孫勁松杜靜

（1東南大學，江蘇 南京 210000；2東南大學 副教授，江蘇 南京 210000）

小城市鐵路沿線土地綜合開發(fā)模式探討*
——以日本函館火車站為例

孫勁松1杜靜2

（1東南大學，江蘇 南京 210000；2東南大學 副教授，江蘇 南京 210000）

國內大中城市鐵路站點建設相對飽和，而小城市正在大量新建鐵路站點，其鐵路沿線土地綜合開發(fā)具有不受舊有站點限制的得天獨厚的優(yōu)勢，國內研究分析相對滯后。以日本函館站為例，分析其運用TOD模式進行沿線土地開發(fā)與運營的現(xiàn)狀，對比國內外小城市開發(fā)，總結綜合開發(fā)的特點，對國內小城市鐵路沿線土地綜合開發(fā)具有重要借鑒意義。

小城市；鐵路沿線；土地開發(fā)；TOD模式；日本；函館

作為公共基礎設施和主要交通工具，鐵路在中國的城市化進程中具有舉足輕重的地位。近年來，隨著鐵路建設高速發(fā)展所產生的巨額負債讓國家財政難以解決,鐵路改革勢在必行，針對鐵路沿線土地綜合開發(fā)的需求日益強烈。

1 鐵路沿線土地開發(fā)的模式

1.1 已有模式

國務院辦公廳發(fā)布《關于支持鐵路建設實施土地綜合開發(fā)的意見》（國辦發(fā)〔2014〕37號），根據(jù)土地綜合開發(fā)的基本原則，對現(xiàn)有鐵路土地資源和新建場站等給出系列指導性意見，要求“加大力度盤活鐵路用地資源，鼓勵土地綜合開發(fā)利用”。目前，以鐵路為核心的區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)（即運用生產要素和消費要素針對鐵路站點沿線土地進行綜合開發(fā)），海內外已形成一定的較成熟模式，主要有：1）運用TOD模式以火車站站點為核心開發(fā)建設的大型商業(yè)綜合體[1]；2）以港鐵模式為代表的鐵路上蓋物業(yè)開發(fā)；3）作為物流集散中心的貨運站及貨場等[2]。

當前國內鐵路站點沿線的土地綜合開發(fā)與利用主要圍繞大中型城市開展，已經(jīng)取得一定成果。但大中城市站點建設已經(jīng)相對飽和，更多的是已有鐵路站點周邊土地的再開發(fā)，開發(fā)成本相對較高。而根據(jù)“十二五”規(guī)劃正在大量新建的城區(qū)常住人口50萬以下小城市的鐵路站點，其不受舊有站點限制的位置選址和規(guī)劃設計更有利于與沿線土地的綜合開發(fā)相結合，降低總體建設成本的同時，更便于探索具有小城市特色的鐵路綜合開發(fā)模式。當前，針對小型城市的鐵路沿線土地開發(fā)的研究與分析相對滯后，有著較廣闊的發(fā)展空間。日本的鐵路已轉變?yōu)樗綘I化建設與運營，與我國鐵路有著根本不同，但其沿線土地開發(fā)利用的經(jīng)驗對我國城市鐵路沿線土地綜合開發(fā)仍有著重要的啟發(fā)與借鑒作用。

1.2 TOD模式

TOD模式是指 “以公共交通為導向的發(fā)展模式”，以公交站點為中心、以400～800 m（5～10 min步行路程）為半徑建立中心廣場或城市中心。其中的公共交通主要是指火車站、機場、地鐵、輕軌等軌道交通及巴士干線。TOD模式最早由美國彼得·考爾索普在《下一代美國大都市地區(qū)：生態(tài)、社區(qū)和美國之夢》中提出：在美國都市圈實行以交通線為軸，以車站為節(jié)點，有效利用土地并集聚要素資源的開發(fā)模式，從而促進城鎮(zhèn)化的空間發(fā)展。美國已有100多個 TOD項目圍繞城市的地鐵、輕軌和通勤鐵路車站展開實施，在洛杉磯好萊塢地區(qū)的Western區(qū)和阿靈頓縣等地區(qū)取得了成功。2012年1月廣東省出臺《關于完善珠三角城際軌道交通沿線土地綜合開發(fā)機制的意見》，首次明確提出通過TOD模式進行綜合開發(fā)。當前，國內已有廣東珠海北站、上海莘莊站、南京馬群站等實施TOD模式。

2 日本函館鐵路建設及沿線土地開發(fā)的借鑒分析

2.1 日本軌道交通開發(fā)概況

1987年4月日本國有鐵道公社實現(xiàn)民營化后，分割為JR北海道、JR東日本，JR東海、JR西日本、JR四國、JR九州等6家鐵道客運公司和1家JR鐵道貨運公司（簡稱為私鐵公司）。私鐵公司在具體項目建設時采用私鐵公司、私鐵公司與國家和地方公共團體組合這兩種形式作為建設主體。其建設資金的籌集渠道主要有政府補助方式、利用者負擔、收益者負擔、發(fā)行債券、貸款五大類。

由于鐵路經(jīng)營具有前期基礎投資規(guī)模大、成本回收期長等特點，其服務對象為社會大眾，運輸價格管理方面必須體現(xiàn)一定的公益性。因此，私鐵公司的經(jīng)營并不局限于鐵路經(jīng)營，而是采用以鐵路這一主業(yè)為支撐點，以房地產及租賃業(yè)、文化產業(yè)、公共交通業(yè)、出租車業(yè)、旅游觀光、賓館設施等為兼業(yè)的經(jīng)營模式。鐵路主業(yè)帶動其他兼業(yè)，兼業(yè)支持鐵路主業(yè)。這樣一方面私鐵公司從軌道交通導致的土地升值中獲得建設軌道交通的部分補償；一方面合理分布城市人口和產業(yè),引導城市空間重新布局，促進沿線土地商業(yè)氛圍的形成[3]，運用商業(yè)的吸引聚集作用形成軌道交通的穩(wěn)定客流來源。這種經(jīng)營模式，利用軌道交通的外部性及軌道交通與土地利用相互作用關系，根據(jù)統(tǒng)一規(guī)劃把鐵路車站建設與沿線土地開發(fā)權賦予私鐵公司，可謂主業(yè)與兼業(yè)相得益彰，頗有特色。

2.2 函館火車站交通現(xiàn)狀

函館市地處日本北海道西南部，位于渡島半島南部函館灣內，面臨津輕海峽，有北海道南大門之稱，面積347.8 km2，人口約35萬，經(jīng)濟較發(fā)達。在人口數(shù)量、自然環(huán)境、經(jīng)濟水平上均與我國發(fā)達省市內一個大區(qū)相類似，例如山東省威海市環(huán)翠區(qū)。函館站是日本北海道函館市的主要鐵路車站，隸屬于北海道旅客鐵道，是函館本線的起點與行經(jīng)海峽線（津輕海峽線）的各列車之北端終點站。針對函館旅游城市的定位，函館火車站實現(xiàn)了與城市巴士、出租車、有軌電車、租車營業(yè)所等市內交通在距離站點200 m范圍內的快速對接。

2.3 函館站及沿線土地開發(fā)與運營

函館火車站由JR北海道公司作為建設主體向銀行貸款，函館地方公共團體（類似于我國各級地方政府職能機構）作為顧問的形式參與開發(fā)建設。JR北海道所持有的函館車站及沿線土地分為事業(yè)用地和銷售用地兩大類：函館鐵路站點及其軌道用地包含在事業(yè)用地范圍內，其建設需滿足相當嚴格的技術標準和規(guī)范要求；銷售用地在規(guī)劃滿足地方公共團體基本要求后，與事業(yè)用地整體開發(fā)，基于TOD的區(qū)域發(fā)展模型采用以鐵路站點為核心，公共交通為引導的沿線開發(fā)方式[4]。建成后，JR北海道公司統(tǒng)一營運。

2.3.1 方案論證階段

函館地方公共團體充分參與到前期規(guī)劃設計中，將地方人文、地理、交通等基本情況和特點充分融入到方案中，事業(yè)用地和銷售用地由JR北海道公司統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設計、統(tǒng)一運營。

由私鐵公司規(guī)劃的土地第一追求土地經(jīng)濟效益最大化，第二追求為鐵路站點提供盡可能多的客流。在追逐利潤的動力驅使下，根據(jù)交通方便程度不同,越靠近車站的地方物業(yè)價值越高的原則，JR北海道公司將商業(yè)街區(qū)、賓館、文化觀景平臺、居民區(qū)結合當?shù)卦械脑缡泻秃掣畚锪骷⒅行膹慕竭h布局。在兼顧當?shù)刈匀毁Y源開發(fā)和居住環(huán)境提升的同時，又能提高整體利潤水平。

與此同時，在保證高峰時段交通疏導功能的情況下，JR北海道公司特別注重非高峰時間對客流的吸引。為此，在分配土地用途的過程中，商業(yè)街區(qū)內專門設置醫(yī)療中心、郵局、圖書館、幼兒園等公共服務機構區(qū)域，加上便捷的公共交通系統(tǒng)和舒適的人文自然環(huán)境，不僅能夠增加當?shù)胤康禺a的吸引力，還可以為鐵路提供非高峰時段客流。

2.3.2 方案運營階段

在運營階段，JR北海道公司設有不動產與土地開發(fā)運營事業(yè)部（簡稱：運營部），綜合經(jīng)營函館車站及鐵路沿線的商業(yè)、住宅、文化、酒店等產業(yè)。

在商業(yè)街區(qū)店鋪的銷售或租賃中，運營部根據(jù)函館地方公共團體所提供的當?shù)仫嬍?、文化特色等信息，以較優(yōu)惠的租金定向租賃，吸引函館當?shù)氐陌倌昀系?、娛樂設施、特色餐飲。運營部用于租賃的店鋪約占總店鋪量的1/3,在進行前期商業(yè)培育成型后，其余的店鋪和所有住宅均用于對外銷售，銷售資金全部用于償還銀行貸款。酒店的運營收入、商鋪的租金以及其他收入用于運營和JR北海道公司的資本積累。

同時，運營部還負責經(jīng)營公交巴士和有軌電車線路，為鐵路在更大范圍內集散客流。雖然公共交通本身難以盈利，但有助于維持公共交通方式的支配地位，增強該區(qū)域的客流強度，保證整體利潤水平。

3 函館站TOD模式分析

作為重要港口貿易城市及旅游城市，函館市以函館火車站站點和周邊綜合商業(yè)區(qū)為核心，以5～10 min步行路程為半徑，建立集城市特色綜合街區(qū)、文化紀念館、早市、居住區(qū)等為一體的中心區(qū)，從而運用TOD模式進行土地綜合開發(fā)，其開發(fā)特點如下：

1）組織緊湊的有公交支持的開發(fā)。作為重要的旅游城市，函館車站實現(xiàn)與城市巴士、出租車、有軌電車、租車營業(yè)所等市內交通在距離站點200 m范圍內的快速對接。站點出站處以島式月臺形式劃分公交巴士與出租車的功能區(qū)。公交巴士主要線路負責將客流運送到函館町、戶井町、惠山町、椴法華村、南茅部町等城市主要區(qū)域，承擔當?shù)鼐用窠煌ㄟ\輸功能；部分巴士旅游專線承擔向函館山、五稜郭塔、特拉皮斯丁努修道院等客流量大的著名旅游景點的旅客運送功能。出租車負責快速定點疏導。有軌電車作為旅游專線，穿越車站商業(yè)中心區(qū)后去元町、海灣、五稜郭、湯之川等主要旅游景點。同時，車站站點周邊設有租車營業(yè)所，滿足游客自駕旅行需求。根據(jù)2013年數(shù)據(jù)統(tǒng)計，公交巴士和有軌電車有效承擔了函館車站70%的交通出行量。

2）將商業(yè)、住宅、文化設施布置在步行可達的范圍內?；疖囌菊厩皡^(qū)域為大門地區(qū)，是函館的鬧市區(qū)之一，有許多酒店以及26家6～20座的小型餐飲店，用來滿足商務和旅游人士的基本需求。在距離車站5 min步程（500～600 m）范圍內是函館著名的海灣地區(qū)，360多家店鋪鱗次櫛比，組成具有函館特色的綜合性商業(yè)街區(qū)。北海道代表性料理餐廳、交易海產品的早市均在其中。在核心商業(yè)區(qū)周邊，距離商業(yè)區(qū)和公交站點步程5 min范圍內是居住區(qū)，緊鄰提供公共活動空間的函館廣場[5]。同時，函館市特別重視距離車站僅5 min步程的海灣港的環(huán)境保護與文化開發(fā)，將其作為城市不可缺少的一部分。港灣內的“摩周丸”號文化紀念船作為觀景平臺和文化展示館供游人參觀。

3）合理的規(guī)劃引導人流分散。函館車站站點及附近區(qū)域與海灣港等自然環(huán)境相結合，打造成函館市最重要的商業(yè)區(qū)和自然人文風景區(qū)。其TOD模式是以火車站站點為核心，海灣港自然風景為特色，將以餐飲、零售、娛樂為主的城市特色綜合街區(qū)，北海道當?shù)睾．a品交易為主的早市以及城市文化紀念館、居住區(qū)等合理逐層規(guī)劃在距離車站步行服務范圍內。其中特色綜合街區(qū)沿交通干道而設置，通過巴士和有軌電車等組織緊湊的公交支持系統(tǒng)，將人流主方向引導向該區(qū)域后再分散疏導向各地區(qū)和各景點。早市和紀念館則布置在靠近港灣的商業(yè)街區(qū)后部，有利于物流集散，同時又能引導觀景人流逐漸深入從而分散街區(qū)人流密度。緊鄰港灣的函館廣場，又能確保大批量人群的開放空間和提供良好的交往空間[6]。

4 特色小城市鐵路沿線土地開發(fā)特點

人口稠密的大城市圈經(jīng)濟發(fā)達，有大量通勤人口，鐵路交通建設快速發(fā)展，在鐵路沿線土地開發(fā)上具有相應優(yōu)勢。而對于經(jīng)濟和人口規(guī)模較小的小城市，其在沿線土地開發(fā)方面需要探索出一條具有自身特色的道路。結合日本的成功經(jīng)驗分析研究，可總結如下特點：

4.1 增大兼業(yè)開發(fā)比重

日本東急私鐵和西武私鐵兩家公司的鐵路事業(yè)用地占其總用地比重均不到20%，其主業(yè)鐵路事業(yè)收入在公司總收入中所占比例不到10%，僅占其整個經(jīng)營活動的一小部分。日本私鐵非常注重特色餐飲、旅游休閑、專線巴士等兼業(yè)的開展，兼業(yè)與主業(yè)同步設計、綜合經(jīng)營，并且出現(xiàn)了以兼業(yè)為核心的土地開發(fā)主導型模式[7]。我國小城市鐵路站點無論客流和商業(yè)設施均相對不足，必須同步規(guī)劃、設計與運營，用兼業(yè)支撐主業(yè)，引導城市產業(yè)重新優(yōu)化布局。

4.2 利用城市已有資源

小城市的自然、人文等資源相對稀缺，人口居住密度相對分散。若將鐵路站點選址在較偏遠地區(qū)，易造成現(xiàn)有資源利用效率不高、交通出行不便和部分基礎設施重復建設等問題。函館火車站站點選址在具有該城市特色的自然景觀及文化設施附近（見圖1），有利于綜合經(jīng)營和商業(yè)培育以及城市特色的進一步開發(fā)，由一味注重增量變?yōu)樵隽看媪恳惑w發(fā)展。我國諸多小城市都蘊藏有豐富的自有資源，例如濕地生態(tài)環(huán)境、農業(yè)觀光、小城鎮(zhèn)民俗文化等，在小城市鐵路站點建設中有著廣闊的開發(fā)空間。

圖1 函館站到海灣港、摩周丸文化紀念船、魚市距離

4.3 注重TOD模式應用

將居住、文化、商業(yè)、自然資源以及公共設施等功能混合于一個大型的軌道交通車站周圍適于步行的范圍之內，同時用公交巴士和有軌電車結合適于步行的短距離道路網(wǎng)絡來引導人流的主方向，這樣既方便出行和交通疏導，又增強商業(yè)區(qū)域客流，有利商業(yè)氛圍培育。將城市交通綜合化體系、城市土地混合緊湊開發(fā)模式以及城市公共空間的生態(tài)設計三者相結合，正是TOD模式的關鍵[8]。小城市因人口相對分散，更需要利用好站點本身客流，并且在滿足居民出行的基本需求情況下，通過公共交通引導人流聚集到特定區(qū)域，為站點沿線土地的開發(fā)提供人氣，從而形成該鐵路線上的核心商業(yè)區(qū)。

5 國內外小城市對比及探討

5.1 當前現(xiàn)狀對比

以江蘇泰州市姜堰區(qū)為例。姜堰區(qū)原為縣級市，2013年撤市建區(qū)，2013年地區(qū)生產總值452.89億元，現(xiàn)城區(qū)常住人口24萬。區(qū)內有5A級溱湖國家濕地公園，聯(lián)合國生態(tài)環(huán)境“全球500佳”的河橫村，占地200.001萬m2（3 000畝）的華僑城天然溫泉中心，三者均緊鄰而建。同時還擁有4A級的千年溱潼古鎮(zhèn)等歷史文化古跡。

姜堰區(qū)火車站選址在風景區(qū)和市中心連線的中間區(qū)域，距離兩地各約10 km，由特定的公交路線將客流運送至市區(qū)（3班巴士）或景區(qū)（1班巴士）。同時，鐵路站點開發(fā)權歸鐵路公司所有，但鐵路公司沒有考慮獲取沿線土地開發(fā)權，景區(qū)的開發(fā)權分別由華僑城集團和當?shù)卣小?/p>

姜堰區(qū)與日本函館市相比，兩者共同點是：均具備得天獨厚的自然和人文資源；自身經(jīng)濟實力均較強，居民具備較高消費能力。姜堰區(qū)與函館市不同之處在于：1）鐵路站點選址時，規(guī)劃理念和規(guī)劃設計均較落后，無統(tǒng)一規(guī)劃，未利用好當?shù)匾延匈Y源；2）站點開發(fā)權與商業(yè)用地開發(fā)權割裂，各自開發(fā)、各自運營；3）站點功能過于單一化，僅承擔客流疏散功能，隨來隨走，導致周邊無任何商業(yè)設施。4）現(xiàn)有鐵路沿線土地情況復雜，歷史遺留問題較多，拆遷難度較大[9]。以上不同點也正是當前國內的小城市在鐵路站點開發(fā)時普遍存在的問題。

5.2 發(fā)展趨勢探討

當前，國內的小城市鐵路沿線土地開發(fā)尚處于起步階段。數(shù)十年日本式私鐵經(jīng)營模式的成功經(jīng)驗，對國內小城市未來發(fā)展有重大借鑒：

1）PPP融資模式引入。當前鐵路建設主要依靠政府投資及其壟斷經(jīng)營，既不經(jīng)濟也不現(xiàn)實，實踐證明只有發(fā)揮政府和民間資本的兩個積極性才是最佳選擇。根據(jù)中國國情和當前實際，目前還無法做到像日本一樣的鐵路公司民營化和私有化。只有運用民間資本參與城市基礎設施建設，才可以最大限度調動社會資源推進城市發(fā)展。小城市因財政有限，更需要民間資本介入發(fā)展公共設施。

2）自負盈虧管理機制。鐵路建設的資金密集性和收費的公益性導致政府背負巨大的財政包袱。今后，利用PPP模式組成的商業(yè)實體將運用市場運行機制，在政府統(tǒng)一規(guī)劃和必要的市場監(jiān)督前提下，將城市軌道交通建設和周邊土地進行統(tǒng)一綜合開發(fā)，財政獨立、自負盈虧，從而減少政府財政投入[10]。

3）TOD模式應用深化。由于起步較晚，又受到城市發(fā)展和基礎設施建設所處階段的限制，典型的TOD模式在中國小城市開展較少。隨著這一模式受到越來越多的重視和大運量公共交通在小城市的興起，結合小城市站點便于規(guī)劃布局的特點，今后TOD模式必將得到廣泛應用。

[4]鄭捷奮,劉洪玉.日本軌道交通與土地的綜合開發(fā)[J].中國鐵道科學,2003（4）：134-139

[5]蔣潔菲,張瑾.城市軌道交通周邊土地綜合開發(fā)模式研究——以珠三角城際為例[J].中外建筑,2014（8）：118-119

[6]趙晶.適合中國城市的TOD規(guī)劃方法研究[D].北京：清華大學, 2008

[7]楊棟梁,孫志毅.日本民營鐵路公司經(jīng)營模式及其借鑒性思考[J].南開學報(哲學社會科學版),2010（3）：21-27

[8]邱增鋒.城市軌道交通站區(qū)綜合開發(fā)策略研究[D].長沙：湖南大學,2010

[9]龔連平.關于國內鐵路借鑒港鐵“鐵路+物業(yè)”綜合發(fā)展經(jīng)營模式的探討[J].東方企業(yè)文化,2014（13）：253-254

[10]張卓為.香港地鐵盈利模式分析[J].商,2014（1）：151

6 結語

日本函館站注重運用TOD模式，以火車站站點和周邊綜合商業(yè)區(qū)為核心進行開發(fā)，同時在充分利用城市原有自然景觀、文化資源的基礎上主業(yè)與兼業(yè)并重，同步規(guī)劃、設計、運營，穩(wěn)定客流從而保證利潤水平。國內小城市可以借鑒日本私鐵經(jīng)營綜合開發(fā)模式，結合自身文化特色、資源優(yōu)勢以及城市定位，因地制宜，因勢利導進行開發(fā)，引入多途徑融資模式，逐步建立自負盈虧管理體制，開辟出國內小城市鐵路建設和經(jīng)營發(fā)展新的局面，實現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展，從而增添小城市發(fā)展活力，加快城市發(fā)展進程。

（責任編輯：魏艷紅）

[1]孫春芳.鐵路沿線土地開發(fā)擬定TOD模式[N].21世紀經(jīng)濟報道, 2014-04-18（6）

[2]林漢斌.城鎮(zhèn)化背景下鐵路沿線土地綜合開發(fā)的探討——以廣深鐵路為例[J].中小企業(yè)管理與科技,2014（10）：130-132

[3]姜小文.東京軌道交通與土地綜合開發(fā)模式對北京的借鑒[D].北京：北京交通大學,2007

Research on Comprehensive Development of Land along the Railway Line in Small City-a Case Study on Japanese Hakodate Railway Station

SUN Jinsong1,DU Jing2
（1 Dongnan University,Nanjing Jiangsu 210000,China;2 Dongnan University,Associate professor,Nanjing Jiangsu 210000,China）

The construction of railway station has been saturated in large and medium-sized cities.Meanwhile,the small cities are building a large number of railway stations,the comprehensive development of land along the railway line is unstinted,but domestic research analysis is relatively lagging behind.This paper takes Japanese Hakodate railway station as case study,analyzes the present situation of land development along the railway by TOD mode,and compares with domestic small cities.Eventually,some advice on comprehensive development of land along the railway line in small city is given.

small city;along the railway line;land development;TOD;Japan;Hakodate

A

1004-9746（2016）05-0019-05

2016-08-29）

*論文課題：教育部規(guī)劃基金項目《基礎設施項目PPP模式物有所值（VFM）雙階段評價體系研究》（項目號15YJAZH012）；與華盛興偉咨詢評估審計機構合作研究課題《鐵路沿線土地綜合開發(fā)中PPP模式的應用》；課題負責人為東南大學杜靜副教授。