范永茂，王樹光，馬澤強(qiáng)

(1.新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，新疆烏魯木齊830052；2.中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100872;)

“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”是在實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“中國夢(mèng)”的關(guān)鍵歷史節(jié)點(diǎn)提出的一項(xiàng)重大國家戰(zhàn)略。毫無疑問，這一戰(zhàn)略的推進(jìn)將為廣大的中西部地區(qū)提供新的經(jīng)濟(jì)增長極，是這些地區(qū)發(fā)展的新機(jī)遇。在“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”戰(zhàn)略推進(jìn)進(jìn)程中，新疆的地位十分獨(dú)特、無可替代。作為我國西北面積最大、資源最豐富的地區(qū)，新疆有著極為重要的戰(zhàn)略地位，第二次中央新疆工作座談會(huì)明確提出把新疆建設(shè)成“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”核心區(qū)。新疆同時(shí)也是我國民族、宗教事務(wù)較為復(fù)雜的邊疆民族地區(qū)，還是我國經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)和包括民生事業(yè)在內(nèi)的各項(xiàng)公共服務(wù)和公共管理水平相對(duì)滯后的地區(qū)，這也使得該地區(qū)承擔(dān)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”建設(shè)戰(zhàn)略時(shí)面臨更大的挑戰(zhàn)。而且，中國與中東國家“現(xiàn)代絲綢之路”的興起絕不是古代絲綢之路的簡單再現(xiàn)，而是深刻根植于當(dāng)代國際政治經(jīng)濟(jì)的宏觀結(jié)構(gòu)中，是當(dāng)代地緣政治與地緣經(jīng)濟(jì)關(guān)系在特定歷史語境下的衍生敘事[1]。因此，中國面臨的形勢(shì)也更加復(fù)雜，而對(duì)新疆完成“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”核心區(qū)建設(shè)的任務(wù)也提出了更嚴(yán)峻的難題和更高的要求。

一、核心區(qū)建設(shè)與公共服務(wù)的理論關(guān)系

(一)區(qū)域發(fā)展與公共服務(wù)

我國政府層面和學(xué)術(shù)界對(duì)公共服務(wù)的研究起步較晚，初期的研究與實(shí)踐只是把公共服務(wù)泛泛地等同于“為人民服務(wù)”，或是國家公務(wù)人員的職責(zé)和一般屬性，以及包括政府“彌補(bǔ)市場(chǎng)不足，促進(jìn)社會(huì)公平”在內(nèi)的所有工作[2]。2003年服務(wù)型政府的概念正式進(jìn)入到官方話語體系，中央政府明確提出，“公共服務(wù)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的主要職能之一”[3]，公共服務(wù)的相關(guān)理論研究也逐漸豐富起來。已有的研究呈現(xiàn)出三個(gè)方向：一是將公共服務(wù)視為政府職能的一部分，認(rèn)為“公共服務(wù)是政府職能的核心與實(shí)質(zhì)”[4]。馬慶鈺指出，“公共服務(wù)主要是指由公法授權(quán)的政府和非政府公共組織以及有關(guān)工商企業(yè)在純粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生產(chǎn)和供給中所承擔(dān)的職責(zé)”[5]。劉尚希提出，“公共服務(wù)是指政府利用公共權(quán)力或公共資源，為促進(jìn)居民基本消費(fèi)的平等化，通過分擔(dān)居民消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)而進(jìn)行的一系列公共行為”[6]。二是將公共服務(wù)與公共物品的概念相聯(lián)系。陳昌盛指出，“公共服務(wù)通常指建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，為實(shí)現(xiàn)特定公共利益，一國全體公民不論其種族、性別、居所、收入和地位等方面的差異，都應(yīng)公平、普遍享有的服務(wù)”[7]。這種觀點(diǎn)認(rèn)為公共服務(wù)的內(nèi)涵要廣于公共物品。安體富等則認(rèn)為，公共服務(wù)屬于公共物品的范疇，也具有非競(jìng)爭性和非排他性的特點(diǎn)[8]。三是側(cè)重于基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵與實(shí)現(xiàn)路徑的研究。陳昌盛等認(rèn)為，“基本公共服務(wù)是指建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，根據(jù)一國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和總體水平，全體公民不論其種族、收入和地位差距如何，都應(yīng)公平、普遍享有的服務(wù)，其規(guī)定的是一定階段上基本公共服務(wù)應(yīng)覆蓋的最小范圍和邊界”[9]。常修澤認(rèn)為，應(yīng)從基本民生性服務(wù)、公共事業(yè)性服務(wù)、公益基礎(chǔ)性服務(wù)、公共安全性服務(wù)四個(gè)方面實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化[10]。姜曉萍則對(duì)國內(nèi)外基本公共服務(wù)均等化作出過較為系統(tǒng)的梳理總結(jié)，并提出了基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)機(jī)制及發(fā)展趨勢(shì)[11]。

對(duì)現(xiàn)有的文獻(xiàn)總結(jié)可以看出，公共服務(wù)是一個(gè)十分寬泛的領(lǐng)域，涉及保障民生、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)發(fā)展、公共安全保障、法律、行政體制等諸多方面。結(jié)合中國的國情，在中國的語境下公共服務(wù)的提供應(yīng)該是一個(gè)以政府為核心、社會(huì)組織及各方力量積極參與的過程。所以，公共服務(wù)首先是一種公共物品，特別是一種虛擬物品為特征的公共物品，提供公共服務(wù)也是現(xiàn)代政府必須履行的重要職能之一，公共服務(wù)供給水平的高低也是政府公共管理水平的直接體現(xiàn)。

公共服務(wù)和公共管理對(duì)于區(qū)域發(fā)展十分重要。對(duì)于一個(gè)地區(qū)而言，實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展不能只重視經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的增長。區(qū)域發(fā)展是一個(gè)系統(tǒng)全面的動(dòng)態(tài)過程，涵蓋著經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等方面。如果僅僅側(cè)重或是過多地將精力單純地放在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，那么區(qū)域發(fā)展只能是一個(gè)“跛足前行”的“壯漢”，況且也不能把經(jīng)濟(jì)發(fā)展片面地理解為GDP、財(cái)政收入等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的增長，只有實(shí)現(xiàn)社會(huì)的全面進(jìn)步，才是區(qū)域發(fā)展的真正目標(biāo)。而在此過程中，公共服務(wù)則發(fā)揮著重要作用。陸明遠(yuǎn)曾明確指出，“西方國家社會(huì)管理及我國改革開放的經(jīng)驗(yàn)都表明，和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境和優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必需的外部條件”[12]。還有學(xué)者在對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公共服務(wù)的研究中發(fā)現(xiàn)，“區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與基本公共服務(wù)水平之間存在著顯著的正相關(guān)性，在縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距短期內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)的情況下，可以先期實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，這對(duì)于緩解地區(qū)發(fā)展矛盾、促進(jìn)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的意義，反過來又會(huì)縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，形成相互促進(jìn)的良性循環(huán)”[13]。可以說，沒有高效的公共服務(wù)作為支撐的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不是健康的、可持續(xù)的發(fā)展。

(二)核心區(qū)建設(shè)下的公共服務(wù)

“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”作為國家新提出的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，不僅是地域面積的擴(kuò)大，更為重要的是通過建設(shè)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”要實(shí)現(xiàn)沿線地區(qū)的全面發(fā)展。應(yīng)當(dāng)看到，“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”建設(shè)和當(dāng)?shù)毓卜?wù)及其管理水平的建設(shè)本身是緊密相關(guān)的?！敖z綢之路經(jīng)濟(jì)帶”建設(shè)的國內(nèi)部分，從某種程度上可以看成是國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略的升級(jí)版，包含了更加廣泛的內(nèi)容。第二次中央新疆工作座談會(huì)明確提出，要把新疆建設(shè)成為“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”核心區(qū)，這對(duì)新疆來說是重大的戰(zhàn)略機(jī)遇。立足于這個(gè)定位與現(xiàn)實(shí)條件，新疆提出建設(shè)“五大中心”的建設(shè)目標(biāo)來強(qiáng)化核心區(qū)建設(shè)，即區(qū)域性交通樞紐中心、商貿(mào)物流中心、金融中心、文化科教中心和醫(yī)療服務(wù)中心?！拔宕笾行摹钡慕ㄔO(shè)對(duì)新疆的全面發(fā)展具有重要的帶動(dòng)意義，也對(duì)公共服務(wù)及其管理水平提出了更高的要求。同時(shí)，該目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也有助于促進(jìn)邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施，有效增加公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給，讓各族人民生活變得更加美好，這也是增強(qiáng)國家向心力和中華民族認(rèn)同感的有效途徑。因此，相關(guān)的公共服務(wù)和管理的建設(shè)應(yīng)該圍繞這“五大中心”的戰(zhàn)略規(guī)劃展開。

具體而言，“五大中心”的建設(shè)涉及到經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、教育等多個(gè)方面，需要不同的主體采用不同方式分別提供不同程度的公共服務(wù)。首先，“五大中心”的建設(shè)隱含著對(duì)區(qū)域公共安全、行政管理和法律制度等純公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求。這必然需要政府承擔(dān)起相應(yīng)的職責(zé)，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，保障這些產(chǎn)品和服務(wù)的充分供給。其次，“五大中心”的建設(shè)目標(biāo)如文化科教中心和醫(yī)療服務(wù)中心，在很多方面具有相當(dāng)程度的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，這就要求采用多樣化的政策工具，靈活、有效充足地供給這些產(chǎn)品和服務(wù)。比如部分可以由公共財(cái)政直接供給，而有些可以通過發(fā)揮公共財(cái)政的示范引領(lǐng)作用，吸引社會(huì)資本的加入來實(shí)現(xiàn)；也有些可以運(yùn)用雙主體參與供給模式，由公共部門和私人部門合作提供；還有些可以采取三元主體合作供給模式，通過吸納志愿者等第三部門，由政府、市場(chǎng)和社會(huì)進(jìn)行合作供給。此外，在“五大中心”的建設(shè)中還涉及到一些私人產(chǎn)品和服務(wù)的領(lǐng)域，這就需要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，而政府則要進(jìn)一步厘清自身與市場(chǎng)的邊界，為企業(yè)營造良好寬松的體制環(huán)境，減少市場(chǎng)交易活動(dòng)的制度性摩擦。

從新疆的發(fā)展歷程看，與內(nèi)地相比的落后一方面是地域條件等硬件的“先天不足”，而相當(dāng)一部分是由于專業(yè)人才的匱乏和管理理念上的落后致使政府缺少公共服務(wù)的意識(shí)和能力，這種“軟實(shí)力”的“后天缺失”則又加劇了新疆的發(fā)展滯后的狀況，使得新疆承擔(dān)核心區(qū)建設(shè)所面臨的挑戰(zhàn)更大。當(dāng)前，在推進(jìn)國家戰(zhàn)略和新疆核心區(qū)建設(shè)的過程中，準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)公共服務(wù)的內(nèi)涵及作用，進(jìn)而提升相關(guān)服務(wù)和管理水平“軟實(shí)力”，不僅是推動(dòng)當(dāng)?shù)卣毮苻D(zhuǎn)變、明確職責(zé)權(quán)限的有效途徑，也是打造沿邊經(jīng)濟(jì)高地、實(shí)現(xiàn)邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)繁榮基礎(chǔ)上的社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要路徑。這同樣也是反對(duì)民族分裂、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)民族關(guān)系和諧發(fā)展的重要舉措。因此，改善新疆當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)質(zhì)量、提升公共管理水平，既是“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”核心區(qū)建設(shè)的內(nèi)在要求，也是其外在保障。

二、核心區(qū)公共服務(wù)建設(shè)的現(xiàn)狀與問題

自2010年第一次中央新疆工作座談會(huì)以來，新疆的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入快速發(fā)展的新階段，發(fā)展水平穩(wěn)步提升，GDP由2010年的5 400億元增長到2014年的9 200億元，年均增速10%，政府財(cái)政收入也不斷增加，公共財(cái)政收入由2010年的500億元增長到2014年的1 200億元①數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局編《2015中國統(tǒng)計(jì)年鑒》，中國統(tǒng)計(jì)出版社，2015年。。隨著自身財(cái)力的不斷增長以及中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度的不斷加強(qiáng)，新疆在公共服務(wù)中的主要內(nèi)容民生項(xiàng)目的投入由2010年的1 198億元增長到2014年的2 336億元②數(shù)據(jù)來源：新疆維吾爾自治區(qū)統(tǒng)計(jì)局，國家統(tǒng)計(jì)局新疆調(diào)查總隊(duì)編《新疆維吾爾自治區(qū)2010年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》、《新疆維吾爾自治區(qū)2014年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。。但由于自然環(huán)境差、歷史欠賬多、經(jīng)濟(jì)底子薄、地理位置特殊、民族成分多等方面因素的影響，新疆在公共服務(wù)的提供上還存在許多問題?？傮w上看，新疆基本公共服務(wù)整體水平偏低，地域差異較大，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)和城鎮(zhèn)化率高的地州基本公共服務(wù)水平較高，少數(shù)民族人口比例高的地州基本公共服務(wù)水平較低[14]。而且存在公共服務(wù)覆蓋面窄，社會(huì)管理成本高的問題。具體而言，在教育上，城鄉(xiāng)教育資源分配不均衡，農(nóng)村地區(qū)校舍簡陋，師資力量薄弱且不穩(wěn)定。在醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)上，城鄉(xiāng)醫(yī)療資源配置差距明顯，農(nóng)民自付醫(yī)療費(fèi)在60%以上，政府在農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生體系的財(cái)政支持力度不足，很多地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院基礎(chǔ)醫(yī)療設(shè)施較差，缺少高水平的醫(yī)務(wù)人員，無法滿足廣大農(nóng)民的醫(yī)療要求[15]。在社會(huì)保障上，政府對(duì)社保的投入增長快，但是人均少，尤其是新疆面積大、農(nóng)村人口多、生活條件差，農(nóng)村的社會(huì)保障水平遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)。

由此可見，圍繞“五大中心”的建設(shè)目標(biāo)，新疆在三個(gè)層次的公共產(chǎn)品和服務(wù)的有效供給以及行政能力的提升上還存在許多不足。改善當(dāng)?shù)毓卜?wù)質(zhì)量、增加公共產(chǎn)品有效供給、提升公共管理水平，既是“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”核心區(qū)建設(shè)、打造“五大中心”的內(nèi)在要求，也是其約束條件和亟待解決的難題。相關(guān)問題突出表現(xiàn)在以下方面：

(一)安全穩(wěn)定形勢(shì)依然不樂觀，“去極端化”任務(wù)艱巨

公共安全是政府公共服務(wù)和社會(huì)管理的一個(gè)重要組成部分，也是經(jīng)濟(jì)建設(shè)的最根本保障，沒有社會(huì)安寧和民族團(tuán)結(jié)，任何經(jīng)濟(jì)建設(shè)都無從談起，“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”核心區(qū)的建設(shè)更是如此。就新疆的安全形勢(shì)來看，最主要安全問題就是暴力恐怖活動(dòng)。近年來，發(fā)生的暴恐襲擊事件，不僅給疆內(nèi)各族人民群眾的生命安全和正常生產(chǎn)生活以及社會(huì)秩序的穩(wěn)定帶來嚴(yán)重影響，也沖擊了內(nèi)地的安全穩(wěn)定秩序，甚至影響到我國與周邊國家的外交和安全，產(chǎn)生了國際影響。嚴(yán)峻的安全問題成為了新疆建設(shè)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”核心區(qū)建設(shè)的最大挑戰(zhàn)和障礙。新疆境內(nèi)的恐怖主義的一個(gè)主要表現(xiàn)就是極端化的宗教思想。極端化的宗教思想不但否定少數(shù)民族傳統(tǒng)文化，無視國家法律，破壞正常的社會(huì)秩序和氛圍，而且滋生暴恐思想，助燃暴恐活動(dòng)。許多暴恐活動(dòng)都是在(極端)宗教的外衣和幌子下進(jìn)行的，而且這種思想隱蔽性和煽動(dòng)性極強(qiáng)，需要重點(diǎn)防范。2015年新修訂的《新疆維吾爾自治區(qū)宗教事務(wù)管理?xiàng)l例》開始實(shí)施，該條例中專門增加了針對(duì)極端宗教思想的內(nèi)容。2015年1月10日，新疆維吾爾自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)了《烏魯木齊市公共場(chǎng)所禁止穿戴蒙面罩袍的規(guī)定》，但是“去極端化”的現(xiàn)狀還是不容樂觀。新疆“去極端化”的宣傳教育工作任重而道遠(yuǎn)。此外，基層安全穩(wěn)定工作還受到安全工作行政管理體制、維穩(wěn)工作隊(duì)伍專業(yè)性、獎(jiǎng)懲機(jī)制、人員壓力大容易產(chǎn)生職業(yè)倦怠等因素制約。

(二)科教文衛(wèi)等社會(huì)事業(yè)發(fā)展水平不高，未能有效發(fā)揮“軟件”支撐作用

在教育方面，新疆教育資源城鄉(xiāng)之間、北疆南疆之間分配不均衡，師資力量薄弱且不穩(wěn)定，雙語教育難以全面落實(shí)，職業(yè)教育水平不高。高等教育不論在數(shù)量和質(zhì)量上，對(duì)中亞國家還沒有形成重要的吸引力，無法充分體現(xiàn)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”戰(zhàn)略“軟實(shí)力”的國際影響。在科技上，高層次創(chuàng)新型科技人才匱乏，科研水平落后，研發(fā)成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化效率不高，區(qū)域創(chuàng)新體系不夠完善，企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新主體地位尚未真正確立，產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新有待進(jìn)一步加強(qiáng)，部分基層科技管理組織機(jī)構(gòu)被削弱。高校與科研單位受行政體制束縛較為嚴(yán)重，自主性活力不足。在醫(yī)療服務(wù)方面，配合“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”戰(zhàn)略的能力短板包括缺乏高端熟練掌握外語的醫(yī)療人員，大部分醫(yī)院尚未成立國際醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)，相應(yīng)的服務(wù)水平不高；特色醫(yī)療專業(yè)學(xué)科如中醫(yī)、維醫(yī)等建設(shè)不足，醫(yī)療人才儲(chǔ)備不足；跨境遠(yuǎn)程醫(yī)療服務(wù)網(wǎng)絡(luò)尚未建立，醫(yī)療信息傳遞不暢；農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療服務(wù)水平更為落后，政府在農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生體系的財(cái)政支持力度不足。

(三)商貿(mào)物流業(yè)發(fā)展有限，金融服務(wù)水平不高

新疆長期以來受制于區(qū)位條件，物流基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)薄弱，造成了新疆企業(yè)整體物流成本過高，直接影響了新疆在“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”中作用的發(fā)揮。目前，新疆納入全國商貿(mào)物流園區(qū)發(fā)展規(guī)劃的只有烏魯木齊和霍爾果斯，但對(duì)于“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”向西開放大通道節(jié)點(diǎn)所涉及到的核心城市來講，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。在金融服務(wù)方面，雖然亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行的成立和400億美元的“絲路基金”為“一帶一路”建設(shè)增添了新的加速器，但新疆自身的金融服務(wù)水平不高的問題也不斷凸顯，與絲綢之路沿線國家的金融合作體系、金融合作機(jī)制、投資政策、貨幣政策的研究都有待加強(qiáng)；疆內(nèi)縣域以下的金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)嚴(yán)重不足，基礎(chǔ)金融服務(wù)薄弱；金融人才總量少，特別缺乏高層次、復(fù)合型、國際化的金融管理人才和熟悉國際金融市場(chǎng)、熟悉各類金融工具的創(chuàng)新型人才。

(四)援疆資源未充分轉(zhuǎn)化為當(dāng)?shù)氐膬?nèi)生發(fā)展資源，“硬件”、“軟件”建設(shè)不同步

十幾年來，央地兩級(jí)的援疆工作項(xiàng)目涉及的“硬件”建設(shè)成效顯著，固定資產(chǎn)投資超過6 800億元，占新疆固定資產(chǎn)投資的23.3%，大批的民生基礎(chǔ)設(shè)施得到了明顯改善。但是相比而言，管理“軟件”建設(shè)相對(duì)滯后。有的援助項(xiàng)目超出承載能力，部分民生工程配套設(shè)施項(xiàng)目跟進(jìn)滯后。產(chǎn)業(yè)援疆、智力援疆中科技、文化、教育、衛(wèi)生、金融、行政管理等方面突破有限，尤其是干部人才隊(duì)伍建設(shè)滯后，人才總體缺乏，特別是基層干部人才匱乏、流失嚴(yán)重。優(yōu)秀干部人才培養(yǎng)過度依賴中央援助和省市援建，當(dāng)?shù)刈晕遗囵B(yǎng)發(fā)展能力依然偏弱。對(duì)口援疆省市的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和制度、援疆干部的先進(jìn)理念、管理方式、專業(yè)技術(shù)尚未被受援地充分學(xué)習(xí)、借鑒、吸收，能力轉(zhuǎn)化率低，“輸血”與“造血”的關(guān)系還不協(xié)調(diào)?？傮w來看，圍繞援疆工作與提升自我發(fā)展能力方面還缺乏整體戰(zhàn)略。

三、助力新疆核心區(qū)建設(shè)的公共服務(wù)發(fā)展建議

“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”戰(zhàn)略在我國的推動(dòng)過程中，特別是新疆核心區(qū)的建設(shè)，必須以邊疆民族地區(qū)的深度開發(fā)開放為依托，以當(dāng)?shù)毓卜?wù)質(zhì)量和管理水平的提升為保障，把新疆核心區(qū)建設(shè)納入到當(dāng)代中國邊疆民族地區(qū)國家綜合治理體系建設(shè)中，全面提升當(dāng)?shù)氐闹卫砟芰ΜF(xiàn)代化水平。要明確的是，“五大中心”的建設(shè)旨在有效地利用新疆向西開放的橋頭堡地位以及支點(diǎn)作用，在輻射中亞國家、推動(dòng)雙邊往來的基礎(chǔ)上，吸引國內(nèi)和國際資源。因此，相應(yīng)的能力建設(shè)應(yīng)該涵蓋以下幾個(gè)方面：

(一)構(gòu)建科學(xué)有效的公共安全治理體系，提高政府治理能力和水平

作為一種外溢性很強(qiáng)的純公共產(chǎn)品，公共安全需要政府的有效供給。鑒于新疆所面臨的以跨國性、突發(fā)性、多源性、交織性和破壞性等為顯著特點(diǎn)的嚴(yán)峻的地區(qū)邊疆安全問題，必須打造富有邊疆特色、各民族共同參與的公共安全管理和公共安全體系。

安全問題的解決需要構(gòu)建科學(xué)有效的公共安全治理體系，堅(jiān)持政府主導(dǎo)，人民群眾積極參與，嚴(yán)打暴恐活動(dòng)。要加快反恐立法工作，在已通過的相關(guān)法律基礎(chǔ)上，繼續(xù)針對(duì)不斷出現(xiàn)的新變化完善法律與規(guī)章制度，為推動(dòng)反恐立法打下了良好基礎(chǔ)。同時(shí)要建立一個(gè)新的模式和體系，改變以往的事故推動(dòng)型和碎片化應(yīng)急管理模式，強(qiáng)化統(tǒng)一指揮、反應(yīng)敏捷、協(xié)調(diào)高效的指揮系統(tǒng)，不斷完善政府公共安全治理工作機(jī)制。在政府主導(dǎo)下，建立以公共安全部門為主力，基層政府、基層組織為框架，各類社會(huì)組織和各族廣大民眾共同參與的社會(huì)面巡邏防控體系。加強(qiáng)“去極端化”宣傳教育工作和輿論引導(dǎo)，堅(jiān)持以現(xiàn)代文化為引領(lǐng)，促進(jìn)宗教和諧，廓清模糊認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)群眾自覺抵制防范極端宗教思想的能力，根除恐怖主義的思想來源。同時(shí)，安全問題的解決也有賴于在基層理順涉及到安全事務(wù)的行政管理體制，特別是區(qū)(縣)、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))和社區(qū)(村)三級(jí)機(jī)構(gòu)關(guān)系，精簡層級(jí)，合理安排人員獎(jiǎng)懲制度，提高安全人員的專業(yè)水平。安全體系構(gòu)建也需要對(duì)外強(qiáng)化國際反恐合作，以壓縮恐怖主義勢(shì)力的國際生存空間。

(二)以“訪惠聚”活動(dòng)為契機(jī)，切實(shí)提高基層政權(quán)和干部公共服務(wù)意識(shí)、理念和行政能力

2014年3月，新疆維吾爾自治區(qū)黨委決定啟動(dòng)為期3年、抽調(diào)20萬名機(jī)關(guān)各級(jí)干部下基層的“訪民情、惠民生、聚民心”活動(dòng)。南北疆每個(gè)農(nóng)村都派駐一定數(shù)量的干部工作組長期駐守、定期輪換，幫助基層解決最迫切的問題。經(jīng)過一年多時(shí)間，“訪惠聚”活動(dòng)已經(jīng)在維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定、“去極端化”等方面取得了階段性的成果，強(qiáng)化了不少長期軟弱渙散的基層組織，使很多農(nóng)村發(fā)生了較大改變。接下來，在鞏固已有的成果基礎(chǔ)上，“訪惠聚”活動(dòng)應(yīng)有更加明確的政策目的和路徑，以強(qiáng)化新疆農(nóng)村基層政權(quán)為主要目的，通過具體改善集體經(jīng)濟(jì)等為政策抓手，打通公共服務(wù)的“最后一公里”瓶頸，并通過工作組的示范引領(lǐng)，轉(zhuǎn)變干部作風(fēng)，提高基層干部的服務(wù)意識(shí)、理念和行政能力，有效推動(dòng)政府治理能力現(xiàn)代化。只有干部素質(zhì)提升了，基層組織才能穩(wěn)固；基層穩(wěn)固了，新疆的各項(xiàng)社會(huì)管理事業(yè)才能有效推動(dòng)。

(三)轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，深化行政改革，讓市場(chǎng)更加充分發(fā)揮作用

新疆要打造的“五大中心”有兩項(xiàng)(商貿(mào)和金融)主要需要發(fā)揮市場(chǎng)力量來推動(dòng)，一項(xiàng)(交通)也需要借力市場(chǎng)來完成。所以，這里特別要注意的是區(qū)分市場(chǎng)和政府的界限，要讓市場(chǎng)真正發(fā)揮其在資源配置中的決定性地位，而不是被政府行政手段所取代。歷史上的“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”從來不是按照政府或國家意志、用行政命令手段完成的；今天的“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”戰(zhàn)略內(nèi)涵與外延更加豐富，更需要充分釋放市場(chǎng)機(jī)制的力量來推動(dòng)，而非單靠政府的熱情與愿景。

相比東部沿海地區(qū)，作為內(nèi)陸省份的新疆，自身的商品經(jīng)濟(jì)成熟程度和市場(chǎng)發(fā)育程度都還很低，過去的很多經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)事業(yè)的開展都是依賴國家計(jì)劃和政府行政手段?，F(xiàn)在，建設(shè)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”核心區(qū)當(dāng)然還是需要政府發(fā)揮作用，但政府的作用不是再直接參與經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)，而是“分權(quán)”于市場(chǎng)，“讓利”于社會(huì)，公共管理的作用要優(yōu)化市場(chǎng)運(yùn)行的外部行政環(huán)境，做好市場(chǎng)的服務(wù)配套工作。對(duì)于內(nèi)地政府來說，這意味著先要解決轉(zhuǎn)變發(fā)展思路和理念的問題，然后是如何進(jìn)行相應(yīng)配套的行政體制改革，提升管理和服務(wù)的質(zhì)量，增強(qiáng)行政效能。比如在重點(diǎn)建設(shè)烏魯木齊、喀什、霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)國家級(jí)商貿(mào)物流產(chǎn)業(yè)園區(qū)和烏魯木齊、阿拉山口、喀什綜合保稅區(qū)的建設(shè)方面，瘦身政府規(guī)模，取消和下放審批權(quán)限，簡化審批流程，做到放管結(jié)合，為企業(yè)發(fā)展減負(fù)，為市場(chǎng)增添活力。在教育、醫(yī)療、通信、道路等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域大力鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入，采取公私合作PPP等模式降低財(cái)政投入成本，提高運(yùn)行效率；通過出臺(tái)規(guī)范細(xì)則等方式完善相關(guān)流程，消除民間資本的后顧之憂。在烏魯木齊、伊寧、喀什等在內(nèi)的沿邊中心城市和重要口岸城市推動(dòng)包括海關(guān)、進(jìn)出口檢驗(yàn)檢疫、出口退稅等事務(wù)的行政改革，降低行政成本，促進(jìn)國內(nèi)外的便捷交流。總之，“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和其核心區(qū)建設(shè)離不開全面提高政府公共管理水平，離不開政府自身的能力建設(shè)；在與市場(chǎng)的關(guān)系上，政府需真正做到“服務(wù)”。

(四)采取多樣化、靈活的手段與模式，促進(jìn)科教文衛(wèi)等“軟實(shí)力”的提升

在教育方面，鑒于新疆相對(duì)落后的教育水平，加大教育的供給、完善教育體系和促進(jìn)教育的公平性是“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”核心區(qū)建設(shè)持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。尤其要注意的是推動(dòng)教育資源均等化配置，鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量參與到教育中，通過吸納志愿者等第三部門進(jìn)入以彌補(bǔ)政府能力不足，縮小南北疆、城鄉(xiāng)地區(qū)間差距。在全力改善義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件的同時(shí)，大力推動(dòng)雙語教育，加快職業(yè)教育和高等教育發(fā)展，加大對(duì)青年勞動(dòng)力的就業(yè)能力培訓(xùn)。充分利用對(duì)口援疆、國家少數(shù)民族人才培養(yǎng)計(jì)劃、西部志愿者等各類國家項(xiàng)目解決師資不足問題。高等教育一方面要辦出特色，發(fā)揮工程、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域的學(xué)科優(yōu)勢(shì)和與中亞國家語言相通的文化優(yōu)勢(shì)，以及通過創(chuàng)辦孔子學(xué)院等提升新疆高校在中亞國家的影響力和輻射范圍；另一方面，新疆高校和科研機(jī)構(gòu)也要扮演戰(zhàn)略智庫的角色，為“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的建設(shè)出謀劃策，并建設(shè)成為沿線國家來華留學(xué)生的基地，發(fā)揮對(duì)外合作與交流的平臺(tái)作用。

在科技方面，加大科技創(chuàng)新支持力度。目前，新疆的科技創(chuàng)新正在進(jìn)入一個(gè)加速發(fā)展的時(shí)期，實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、建設(shè)創(chuàng)新型新疆已經(jīng)具備了良好的基礎(chǔ)和條件。下階段，結(jié)合核心區(qū)的建設(shè)規(guī)劃，要進(jìn)一步強(qiáng)化企業(yè)創(chuàng)新主體地位，推進(jìn)協(xié)同創(chuàng)新，培育壯大一批高新技術(shù)企業(yè)，同時(shí)加快中國—中亞科技合作中心建設(shè)。政府要在讓市場(chǎng)發(fā)揮資源配置的決定性地位的方面破除現(xiàn)有體制機(jī)制障礙，優(yōu)化科技創(chuàng)新環(huán)境，通過創(chuàng)新型新疆建設(shè)，在提升企業(yè)創(chuàng)新能力、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、打造高層次人才隊(duì)伍、完善區(qū)域創(chuàng)新布局、優(yōu)化創(chuàng)新環(huán)境等方面必須有所突破，同時(shí)注意充分利用援疆創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基金，積極推動(dòng)與新疆產(chǎn)業(yè)發(fā)展密切的重大科技成果規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化。

在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)方面，可以采用雙主體參與供給模式，由公共部門和私人部門合作提供。一方面，當(dāng)?shù)匦枰蠓纳片F(xiàn)有的醫(yī)療環(huán)境與條件，有效解決本地居民的醫(yī)療問題；另一方面，要提高吸引力，積極打造區(qū)域性國際醫(yī)療市場(chǎng)。這就需要在源頭上要完善醫(yī)療監(jiān)管制度，進(jìn)一步加強(qiáng)醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量控制與評(píng)價(jià)體系。當(dāng)前，烏魯木齊市本身已經(jīng)有一定的醫(yī)療資源優(yōu)勢(shì)，要結(jié)合這個(gè)突破口，培育市場(chǎng)和拉動(dòng)需求，并抓好品牌戰(zhàn)略突破口，加大對(duì)中醫(yī)及民族醫(yī)等特色醫(yī)療的扶持和宣傳力度，快速提升醫(yī)療服務(wù)中心影響力。另外，要注意抓好信息通道互聯(lián)互通突破口，創(chuàng)新國際醫(yī)療服務(wù)合作機(jī)制，力爭與周邊國家醫(yī)療市場(chǎng)形成跨境遠(yuǎn)程醫(yī)療服務(wù)網(wǎng)絡(luò)及共同發(fā)展格局。新疆可以充分利用地緣優(yōu)勢(shì)和優(yōu)勢(shì)醫(yī)療衛(wèi)生資源，加強(qiáng)與周邊國家醫(yī)學(xué)領(lǐng)域的廣泛交流與合作，拓寬服務(wù)領(lǐng)域，積極發(fā)展健康服務(wù)業(yè)，大力開展以旅游醫(yī)療為主的養(yǎng)生保健、針灸、推拿、按摩、藥膳等健康服務(wù)，推動(dòng)旅游醫(yī)療，打造以治療療養(yǎng)、康復(fù)休閑餐飲業(yè)為代表的旅游度假基地、養(yǎng)老養(yǎng)生基地，以及健康管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。

(五)利用對(duì)口援疆條件，切實(shí)提高自我造血機(jī)能

對(duì)口援疆是新疆得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，也是難得的學(xué)習(xí)交流機(jī)會(huì)。援疆干部、人才也是新疆重要的人力資源財(cái)富。在利用援疆資源方面，新疆要在改善“硬件”條件的基礎(chǔ)上，提升自身的“軟件”質(zhì)量。首先要樹立對(duì)口援疆是提高新疆自我發(fā)展能力之根本的理念，轉(zhuǎn)變觀念，樹立自主發(fā)展的理念。地方政府和當(dāng)?shù)馗刹恳趯W(xué)習(xí)中強(qiáng)化市場(chǎng)意識(shí)、競(jìng)爭意識(shí)、法治意識(shí)和創(chuàng)新意識(shí)，學(xué)習(xí)對(duì)口援疆省市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、行政管理等方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，學(xué)習(xí)援疆干部的專業(yè)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，在接受援疆過程中鍛造一支高素質(zhì)、專業(yè)化的公共服務(wù)人才隊(duì)伍，提升自身的工作方法和能力，變外力推動(dòng)為內(nèi)力推動(dòng)，真正把援疆工作的外部資源轉(zhuǎn)化為當(dāng)?shù)氐膬?nèi)生發(fā)展資源。其次，要注意強(qiáng)化受援地“軟件”建設(shè)，結(jié)合新疆的實(shí)際情況，避免暴風(fēng)驟雨式的援助，充分發(fā)揮援助的效益。援疆工作不僅要有成績，還要注重效果，把援建和當(dāng)?shù)氐膶?shí)際需求相結(jié)合，促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)機(jī)會(huì)增加和民生事業(yè)的改善。重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)受援地科、教、文、衛(wèi)等領(lǐng)域?qū)I(yè)技術(shù)人才和師資力量的培訓(xùn)，改變?nèi)瞬抨?duì)伍培養(yǎng)機(jī)制，以單純的照顧為主逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榧?lì)機(jī)制與優(yōu)惠相結(jié)合的政策，為“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”核心區(qū)建設(shè)提供人才保障。