李雪梅，閆海龍（新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)經(jīng)濟(jì)研究院，新疆　烏魯木齊　830000）

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北疆西北部區(qū)域合作發(fā)展體制機(jī)制的創(chuàng)新與突破*

李雪梅，閆海龍
（新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)經(jīng)濟(jì)研究院，新疆烏魯木齊830000）

摘要：北疆西北部區(qū)域合作是自下而上的區(qū)域合作，充分發(fā)揮地方積極性和主動(dòng)性，在全疆具有示范帶動(dòng)作用。本文通過(guò)分析北疆西北區(qū)域合作的優(yōu)勢(shì)條件、制約因素，提出了區(qū)域合作機(jī)制創(chuàng)新和管理機(jī)制創(chuàng)新的思路。

關(guān)鍵詞：北疆西北部；區(qū)域合作；體制機(jī)制

北疆西北部區(qū)域包括克拉瑪依市、塔城地區(qū)、阿勒泰地區(qū)、博爾塔拉蒙古自治州 （簡(jiǎn)稱博州，下同）等4個(gè)地級(jí)單位和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)第五師、第七師、第八師、第九師、第十師等5個(gè)師，總計(jì)26個(gè)縣級(jí)單位。2013年，四地五師總?cè)丝?59.98萬(wàn)，占全疆人口的15.9%。創(chuàng)造出全疆28.45%的國(guó)民生產(chǎn)總值，平均人均GDP為61773元。城鎮(zhèn)化水平達(dá)54.78%，平均人口密度19.58人/km2。

1　合作發(fā)展的重要意義

本研究對(duì)于制定區(qū)域整體發(fā)展戰(zhàn)略，為新疆區(qū)域合作起到示范帶動(dòng)作用，實(shí)現(xiàn)北疆西北區(qū)域效益利益最大化，加快全方位對(duì)外開(kāi)放，促進(jìn)新疆區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，對(duì)于加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和提高人民生活水平，實(shí)現(xiàn)區(qū)域跨越式發(fā)展和長(zhǎng)治久安具有重要意義。

1.1為新疆區(qū)域合作起到示范帶動(dòng)作用

北疆西北部區(qū)域內(nèi)四地五師各方積極合作，這是新疆區(qū)域發(fā)展領(lǐng)域首次自下而上提出區(qū)域性合作研究項(xiàng)目，也是新疆區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究領(lǐng)域中一個(gè)創(chuàng)造性的新命題，這為新疆區(qū)域經(jīng)濟(jì)理論和實(shí)踐的研究開(kāi)創(chuàng)了新的機(jī)制和模式，為新疆區(qū)域合作起示范帶動(dòng)作用。

1.2實(shí)現(xiàn)北疆西北區(qū)域效益利益最大化

在克拉瑪依市黨委、市政府的積極倡導(dǎo)和推動(dòng)下，四地五師已經(jīng)開(kāi)始深層次多領(lǐng)域的共同探討區(qū)域合作與融合發(fā)展大計(jì)，這對(duì)于進(jìn)一步發(fā)揮北疆西北部地區(qū)整體優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域互利共贏、效益利益最大化意義非常重大。

1.3加快全方位對(duì)外開(kāi)放

北疆西北部區(qū)域作為新疆乃至我國(guó)向西開(kāi)放的重要門戶，在國(guó)家向西開(kāi)放戰(zhàn)略中，具有先天的地緣優(yōu)勢(shì)，同時(shí)，區(qū)域內(nèi)還有阿拉山口等6個(gè)口岸和3個(gè)邊境合作區(qū)作為基礎(chǔ)支撐，四地五師的合作發(fā)展將使其西出國(guó)門、東聯(lián)內(nèi)地的戰(zhàn)略樞紐地位進(jìn)一步凸顯。

1.4促進(jìn)新疆區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

北疆西北部區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距較大，其中大部分區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后，人民生活水平較低，與全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)差距明顯。為增強(qiáng)新疆區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展能力和持續(xù)發(fā)展動(dòng)力，必須統(tǒng)籌規(guī)劃本區(qū)域發(fā)展，全面提升本區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展水平，與全疆、全國(guó)同步進(jìn)入全面小康社會(huì)。

2　區(qū)域合作發(fā)展的優(yōu)勢(shì)條件

2.1政策機(jī)遇優(yōu)勢(shì)

黨中央第二次新疆工作座談會(huì)做出了推進(jìn)新疆社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安、貼近民生、實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的一系列重大戰(zhàn)略部署，把新疆作為實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)的重要地區(qū)、對(duì)外開(kāi)放的重要門戶和國(guó)家戰(zhàn)略資源的重要基地，構(gòu)筑祖國(guó)西北部的重要戰(zhàn)略屏障，給予包括稅收、資金、人才、產(chǎn)業(yè)、信息等諸多優(yōu)惠政策，黨的十八大提出關(guān)于將進(jìn)一步推進(jìn)區(qū)域改革發(fā)展，增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性，將進(jìn)一步加大對(duì)中西部地區(qū)的支持力度。這些良好的政策機(jī)遇為區(qū)域發(fā)展注入了強(qiáng)大的動(dòng)力與活力，也為北疆西北部區(qū)域的融合發(fā)展提供了新的契機(jī)。同時(shí)，自治區(qū)在“十二五”期間提出要將克拉瑪依-奎屯-烏蘇經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)成為國(guó)家重要的能源基地和全疆重要的輕工業(yè)基地、商貿(mào)物流中心，將博樂(lè)-阿拉山口-精河經(jīng)濟(jì)區(qū)建成我國(guó)重要的陸路貨物貿(mào)易中轉(zhuǎn)集散地、進(jìn)出口產(chǎn)品加工基地，著力構(gòu)建打造北疆城鎮(zhèn)發(fā)展主軸，加快推進(jìn)兵團(tuán)建市的步伐，既突出了規(guī)劃區(qū)的主要單位，也為區(qū)域合作發(fā)展提供了良好的政策機(jī)遇。

2.2地緣區(qū)位優(yōu)勢(shì)

從區(qū)域位置上看，該區(qū)域處于歐亞大陸的泛中亞地區(qū)，處于國(guó)家向西開(kāi)放戰(zhàn)略的最前沿。與哈薩克斯塔、俄羅斯、蒙古國(guó)相接，是聯(lián)接亞歐的重要大通道，有6個(gè)陸路口岸，3個(gè)邊境合作區(qū)和1個(gè)國(guó)家級(jí)保稅區(qū)，占全疆口岸進(jìn)出口貨物總量的40%以上；隨著我國(guó)資源和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)矛盾的加劇，該區(qū)域能源通道作用的地位將更加重要。四地五師之間不僅建成了環(huán)準(zhǔn)噶爾盆地的交通網(wǎng)絡(luò)，而且東面連接?xùn)|疆，通達(dá)內(nèi)地；向南通過(guò)獨(dú)庫(kù)公路直達(dá)塔里木、喀什，可連通南亞；向西直達(dá)伊犁，連通阿斯塔納、阿拉木圖，輻射整個(gè)中亞；向北通往俄羅斯中西部較發(fā)達(dá)地區(qū)，發(fā)展空間廣闊。該區(qū)域是全疆乃至全國(guó)歐亞大陸橋的門戶，在我國(guó)實(shí)施向西開(kāi)放戰(zhàn)略中和建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)具有不可替代的區(qū)位優(yōu)勢(shì)。

2.3資源稟賦優(yōu)勢(shì)

北疆西北部區(qū)域資源豐富，各有特色?？死斠烙惺?、天然氣；阿勒泰地區(qū)有金礦、銅鎳礦；博州有鹽礦、鐵礦；塔城地區(qū)有煤炭、鉻鐵礦、膨潤(rùn)土礦等。在農(nóng)牧方面，阿勒泰地區(qū)是新疆豐水區(qū)之一，森林面積達(dá)47.6萬(wàn)hm2，素有“北國(guó)漁鄉(xiāng)”之稱；博州地形由東向西呈坡形逐漸增高，宜農(nóng)、宜牧、宜林、宜漁；塔城是新疆重要的糧油基地。在清潔能源方面，四地五師有豐富的水能、風(fēng)能、太陽(yáng)能資源，可開(kāi)發(fā)利用資源的種類繁多，發(fā)展前景廣闊[1]。四地五師的旅游資源極其豐富，不僅有宜人的氣候環(huán)境，各式各樣的民俗文化特色，風(fēng)格迥異的山水風(fēng)景地貌，還有享譽(yù)國(guó)內(nèi)外的克拉瑪依世界魔鬼城、阿勒泰喀納斯自然保護(hù)區(qū)、博爾塔拉的賽里木湖等著名的旅游景點(diǎn)。根據(jù)區(qū)域合作與融合發(fā)展的分工理論、資源稟賦理論，新疆西北部因有著多樣的環(huán)境、互補(bǔ)的資源稟賦，區(qū)域合作發(fā)展有地域分工和比較優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)。

2.4產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)

北疆西北部區(qū)域經(jīng)濟(jì)總量?jī)H次于天山北坡經(jīng)濟(jì)帶，遠(yuǎn)高于天山南坡經(jīng)濟(jì)帶、南疆三地州和沿邊高寒區(qū)，人均GDP在5個(gè)區(qū)域中名列第2。區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)教育、科研、衛(wèi)生醫(yī)療、社會(huì)保險(xiǎn)總體水平高于全疆平均水平。區(qū)域內(nèi)的獨(dú)特產(chǎn)業(yè)體系基本形成，克拉瑪依是以石油石化為支撐的新型工業(yè)化城市，已經(jīng)形成完整先進(jìn)的石油石化工業(yè)體系；塔城地區(qū)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)為優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)；塔城地區(qū)和什托洛蓋、準(zhǔn)西北和準(zhǔn)南西段三大煤田，探明的煤炭資源達(dá)600億t；阿勒泰地區(qū)的有色金屬、鋼鐵、稀有金屬等礦產(chǎn)資源豐富，旅游業(yè)較發(fā)達(dá)；博州的種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)資源豐富，尤其是精河的枸杞子已通過(guò)國(guó)家有關(guān)部門認(rèn)證；塔城、阿勒泰地區(qū)、博州擁有豐富的土地、礦產(chǎn)、旅游資源；采礦、建材、煤電煤化工、冶金、鹽化工、紡織、農(nóng)副產(chǎn)品加工等產(chǎn)業(yè)體系格局已經(jīng)形成。兵團(tuán)各師現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展處于全疆較高水平；外向型設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展迅速，農(nóng)副產(chǎn)品加工、紡織等輕工業(yè)發(fā)達(dá)。區(qū)域內(nèi)有19個(gè)自治區(qū)（兵團(tuán)）級(jí)以上產(chǎn)業(yè)園區(qū)，是新疆工業(yè)園區(qū)（開(kāi)發(fā)區(qū)）、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)較為集中的區(qū)域，在對(duì)外貿(mào)易、農(nóng)產(chǎn)品加工等產(chǎn)業(yè)上具有天然的優(yōu)勢(shì)。北疆西北部各區(qū)域產(chǎn)業(yè)具有一定的同構(gòu)性，又具有各自的優(yōu)勢(shì)，可以形成錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)合作態(tài)勢(shì)。

3　區(qū)域合作發(fā)展的制約因素

3.1兵地油體制的特殊性約束

由于歷史的原因，北疆西北部區(qū)域是全疆行政區(qū)劃最復(fù)雜的地區(qū)，行政管理體制多元化，有地方、兵團(tuán)、央企3個(gè)主體。個(gè)別區(qū)域存在突出的管理體制問(wèn)題，如克拉瑪依市與中石油油田公司尚未完全實(shí)現(xiàn)政企分離，行政管理區(qū)劃界限不清；奎屯市政府與奎-獨(dú)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)屬于同一個(gè)層級(jí)，領(lǐng)導(dǎo)體制不順；阿勒泰市與北屯市之間的權(quán)責(zé)不明確等；尤為突出的是奎-獨(dú)-烏構(gòu)成的“金三角”長(zhǎng)期受制于體制束縛，發(fā)展?jié)摿﹄y以得到有效釋放。各行政主體受到傳統(tǒng)的各自為政的地方行政管理體制和地方官員政績(jī)考核評(píng)價(jià)制度的影響，在很大程度上催生了諸侯經(jīng)濟(jì)、地方保護(hù)主義、各自利益至上的思維方式；加劇了地區(qū)分割及重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)的局面；區(qū)域內(nèi)各政府缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，職能部門間溝通協(xié)作不暢。

3.2生態(tài)環(huán)境脆弱的長(zhǎng)期性約束

本區(qū)域地處干旱區(qū)，受地形與氣候條件的約束，生態(tài)本底較為脆弱，再加上區(qū)域經(jīng)濟(jì)粗放式發(fā)展的壓力，生態(tài)系統(tǒng)退化嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日益顯現(xiàn)，并有不斷加大趨勢(shì)。水資源時(shí)空分布不均衡，部分區(qū)域水資源短缺問(wèn)題嚴(yán)重；局部區(qū)域水資源配置利用不合理導(dǎo)致生態(tài)嚴(yán)重退化；資源依賴型產(chǎn)業(yè)加大生態(tài)環(huán)境壓力；行政區(qū)分割與多利益主體帶來(lái)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，導(dǎo)致在脆弱的自然環(huán)境的基礎(chǔ)上人為因素成為自然環(huán)境進(jìn)一步惡化的主導(dǎo)因素。此外，在實(shí)際過(guò)程中相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制未得到建立，一方面周邊地區(qū)污染沒(méi)有相互協(xié)調(diào)解決的機(jī)制；另一方面，在水資源利用問(wèn)題上沒(méi)有形成一定的認(rèn)同，各地州尚未建立長(zhǎng)效補(bǔ)償機(jī)制。

3.3區(qū)位條件的地理約束

北疆西北部區(qū)域在空間分布上較為分散，各行政區(qū)域間交通路線長(zhǎng)，加上基礎(chǔ)設(shè)施較為薄弱，給經(jīng)濟(jì)發(fā)展及對(duì)外聯(lián)系帶來(lái)了極大不利，同時(shí)，北疆西北部區(qū)域地處內(nèi)陸，空間上遠(yuǎn)離東部沿海、中部平原等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的重心地區(qū)；自然條件惡劣，區(qū)域與外部的地區(qū)融合性較差；更難以接受到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的輻射帶動(dòng)作用。本區(qū)域與俄羅斯、哈薩克斯坦、蒙古國(guó)接壤的地帶也是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，抑制了北疆西北部資源優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，也影響了與東部地區(qū)及周邊國(guó)家的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易往來(lái)。

3.4發(fā)展差異的經(jīng)濟(jì)約束

發(fā)展差異所形成的“諸侯經(jīng)濟(jì)”是本區(qū)域最顯著的特征，而且因本區(qū)域發(fā)展階段滯后，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整壓力進(jìn)一步加大，在以能源、原材料為主導(dǎo)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)還未發(fā)展成熟的情況下，就面臨著產(chǎn)業(yè)升級(jí)和生產(chǎn)要素成本增加的壓力；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民收入水平仍然較低的情況下，就要解決經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高社會(huì)保障水平的問(wèn)題，這就決定了北疆西北部區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)調(diào)整的艱巨性和復(fù)雜性，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型加快，以及資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)的壓力與矛盾，以利益關(guān)系為重點(diǎn)的社會(huì)矛盾不斷凸顯，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的因素增多，社會(huì)矛盾更加復(fù)雜，促進(jìn)社會(huì)和諧的任務(wù)十分艱巨。

3.5市場(chǎng)開(kāi)放度低的制約

北疆西北部區(qū)域在長(zhǎng)期的發(fā)展中由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革和各方面因素的作用，市場(chǎng)化表現(xiàn)程度不高，分割了區(qū)域內(nèi)的勞動(dòng)力、資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素，市場(chǎng)關(guān)聯(lián)度低，使得區(qū)域很難作為一個(gè)整體運(yùn)行。在區(qū)域間市場(chǎng)化程度水平也有較大差異，一些區(qū)域仍然處于“大政府、小市場(chǎng)”的狀態(tài)，市場(chǎng)配置資源和各類要素的基礎(chǔ)性作用還沒(méi)有充分發(fā)揮，行政過(guò)度干預(yù)經(jīng)濟(jì)行為的現(xiàn)象依然存在，部分要素的流動(dòng)還處于相對(duì)封閉狀態(tài)，影響整個(gè)區(qū)域的協(xié)作發(fā)展。

3.6人才資源缺乏的制約

北疆西部區(qū)域的總體工資水平偏低，阿勒泰地區(qū)在參與排名的15個(gè)地區(qū)中排名倒數(shù)第1，僅為32116元，除了克拉瑪依市（73510元）和石河子市（44227元）以外，北疆西北部區(qū)域的其他地區(qū)的在崗職工平均工資都排在倒數(shù)幾位。較低的工資水平，一方面會(huì)導(dǎo)致本地區(qū)的優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力流出，另一方面會(huì)導(dǎo)致無(wú)法吸引其他地區(qū)的優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力的流入，這兩大因素共同作用造成人力資本匱乏，勞動(dòng)力素質(zhì)普遍偏低，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，熟練工人、技術(shù)工人、企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人才嚴(yán)重不足。

4　區(qū)域合作機(jī)制創(chuàng)新

4.1構(gòu)建自治區(qū)、兵團(tuán)層面的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)機(jī)制

北疆西北部區(qū)域融合發(fā)展，在合作機(jī)制設(shè)計(jì)、合作方式創(chuàng)新和利益關(guān)系協(xié)調(diào)等方面，都需要強(qiáng)有力的頂層設(shè)計(jì)和協(xié)調(diào)指導(dǎo)。因此，建議將四地五師作為兵地一體化發(fā)展的試點(diǎn)或示范，自治區(qū)人民政府和兵團(tuán)設(shè)立一個(gè)專門指導(dǎo)小組和相應(yīng)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)相關(guān)事宜進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和協(xié)調(diào)指導(dǎo)，并且建立自治區(qū)和兵團(tuán)層面的定期會(huì)商制度，對(duì)涉及合作發(fā)展的重大問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行協(xié)調(diào)解決。

4.2建立合作區(qū)域內(nèi)各行政主體間長(zhǎng)效合作機(jī)制

創(chuàng)造條件將區(qū)域合作的工作方式逐步由目前的“對(duì)話式”、“協(xié)商式”過(guò)渡到構(gòu)建區(qū)域合作日常工作機(jī)制上。成立區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，組建由各方主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任理事的理事會(huì)，作為區(qū)域合作的最高議事決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)討論研究區(qū)域發(fā)展的重大戰(zhàn)略性問(wèn)題，協(xié)調(diào)決策重大合作事項(xiàng)，協(xié)調(diào)統(tǒng)一區(qū)域政策，協(xié)調(diào)處理合作當(dāng)中出現(xiàn)的重大問(wèn)題。理事會(huì)設(shè)理事長(zhǎng)、常務(wù)理事，理事長(zhǎng)由四地五師行政一把手擔(dān)任，實(shí)行輪流任期制，任期1年，常務(wù)理事由行政副職或發(fā)改委主任擔(dān)任，實(shí)行常任制。下設(shè)日常辦事機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)設(shè)在各州、地、市、師發(fā)改委，負(fù)責(zé)辦理合作事宜的日常工作，牽頭協(xié)調(diào)職責(zé)隨理事長(zhǎng)任期實(shí)行輪換。

4.3建立合作區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)要素統(tǒng)一市場(chǎng)的運(yùn)作機(jī)制

大力推進(jìn)行政審批制度改革，按照市場(chǎng)優(yōu)先、社會(huì)自治的原則，加快清理行政審批事項(xiàng)，簡(jiǎn)化審批事項(xiàng)，減少審批環(huán)節(jié)，提高辦事效率。加快推進(jìn)融合發(fā)展服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，共同搭建區(qū)域合作政務(wù)信息網(wǎng)和市場(chǎng)信息網(wǎng)。深化市場(chǎng)準(zhǔn)入領(lǐng)域改革，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，消除各行政主體間有形、無(wú)形的市場(chǎng)要素壁壘，對(duì)不同地域、不同投資主體一律平等相待。改革戶籍管理制度，促進(jìn)區(qū)域人口自由流動(dòng)。人口的流動(dòng)是其它種類要素流動(dòng)的重要前提，要降低或取消區(qū)域人口自由流動(dòng)和遷徙的門檻，通過(guò)增強(qiáng)區(qū)域人口流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)人力資源的合理配置，帶動(dòng)其它要素的有效流動(dòng)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，同時(shí)，增強(qiáng)區(qū)域合作的凝聚力。大力發(fā)展其它要素市場(chǎng)，盡快建立統(tǒng)一開(kāi)放的區(qū)域人才市場(chǎng)，嘗試建立區(qū)域股權(quán)及礦權(quán)交易市場(chǎng)，進(jìn)一步激發(fā)要素活力，繁榮區(qū)域經(jīng)濟(jì)。

4.4建立合作區(qū)域內(nèi)市場(chǎng)主體的合作機(jī)制

重點(diǎn)圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展、自然資源開(kāi)發(fā)、市場(chǎng)開(kāi)放與建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、消費(fèi)市場(chǎng)培育等方面建立高效運(yùn)行的市場(chǎng)主體運(yùn)行機(jī)制。一是建立重大產(chǎn)業(yè)和重大項(xiàng)目規(guī)劃編制合作機(jī)制。統(tǒng)籌規(guī)劃編制工作是開(kāi)展區(qū)域合作的重要前提，對(duì)跨地（州、市）、師一級(jí)行政范圍的重大項(xiàng)目規(guī)劃編制工作，要按照 “共同組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與（網(wǎng)絡(luò)調(diào)查、意見(jiàn)征集）、科學(xué)決策”的原則，建立相關(guān)合作機(jī)制，共同展開(kāi)合作，進(jìn)行跨地師的交通、水利、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的編制。建立重大項(xiàng)目招標(biāo)合作機(jī)制，區(qū)域內(nèi)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目要廣泛吸收區(qū)域內(nèi)所有具有資質(zhì)的建設(shè)企業(yè)開(kāi)放投標(biāo)競(jìng)標(biāo)；二是建立產(chǎn)業(yè)合作融合發(fā)展機(jī)制。對(duì)涉及區(qū)域發(fā)展的重大交通、水利、通訊、電力等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，實(shí)行項(xiàng)目規(guī)劃編制、申報(bào)、實(shí)施“三統(tǒng)一”，合作示范園區(qū)采取“共同規(guī)劃、股份投資、利稅分成、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的模式進(jìn)行建設(shè)。積極開(kāi)展政府間投融資合作，共同搭建投融資平臺(tái)，對(duì)可商業(yè)化運(yùn)作的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目展開(kāi)融資。積極支持區(qū)域內(nèi)企業(yè)開(kāi)展兼并、重組與整合，做大做強(qiáng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)企業(yè)整體競(jìng)爭(zhēng)力。

5　區(qū)域合作管理體制的創(chuàng)新

要按照法律不禁止即可大膽創(chuàng)新的原則，充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，積極在體制創(chuàng)新方面開(kāi)展試驗(yàn)示范，探索出一條管理體制創(chuàng)新的新路，開(kāi)辟北疆西北部區(qū)域融合發(fā)展的新路。

5.1行政管理體制的創(chuàng)新和突破

首先，四地五師各行政主體要共同打造高效優(yōu)質(zhì)的政務(wù)環(huán)境。在區(qū)域合作發(fā)展中，行政體制和政務(wù)服務(wù)是影響合作的重要環(huán)節(jié)。要堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革方向，按照建設(shè)責(zé)任政府、服務(wù)政府、法治政府的總要求，以打破行政界限和體制分割，推動(dòng)生產(chǎn)要素自由、有序流動(dòng)為基本落腳點(diǎn)，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化政府的社會(huì)管理與公共服務(wù)職能。

其次，要在公共服務(wù)領(lǐng)域試行公共服務(wù)資源共享機(jī)制。重點(diǎn)在信息、教育、醫(yī)療、文化等領(lǐng)域試行深度合作。在信息資源共享方面。利用現(xiàn)代通訊技術(shù)和手段，在政務(wù)、商務(wù)、公眾媒體等方面開(kāi)展信息交流與合作，盡快組建區(qū)域媒體合作聯(lián)盟，建立區(qū)域合作信息交換與事務(wù)處理網(wǎng)上平臺(tái)，深化合作形式，豐富合作內(nèi)容，并借鑒發(fā)揮克拉瑪依市在建設(shè)數(shù)字城市方面的經(jīng)驗(yàn)與優(yōu)勢(shì)，加快推進(jìn)區(qū)域“數(shù)字化”進(jìn)程。在教育、文化、衛(wèi)生、醫(yī)療等方面，通過(guò)合作、聯(lián)合的方式，實(shí)行優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，資源共享，并在制度設(shè)計(jì)上提供必要保障，為區(qū)域城鄉(xiāng)居民提供開(kāi)放式的公共服務(wù)。在公共安全方面，要加強(qiáng)相關(guān)部門的密切合作，建立公共安全預(yù)警、通報(bào)與處置機(jī)制。

再次，按照黨的十八大關(guān)于深化經(jīng)濟(jì)體制與行政體制改革的精神要求，從有利于推動(dòng)區(qū)域發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)角度，進(jìn)一步理順克拉瑪依市的行政管理體制，可參照大慶市的改革模式，實(shí)現(xiàn)完全意義上的政企分開(kāi)、政資分開(kāi)。積極與中石油協(xié)調(diào)溝通，將新疆油田公司改制成中石油下屬子公司，下放生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)，避免保護(hù)主義，更大程度地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，激發(fā)發(fā)展活力，搞活地方經(jīng)濟(jì)。同時(shí)建議自治區(qū)綜合研究與解決該區(qū)域的行政區(qū)劃調(diào)整問(wèn)題，從適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、政府職能轉(zhuǎn)變及區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展，發(fā)揮區(qū)域中心城市的帶動(dòng)輻射作用，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的角度出發(fā)，下決心解決區(qū)域行政管理體制不順的問(wèn)題，優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，從根本上突破區(qū)域協(xié)調(diào)融合發(fā)展的體制性障礙，2項(xiàng)改革可通盤加以考慮。建議將克拉瑪依市確定為自治區(qū)深化行政體制改革創(chuàng)新試點(diǎn)市，允許先行先試，支持創(chuàng)出獨(dú)特的兵地油區(qū)域合作新模式。在行政區(qū)劃未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展前，可以首先嘗試在奎－獨(dú)－烏區(qū)域試行區(qū)域行政管理體制創(chuàng)新。在行政機(jī)構(gòu)的部分職能上進(jìn)行整合，要加強(qiáng)地方、央企和兵團(tuán)干部的交流，每年選調(diào)部分干部互相交叉任職，增進(jìn)各合作方的理解和實(shí)際工作中的互相配合。

5.2稅收管理體制和利益分享體制的創(chuàng)新和突破

借鑒奎屯市奎－北新區(qū)和庫(kù)－尉一體化工業(yè)園區(qū)的分稅模式，在工業(yè)園區(qū)規(guī)劃建設(shè)與招商引資方面，探索建立地方稅種分稅機(jī)制和利益分成機(jī)制，實(shí)現(xiàn)工業(yè)園區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一招商、共建共享。

在生態(tài)保護(hù)、環(huán)境治理與水資源、土地資源、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用等方面，探索建立區(qū)域合作的多元化橫向補(bǔ)償機(jī)制。近期，可在合作造林、環(huán)境綜合治理、水資源價(jià)格補(bǔ)償?shù)确矫孢M(jìn)行區(qū)域性合作，在區(qū)域內(nèi)探索建立碳匯交易、水權(quán)交易制度，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)不同主體功能區(qū)之間互利共贏。

5.3重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理和融資管理體制的創(chuàng)新和突破

重點(diǎn)加強(qiáng)北疆西北部區(qū)域綜合交通網(wǎng)建設(shè)，采取創(chuàng)新模式，加快重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的投資力度。在自治區(qū)交通樞紐城市布局中，明確將克拉瑪依市定位為次級(jí)交通樞紐城市，同時(shí)加快區(qū)域內(nèi)高速公路規(guī)劃建設(shè)，盡快形成聯(lián)結(jié)四地五師主要城鎮(zhèn)的高速公路主骨架。抓緊做好區(qū)域內(nèi)水資源總體利用規(guī)劃，實(shí)施一批控制性水利樞紐工程和輸水工程。規(guī)劃建設(shè)區(qū)域內(nèi)輸電骨干架網(wǎng)，完善管道運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，切實(shí)解決阿勒泰地區(qū)、塔城地區(qū)、博州管道輸氣的問(wèn)題。重點(diǎn)支持克拉瑪依市建設(shè)國(guó)家云計(jì)算應(yīng)用示范基地、自治區(qū)重要信息災(zāi)備中心和北疆地區(qū)救災(zāi)物資儲(chǔ)備與搜救基地。近期，克－塔鐵路建設(shè)已作為區(qū)域合作的重大優(yōu)先工程，達(dá)成了政府間合作協(xié)議，已進(jìn)入籌建階段，建議自治區(qū)全力支持，將其建成為區(qū)域合作的樣板工程，作為融資建設(shè)地方鐵路的示范工程。

參考文獻(xiàn)

[1]張永明，閆海龍，李雪梅.新疆北疆西北部區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作與融合發(fā)展思路研究[J].發(fā)展研究，2014（1）：17-24.

收稿日期：2016—04—11

*基金項(xiàng)目：新疆自治區(qū)軟科學(xué)研究項(xiàng)目“區(qū)域一體化背景下新疆中心城市與周邊城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展研究”（201542116）；絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)背景下新疆沿邊地區(qū)開(kāi)放開(kāi)發(fā)研究（201542107）；國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“基于包容性發(fā)展的新疆城鎮(zhèn)化質(zhì)量測(cè)度與提升路徑研究”（13CGL147）。