北京市東城區(qū)人民檢察院 賈嘉楠

隨著經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域融合化的快速發(fā)展，不斷突出了當(dāng)下我們需要迫切需要解決的問題，即全球治理和區(qū)域治理問題，這也是各個(gè)國(guó)家治國(guó)理政不能回避的全新問題。由于世界經(jīng)濟(jì)一體化和我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的不斷完善，使得我國(guó)區(qū)域一體化得到快速發(fā)展。我國(guó)在推進(jìn)區(qū)域發(fā)展過程中實(shí)行的戰(zhàn)略是以強(qiáng)制性政策、行政協(xié)議為主，少量的相關(guān)法規(guī)調(diào)整的混合規(guī)范調(diào)整模式，但是在社會(huì)日益發(fā)展的過程中，也漸漸凸顯了相關(guān)法律規(guī)范不完善的制度體制短板。根據(jù)發(fā)展前景來看，國(guó)家應(yīng)制定相關(guān)法律規(guī)定，完善區(qū)域合作體制，使得經(jīng)濟(jì)聯(lián)系密切的各地行政區(qū)間，加強(qiáng)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面的協(xié)調(diào)與互助，以達(dá)到減少資源重復(fù)配置、競(jìng)爭(zhēng)盲目無序問題和政策弊端等。

區(qū)域合作相關(guān)政策實(shí)施的迫切性與相關(guān)法規(guī)的不足，使得我國(guó)政府機(jī)構(gòu)和相關(guān)學(xué)者認(rèn)識(shí)到，現(xiàn)階段需要加強(qiáng)對(duì)區(qū)域合作法律法規(guī)的制定實(shí)施，并對(duì)區(qū)域合作的理論基礎(chǔ)和實(shí)操性、可實(shí)行性不斷進(jìn)行深入研究。而這些研究則為定制區(qū)域合作創(chuàng)造了理論基礎(chǔ)和實(shí)行條件，區(qū)域合作立法應(yīng)當(dāng)采取“綜合立法—單行立法”模式、“中央立法—地方立法”相結(jié)合的法律規(guī)范體系，并在立法策略上，對(duì)區(qū)域合作進(jìn)行軟、硬法律規(guī)范處理融合，先制定地方行政法規(guī)，并在實(shí)行中不斷完善，最后上升為法律規(guī)范，與地方行政規(guī)范相互配合，逐步構(gòu)建起我國(guó)區(qū)域合作的法規(guī)規(guī)范體系。因此，相關(guān)機(jī)構(gòu)工作人員應(yīng)該以完善區(qū)域合作行為規(guī)范體系為目標(biāo)，不斷探求加強(qiáng)區(qū)域合作法建設(shè)的內(nèi)在理論依據(jù)和實(shí)踐能力，并分析區(qū)域合作法的構(gòu)建機(jī)制，和對(duì)最優(yōu)化區(qū)域合作行為的路徑進(jìn)行探討。這既有助于我國(guó)社會(huì)主義社會(huì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，也有助于完善我國(guó)特色法律體系。

一、區(qū)域合作法制定的內(nèi)在理據(jù)

（一）區(qū)域合作法制定的必要性

1.加強(qiáng)區(qū)域合作治理的需要

上文提及我國(guó)在推進(jìn)區(qū)域發(fā)展過程中實(shí)行的戰(zhàn)略是以強(qiáng)制性政策、行政協(xié)議為主，少量的相關(guān)法規(guī)調(diào)整的混合規(guī)范調(diào)整模式，行政區(qū)政府對(duì)區(qū)域行政都是以剛性約束為主的，其行政模式具有封閉、機(jī)械的特點(diǎn)，使得行政區(qū)行政無法對(duì)有關(guān)區(qū)域外或跨多個(gè)行政地區(qū)的行政問題進(jìn)行有效處理，也使得行政區(qū)在傳統(tǒng)行政模式下的地區(qū)內(nèi)社會(huì)、公共事務(wù)難以與外部行政區(qū)溝通對(duì)接。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，跨地域經(jīng)濟(jì)流通的模式越來越普遍，導(dǎo)致了一大批跨行政區(qū)域公共問題，并漸漸向復(fù)雜化、多元化方向演變。

跨區(qū)域公共事務(wù)的突起，使得各行政區(qū)域政府無法單獨(dú)行政，所以現(xiàn)階段各行政政府機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)尋求地域行政共識(shí)；尋求區(qū)域利益與整體利益的平衡，為更好地解決跨區(qū)域公共事務(wù)治理，建立合理完善的區(qū)域合作機(jī)制。但是，當(dāng)前國(guó)家對(duì)跨區(qū)域行政治理工作還是采取以國(guó)家黨政措施、各政府之間政策協(xié)議的處理模式。相關(guān)跨區(qū)域問題單行法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等比較少且也比較分散，所以使得現(xiàn)階段各行政區(qū)政府對(duì)區(qū)域合作規(guī)范執(zhí)行不盡如人意。針對(duì)目前社會(huì)行政情況，加強(qiáng)行政區(qū)之間的區(qū)域合作，建立區(qū)域合作法律規(guī)范機(jī)制體制和高效、科學(xué)的法律規(guī)范體系迫在眉睫。

2.軟法規(guī)制模式的制度缺陷

在我國(guó)目前的區(qū)域合作發(fā)展戰(zhàn)略中，黨政文件是主要的行政依據(jù)，區(qū)域合作中的法律規(guī)范也是軟法規(guī)制，即沒有國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的法律規(guī)范，如歷年來對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、政府工作報(bào)告、黨中央決議政策等，都屬于區(qū)域合作中的軟法，但本身也存在一定局限性，例如制定主體的不同導(dǎo)致的其立法條件、技術(shù)、保障等方面存在差異，使得所呈現(xiàn)出來的軟法質(zhì)量良莠不齊。由于軟法規(guī)范之間沒有上、下位法之分，沒有優(yōu)先適用的規(guī)定，所以使得其軟法規(guī)范適用混亂，以及對(duì)各主體的權(quán)利義務(wù)規(guī)定和保障監(jiān)督程序的強(qiáng)制力弱化等。此外，當(dāng)前對(duì)于區(qū)域合作的各政策、軟法規(guī)定多以倡議性、發(fā)展大綱、發(fā)展方向等為主，不怎么涉及方案方法的實(shí)操性、具體性等，也使得各行政區(qū)域之間的區(qū)域合作難以踐行。所以行政區(qū)域合作需要硬法進(jìn)行相關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)區(qū)域合作的權(quán)利義務(wù)規(guī)定、責(zé)任獎(jiǎng)懲制度和跟蹤制度，并以政府強(qiáng)制力保障實(shí)施，在整體合作機(jī)制上進(jìn)行軟、硬法相互協(xié)調(diào)指導(dǎo)。

3.區(qū)域合作的權(quán)力配置要求

我國(guó)政府之間的權(quán)力配置是地方服從于中央、下級(jí)服從于上級(jí)，行政區(qū)之間的區(qū)域合作也是如此。雖然我國(guó)《憲法》規(guī)定“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”，但是因?yàn)榈胤綑C(jī)關(guān)行政權(quán)力受制于中央和上級(jí)政府，其沒有多少權(quán)力自主的空間。從社會(huì)現(xiàn)狀來看，黨政規(guī)定和行政協(xié)議都不能對(duì)地方行政進(jìn)行強(qiáng)制力權(quán)力配置，因此，針對(duì)行政地區(qū)機(jī)關(guān)對(duì)區(qū)域合作中的權(quán)力界定和運(yùn)行，需要國(guó)家對(duì)中央與地方、上級(jí)與下級(jí)之間的權(quán)力配置進(jìn)行法律規(guī)定和細(xì)化，并以國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施。

（二）區(qū)域合作法制定條件

區(qū)域合作的軟法與硬法的支撐是我國(guó)行政區(qū)域合作大力發(fā)展的前提。根據(jù)政府文件材料可知，我國(guó)關(guān)于區(qū)域合作的相關(guān)硬法規(guī)定大概有四千多個(gè)法律文件，其中包括多部法規(guī)、區(qū)域合作條款等，也有很多典型的關(guān)于區(qū)域合作的地方性法律文件。在社會(huì)區(qū)域合作現(xiàn)狀中，不少學(xué)者認(rèn)為將“中央單一主導(dǎo)”模式和“試錯(cuò)—確認(rèn)”模式納入中央與地方關(guān)系權(quán)力制度關(guān)系的探索分析中，將對(duì)區(qū)域合作的規(guī)范化、體系化調(diào)整提供新路徑，該種方法中既有中央與地方區(qū)域合作立法的實(shí)踐，也有區(qū)域合作立法建構(gòu)的制度表達(dá)。

二、區(qū)域合作的外在形式

完整有效的域外合作機(jī)制體制應(yīng)當(dāng)是穩(wěn)定的法律結(jié)構(gòu)和靈活的實(shí)施體制的有機(jī)融合和統(tǒng)一，根據(jù)區(qū)域合作的社會(huì)需要情況和現(xiàn)有的法律規(guī)則體制，并以規(guī)范化法律視角來分析，區(qū)域合作的外在形式主要涵蓋以下內(nèi)容。

（一）立法目的

我們知道制定法律的目的是調(diào)整人們?cè)谏a(chǎn)生活中的各種社會(huì)關(guān)系和行為規(guī)范，所以無論哪一種立法其根本目的都是調(diào)整生產(chǎn)生活中的各種社會(huì)關(guān)系，使我們?cè)谏鐣?huì)生產(chǎn)生活中更便利。一部法律實(shí)施的背后包含著立法者對(duì)于該法實(shí)施所能達(dá)到結(jié)果的期望，所以對(duì)于區(qū)域合作立法來說，立法者所追求的期望是什么、要達(dá)到何種目的，這是區(qū)域合作立法中應(yīng)該優(yōu)先考慮的問題。

區(qū)域合作立法的創(chuàng)設(shè)背景是為了更好地處理跨區(qū)域公共事務(wù)，所以該法的設(shè)立必須基于區(qū)域服務(wù)建設(shè)、解決“一體化趨勢(shì)”與地方傳統(tǒng)行政規(guī)制之間的不配套問題。我們知道區(qū)域合作立法屬于我國(guó)特色法律體系的一部分，所以區(qū)域合作立法的價(jià)值理念必須符合我國(guó)法制體系理念，此外區(qū)域合作立法必須具有“開放性”的特點(diǎn)，盡管我國(guó)的區(qū)域合作發(fā)展離不開市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)，但是伴隨著區(qū)域合作建設(shè)過程中出現(xiàn)的大量跨區(qū)域公共事務(wù)，傳統(tǒng)的地區(qū)行政模式已經(jīng)不能適應(yīng)該種區(qū)域合作發(fā)展，區(qū)域合作法的出現(xiàn)能夠有效地對(duì)這種模式產(chǎn)生的“地域壁壘”進(jìn)行調(diào)節(jié)融合。

（二）調(diào)整對(duì)象

區(qū)域合作法的立法目的和意義決定著區(qū)域合作法的調(diào)整對(duì)象范圍。根據(jù)上文可知，區(qū)域合作法調(diào)整的主要客體是跨區(qū)域公共事務(wù)，法律調(diào)整的客體范圍決定了其調(diào)整的對(duì)象，即中央政府與地方政府、上級(jí)政府與下級(jí)政府之間的行政關(guān)系，以及行政主體與相對(duì)人之間的關(guān)系等。所以不難看出，區(qū)域合作法所調(diào)整的以跨區(qū)域公共事務(wù)處理為樞紐的特殊行政法律關(guān)系，和地方行政法律關(guān)系存在著很大的不同。

（三）原則

區(qū)域合作法的設(shè)立除了遵循基本的民主性、科學(xué)性等原則外，還需要兼具統(tǒng)領(lǐng)、填補(bǔ)、銜接等功能原則，并使區(qū)域合作過程中形成具有統(tǒng)領(lǐng)能力、針對(duì)能力的特色區(qū)域原則、平等互利原則和法制統(tǒng)一原則等。

1.區(qū)域特色原則

區(qū)域合作的基礎(chǔ)是為解決跨區(qū)域公共事務(wù)所形成的區(qū)域“一體化”，故其設(shè)立也必須立足于該“一體化”，要根據(jù)行政區(qū)域?qū)嶋H情況和地區(qū)特色來調(diào)整區(qū)域社會(huì)關(guān)系。在黨的十八大召開以后，各地區(qū)區(qū)域合作就向著既有個(gè)性又有共性的方向發(fā)展，即法律中既能反映出區(qū)域發(fā)展的共性法律表達(dá)，也能凸顯出地方區(qū)域發(fā)展的個(gè)性特色。

2.平等互利原則

區(qū)域合作法的運(yùn)行機(jī)制、治理模式是基于行政區(qū)域政府之間的共同治理關(guān)系，而不是行政隸屬關(guān)系，各級(jí)政府也是以平等的法律主體地位進(jìn)行區(qū)域合作、共治的。平等互利原則貫穿著區(qū)域合作的整個(gè)過程，也是區(qū)域合作的根本?；ダ瓌t也要求各行政區(qū)域政府改變?cè)械摹蔼?dú)善其身”的地方治理思維，以促進(jìn)區(qū)域合作利益最大化為目標(biāo)，樹立區(qū)域之間“整體利益”與共榮辱意識(shí)，最大化促進(jìn)區(qū)域合作之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.法制統(tǒng)一原則

區(qū)域合作法的設(shè)立必須遵循國(guó)家法治發(fā)展的總要求方向，必須遵循法制統(tǒng)一原則，必須使得區(qū)域合作立法與我國(guó)特色法律體系相匹配，不能“抵觸”國(guó)家基本法律和總的政策方針。此外區(qū)域合作立法也需要在不同行政區(qū)域、不同行政等級(jí)之間保持其政策、內(nèi)容的協(xié)調(diào)一致性。

（四）內(nèi)容

區(qū)域合作法具體調(diào)整哪些方面的內(nèi)容是其構(gòu)建立法的基本框架。其基本框架的構(gòu)建是受制于立法者對(duì)區(qū)域合作之間需求的認(rèn)知的，其通過對(duì)以往區(qū)域合作經(jīng)驗(yàn)、問題、需求等，結(jié)合黨政要求方針進(jìn)行內(nèi)容探討，一般而言其內(nèi)容概括離不開以下幾項(xiàng)內(nèi)容：區(qū)域之間的合作模式，合作主體的認(rèn)定，合作領(lǐng)域的劃分，區(qū)域合作的形式、程序和機(jī)制等。

區(qū)域合作模式在區(qū)域良好合作之間是占比非常大的，政府應(yīng)當(dāng)建立縱向、橫向的區(qū)域合作調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)，對(duì)其區(qū)域合作進(jìn)行溝通聯(lián)系。什么主體能夠參與區(qū)域合作，什么主體能承擔(dān)法律責(zé)任，承擔(dān)的范圍有哪些？這些都需要進(jìn)行確切規(guī)定，而且合作區(qū)域、領(lǐng)域的細(xì)化，區(qū)域合作形式、機(jī)制等的體系保障和運(yùn)行機(jī)制也從根本上影響著區(qū)域合作協(xié)調(diào)發(fā)展，此外還有對(duì)爭(zhēng)議的解決也應(yīng)當(dāng)在區(qū)域合作立法中得到具體體現(xiàn)。

三、區(qū)域合作的方法探索

（一）“綜合立法—單行立法”模式

各國(guó)法律體系框架都是以法律為主導(dǎo)的，我國(guó)也不例外，以根本法、基本法為基礎(chǔ)框架，各部門規(guī)章、行政法規(guī)、單行條例等為細(xì)化補(bǔ)充，形成了“綜合立法—單行立法”的立法體例模式。針對(duì)區(qū)域合作的復(fù)雜性、發(fā)展不平衡性，可以采取該模式進(jìn)行推行，對(duì)于區(qū)域合作之間的共性問題采取綜合立法，對(duì)其個(gè)性或地方特色問題采取單行立法模式，綜合解決區(qū)域合作因區(qū)域發(fā)展不一、地域特色不同而產(chǎn)生的各種問題。

（二）“中央立法—地方立法”模式

針對(duì)區(qū)域合作的個(gè)性與共性問題，“中央統(tǒng)一立法”模式顯然是不能兼顧的，其沒有辦法解決區(qū)域差異問題，“一桿子打死”的立法構(gòu)想也是不現(xiàn)實(shí)的。我國(guó)行政是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方權(quán)限內(nèi)分權(quán)治理的特殊模式，故其針對(duì)區(qū)域合作的特殊性，采取中央—地方之間的配套、融合的特色立法體例。

良法是善治的根本，只有形成良好的法律體系才能更好推進(jìn)社會(huì)治理與發(fā)展。區(qū)域合作硬法的設(shè)立也應(yīng)當(dāng)基于“良法善治”與法律體系相兼容，并且充分考慮各階段、步驟的推進(jìn)，分清“輕重緩急”，合適、完善地推進(jìn)立法進(jìn)程，并在區(qū)域合作立法的前提下，制定與之配套的具有補(bǔ)充性、協(xié)調(diào)性的地方法規(guī)或規(guī)章。

四、總結(jié)

當(dāng)代中國(guó)區(qū)域合作實(shí)踐大力推展反映了我國(guó)區(qū)域合作立法多元化的表象，也展示了區(qū)域合作立法的發(fā)展空間。國(guó)家關(guān)于區(qū)域合作的“硬法”與“軟法”的雙規(guī)定，也構(gòu)建了行政區(qū)域合作的規(guī)范形態(tài)。根據(jù)“軟、硬”兩種規(guī)范的調(diào)整優(yōu)勢(shì)，結(jié)合既能涵蓋區(qū)域合作共性，又能涵蓋其個(gè)性的立法機(jī)制模式，能夠很好地彌補(bǔ)傳統(tǒng)區(qū)域合作的結(jié)構(gòu)缺陷，現(xiàn)階段我國(guó)還存在區(qū)域合作立法中“硬法”不足問題，缺乏國(guó)家強(qiáng)制力保障的政策實(shí)施，所以要想構(gòu)建完善的區(qū)域合作機(jī)制，完善區(qū)域合作法律體系是首要前提。

相關(guān)鏈接

區(qū)域合作就是地區(qū)間的合作,經(jīng)濟(jì)學(xué)所說的“合作”，其含義不一定僅指利他主義行為：我?guī)椭悖阋惨獛椭?。合作博弈中的均衡；是非博弈的均衡，只要該均衡能使雙方受益。只要是有序的競(jìng)爭(zhēng)，就是合作。

長(zhǎng)期以來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展始終在行政區(qū)劃的框架內(nèi)進(jìn)行，畫地為牢、人為阻隔。作為整個(gè)中國(guó)“行政經(jīng)濟(jì)區(qū)”發(fā)展模式的一個(gè)縮影，不管是泛珠三角、京津冀，還是長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)的各個(gè)省市，都存在著以各自行政區(qū)劃為限，追求“大而全”、“小而全”的現(xiàn)象。

因此，想要實(shí)現(xiàn)一個(gè)區(qū)域的協(xié)同快速發(fā)展，必須從體制上打破行政壁壘，擴(kuò)大國(guó)內(nèi)開放，下決心消除限制區(qū)域之間要素自由流動(dòng)的制度性根源。國(guó)家應(yīng)制定《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法》，規(guī)定經(jīng)濟(jì)聯(lián)系密切的不同行政區(qū)間，要加強(qiáng)在發(fā)展規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、要素流動(dòng)等方面的協(xié)調(diào)互動(dòng)力度，以力戒資源重復(fù)配置、競(jìng)爭(zhēng)盲目無序等弊端。