歐俊西安交通大學(xué)法學(xué)院/絲綢之路國(guó)際法與比較法研究所，陜西西安710049

?

美國(guó)頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)監(jiān)管路徑研究

歐俊*
西安交通大學(xué)法學(xué)院/絲綢之路國(guó)際法與比較法研究所，陜西西安710049

摘要：當(dāng)前，我國(guó)明確提出“推進(jìn)能源革命”，而頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)是能源革命語(yǔ)境下的一個(gè)重要事件，其帶來(lái)的利益和變革十分重大。在技術(shù)、商業(yè)模式以及政策法律等因素的綜合作用下，美國(guó)頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)取得了革命性進(jìn)展。頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)充滿風(fēng)險(xiǎn)，美國(guó)在監(jiān)管上有一系列措施：在監(jiān)管的指導(dǎo)原則上，貫穿著風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、綜合調(diào)控、公眾參與和聚焦區(qū)塊四個(gè)原則；在監(jiān)管的體制安排上，由美國(guó)聯(lián)邦、州和地方政府實(shí)施，地方各州發(fā)揮著主導(dǎo)作用；在監(jiān)管聚焦的問(wèn)題上，關(guān)注公共安全、環(huán)境保護(hù)、資源開(kāi)發(fā)效率、地方社區(qū)權(quán)益保障等方面，并針對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行了復(fù)雜的制度設(shè)計(jì)。美國(guó)經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)監(jiān)管的啟示在于：一是明確頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)監(jiān)管的目的指南；二是制定監(jiān)管的指導(dǎo)原則；三是作好監(jiān)管的頂層設(shè)計(jì)；四是監(jiān)管要走制度化路徑。

關(guān)鍵詞：頁(yè)巖氣資源；開(kāi)發(fā)監(jiān)管；風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防；公眾參與；環(huán)境保護(hù)

歐?。绹?guó)頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)監(jiān)管路徑研究［J］．西南石油大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2016，18（3）：27–33．

Ou Jun．On the Regulation Approaches of the Development of the American Shale Gas［J］．Journal of Southwest Petroleum University：Social Sciences Edition，2016，18（3）：27–33．

引言

能源革命是這個(gè)時(shí)代較為重要的一個(gè)話語(yǔ)，在國(guó)際層面，出于應(yīng)對(duì)氣候變化、保障能源安全、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展等壓力，國(guó)際社會(huì)掀起了以新能源和非常規(guī)能源開(kāi)發(fā)、能源技術(shù)創(chuàng)新以及國(guó)際能源合作機(jī)制構(gòu)建與變革等為內(nèi)容的能源革命；在國(guó)家層面，出于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善人們生活水平及生存質(zhì)量、保障國(guó)家安全等目的，許多國(guó)家也提出了進(jìn)行能源革命。以中國(guó)為例，2013年6月13日，習(xí)近平主持召開(kāi)了中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議，就我國(guó)的能源安全戰(zhàn)略進(jìn)行了研究，提出“必須推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命”。對(duì)于能源革命，習(xí)近平提出了五點(diǎn)要求①這五點(diǎn)要求是：（1）推動(dòng)能源消費(fèi)革命，抑制不合理能源消費(fèi)；（2）推動(dòng)能源供給革命，建立多元供應(yīng)體系；（3）推動(dòng)能源技術(shù)革命，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)；（4）推動(dòng)能源體制革命，打通能源發(fā)展快車道；（5）全方位加強(qiáng)國(guó)際合作，實(shí)現(xiàn)開(kāi)放條件下能源安全。；就推動(dòng)能源供給革命而言，指出要形成包括頁(yè)巖氣在內(nèi)的新能源和其它能源“多輪驅(qū)動(dòng)的能源供應(yīng)體系”②詳細(xì)內(nèi)容請(qǐng)參見(jiàn)新華網(wǎng)關(guān)于“習(xí)近平：積極推動(dòng)我國(guó)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命”的報(bào)道。。在2015年10月29日通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》中，明確提出了要“推進(jìn)能源革命”，并且要“有序開(kāi)放開(kāi)采權(quán)，積極開(kāi)發(fā)天然氣、煤層氣、頁(yè)巖氣”。頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)是能源革命語(yǔ)境下的一個(gè)重要事件，帶來(lái)的利益、變革十分重大。

頁(yè)巖氣是重要的非常規(guī)天然氣③“非常規(guī)”是相對(duì)于“常規(guī)”而言。一般把利用傳統(tǒng)技術(shù)無(wú)法開(kāi)發(fā)或者開(kāi)發(fā)成本過(guò)高的資源歸類到非常規(guī)資源。，其開(kāi)發(fā)在世界范圍內(nèi)產(chǎn)生了廣泛的影響④這些影響包括：（1）使世界的能源結(jié)構(gòu)、能源價(jià)格等產(chǎn)生了重要變化；（2）使能源地緣政治格局發(fā)生了重大變化；（3）使國(guó)際能源合作的維度更加豐富；（4）使許多國(guó)家開(kāi)始思考本國(guó)的頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)問(wèn)題，等等。。頁(yè)巖氣大規(guī)模的商業(yè)性開(kāi)發(fā)，得益于技術(shù)、商業(yè)模式、政策法律等的突破。從技術(shù)上看，主要得益于水平鉆井和水力壓裂技術(shù)；從商業(yè)模式上看，得益于許多市場(chǎng)中的小商人為賺取高額利潤(rùn)而進(jìn)行的冒險(xiǎn)；從政策法律上看，得益于對(duì)開(kāi)發(fā)非常規(guī)資源的大量激勵(lì)措施。從頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的整個(gè)過(guò)程上看，其會(huì)帶來(lái)諸多問(wèn)題（如公共安全問(wèn)題、生態(tài)環(huán)境污染破壞問(wèn)題、資源開(kāi)發(fā)效率問(wèn)題、地方社區(qū)權(quán)益保障問(wèn)題等），有必要思考對(duì)其的監(jiān)管。頁(yè)巖氣革命肇始于美國(guó)，其在監(jiān)管上有一套相對(duì)成熟或者說(shuō)先行的做法，梳理這些做法并總結(jié)其中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)我們不無(wú)裨益［1］。根據(jù)美國(guó)能源信息署（EIA）的統(tǒng)計(jì)，中國(guó)擁有世界上最為豐富的頁(yè)巖氣資源賦存⑤具體的數(shù)據(jù)為中國(guó)可能擁有1 115萬(wàn)億立方英尺技術(shù)可開(kāi)采的頁(yè)巖氣資源。See U S Energy Information Administration. Technically recoverable shale oil and shale gas resources: an assessment of 137 shale formations in 41 countries outside the United States［EB/OL］. http://www.eia.gov/analysis/studies/worldshalegas/pdf/overview.pdf.。；但是，在開(kāi)發(fā)階段上，中國(guó)才剛剛起步⑥詳細(xì)的開(kāi)發(fā)情況請(qǐng)參見(jiàn)《中國(guó)礦產(chǎn)資源報(bào)告（2015）》、《中國(guó)頁(yè)巖氣資源勘查報(bào)告（2014）》及《關(guān)于加強(qiáng)頁(yè)巖氣資源勘查開(kāi)采和監(jiān)督管理有關(guān)工作的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2012〕159號(hào)）等文件。。因此，研究美國(guó)在頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)中的行動(dòng)、邏輯、思路，對(duì)我們十分必要、有益。

1　美國(guó)頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)的監(jiān)管原則

原則是指導(dǎo)實(shí)踐本源性、根本性的要求。頁(yè)巖氣資源的開(kāi)發(fā)是由一系列活動(dòng)構(gòu)成的過(guò)程，其中涉及紛繁復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系及價(jià)值判斷。從問(wèn)題善治的視角看，有必要確立一些根本的指導(dǎo)思想及原則，從美國(guó)的監(jiān)管實(shí)踐中，可以總結(jié)出四個(gè)原則。

1.1風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則

美國(guó)頁(yè)巖氣資源的開(kāi)發(fā)，在阿巴拉契亞山和伊利諾伊盆地，超過(guò)了100年；但是其真正的騰飛是在最近幾年技術(shù)發(fā)展的大力推動(dòng)之下［2］。頁(yè)巖氣大規(guī)模的商業(yè)性開(kāi)發(fā)，在技術(shù)上得益于水平鉆井和水力壓裂。然而，這兩項(xiàng)技術(shù)的運(yùn)用，會(huì)帶來(lái)巨大的風(fēng)險(xiǎn)（如：誘發(fā)地震、污染地下水、造成氣體泄漏等）?；陲L(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則對(duì)水力壓裂進(jìn)行監(jiān)管，一直是美國(guó)政府的關(guān)注重點(diǎn)。通過(guò)使用水力壓裂技術(shù)，頁(yè)巖氣的生產(chǎn)得以迅速增長(zhǎng)，但加劇了美國(guó)能源和環(huán)境政策之間的張力，而且開(kāi)發(fā)頁(yè)巖氣并不是沒(méi)有爭(zhēng)議和風(fēng)險(xiǎn)。為了規(guī)避水力壓裂帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，美國(guó)建立了聯(lián)邦、州、地方的監(jiān)管體系。在聯(lián)邦層面，例如《安全飲用水法》（SDWA）建立了“地下注入控制計(jì)劃”（UICP），禁止任何影響地下飲用水源安全的地下注入⑦在整個(gè)20世紀(jì)90年代，美國(guó)環(huán)保署（USEPA）認(rèn)為《安全飲用水法》不適用于水力壓裂，因此，采取了放手的策略，讓各個(gè)州負(fù)責(zé)水力壓裂監(jiān)管。。在州層面，接近30個(gè)州頒布或者提議了影響水力壓裂的監(jiān)管規(guī)則。在地方層面，許多東北和中西部的市頒布了地方法律禁止水力壓裂［3］。從頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的整個(gè)過(guò)程來(lái)看，各個(gè)環(huán)節(jié)都充滿風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防、控制勢(shì)所必要，美國(guó)的許多監(jiān)管措施是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的直接體現(xiàn)，相關(guān)思路、路徑值得我們思考、借鑒。

1.2綜合調(diào)控原則

頁(yè)巖氣的開(kāi)發(fā)是個(gè)涉及諸多復(fù)雜社會(huì)關(guān)系的事項(xiàng)，對(duì)其的監(jiān)管往往難以遵循簡(jiǎn)單的模式或者邏輯。從監(jiān)管的措施上看，美國(guó)的監(jiān)管往往采取多元的路徑。美國(guó)對(duì)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的監(jiān)管路徑可以分為兩類，即“命令—控制型”（Command-and-Control）和“基于市場(chǎng)型”（Market-Based）?！懊睢刂菩汀蹦Ｊ接钟袃深悾椿诩夹g(shù)標(biāo)準(zhǔn)和基于績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的類型?；诩夹g(shù)標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管類型，往往要求相關(guān)主體采用特定的技術(shù)（例如在頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中要求井管采用特定的水泥）；基于績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管類型給予了相關(guān)主體更多的自由（例如其可能要求鉆井點(diǎn)附近的溪流中的特定污染物不能超過(guò)一定的水平）?！盎谑袌?chǎng)型”的監(jiān)管模式往往采取一系列的政策工具組合（如稅收、排污權(quán)交易、信息公開(kāi)等）［4］?？傮w上檢視，美國(guó)對(duì)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)監(jiān)管的方式、思路是多元化的，堅(jiān)持的是綜合調(diào)控的原則。美國(guó)的頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)主要是在市場(chǎng)邏輯主導(dǎo)下進(jìn)行的，政府的監(jiān)管力度有限（必要），并且從監(jiān)管的權(quán)力結(jié)構(gòu)上看，重心在地方，因此，監(jiān)管必然要考慮多種現(xiàn)實(shí)、條件，呈現(xiàn)多樣性。

1.3公眾參與原則

頁(yè)巖氣的開(kāi)發(fā)涉及公眾的普遍利益以及眾多的直接利益相關(guān)者，因此，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)、環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)有公眾的良序參與①公眾可能扮演為公益的監(jiān)督者和為私益的直接利害相關(guān)者角色。從現(xiàn)今的大量實(shí)踐觀察，需要強(qiáng)調(diào)公眾的良序、必要參與，公眾參與要避免民粹化傾向，要防止對(duì)現(xiàn)行法治架構(gòu)以及價(jià)值判斷形成沖擊。。在美國(guó)的頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)監(jiān)管中十分注重公眾參與。美國(guó)國(guó)家研究委員會(huì)的多份報(bào)告對(duì)頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)中的風(fēng)險(xiǎn)政策問(wèn)題進(jìn)行了檢視，得出結(jié)論認(rèn)為，公眾（包括利益相關(guān)者和一般大眾）通過(guò)一種綜合了科學(xué)分析和廣泛考量的程序的參與，是一件非常有意義、價(jià)值的事情，通過(guò)其可以發(fā)現(xiàn)關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)的堅(jiān)實(shí)的、可信的信息，可以支撐回應(yīng)公眾關(guān)切事項(xiàng)的治理制度［5］。從美國(guó)對(duì)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)監(jiān)管的既有政策法律上檢視，它們?yōu)楣妳⑴c留下了廣闊的空間，如環(huán)評(píng)中要求公眾參與、向公眾披露相關(guān)信息（如取水和壓裂液混合化學(xué)物質(zhì)等信息）。從另外一個(gè)角度看（即監(jiān)管總是存在不足），公眾參與可以彌補(bǔ)監(jiān)管的不足。例如：在馬塞勒斯頁(yè)巖氣的開(kāi)發(fā)中，由于對(duì)集水區(qū)退化的專業(yè)監(jiān)測(cè)和監(jiān)管的相對(duì)缺乏，私人公民通過(guò)自身的力量逐漸接過(guò)了環(huán)境監(jiān)督的任務(wù)，形成了自愿的集水區(qū)監(jiān)督小組，發(fā)揮了積極的作用［6］?？傊妳⑴c是貫穿美國(guó)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)監(jiān)管的一個(gè)重要原則。

1.4聚焦區(qū)塊原則

頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)區(qū)塊是開(kāi)發(fā)活動(dòng)以及相關(guān)問(wèn)題最為集中的一個(gè)地理地質(zhì)區(qū)域，從具體問(wèn)題具體分析以及抓住關(guān)鍵這個(gè)視角看，將監(jiān)管聚焦于頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)區(qū)塊不無(wú)裨益。聚焦區(qū)塊的監(jiān)管將會(huì)通過(guò)各種監(jiān)管機(jī)制，確保資源區(qū)塊內(nèi)的開(kāi)發(fā)在開(kāi)發(fā)的每一階段（從最初的勘探到全面的商業(yè)開(kāi)發(fā)）達(dá)到理想的目標(biāo)。美國(guó)聯(lián)邦和州的監(jiān)管措施多是圍繞開(kāi)發(fā)區(qū)塊而展開(kāi)（例如區(qū)塊的界定、區(qū)塊地質(zhì)及環(huán)境狀況調(diào)查、區(qū)塊內(nèi)開(kāi)發(fā)活動(dòng)的報(bào)告等）。在美國(guó)，許多頁(yè)巖氣區(qū)塊并不和已經(jīng)建立起的行政管轄邊界一致（例如馬塞勒斯和尤蒂卡區(qū)塊覆蓋了8個(gè)美國(guó)的州和2個(gè)加拿大的省）；在以州和地方為主導(dǎo)的監(jiān)管體制下，產(chǎn)生了許多需要協(xié)同處理的問(wèn)題［7］。聚焦區(qū)塊的監(jiān)管雖然在實(shí)踐中仍有許多問(wèn)題需要處理，但是不妨其作為一種總體思路及其指導(dǎo)原則。

2　美國(guó)頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)的監(jiān)管體制

美國(guó)頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)的監(jiān)管，從體制上看有聯(lián)邦、州和地方三個(gè)層次。在聯(lián)邦層面，通過(guò)立法和監(jiān)管例外，油氣行業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)被賦予了一定的特殊豁免（如《1970年清潔空氣法》《1972年清潔水法》《1974年安全飲用水法》等的要求），而且由于《2005年能源政策法》的通過(guò)，許多豁免還得以加強(qiáng)。聯(lián)邦政府擁有一些處理諸如釋放污染物到水和空氣中的法律和監(jiān)管規(guī)則，但是在處理頁(yè)巖氣生產(chǎn)中出現(xiàn)的許多傷害風(fēng)險(xiǎn)上，它們不能提供良好的保護(hù)。總體上看，美國(guó)還沒(méi)有處理頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中諸多問(wèn)題的綜合性的聯(lián)邦規(guī)定［8］。大多數(shù)頁(yè)巖氣資源的開(kāi)發(fā)在不遠(yuǎn)的將來(lái)，將在非聯(lián)邦的土地上進(jìn)行，因此，州將會(huì)作為監(jiān)管活動(dòng)的典型主體。當(dāng)然，在一些例子中，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)將仍會(huì)監(jiān)管頁(yè)巖氣的開(kāi)發(fā)（例如內(nèi)政部土地管理局將監(jiān)管聯(lián)邦土地上的頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)）。在很大程度上，應(yīng)用于傳統(tǒng)陸上油氣資源開(kāi)發(fā)的聯(lián)邦法律、監(jiān)管規(guī)則以及許可要求，也適用于頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)［9］。

在《安全飲用水法》（SDWA）中，規(guī)定了由美國(guó)環(huán)境保護(hù)署（EPA）負(fù)責(zé)該法的實(shí)施；在該法第C部分，要求EPA對(duì)州地下注入控制計(jì)劃（UIC）建立最低監(jiān)管。地下注入在SDWA中的界定為“通過(guò)灌注井向地下放置液體”，但是EPA卻認(rèn)為水力壓裂不適用SDWA。1997年，美國(guó)第11巡回上訴法院判決認(rèn)定“水力壓裂活動(dòng)構(gòu)成SDWA第C部分的地下注入”。作為回應(yīng)，EPA發(fā)起了一項(xiàng)研究并在2004年得出結(jié)論認(rèn)為“水力壓裂對(duì)地下飲用水源構(gòu)成很小或者沒(méi)有威脅”。2005年，當(dāng)《能源政策法》通過(guò)之際，聯(lián)邦國(guó)會(huì)對(duì)SDWA進(jìn)行了修訂，在“地下注入”的定義中規(guī)定了兩項(xiàng)除外，與石油、天然氣、地?zé)嵘a(chǎn)活動(dòng)相關(guān)的水力壓裂的地下液體注入被排除在外。許多美國(guó)人將這一豁免稱作“哈里伯頓漏洞”（Halliburton loophole）。

在《資源保護(hù)和恢復(fù)法》（RCRA）中，其授權(quán)EPA監(jiān)管有毒廢物的生產(chǎn)、運(yùn)輸、處理、存儲(chǔ)和處置。1980年美國(guó)國(guó)會(huì)頒布了《固體廢物處置法》（SWDA），對(duì)油田廢物的處置進(jìn)行了特殊規(guī)定。1988年，EPA做出了一項(xiàng)決定，導(dǎo)致EPA的監(jiān)管規(guī)定將油田廢物從有毒廢物的定義中排除，意味著這些廢物只當(dāng)作一般固體廢物來(lái)處置。在《應(yīng)急計(jì)劃和社區(qū)知情權(quán)法》（EPCRA）中，其第313節(jié)要求EPA和各州收集所列有毒化學(xué)物質(zhì)的釋放和轉(zhuǎn)移數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)通過(guò)EPA的有害物質(zhì)排放目錄向公眾公開(kāi)。

在《清潔水法》（CWA）中，規(guī)定了美國(guó)水污染物排放監(jiān)管的基本架構(gòu)。1987年美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)CWA進(jìn)行了修訂，免除了礦業(yè)操作和油氣勘探、生產(chǎn)、處理、處置操作或者運(yùn)輸設(shè)施的雨水徑流（Stormwater Runoff）取水許可要求。2005年，國(guó)會(huì)通過(guò)《能源政策法》修訂了CWA，將“油氣勘探、生產(chǎn)、處理、處置操作或者運(yùn)輸設(shè)施”擴(kuò)展為包括建造活動(dòng)，這一修訂使水力壓裂相關(guān)活動(dòng)被包括進(jìn)來(lái)［10］。

在聯(lián)邦層面，還有《清潔空氣法》《綜合環(huán)境反應(yīng)補(bǔ)償與責(zé)任法》《國(guó)家環(huán)境政策法》等對(duì)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)所涉及的相關(guān)問(wèn)題建立了監(jiān)管制度?？傮w上看，聯(lián)邦對(duì)頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)的監(jiān)管是不充分的，州、地方發(fā)揮著主導(dǎo)的作用。

州的機(jī)構(gòu)實(shí)施和執(zhí)行許多聯(lián)邦的頁(yè)巖氣監(jiān)管規(guī)則，但是其也擁有一套自身的覆蓋頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)的監(jiān)管規(guī)則。在對(duì)待頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)的問(wèn)題上，各個(gè)州往往有不同的意見(jiàn)和考量。“早期采納者”（如德克薩斯州、俄克拉荷馬州和賓夕法尼亞州）對(duì)頁(yè)巖氣的開(kāi)發(fā)持熱烈歡迎的態(tài)度，它們往往強(qiáng)調(diào)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、創(chuàng)造就業(yè)和增加州的收入；其他一些州（如紐約州、特拉華州、佛蒙特州）是“沉思者”，不愿意接納該行業(yè)；新澤西州和佛蒙特州在討論全面禁止頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)，它們十分強(qiáng)調(diào)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中的環(huán)境關(guān)切事項(xiàng)［11］。同時(shí)，關(guān)于頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)各種額外的要求，還可能來(lái)自各具體地點(diǎn)的各層級(jí)政府，像市、縣、部落和區(qū)域水事機(jī)構(gòu)等都有可能設(shè)置一些影響鉆井位置和操作的額外要求。總之，州和地方是監(jiān)管頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)最為重要、主要的主體，囿于各種現(xiàn)實(shí)條件及價(jià)值判斷的不同，監(jiān)管的策略、路徑存有較大的差異。

3　美國(guó)頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)監(jiān)管的相關(guān)制度構(gòu)建

頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)充滿風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)其監(jiān)管的一個(gè)明顯特征是問(wèn)題導(dǎo)向，即以具體問(wèn)題為中心進(jìn)行相關(guān)治理制度設(shè)計(jì)。美國(guó)的頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)監(jiān)管，關(guān)注的問(wèn)題有公共安全、環(huán)境、水資源、地方社區(qū)權(quán)益、資源開(kāi)發(fā)效率等方面。本文以最受關(guān)注的公共安全和環(huán)境問(wèn)題為線索，就相關(guān)制度設(shè)計(jì)思路予以介紹。

3.1公共安全問(wèn)題及相關(guān)制度構(gòu)建思路

頁(yè)巖氣資源的成功開(kāi)發(fā)，得益于兩項(xiàng)重要的技術(shù)，即水平鉆井和水力壓裂。然而，這兩項(xiàng)技術(shù)的運(yùn)用，會(huì)對(duì)公共安全造成重大影響。水力壓裂涉及以高壓向油氣井中注入數(shù)以百萬(wàn)計(jì)加侖的混合液體，以造成巖層的碎裂而使油氣從裂縫流向收集井。水平鉆井和水力壓裂過(guò)程，一方面可能誘發(fā)地質(zhì)災(zāi)難（如地震、地面沉降）；另一方面需要大量用水，不僅可能造成水資源緊張，而且還可能造成嚴(yán)重的水污染。許多靠近水力壓裂設(shè)施附近的地區(qū)，曾被報(bào)道過(guò)人或動(dòng)物生?。ㄈ?008年6月，美國(guó)科羅拉多州的一個(gè)農(nóng)場(chǎng)工人喝了壓裂設(shè)施附近的井水后被送醫(yī)）［12］。美國(guó)的頁(yè)巖氣行業(yè)，由一群擁有不同規(guī)模、技術(shù)能力、經(jīng)驗(yàn)和利潤(rùn)目標(biāo)的公司構(gòu)成，這使得開(kāi)發(fā)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)因素增多，公共安全問(wèn)題成為一個(gè)較為重要的關(guān)注對(duì)象。美國(guó)能源部曾在奧巴馬總統(tǒng)的要求下，建立了一個(gè)顧問(wèn)委員會(huì)，推薦能夠迅速改善水力壓裂安全性和環(huán)境表現(xiàn)的措施；顧問(wèn)委員會(huì)的第一次會(huì)議期間，顧問(wèn)們被美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局告知，在過(guò)去的幾個(gè)月時(shí)間里，在阿肯色州水力壓裂廢水被注入地下2～4千米的一個(gè)區(qū)域，發(fā)生了數(shù)以百計(jì)的地震［13］。從頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)的整個(gè)過(guò)程看，還有氣體和壓裂液泄漏、交通事故、噪聲污染等問(wèn)題，可能會(huì)造成廣泛的公眾憂慮。

從規(guī)制上述問(wèn)題的制度構(gòu)建思路上看，美國(guó)的監(jiān)管體現(xiàn)著很大的靈活性。各個(gè)州、地方采取的措施有著很大的不同（如有的州一律禁止水力壓裂，有的州要求事先調(diào)查并報(bào)告地質(zhì)狀況和加強(qiáng)地質(zhì)監(jiān)測(cè)，有的州要求使用特定的技術(shù)，有的州要求披露有關(guān)信息，等等）。公共安全是個(gè)較大的范疇，對(duì)其的保障往往需要考量大量矛盾的社會(huì)關(guān)系，最終找到一條理想的出路。頁(yè)巖氣的開(kāi)發(fā)是個(gè)具有重大戰(zhàn)略價(jià)值意義的事項(xiàng)，公共安全考量應(yīng)當(dāng)在何種程度上，需要理性的衡平，理想的路徑需要結(jié)合實(shí)際來(lái)判斷。從美國(guó)聯(lián)邦、州層面對(duì)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)大量的豁免、例外制度性設(shè)計(jì)上看，能夠大致感知其價(jià)值判斷，公共安全很多時(shí)候不是絕對(duì)的，但是又是相當(dāng)重要、必須考慮的。

3.2環(huán)境問(wèn)題及相關(guān)制度構(gòu)建思路

環(huán)境問(wèn)題是頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)監(jiān)管中必定涉及的主題。從頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)的整個(gè)過(guò)程看，從土地的進(jìn)入到水力壓裂再到天然氣的輸配送等等，各個(gè)環(huán)節(jié)都會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的環(huán)境問(wèn)題。頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)可能帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題有地下地表水污染問(wèn)題、地表土壤植被污染破壞問(wèn)題、大氣污染問(wèn)題、固體廢棄物污染問(wèn)題、噪聲污染問(wèn)題等等。頁(yè)巖氣在美國(guó)許多州都有分布，但是每個(gè)區(qū)塊都不同并且擁有獨(dú)特的開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)和操作挑戰(zhàn)，開(kāi)發(fā)會(huì)對(duì)周圍的社區(qū)和生態(tài)環(huán)境帶來(lái)重大影響。一系列聯(lián)邦法律對(duì)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的環(huán)境保護(hù)進(jìn)行了規(guī)定，但是聯(lián)邦機(jī)構(gòu)沒(méi)有足夠的資源來(lái)對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)油氣開(kāi)發(fā)點(diǎn)的環(huán)境項(xiàng)目進(jìn)行管理；州根據(jù)聯(lián)邦法律的授權(quán)制定出了許多自己的監(jiān)管規(guī)則，對(duì)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)相關(guān)的環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行了較好的管理［14］。

在應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題的制度設(shè)計(jì)上，各個(gè)州在遵循聯(lián)邦一般要求的基礎(chǔ)上，往往有不同的做法。一些州創(chuàng)造、擴(kuò)大了激勵(lì)措施，一些州要求披露壓裂液中的化學(xué)物質(zhì)，一些州征收特定的稅費(fèi)或者實(shí)行許可等等［15］。一般來(lái)講，油氣資源生產(chǎn)歷史較長(zhǎng)的州，往往擁有較為強(qiáng)勢(shì)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)（如俄克拉荷馬州的公司委員會(huì)，其覆蓋了一般的油氣開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)監(jiān)管和有關(guān)的環(huán)境監(jiān)管等）；相反，新開(kāi)發(fā)油氣資源的州，其環(huán)境機(jī)構(gòu)對(duì)油氣資源開(kāi)發(fā)的監(jiān)管，往往將環(huán)境放到了一邊（如賓夕法尼亞州的環(huán)境保護(hù)部門）［16］?？傊軞v史、客觀因素等的影響，聯(lián)邦、州、地方在頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)環(huán)境監(jiān)管上，采取的措施不同，這提醒我們?cè)谥贫仍O(shè)計(jì)時(shí)要從一時(shí)一地的實(shí)際出發(fā)，既要有良好的頂層設(shè)計(jì)，也要保障地方的靈活性。

4　美國(guó)頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)監(jiān)管對(duì)我國(guó)的啟示

轉(zhuǎn)型是當(dāng)前中國(guó)最為重要的一個(gè)話語(yǔ)背景，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、社會(huì)治理模式以及人們生活方式的轉(zhuǎn)型，或多或少地對(duì)能源及能源發(fā)展問(wèn)題提出了一些新要求①如經(jīng)濟(jì)發(fā)展朝著低碳、綠色、生態(tài)等方向的轉(zhuǎn)型，提出了提高能源效率、推進(jìn)能源清潔化利用、發(fā)展新能源及可再生能源等問(wèn)題。2015年11月30日，習(xí)近平在氣候變化巴黎大會(huì)開(kāi)幕式上作了《攜手構(gòu)建合作共贏、公平合理的氣候變化治理機(jī)制》的講話，提到中國(guó)在“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”中提出將于2030年左右使二氧化碳排放達(dá)到峰值并爭(zhēng)取盡早實(shí)現(xiàn)。這項(xiàng)承諾預(yù)示著未來(lái)我國(guó)能源領(lǐng)域必將做出一系列重大變革。。頁(yè)巖氣是一類重要的非常規(guī)資源，對(duì)其的開(kāi)發(fā)對(duì)回應(yīng)轉(zhuǎn)型時(shí)期的要求以及破解我國(guó)當(dāng)前面臨的一系列難題意義重大②如頁(yè)巖氣的開(kāi)發(fā)利用，能夠保障我國(guó)能源供應(yīng)安全以及改善我國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況，對(duì)破解我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的資源環(huán)境約束難題意義重大。。然而，我國(guó)的頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)才剛起步，面臨著許多制約及不確定性，就監(jiān)管而言尚未進(jìn)行系統(tǒng)化、制度化的建構(gòu)，從比較的視角看，梳理、總結(jié)、借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)做法十分必要。從對(duì)美國(guó)頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)監(jiān)管的梳理中，可以得到如下啟示。

4.1明確頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)監(jiān)管的目的指向問(wèn)題

從性質(zhì)上講，監(jiān)管是公權(quán)力的運(yùn)用過(guò)程，監(jiān)管指向的問(wèn)題是帶有公共利益性質(zhì)的問(wèn)題。頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)可能產(chǎn)生公共安全、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)秩序等方面的問(wèn)題③這些問(wèn)題有許多具體的表現(xiàn)形式和維度，如公共安全問(wèn)題可以表現(xiàn)為地質(zhì)災(zāi)難、水資源匱乏等。，這些問(wèn)題對(duì)公共利益影響深遠(yuǎn)，需要權(quán)力的涉入。當(dāng)然，美國(guó)條件、語(yǔ)境下的一些問(wèn)題并非一定能在中國(guó)出現(xiàn)。明晰問(wèn)題是解決問(wèn)題的前提，中國(guó)進(jìn)行頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)，面臨更為復(fù)雜的客觀現(xiàn)實(shí)（如地質(zhì)特殊、技術(shù)不成熟、經(jīng)驗(yàn)匱乏、基礎(chǔ)設(shè)施落后、社會(huì)關(guān)系復(fù)雜等），因此，對(duì)于制度設(shè)計(jì)者或者監(jiān)管者來(lái)說(shuō)，對(duì)問(wèn)題的預(yù)知、預(yù)判以及做好預(yù)案就十分重要。

4.2把握監(jiān)管的指導(dǎo)原則

從對(duì)美國(guó)頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)監(jiān)管的觀察中，我們總結(jié)出了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、綜合調(diào)控、公眾參與、聚焦區(qū)塊四個(gè)原則，這些原則對(duì)指導(dǎo)我國(guó)的實(shí)踐亦不無(wú)裨益。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則強(qiáng)調(diào)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、認(rèn)知、管控和制度設(shè)計(jì)；綜合調(diào)控強(qiáng)調(diào)多元協(xié)同的工具組合與對(duì)治路徑；公眾參與強(qiáng)調(diào)了公眾的角色以及能發(fā)揮的積極意義；聚焦區(qū)塊是抓住重點(diǎn)，集中力量解決主要矛盾思維的體現(xiàn)。雖然我國(guó)頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)監(jiān)管面臨不同的情勢(shì)，但是對(duì)多數(shù)問(wèn)題的認(rèn)知及解決之道，可以涵蓋到上述原則所確立的框架中。

4.3監(jiān)管要為地方留夠靈活性

考察美國(guó)的監(jiān)管體制，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)其重心在地方。雖然此種安排有政治傳統(tǒng)（特別是聯(lián)邦制）、制度慣性等方面的原因，但是充分尊重地方權(quán)利以及利用地方知識(shí)也是重要的考量。我國(guó)對(duì)能源資源開(kāi)發(fā)監(jiān)管的傳統(tǒng)路徑，是自上而下的，地方很難發(fā)揮積極、主動(dòng)、有效的作用。隨著強(qiáng)調(diào)多中心協(xié)同共治以及權(quán)力從中心到基層的治理與善治理念的興起，美國(guó)的這種安排或許有值得我們借鑒的地方。

4.4監(jiān)管要走制度化的路徑

制度是一系列類型化的穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)與安排。從美國(guó)頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)的成功經(jīng)驗(yàn)中，我們可以總結(jié)出頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)具有制度依賴的特性。國(guó)家權(quán)力為特定目的而進(jìn)行的監(jiān)管，對(duì)頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)影響巨大；為確保權(quán)力的正確行使、促進(jìn)開(kāi)發(fā)的良序進(jìn)行，監(jiān)管必須走制度化的路徑，遵循制度化的邏輯。美國(guó)圍繞頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)具體問(wèn)題而進(jìn)行的監(jiān)管制度構(gòu)建值得我們深入探究并總結(jié)借鑒。

5　結(jié)語(yǔ)

頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)在美國(guó)有超過(guò)一百年的歷史，最近取得的革命性突破、進(jìn)展，在世界范圍內(nèi)引起了廣泛的關(guān)注。頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)不僅使美國(guó)能源逐漸邁向能夠自給甚至可能出口，而且也促進(jìn)了其經(jīng)濟(jì)、環(huán)保、社會(huì)等事業(yè)的巨大發(fā)展。然而，頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)是綜合因素促進(jìn)的結(jié)果，帶有巨大的風(fēng)險(xiǎn)性，因此，開(kāi)發(fā)應(yīng)注意相關(guān)條件是否成熟以及對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的管理和控制。在頁(yè)巖氣資源的開(kāi)發(fā)過(guò)程中，美國(guó)采取了一系列監(jiān)管措施，其中的指導(dǎo)思想、路徑、成功經(jīng)驗(yàn)值得我們思考并借鑒。值得指出的是，頁(yè)巖氣資源開(kāi)發(fā)既是國(guó)際的，即需要國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的交流與合作；同時(shí)，也是本土的，即需要從本土實(shí)際出發(fā)和充分利用本土資源。

參考文獻(xiàn)

［1］Hu D，Xu S. Opportunity, challenges and policy choices for China on the development of shale gas［J］. Energy Policy，2013（60）: 21–26.

［2］Stevens P. The shale gas revolution: hype and reality［M］.London: Chatham House，2010.

［3］Hagstr?m E L，Adams J M. Hydraulic fracturing: identifying and managing the risks［J］.Environmental Claims Journal，2012，24（2）: 93–115.

［4］Olmstead S, Richardson N. Managing the risks of shale gasdevelopmentusinginnovativelegalandregulatoryapproaches［J］.Williamand Mary Environmental Law&Policy, 2014（39）: 177–199.

［5］North D W，Stern P C，Webler T. Public and stakeholder participation for managing and reducing the risks of shale gas development［J］. Environmental science & technology，2014，48（15）: 8388–8396.

［6］Kinchy A J，Perry S L. Can volunteers pick up the slackeffortstoremedyknowledgegapsaboutthewatershedimpacts of marcellus shale gas development［J］. Duke Environmental Law & Policy Forum，2011（22）: 303–339.

［7］Rabe B G. Shale play politics: The intergovernmental odyssey of American shale governance［J］. Environmental science& technology，2014，48（15）: 8369–8375.

［8］Centner T J，O’Connell L K. Unfinished business in the regulation of shale gas production in the United States［J］. Science of the Total Environment，2014（476）: 359–367.

［9］USGAO.Oilandgas:informationonshaleresources,development, and environmental and public health risks［R］. Report to Congressional Requesters，2012.

［10］Brady W J，Crannell J P. Hydraulic fracturing regulation in the united states: the laissez-faire approach of the federal government and varying state regulations［J］.Vermont Journal of Environmental Law，2012（14）: 39–70.

［11］Boersma T, Johnson C. The shale gas revolution: US and EU policy and research agendas［J］. Review of Policy Research，2012，29（4）: 570–576.

［12］Burford E. Need for federal regulation of hydraulic fracturing［J］. The Urban Lawyer，2012（44）: 577–588.

［13］Kramer D. Shale-gas extraction faces growing public andregulatorychallenges［J］.Physics Today，2011，64（7）: 23–25.

［14］Arthur J D，Langhus B，Alleman D. An overview of modernshalegasdevelopmentinthe United States［J］.All Consulting，2008（3）: 14–17.

［15］Adair S K，Pearson B R，Monast J. Considering shale gas extraction in North Carolina: lessons from other states［J］. Duke Environmental Law & Policy Forum，2011（22）: 257–301.

［16］Kulander C S. Shale oil and gas state regulatory issues and trends［J］.Case Western Reserve Law Review，2012，63（4）: 1101–1141.

編輯：文彥元

編輯部網(wǎng)址：http：//sk.swpuxb.com

On the Regulation Approaches of the Development of the American Shale Gas

Ou Jun*
Silk Road Institute for International and Comparative Law，Law School，Xi’an Jiaotong University，Xi’an Shaanxi，710049，China

Abstract：Shale gas development is a significant matter in the energy revolution. Due to comprehensive effect of technology，business model，policy，law and other factors，the shale gas development in America has made revolutionary progress. As there exist risks in shale gas development，the U.S. has carried out a series of measures in regulation. From the perspective of the regulatory principles，it emphasizes risk prevention，comprehensive regulation，public participation and focus block. The regulatory supervision is carried out by federal，state and local governments respectively，with state government playing a dominant role. The emphasis of regulation work is on public safety，environmental protection，resource development efficiency，and local community interest protection，etc. Based on this，a complicated system was designed. To enhance supervision over shale gas development in China，we need not only learn from the American experiences，but also make clear our supervision objective，lay down basic principles，and improve the top-level design to develop an institutionalized model.

Key words：shale gas resource；exploitation regulation；risk prevention；public participation；environmental protection

DOI：10.11885/j.issn.1674-5094.2015.11.23.01

文章編號(hào)：1674-5094（2016）03-0027-07

中圖分類號(hào)：DF467，DF468

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

*收稿日期：2015–11–23

作者簡(jiǎn)介：歐?。?987–），男（漢族），四川資陽(yáng)人，博士研究生，陜西省法學(xué)會(huì)能源法學(xué)研究會(huì)理事，研究方向：環(huán)境資源法律治理及相關(guān)國(guó)際法與比較法問(wèn)題。

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究重大攻關(guān)課題“推進(jìn)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)研究”（14JZD022）。