,《村民委員會(huì)組織法》第29條既規(guī)定了村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的民主決策機(jī)制,也要求村民委員會(huì)實(shí)現(xiàn)公開透明的工作原則。第36條亦規(guī)定了少數(shù)派村民權(quán)利救濟(jì)的方式,即賦予利益受侵害的少數(shù)村民以撤銷權(quán)。

多數(shù)人決對(duì)于形成集體行動(dòng)具有重要的價(jià)值,它是一種有效的信息提供機(jī)制,不僅表達(dá)差異的觀點(diǎn),也表達(dá)不同的情感,他們都是集體行動(dòng)的信息基礎(chǔ)[22]。在正常的情況下,村民們選擇遵從村莊的決議,是因?yàn)樽駨倪@種安排對(duì)維護(hù)其在村社的社會(huì)地位和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定是很有必要的。一個(gè)人未能履行鄉(xiāng)規(guī)民約規(guī)定的義務(wù),他就有可能置于被村人譴責(zé)和孤立的危境之中，因此,也可能被拒絕享有社群共同創(chuàng)造的好處。由此可見,承擔(dān)個(gè)人的應(yīng)盡職責(zé),本身就是確保個(gè)人在鄉(xiāng)村生存最重要的手段[23]。隨著村莊內(nèi)結(jié)構(gòu)的變化,“半熟人社會(huì)”的生成,村莊內(nèi)約束與激勵(lì)機(jī)制日益失靈,鄉(xiāng)土社會(huì)出現(xiàn)了一定程度的公共權(quán)威真空[24],如何真正實(shí)現(xiàn)多數(shù)人決,解決部分“釘子戶”的難題已成為鄉(xiāng)村治理的重要議題。

二、法制制度與農(nóng)民樸素公平觀的背離

我國(guó)農(nóng)地集體所有制度安排其產(chǎn)生和運(yùn)作的場(chǎng)域是基于農(nóng)村熟人社會(huì)的獨(dú)特社會(huì)結(jié)構(gòu),在我國(guó)早期追逐工業(yè)化尤其是重工業(yè)化和城市化的過程中,穩(wěn)定農(nóng)民和固化地權(quán)成為我國(guó)的戰(zhàn)略性制度選擇,并根據(jù)資本積累的現(xiàn)實(shí)需求形成了一套基于特定歷史語境的地權(quán)配置。在村莊內(nèi)部,則由村莊權(quán)力的享有者行使部分集體土地所有權(quán),并以此作為治理的工具和憑借。農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)作為一種關(guān)系產(chǎn)權(quán),其運(yùn)作的場(chǎng)域是村莊,而村莊是一種關(guān)系結(jié)構(gòu)和規(guī)范結(jié)構(gòu)模式的組合,這層關(guān)系要求個(gè)體受制于組織機(jī)制的規(guī)范制約,個(gè)體不能違背組織機(jī)制,這便形成了集體產(chǎn)權(quán)的利益形成、運(yùn)作與分配需遵循集體成員的公平觀[25]。作為法律制度而言,如果契合了該種公平觀,則可順利地將“紙面上的法”變?yōu)椤靶袆?dòng)中的法”。那么,近年來的農(nóng)村土地承包法律規(guī)范契合還是背離了農(nóng)民樸素的公平觀呢?

(一)“生不增,死不減”:部分集體成員的生存無法保障

所謂“增人不增地,減人不減地”,是指土地承包期內(nèi)無論人口增減都不再調(diào)整土地,并配合30～50年較長(zhǎng)的承包期。該政策于1987年在貴州湄潭縣進(jìn)行試驗(yàn),后推向全國(guó)農(nóng)村。1993年“湄潭試驗(yàn)”上升為“湄潭經(jīng)驗(yàn)”,《農(nóng)村土地承包法》第27條和《物權(quán)法》第130條都規(guī)定,僅在自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形下允許對(duì)承包土地進(jìn)行調(diào)整,并均將耕地承包期定為30年。

在84村調(diào)研中,問及對(duì)“增人不增地,減人不減地”政策評(píng)價(jià),“不公平”一說反復(fù)出現(xiàn),當(dāng)追問怎么“不公平”呢?較多出現(xiàn)的是“人總要生存,總要吃飯”。新增活人沒地,減人也不去地;“有人無田地,無生存保障”。爭(zhēng)議最大的是“新增人口無地,去世的人卻有地”,多數(shù)受訪村民認(rèn)為這不公平。更有甚者,部分“絕戶”家庭仍有耕地,且集體無法對(duì)其耕地進(jìn)行處理。只有兩位受訪者認(rèn)為這種做法合理,理由是總體來看,一家人增減人口基本均衡。另外,承包地“生不增,死不減”有利于開展計(jì)劃生育工作。多數(shù)受訪者認(rèn)為:“增人不增地,減人不減地”政策導(dǎo)致嚴(yán)重的不公平,與農(nóng)民的樸素公平觀相背離。在84村,只有24.31%的受訪農(nóng)戶認(rèn)為“增人不增地,減人不減地”政策合理。多數(shù)農(nóng)戶反對(duì)承包地不得調(diào)整及“增人不增地,減人不減地”政策。即使在湄潭縣,仍有93%的被調(diào)查者同意按人口進(jìn)行土地再分配[26]。當(dāng)問及“自2003年《農(nóng)村土地承包法》實(shí)施以來,您認(rèn)為本村土地承包經(jīng)營(yíng)中主要問題是什么?”49.8%的受訪農(nóng)戶認(rèn)為,承包地調(diào)整問題是本村土地承包經(jīng)營(yíng)中的主要問題。76.68%的受訪農(nóng)戶表示,“二輪”延包以來,本村未調(diào)整過承包地,18.95%的受訪農(nóng)戶表示土地征收等原因是導(dǎo)致失地承包地調(diào)整的主要原因,而僅有21.93%的比例是因?yàn)榇迕癫辉敢??？梢?多數(shù)農(nóng)戶有意愿進(jìn)行承包地調(diào)整,但并不為法律政策所允許。

農(nóng)民的樸素公平觀是內(nèi)涵于當(dāng)下村落共同體的制度結(jié)構(gòu)中的,由于村落共同體中的成員存在著多次博弈的可能和需要,他們之間似乎存在著“隱形契約”,其實(shí)質(zhì)乃是雙方對(duì)于未來利益互惠與合作的預(yù)期和期待,仍具有相當(dāng)?shù)纳?。所謂生存第一的原則亦可表述為“要給人留活路”,所謂“活路”是一個(gè)人活下去的空間[27]。盡管國(guó)家層面三令五申不允許任何形式的土地調(diào)整,但實(shí)踐中,承包地調(diào)整問題屢禁不絕。豐雷的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,自“二輪”土地承包以來至2010年,被調(diào)查村仍進(jìn)行過土地調(diào)整的比例分別為37.5%和40.1%[28]。承包地調(diào)整是理解我國(guó)農(nóng)村土地制度的重要維度,表明村莊內(nèi)“生存第一”的農(nóng)民樸素公平觀仍在發(fā)揮作用。

“增人不增地,減人不減地”配合30年的承包期限共同強(qiáng)化了是農(nóng)民的用益物權(quán),虛化了農(nóng)民集體的土地所有權(quán),異于農(nóng)民基于身份而獲得土地并追求“生存第一”的樸素公平觀,同時(shí)也宣告了國(guó)家、政府和集體并無義務(wù)解決新增人口的生存問題。在受訪農(nóng)戶中,支持“三輪”延包承包期仍為30年的僅占33.99%,支持承包期為15年的占28.66%,支持承包期為50年和70年的分別占5.73%和6.32%。可見,農(nóng)民的樸素公平觀依然存在,而以維護(hù)農(nóng)民用益物權(quán),虛化所有權(quán)的新理念為支撐的土地權(quán)屬制度、土地資源配置市場(chǎng)化制度安排遭遇著因家庭生命周期不同而帶來的操作技術(shù)難題,進(jìn)而影響到土地權(quán)屬界定的合法性基礎(chǔ)[29]。各種地權(quán)規(guī)則的“惡性競(jìng)爭(zhēng)”就此展開[30],“口糧田”“三年一小調(diào),五年一大調(diào)”等規(guī)則,均是對(duì)現(xiàn)有規(guī)則的挑戰(zhàn)。

(二)權(quán)責(zé)不統(tǒng)一:發(fā)包方與承包方權(quán)利義務(wù)失衡

維持農(nóng)民集體與集體成員之間權(quán)利與義務(wù)對(duì)等關(guān)系在村莊公共事務(wù)中保證農(nóng)民樸素公平觀發(fā)揮效力的基本實(shí)踐機(jī)制,是生成村落社會(huì)秩序的重要保障。所謂權(quán)責(zé)統(tǒng)一,即作為集體成員在對(duì)農(nóng)民集體履行義務(wù)和享有權(quán)利之間應(yīng)當(dāng)是對(duì)等的,而任何一方不應(yīng)當(dāng)僅僅享有權(quán)利而不履行任何義務(wù)。在免除農(nóng)業(yè)稅之前,農(nóng)民擁有承包村社集體所有土地的權(quán)利和繳納相應(yīng)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的義務(wù)之間存在對(duì)等關(guān)系;在農(nóng)村公共品供給中,農(nóng)戶承擔(dān)經(jīng)濟(jì)成本與享有相關(guān)收益之間存在對(duì)等關(guān)系[6]。但免除農(nóng)業(yè)稅之后,法律和政策層面相對(duì)片面強(qiáng)化農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),虛化集體土地所有權(quán),使集體和成員之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系失衡,多數(shù)農(nóng)戶只享有權(quán)利,卻不承擔(dān)任何義務(wù);集體只承擔(dān)義務(wù),卻缺乏權(quán)利。

當(dāng)下農(nóng)村普遍以“二輪”承包為基礎(chǔ),對(duì)農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行確權(quán),并確定“增人不增地,減人不減地”的法律規(guī)則,并逐步演化為“長(zhǎng)久不變”,但必然面臨著“二輪”承包分配起點(diǎn)是否公平的責(zé)問。起點(diǎn)公平是“長(zhǎng)久不變”的必要前提,也是規(guī)則公平的價(jià)值所在[31]。以農(nóng)民穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為核心的地權(quán)新秩序面臨的首要問題是:無論以哪一天作為確立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的依據(jù)都會(huì)引起利益受損農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿[32],之前一直存在并對(duì)自己獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民樸素公平觀將被激活、放大,成為要求獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的強(qiáng)大理由,伴隨著近年來土地確權(quán)而產(chǎn)生的爭(zhēng)議和糾紛從未停歇。

我國(guó)農(nóng)村土地屬于集體所有,按照所有權(quán)制度一般邏輯,農(nóng)民集體應(yīng)有土地發(fā)包權(quán)、承包地調(diào)整權(quán)和承包地收回權(quán),但《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》卻將上述權(quán)利完全虛化。

1.根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定,在名義上和形式上農(nóng)民集體仍是發(fā)包方,但承包合同的主要內(nèi)容,包括發(fā)包方、承包方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系均已全部法定,發(fā)包方和承包方完全缺乏意定空間,農(nóng)民集體的發(fā)包權(quán)實(shí)際被法律所架空。以“二輪”土地承包作為“增人不增地、減人不減地”和“長(zhǎng)久不變”的起點(diǎn),存在著巨大的爭(zhēng)議。“二輪”承包時(shí),政策層面對(duì)“逃稅戶”“歷年稅費(fèi)尾欠戶”等農(nóng)戶也確權(quán)確地,使交糧納稅義務(wù)和承包土地的權(quán)利脫鉤,部分因不愿承擔(dān)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)而放棄承包地的農(nóng)戶,不但沒有受到必要的懲罰,而且獲得了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及后續(xù)的種糧補(bǔ)貼。這種“有權(quán)利、無義務(wù)”的政策規(guī)定不但架空了農(nóng)民集體的發(fā)包權(quán),而且是對(duì)農(nóng)民樸素公平觀的毀滅性破壞。

2.在“二輪”承包時(shí),為顧及農(nóng)民的樸素公平觀,絕大部分農(nóng)村都是按照土地的遠(yuǎn)近、肥瘦搭配分田,最終形成了“人均一畝三分,戶均不過十畝”且地塊分散的中國(guó)式小農(nóng)經(jīng)濟(jì)狀況[33]。通過農(nóng)民集體的承包地調(diào)整行為,可以有效緩解土地細(xì)碎化的問題,有利于實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),從而化解不斷嚴(yán)重的土地細(xì)碎化困境。事實(shí)上,由于存在人均占有耕地?cái)?shù)量較少、承包地普遍較為分散、難以連片耕作的現(xiàn)實(shí),農(nóng)民以戶為單位的進(jìn)行耕種面臨著機(jī)械耕作困難、水利建設(shè)成本較高等難題,難以降低耕種成本并形成規(guī)模優(yōu)勢(shì)?！霸鋈瞬辉龅?減人不減地”規(guī)則只是強(qiáng)化農(nóng)戶與土地的對(duì)應(yīng)關(guān)系,固化土地細(xì)碎化的格局[34]，正因如此,在84村,75.69%的受訪農(nóng)戶才認(rèn)為承包地長(zhǎng)時(shí)間不調(diào)整是不合理的。

3.《土地管理法》第37條第3款規(guī)定:連續(xù)兩年棄耕拋荒的,發(fā)包方應(yīng)當(dāng)終止承包合同,收回承包地。但實(shí)踐中,對(duì)于拋荒仍獲取種糧補(bǔ)貼的農(nóng)戶,集體基于種種考量并未行使上述權(quán)利?！掇r(nóng)村土地承包法》第26條第3款賦予一定條件下發(fā)包方收回承包地的權(quán)利,但由于“承包方全家”難以界定,集體亦無法行使收回權(quán)。極端情況下,有些家庭“絕戶”的情況下,集體也不敢收回其承包地。在84村,68.58%的受訪農(nóng)戶認(rèn)為連續(xù)兩年拋荒棄耕的,可視為違反了耕種義務(wù)或者放棄了原享有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán),集體應(yīng)收回其承包地;52.57%的受訪農(nóng)戶認(rèn)為承包人死亡而導(dǎo)致絕戶的情況下,集體應(yīng)收回其承包地。部分農(nóng)戶已經(jīng)通過考學(xué)、經(jīng)商等方式進(jìn)入城市生活,但是他們?nèi)該碛谐邪?而真正從事耕作的農(nóng)戶少地或無地,若要耕作土地,則需交納承包費(fèi),這背離了農(nóng)民的樸素公平觀。在84村,71.54%的受訪農(nóng)戶認(rèn)為承包人戶口遷入城鎮(zhèn),并可享受城市社保時(shí),則應(yīng)當(dāng)收回其承包地;27.27%的受訪農(nóng)戶認(rèn)為即使戶口未遷出,但是因?yàn)樯龑W(xué)、入伍離鄉(xiāng)多年,現(xiàn)不以耕地為生活來源的,集體也應(yīng)收回其承包地。

土地確權(quán)進(jìn)一步強(qiáng)化了農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán),但“空殼”的農(nóng)民集體、長(zhǎng)久不變的土地承包關(guān)系,集體發(fā)包權(quán)、調(diào)整權(quán)和收回權(quán)的虛化,這些共同構(gòu)成了農(nóng)村土地秩序的“新常態(tài)”,即農(nóng)民個(gè)體有權(quán)利無義務(wù)、農(nóng)民集體有義務(wù)無權(quán)利。

(三)多數(shù)人決的困局:有事不能議,議而不能決,決而不能行

曹錦清教授早在20世紀(jì)90年代對(duì)河南進(jìn)行調(diào)研后,便斷言“中國(guó)農(nóng)民的天然弱點(diǎn)在于善分不善合”,提出了農(nóng)村集體行動(dòng)困境的議題[35]。筆者認(rèn)為,所謂的農(nóng)民善分不善合的問題歸根結(jié)底是現(xiàn)有的法律制度已經(jīng)無法提供合作的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和組織基礎(chǔ),集體“統(tǒng)”層失去法權(quán)基礎(chǔ)才是當(dāng)下農(nóng)民善分不善合的實(shí)質(zhì)問題。由于集體土地所有權(quán)被虛置,集體“統(tǒng)”層法權(quán)基礎(chǔ)的缺失加劇了村民原子化[36]。雖然在決策機(jī)制的構(gòu)造上,即程序和形式上,我國(guó)《村民委員會(huì)自治法》構(gòu)建了村民自治的制度架構(gòu),河南農(nóng)村普遍實(shí)行“四議兩公開”的“4+2”工作法*“四議”：黨支部會(huì)提議、“兩委”會(huì)商議、黨員大會(huì)審議、村民代表會(huì)議或村民會(huì)議決議；“兩公開”：決議公開、實(shí)施結(jié)果公開。。但在84村中,多數(shù)村莊存在著有事不能議,議而不能決,決而不能行的問題。

所謂有事不能議,即在農(nóng)村土地承包實(shí)踐中,當(dāng)遇到需要集體決策的事由時(shí),卻不能依據(jù)法定程序依法決策。如在84村的調(diào)研中,當(dāng)問及在承包期內(nèi),您認(rèn)為承包地經(jīng)過什么樣的程序可以調(diào)整時(shí),39.72%的受訪農(nóng)戶認(rèn)為村民(代表)大會(huì)通過即可,36.96%的受訪農(nóng)戶認(rèn)為村民(代表)大會(huì)通過加政府批準(zhǔn)即可,認(rèn)為經(jīng)過任何程序都不能調(diào)整的受訪農(nóng)戶僅占3.95%。既然超過一半的受訪農(nóng)戶都認(rèn)為村民(代表)大會(huì)通過即可(當(dāng)然部分受訪農(nóng)戶認(rèn)為需要政府批準(zhǔn)),且75.69%的受訪農(nóng)戶認(rèn)為“增人不增地、減人不減地”的政策不合理,那么為什么不能通過集體決策程序改變?cè)摲N政策適用呢?經(jīng)過訪談得知,主要原因在于法律政策不允許(66.24%),政府不允許(24.12%)和村干部的原因(15.32%)。一旦集體決策對(duì)承包地進(jìn)行調(diào)整將面臨著巨大的執(zhí)行和操作成本。作為當(dāng)下農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸之一,村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)較為貧弱,大部分村集體幾乎沒有收入來源,因此如何“開源”是我們調(diào)研中重點(diǎn)關(guān)注的問題。在調(diào)查中,對(duì)于關(guān)于發(fā)包方能不能收取一定“地租”,49.01%的村民認(rèn)為“一定比例的耕地承包管理費(fèi)(每年5%～10%)”可以作為集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)來源?？梢?“地租”是否可以作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的收入來源,部分受訪村民是有其自己意見的,應(yīng)當(dāng)通過集體決策程序來決定,但法律和政策的“一刀切”導(dǎo)致該問題無法納入集體有權(quán)決議之事項(xiàng)。

所謂議而不能決,是指部分事項(xiàng)雖然被納入集體可以決議之事項(xiàng),但實(shí)踐中,即使形成有效決議也無法執(zhí)行。在84村調(diào)研中,80.24%的受訪農(nóng)戶認(rèn)為在承包期內(nèi),娶進(jìn)的婦女在他們村并不能分到承包地。與之形成的配套的是,75.3%的受訪農(nóng)戶認(rèn)為村中婦女出嫁后,發(fā)包方原來分配給她的承包地在承包期內(nèi)仍由其家人繼續(xù)承包。如果村里的某位婦女的丈夫不幸去世(該婦女未改嫁),93.48%的受訪農(nóng)戶反映其丈夫的承包地由該婦女繼續(xù)耕種。“增人不增地,減人不減地”政策使農(nóng)村地權(quán)固化已然是不爭(zhēng)的事實(shí)。雖然婦女權(quán)益如何保護(hù)可由集體根據(jù)自身情況進(jìn)行調(diào)整,但由于“增人不增地,減人不減地”政策,受訪地區(qū)娶進(jìn)來的媳婦大多分不到土地,而嫁出去的姑娘和離婚的婦女,土地也多不會(huì)被收回,84村內(nèi)因婚嫁而發(fā)生土地變動(dòng)的情況較少。

另外,關(guān)于糧食直補(bǔ)款如何發(fā)放的問題,在84村調(diào)研中,當(dāng)問及“通過流轉(zhuǎn)、代耕等方式使得承包地由非承包人耕種,此時(shí)國(guó)家給予的糧食直補(bǔ)款由誰取得最合理?”44.86%的農(nóng)戶認(rèn)為糧食直補(bǔ)款應(yīng)當(dāng)給承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人,50.59%的農(nóng)戶認(rèn)為應(yīng)當(dāng)給實(shí)際耕作人。在訪談中,西高村農(nóng)戶反映:當(dāng)初征糧稅時(shí)部分農(nóng)戶少申報(bào)田地畝數(shù),而糧食直補(bǔ)款也是按當(dāng)初少報(bào)的畝數(shù)進(jìn)行補(bǔ)貼,糧食直補(bǔ)款應(yīng)該用來修農(nóng)田設(shè)施,鼓勵(lì)種糧。糧食直補(bǔ)款如何使用本應(yīng)屬于集體決議并執(zhí)行的事項(xiàng),但現(xiàn)今國(guó)家政策對(duì)此“一刀切”,即使有集體對(duì)糧食直補(bǔ)款有不同意見也無法執(zhí)行。

所謂決而不能行,是指即使有集體決議之存在,但由于部分村民的不同意或不配合,導(dǎo)致集體決議無法執(zhí)行,“多數(shù)人決定的事情因?yàn)闃O少數(shù)人的反對(duì)而搞不成”。在郭西村,由于“增人不增地,減人不減地”規(guī)則的強(qiáng)化,農(nóng)民集體的承包地調(diào)整權(quán)被徹底弱化。在河南省郭西村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)集中流轉(zhuǎn)過程中,出現(xiàn)了個(gè)別農(nóng)戶不愿意流轉(zhuǎn),“獅子大開口”,導(dǎo)致出現(xiàn)大片土地?zé)o法流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象,最后在村委會(huì)主任的強(qiáng)力協(xié)調(diào)下,村委會(huì)以另外一塊面積更大的土地置換該農(nóng)戶的土地,才使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)集中流轉(zhuǎn)成為可能。實(shí)踐中,一家一戶不同意流轉(zhuǎn)則全村土地?zé)o法流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象并非個(gè)案。在“增人不增地,減人不減地”政策背景下,農(nóng)戶的承包權(quán)利已被剛性化,集體土地權(quán)利則被嚴(yán)重虛化,任何一個(gè)“釘子戶”就可能將對(duì)絕大多數(shù)農(nóng)戶都有利的公共事業(yè)廢止。尤其是農(nóng)民分化已成為普遍現(xiàn)實(shí),這種困境已然不是個(gè)案,不在村農(nóng)戶與在村務(wù)農(nóng)戶的利益訴求分化嚴(yán)重,部分村民只顧及自身利益,承包地的集中流轉(zhuǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)肯定會(huì)陷入僵局。正是在這個(gè)意義上,“給農(nóng)民更多的土地權(quán)利,其結(jié)果可能恰恰會(huì)損害農(nóng)民的利益”[37]。在承包地“長(zhǎng)久不變”的背景下,個(gè)別農(nóng)戶利用土地權(quán)利肆無忌憚地當(dāng)“釘子戶”，明目張膽“搭便車”,就可能成為農(nóng)村的常見景象。

三、《農(nóng)村土地承包法》修改中對(duì)農(nóng)民

樸素公平觀的制度回應(yīng)《農(nóng)村土地承包法》修改在即,我國(guó)農(nóng)村地權(quán)改革所面對(duì)的終究不是一張由改革者任意涂畫的白紙,當(dāng)法律給定的地權(quán)秩序與民意背離時(shí),種種歷史的制度遺產(chǎn)都復(fù)活了,并與新的制度相糾纏[32]。作為農(nóng)民民意基礎(chǔ)的樸素公平觀依然存在,并顯現(xiàn)出其巨大的、持久的影響力。當(dāng)法律與農(nóng)民樸素公平觀契合時(shí),并不能充分凸顯該種樸素公平觀的威力,一旦法律突破或違反了該種樸素公平觀時(shí),究竟是法律戰(zhàn)勝“民間法”,亦或反之,在已陷入“結(jié)構(gòu)混亂”和“迎法下鄉(xiāng)”的鄉(xiāng)村社會(huì)[38],結(jié)論是肯定的。雖然法律取得了全勝,但卻從根本上破壞了村民多年形成的樸素公平觀,出現(xiàn)了符合集體成員共同利益的“大道理”無法得到維護(hù)。在這個(gè)意義上,法律和民間法的地位發(fā)生了逆轉(zhuǎn)?？傊?農(nóng)民的樸素公平觀還在起作用,一個(gè)新的讓農(nóng)民能夠普遍接受的公平尺度還沒有形成。在《農(nóng)村土地承包法》修改中應(yīng)尊重作為農(nóng)民民意基礎(chǔ)的樸素公平觀,在制度設(shè)計(jì)和法律修改中加以考慮,依循法理邏輯和目的體系進(jìn)行回應(yīng),以期構(gòu)建真正成熟的地權(quán)制度。

1.尊重農(nóng)民“生存第一”的要求,堅(jiān)持在集體成員之間維持土地均分原則,通過承包地小調(diào)整穩(wěn)定農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)權(quán)。雖然中國(guó)革命對(duì)村民傳統(tǒng)的權(quán)威進(jìn)行了消解和破除,但生存?zhèn)惱韰s被保留下來,并成為農(nóng)民樸素公平觀的最為本質(zhì)的內(nèi)涵之一,一直持續(xù)影響著村民的日常生活實(shí)踐。自土地革命始,我國(guó)農(nóng)民土地的獲得就是國(guó)家和村社分配的結(jié)果,“耕者有其田”是這種土地制度所倡導(dǎo)的理想和理念。在農(nóng)民喪失土地之后,他們自然會(huì)對(duì)國(guó)家和村社有分配土地以滿足自己生存之需的期待,這預(yù)示著土地對(duì)農(nóng)戶或家庭而言更多地意味著社會(huì)保障的含義,而不是財(cái)產(chǎn)權(quán)的含義[39]。所謂“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)”,就是要傳達(dá)“土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變”的政策目標(biāo),就是要讓“承包權(quán)始終屬于集體內(nèi)部的農(nóng)戶”[40],目前要“界定集體成員資格、鎖定集體成員范圍,在起點(diǎn)公平的基礎(chǔ)上落實(shí)‘長(zhǎng)久不變’,并對(duì)承包權(quán)的權(quán)能邊界進(jìn)行清晰界定”[41],因而也是對(duì)農(nóng)民樸素公平觀的回應(yīng)以及對(duì)生存權(quán)的落實(shí)。在保持土地承包政策“長(zhǎng)久不變”和總體穩(wěn)定的前提下,賦予集體對(duì)承包地進(jìn)行小幅調(diào)整權(quán)利,進(jìn)而維持承包地的均分?！掇r(nóng)村土地承包法》修改中,應(yīng)允許通過個(gè)別農(nóng)戶之間承包地的多退少補(bǔ)達(dá)到土地均分的目的,并對(duì)承包地調(diào)整權(quán)的適用情形進(jìn)行明晰。除了部分農(nóng)戶因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地的情形,還應(yīng)包括因一定期間內(nèi)本集體人口的增減而需要將人口減少戶的承包地調(diào)整給未取得承包地的新增人口戶的情形,以及承包地被征收或用于鄉(xiāng)村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)的情形,或者失地農(nóng)戶要求繼續(xù)承包土地的情形[42]。

2.堅(jiān)持權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則,實(shí)現(xiàn)發(fā)包方與承包方之間的權(quán)利義務(wù)對(duì)等。實(shí)踐中,造成農(nóng)民個(gè)體有權(quán)利無義務(wù)、農(nóng)民集體有義務(wù)無權(quán)利局面的重要原因是法律和政策對(duì)集體土地所有權(quán)及其利益的漠視和虛置[43]?！掇r(nóng)村土地承包法》修改中應(yīng)以“動(dòng)態(tài)的、相對(duì)平均的土地分配制度”取代“靜態(tài)的、絕對(duì)平均的土地分配制度”。所謂“動(dòng)態(tài)、相對(duì)平均的土地分配制度”,是指在尊重農(nóng)民集體的集體土地所有權(quán)主體身份和明確農(nóng)民集體發(fā)包權(quán)和收回權(quán)的前提下,在土地承包權(quán)人和實(shí)際經(jīng)營(yíng)權(quán)人已經(jīng)發(fā)生現(xiàn)實(shí)分離的情況下,對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)收益在集體成員間進(jìn)行分配,“調(diào)賬不調(diào)地”,恰當(dāng)分割承包地流轉(zhuǎn)主要是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)收益,最終實(shí)現(xiàn)承包地“長(zhǎng)久不變”,既保證了土地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),又保證了集體和成員土地權(quán)益的實(shí)現(xiàn),也保證了實(shí)際耕種人的經(jīng)營(yíng)權(quán)利,真正實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”。

在《農(nóng)村土地承包法》修改中,應(yīng)在保障集體成員土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上,尊重農(nóng)民集體作為土地所有權(quán)主體的地位和意志,而不能以法律和政策的形式代替集體做出決定。承包地的“地租”收入是集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的重要方式之一,也有利于農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給的實(shí)現(xiàn),其存廢關(guān)涉重大,應(yīng)由集體通過法定程序自主決定。這才能賦予并保護(hù)集體的地權(quán)及其現(xiàn)實(shí)收益,唯有如此,才能實(shí)現(xiàn)集體與成員之間的權(quán)利義務(wù)對(duì)等。

3.賦予集體成員多數(shù)人決的正當(dāng)性和合法性,不能因極少數(shù)人的利益訴求而剝奪多數(shù)人的利益主張。《農(nóng)村土地承包法》修改中應(yīng)首先進(jìn)行賦權(quán),即法律應(yīng)將涉及農(nóng)村土地承包的重大事項(xiàng)決策權(quán)真正賦予集體成員,特別是包括承包地的調(diào)整、種糧直補(bǔ)款的使用和承包地有償使用制度。在《農(nóng)村土地承包法》修改中,應(yīng)允許農(nóng)民集體通過多數(shù)人決在特定情況下進(jìn)行承包地的調(diào)整和糧食直補(bǔ)款的具體使用方式。可在部分地區(qū)推行“承包地有償使用制度”,并以收取的承包費(fèi)補(bǔ)償未分配或者失去承包地的集體成員。這是實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“長(zhǎng)久不變”的現(xiàn)實(shí)方法,也是實(shí)現(xiàn)集體成員之間公平的可選路徑。

在《農(nóng)村土地承包法》修改中,應(yīng)尊重而不是削弱農(nóng)民集體的主體地位。雖然農(nóng)民集體可以形成多數(shù)人決議,但對(duì)不同意的少數(shù)人無法形成事實(shí)上的拘束力,即多數(shù)人和農(nóng)民集體無法也沒有能力對(duì)少數(shù)人進(jìn)行強(qiáng)制,究其成因主要在于農(nóng)民集體的“統(tǒng)層”無力。集體土地所有權(quán)虛化、集體有分無統(tǒng),“統(tǒng)”層缺失卻是當(dāng)前農(nóng)村的最大現(xiàn)實(shí),集體“統(tǒng)”層缺失成為我國(guó)中部農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不佳的主要原因?！岸啞背邪詠硗恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)過度侵蝕集體土地所有權(quán),如何真正塑造農(nóng)民集體,以期實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的集體行動(dòng)能力,并解決集體“統(tǒng)”層無力的問題,這才是我國(guó)農(nóng)民在狹小承包地上從事有效率農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的唯一可選道路[44]。因此,解決“議而不能決,決而不能行”的難題,在我國(guó)農(nóng)村多數(shù)地方能夠形成多數(shù)人決,保障多數(shù)人民意的形成與貫徹,必須尊重而不是削弱農(nóng)民集體的主體地位。

總之,公平享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和堅(jiān)持農(nóng)民集體的主體地位,實(shí)現(xiàn)發(fā)包方與承包方之間的權(quán)利義務(wù)對(duì)等是農(nóng)民樸素公平觀的集中反映,是最大的民意,是法理的邏輯使然,更是實(shí)踐的邏輯使然。

[1] 陳小君.我國(guó)農(nóng)村土地法律制度變革的思路與框架[J].法學(xué)研究,2014(4):4-25.

[2]吳毅.何以個(gè)案 為何敘述——對(duì)經(jīng)典農(nóng)村研究方法的反思[J].探索與爭(zhēng)鳴,2007(4):22-25.

[3]克利福德.吉爾茲.地方性知識(shí):事實(shí)與法律的比較透視[M]//鄧正來,梁治平.法律的文化解釋.北京:三聯(lián)書店,1998:60-83.

[4]王道勇.國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的現(xiàn)代性變遷——以失地農(nóng)民為例[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2008:59.

[5]魯先瑾.淺談農(nóng)民的公平觀[J].皖西學(xué)院學(xué)報(bào),2004(6):35-37.

[6]趙曉峰.公私定律:村莊視域中的國(guó)家政權(quán)建設(shè)[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2013:209.

[7]恰亞諾夫.農(nóng)民經(jīng)濟(jì)組織[M].蕭正洪，譯.北京:中央編譯出版社,1996:5.

[8]J C 斯科特.農(nóng)民的道義經(jīng)濟(jì)學(xué):東南亞的反叛與生存[M].程立顯,劉建，譯.北京:譯林出版社,2001:3.

[9]李丹.理解中國(guó)農(nóng)民[M].張?zhí)旌?張洪云,張勝波，譯.南京:江蘇人民出版社,2008:33-34.

[10]徐勇,鄧大才.社會(huì)化小農(nóng):解釋當(dāng)今農(nóng)戶的一種視角[J].學(xué)習(xí)月刊,2006(7):12-20.

[11]劉金源.農(nóng)民的生存?zhèn)惱矸治鯷J].中國(guó)農(nóng)村觀察,2001(6):23-27.

[12]賀雪峰.城市化的中國(guó)道路[M].上海:東方出版社,2014:2.

[13]韓俊,何宇鵬.新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)民工市民化[M].北京:中國(guó)工人出版社,2014:4.

[14]迪特爾·梅迪庫斯.德國(guó)民法總論[M].邵建東，譯.北京:法律出版社,2000:64.

[15]張文顯.法哲學(xué)基本范疇研究[M].北京:法律出版社,2001:327.

[16]侯猛.權(quán)利觀念的中國(guó)化——從民族國(guó)家選擇到社區(qū)倫理挑戰(zhàn)[J].法律科學(xué),2011(5):3-12.

[17]賀電,馬楠.當(dāng)代中國(guó)法哲學(xué)研究范式的新發(fā)展[J].社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線,2014(1):190-204.

[18]宋麗娜.熟人社會(huì)是如何可能的:鄉(xiāng)土社會(huì)的人情與人情秩序[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2014:2.

[19]閻云翔.私人生活的變革——一個(gè)中國(guó)村莊里的愛情、家庭與親密關(guān)系(1949-1999) [M].上海:上海書店出版社，2009:260.

[20]宋智慧.民主視域下的資本多數(shù)決異化根源研究[J].河北法學(xué),2009(8):124-129.

[21]張景峰.村民多數(shù)決的濫用及制衡[J].洛陽工學(xué)院學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版,2001(3):34-36.

[22]姜峰.多數(shù)決,多數(shù)人暴政與憲法權(quán)利[J].法學(xué)論壇,2011,(1):103-109.

[23]李懷印.華北村治——晚清和民國(guó)時(shí)期國(guó)家和鄉(xiāng)村[M].北京:中華書局,2008:20-21.

[24]董磊明.宋村的調(diào)解:巨變時(shí)代的權(quán)威與秩序[M].北京:法律出版社,2008:205.

[25]陸劍.關(guān)系產(chǎn)權(quán):理解我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)困境的一個(gè)視角[J].中國(guó)農(nóng)村研究,2012(上):54-62.

[26]劉守英.直面中國(guó)土地問題[M].北京:中國(guó)發(fā)展出版社,2014:234.

[27]狄金華.被困的治理——河鎮(zhèn)的復(fù)合治理與農(nóng)戶策略(1980-2009)[M].北京:三聯(lián)書店,2015:73-74.

[28]豐雷，葉劍平，蔣妍，等.中國(guó)農(nóng)村土地調(diào)整的時(shí)序變化及地區(qū)差異[J].中國(guó)土地科學(xué),2011(5):14-22.

[29]龔春霞.地權(quán)的實(shí)踐[M].北京:北京大學(xué)出版社,2015:117.

[30]藏得順.藏村“關(guān)系地權(quán)”的實(shí)踐邏輯[J].社會(huì)學(xué)研究,2012(1):78-105.

[31]張紅宇.新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)地制度改革[M].北京:中國(guó)工人出版社,2014：172.

[32]郭亮.地根政治——江鎮(zhèn)地權(quán)糾紛研究(1998-2010)[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2013：158.

[33]賀雪峰.小農(nóng)立場(chǎng)[M].北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2013:1.

[34]孫新華.產(chǎn)權(quán)之外:土地新產(chǎn)權(quán)生長(zhǎng)的困境[J].北京社會(huì)科學(xué),2014(1):19-23.

[35]曹錦清.黃河邊的中國(guó)[M].上海:上海文藝出版社,2000:167.

[36]陸劍.我國(guó)農(nóng)村集體統(tǒng)層法律制度缺失及其完善[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版,2015(1):75-81.

[37]賀雪峰.地權(quán)的邏輯[M].北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2010:9.

[38]董磊明,陳柏峰,聶良波.結(jié)構(gòu)混亂與迎法下鄉(xiāng)[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué),2008(6):87-100.

[39]張靜.現(xiàn)代公共規(guī)則與鄉(xiāng)村社會(huì)[M].上海:上海書店出版社,2006:110.

[40]農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司.準(zhǔn)確把握農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新動(dòng)向——對(duì)相關(guān)重要問題的分析與判斷[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題,2012(7):87-100.

[41]葉興慶.從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分離”——我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的過去與未來[J].中國(guó)黨政干部論壇,2014(6):6-12.

[42]陸劍.“二輪”承包背景下土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的異化及其回歸[J].法學(xué),2014(3):95-103.

[43]陳小君,陸劍.論我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)中的法律權(quán)利實(shí)現(xiàn)[J].中州學(xué)刊,2013(2):52-55.

[44]李昌平.大氣候——李昌平直言“三農(nóng)”[M].西安:陜西人民出版社,2009:32.

Simple Fairness View of Peasants and System Response in Rural Land Contract Law Revision

LU Jian

(LawSchool,ZhongnanUniversityofEconomicsandLaw,Hubei430073,China)

The simple fairness view of the Chinese peasants contains the basic connotation of survival first,the unity of right and responsibility and the majority making decision. A field survey of 84 villages in 7 provinces found that Rural Land Contract Law violated the simple fairness view of peasants: “The contracted land to a family neither increases for birth nor decreases for death” led to the fact that the survival of some members of the collective can not be guaranteed;imbalance existed between the collective and its members’ rights and obligations;the collective can not form and implement the majority of it members’ resolutions. In the “Rural Land Contract Law” revision: we should respect the farmers “survival first” requirement,adhere to the principle of land sharing and the stability of rural household contract right;adhere to the principle of unified responsibilities, to achieve the balance of rights and obligations of the contract between the contracted members and the contractors.

rural land contract law;simple fairness view;rights and obligations reciprocity;field survey

1009-9107(2016)05-0068-09

2016-03-14

10.13968/j.cnki.1009-9107.2016.05.11

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(13CFX077)；2015年度國(guó)家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目(15SFB3028)

陸劍(1982—)，男， 中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院講師，中國(guó)農(nóng)地法律制度研究中心研究員，法學(xué)博士后，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)村土地問題。

D912.3

A