伍旭中， 韓 坤，肖慶玲

(安徽師范大學 經濟管理學院，安徽 蕪湖 241000)

皖江示范區(qū)開發(fā)園區(qū)與屬地政府關系形態(tài)研究：借鑒與創(chuàng)新

伍旭中， 韓 坤，肖慶玲

(安徽師范大學 經濟管理學院，安徽 蕪湖 241000)

本文基于對國內外代表性開發(fā)園區(qū)的案例分析，結合皖江城市帶承接產業(yè)轉移示范區(qū)的“傳統(tǒng)”開發(fā)園區(qū)管理體制模式和安徽省兩大省直建區(qū)“新”模式，分析其存在的問題，探究開發(fā)園區(qū)與屬地政府間關系形態(tài)創(chuàng)新；借鑒鄭永年國家角色模型，提出皖江產業(yè)示范區(qū)兩大省建區(qū)與屬地政府關系形態(tài)從競爭走向平衡競合關系形態(tài)，最后探討了開發(fā)園區(qū)向綜合新城轉型的必然性.

開發(fā)園區(qū)；管委會；屬地政府；關系形態(tài)

引 言

在我國，經濟技術開發(fā)區(qū)或工業(yè)園區(qū)大多實行管委會管理模式，這種制度設計需要屬地政府積極配合和支持園區(qū)建設.但在實際運行中，園區(qū)管委會與屬地政府之間在職責、利益、工作等方面經常產生摩擦和沖突.從發(fā)展趨勢看，管委會的功能和職能在不斷地擴大，這使得管委會與屬地政府間的摩擦和沖突越來越突出.目前，開發(fā)園區(qū)發(fā)展已經進入后開發(fā)園區(qū)時代，管委會與屬地政府的關系關涉到開發(fā)園區(qū)未來發(fā)展.因而研究開發(fā)園區(qū)與屬地政府間關系形態(tài)和體制模式選擇尤為重要.

按照國務院關于《皖江城市帶承接產業(yè)轉移示范區(qū)規(guī)劃》的批復，中共安徽省委、省政府設立了江南產業(yè)集中區(qū)(池州)和江北產業(yè)集中區(qū)(蕪湖)兩大省直建區(qū)，作為皖江示范區(qū)承接產業(yè)轉移的核心區(qū)域，這是皖江示范區(qū)開發(fā)園區(qū)管理的新模式.作為“省直建區(qū)”與“屬地政府”之間的關系如何關系到集中區(qū)未來的發(fā)展.《安徽省人民政府辦公廳關于印發(fā)皖江城市帶承接產業(yè)轉移示范區(qū)開發(fā)園區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要的通知》(皖政辦[2011]12號)指出，要“深化園區(qū)管理體制改革.……鼓勵產業(yè)集中區(qū)先行先試……單純承擔經濟管理職能的園區(qū)集中力量抓規(guī)劃和招商，處理好與所在地的關系，爭取當?shù)氐闹С?帶部分鎮(zhèn)村的園區(qū)，加強與所在行政區(qū)職能部門的協(xié)調，將地方管理事務交與所在行政區(qū)承擔，園區(qū)重點負責項目引進、土地開發(fā)等事項.實行區(qū)鎮(zhèn)合一的園區(qū)明確各自權限，理順相互間關系，協(xié)調經濟開發(fā)和社會管理的關系，形成園區(qū)發(fā)展合力.”實際上，該《通知》，對園區(qū)與屬地政府間的關系提出了有益的指導.

本文基于對國內外代表性開發(fā)園區(qū)的案例分析，結合皖江示范區(qū)的“傳統(tǒng)”開發(fā)園區(qū)管理體制模式和兩大省直建區(qū)“新”模式，探究開發(fā)園區(qū)與屬地政府間關系形態(tài)創(chuàng)新，實現(xiàn)示范區(qū)“改革創(chuàng)新，示范引領”作用.

1 相關研究現(xiàn)狀與評價

關于開發(fā)園區(qū)管委會體制的研究可謂多于牛毛，但直接論述開發(fā)區(qū)管委會與屬地政府間關系的成果卻是鳳毛麟角，而對一個戰(zhàn)略規(guī)劃區(qū)內多層級的開發(fā)園區(qū)和屬地政府間關系形態(tài)和合作模式研究尤為缺乏.但在有些文獻中也偶有涉及，大致有兩種觀點：

第一種觀點認為應該兩者各分其工，各司其職.鐘芳(2007)[1]認為，開發(fā)園區(qū)管委會與屬地政府間的關系可以分為兩種情況：一是屬地政府設立開發(fā)園區(qū)管委會，管委會與屬地政府之間的關系就是管委會與設立政府之間的關系；二是屬地政府的上級政府設立開發(fā)區(qū)管委會，管委會與屬地政府都要接受上級政府的領導.在后一種情況下適用何種行政規(guī)范就成為十分棘手的問題.對此，作者認為如果管委會的行政規(guī)范的規(guī)定是有關高新技術、高新技術企業(yè)等開發(fā)園區(qū)的特殊事務，則適用管委會的行政規(guī)范；而如果是與特殊事務無關，則應適用屬地政府的行政規(guī)范.盡管該文對開發(fā)區(qū)管委會與屬地政府間關系的論述是就行政法規(guī)效力而言的，但給我們分析兩者關系提供了思路和視角，本文主要研究的實際上就是第二種情況.

第二種觀點認為兩者應該復合協(xié)同治理.楊偉才(2008)[2]對如何處理好開發(fā)園區(qū)管委會與屬地政府間的關系提出了自己的看法，認為可以參照“復合行政”和“協(xié)同政府”的理念，管委會應該充分尊重現(xiàn)有行政區(qū)劃，在發(fā)揮市場配置資源的優(yōu)勢基礎上，適應區(qū)域經濟一體化的需要，適時轉變自身職能，并利用信任將不同的組織整合起來，在這個基礎上，將管委會與屬地政府間的協(xié)調機制以制度化的途徑加以固定.普遍實行行政主導型管理體制的現(xiàn)象是由我國目前的國情和開發(fā)區(qū)的現(xiàn)狀決定的，因為行政主導型，管理效率最高、權威性最強、應用最廣[3].然而，在實踐上，開發(fā)園區(qū)管委會與屬地政府間摩擦，很大程度上是因由“復合行政”和“協(xié)同政府”帶來的.

綜上所述，這兩種研究都沒有關注到一個國家戰(zhàn)略示范區(qū)內多層級開發(fā)園區(qū)與所屬地政府間的關系形態(tài)和體制模式，對一個完整區(qū)域的開發(fā)園區(qū)整體發(fā)展的制度障礙和后開發(fā)園區(qū)體制模式的探究也較少涉及.

2 國內外代表性開發(fā)園區(qū)與屬地政府間關系形態(tài)分析

2.1 國外典型模式分析

關于國外代表性開發(fā)園區(qū)，本文選取日本筑波科學城、英國劍橋科學城和澳大利亞高科技園區(qū)，并借鑒鐘堅(2001)[4]、耿艷玲(2007)[5]和楊慶生(2000)[6]等相關研究成果，列表分析如下：

表1 國外代表性開發(fā)園區(qū)管理體制模式分析

2.2 國內典型模式分析

關于國內代表性開發(fā)園區(qū)，本文選取天津泰達經濟技術開發(fā)區(qū)、青島開發(fā)園區(qū)、蘇州工業(yè)開發(fā)園區(qū)和上海漕河徑經濟技術開發(fā)區(qū)，并借鑒胡興祥、劉志迎(2002)[7]，鄧春玉(2006)[8]，雷霞(2007)[9]，邵秋楓(2009)[10]和劉興邦(2013)[11]等相關研究成果，列表分析如下：

通過對國內外開發(fā)園區(qū)管理模式的分類研究，我們發(fā)現(xiàn)世界各國或地區(qū)在社會制度、文化傳統(tǒng)、經濟實力上存在不同，所以它們在對開發(fā)園區(qū)的管理中會選擇各不相同的管理體制模式.這些管理體制模式的選擇受到內外部環(huán)境的制約，是根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況做出的選擇[12].在我國，不同的管理體制模式，占主導地位的主體不同，特點不同，效果不同.但都呈現(xiàn)出超自主體制，即開發(fā)園區(qū)體制設計具有極強的自主安排性.表現(xiàn)為政企混合(主導主體不同而已)、行政級別上的高層次(由屬地政府領導兼任管委會主任等)、財力和資源上的超級安排、屬地政府的直接保護、社會管理與服務功能弱化、與母城互動弱等特點.

表2 國內代表性開發(fā)園區(qū)管理體制模式分析

3 皖江示范區(qū)開發(fā)園區(qū)傳統(tǒng)管理體制模式問題分析

皖江示范區(qū)開發(fā)園區(qū)原有模式包括經濟技術開發(fā)區(qū)、高新技術開發(fā)區(qū)、出口加工區(qū)、工業(yè)開發(fā)園區(qū)等，這些模式除了園區(qū)級別不同外，基本上采取的都是管委會管理體制，這與國內大部分開發(fā)區(qū)管理體制相同，即政府委托管理體制，是同級政府在屬地范圍內劃出的“招商引資集中區(qū)”，是“城中區(qū)”.這種體制既有國內外開發(fā)園區(qū)所表現(xiàn)出來的共性問題，也有皖江示范區(qū)這一戰(zhàn)略規(guī)劃區(qū)特有的問題.

3.1 行政區(qū)經濟，缺乏整體協(xié)調性

從整體上看，皖江城市帶的各開發(fā)園區(qū)由于區(qū)域性歷史性因素，呈現(xiàn)分離的景象.由于地理區(qū)位上的分離以及分屬于不同的行政區(qū)域，難免會存在利己因素作祟，重復投資、惡性競爭，形成行政區(qū)經濟，缺乏整體協(xié)調性.實際上，皖江地區(qū)具有區(qū)域同質性，歷史共存性，因此皖江地區(qū)應作為一個整體，形成園區(qū)間、屬地政府間、園區(qū)管委會與屬地政府間協(xié)同而非沖突關系以達致各方共贏.

3.2 低水平復制經濟，可持續(xù)發(fā)展動力不足

這主要表現(xiàn)在兩個方面：一是主導產業(yè)不突出.開發(fā)區(qū)發(fā)展最關鍵的是要形成自己的優(yōu)勢主導產業(yè)，在主導產業(yè)的基礎上形成自身的獨特優(yōu)勢，吸引產業(yè)鏈的上下游企業(yè)入園投資.皖江城市帶開發(fā)園區(qū)目前的狀態(tài)多是一些低端行業(yè)或是自我創(chuàng)新力不足的行業(yè)聚集，主導產業(yè)不突出，低水平重復建設，沒有形成完整的產業(yè)鏈優(yōu)勢.二是遠離高?；蚋咝@區(qū)帶來后續(xù)發(fā)展不足.除了部分高新技術開發(fā)區(qū)，皖江區(qū)域經濟技術開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)，基本上與高校或科研機構在空間上相分離.縱使與高校園區(qū)在空間上合一，但在公共設施上共享不足，缺乏規(guī)模經濟；在科研項目服務上與園區(qū)匹配不高，缺乏范圍經濟.這使得開發(fā)園區(qū)升級轉型和可持續(xù)發(fā)展能力不足.

3.3 委托管理，開發(fā)園區(qū)與屬地政府間關系不清晰

皖江城市帶開發(fā)園區(qū)目前的管理體制基本上是一個自上而下的多級行政系統(tǒng)，包括所屬地方政府和開發(fā)園區(qū)自身這兩個管理層次(實際上，開發(fā)園區(qū)與所屬地方政府機構設置還存在一定的重復現(xiàn)象)，這容易導致傳統(tǒng)行政管理體制的回歸；還包括所屬地直接政府和所屬地上級政府對開發(fā)區(qū)的多級管理層次，而這些管理層次之間又缺乏協(xié)調部門或協(xié)調辦法，對開發(fā)區(qū)的管理未形成清晰的管理權限劃分.

4 皖江示范區(qū)產業(yè)集中區(qū)新模式與屬地政府關系形態(tài)創(chuàng)新

江南江北產業(yè)集中區(qū)在某種意義上可以看做是省政府承接產業(yè)轉移的“飛地”，這一新模式，一方面帶來了園區(qū)與屬地政府間關系的老問題，另一方面還衍生了上級政府與園區(qū)屬地政府間關系的新問題.這迫切需要創(chuàng)新園區(qū)管理模式，處理好園區(qū)與屬地政府間的關系，促進園區(qū)轉型.

4.1 集中區(qū)與省市兩級政府競爭關系模式

為搶抓機遇，加快推進皖江示范區(qū)建設，安徽省在廣泛調研的基礎上，經過征求各方意見和集體研究決策，相繼批準成立了高規(guī)格的江北集中區(qū)和江南集中區(qū)，直接隸屬于省政府領導.

鄭永年指出國家的經濟角色分為三種類型：保護型、生產型、掠奪型.保護型國家政府的功能是提供諸如國防、法律等公共服務，沒有提供經濟政策；生產型國家政府則認為市場并不能解決所有問題，因此政府可以積極地透過公共政策來干預經濟、彌補市場機能的失??；掠奪型國家政府干預經濟的目的是求取國家機器及其決策者和官僚利益的最大化[13].

我們借鑒鄭永年的國家角色模型，將皖江產業(yè)集中區(qū)管理模式中省級政府設為保護型政府(提供政策優(yōu)惠、戰(zhàn)略統(tǒng)籌等)，將屬地政府設為掠奪型(競爭型)政府(屬地政府沒有權利，產業(yè)集中區(qū)的設立與本級或下級政府設置的開發(fā)園區(qū)存在資源競爭等).我們將會發(fā)現(xiàn)這一運作模式確實能克服“行政區(qū)經濟”造成的無序競爭和產業(yè)園區(qū)的“低水平復制經濟”現(xiàn)象.但這一政府層級合作模式由于沒有明確屬地政府的責權利，也沒有明確屬地政府和集中區(qū)管委會的管理模式，其結果就是屬地政府將把自己看做是集中區(qū)發(fā)展的“局外人”，甚至為使本地開發(fā)園區(qū)獲得產業(yè)轉移資源，與集中區(qū)展開競爭，成為集中區(qū)的“競爭者”和本地開發(fā)園區(qū)的“代言人”.只有競爭，缺乏合作，不利于園區(qū)建設和社會管理，必將導致集中區(qū)“水土不服”，難以可持續(xù)發(fā)展.

4.2 集中區(qū)與省、發(fā)改委和屬地政府多層級政府平衡競合關系模式

2011年底，安徽省面對集中區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀又作出重大調整，成立皖江示范區(qū)管理辦公室(皖江辦)，作為省發(fā)改委管理的機構，集中區(qū)管委會權力交屬地政府.

這是安徽省在推進集中區(qū)建設和發(fā)展思路上的新變化.我們仍借鑒鄭永年的國家角色模型，從兩個方面分析多層級府際關系.

省、發(fā)改委和屬地政府間關系.我們將皖江產業(yè)集中區(qū)管理模式中省級政府仍設為保護型政府，將省發(fā)改委(皖江辦)設為生產型政府(負責園區(qū)規(guī)劃、招商引資等)，將屬地政府設為合作型政府(受托管理，社會管理等)，這就形成了在省政府領導下的下級政府間的平衡競合關系，有效解決了集中區(qū)屬地政府與集中區(qū)管理機構(發(fā)改委皖江辦)間潛在競爭問題，弱化了屬地政府掠奪性和競爭性功能.屬地政府履行對集中區(qū)的社會管理職能，省發(fā)改委履行生產性職能，雙方合作，促進了母城與集中區(qū)的融合，為城市功能向集中區(qū)延伸提供了可能，為集中區(qū)向綜合新城轉型提供了良好的政治生態(tài)和經濟發(fā)展動力.

管委會和屬地政府間的關系.將管委會權力委托屬地政府，必須正確處理集中區(qū)與屬地之間的關系.鑒于管委會在園區(qū)當中所扮演的角色、所提供的功能，可以將其視為特殊的一級政府(或準政府)，故園區(qū)管委會與屬地政府之間的關系是一種特殊的府際關系.一般認為，縱向的府際關系主要具有政治與行政意義的話，橫向的府際關系主要具有經濟意義.將管委會權力委托屬地政府，從屬地政府的角度看，管委會和屬地政府是一種橫向關系，這種關系不論是平行還是斜交，它們之間的指導與被指導、領導與被領導的關系淡化，更多地體現(xiàn)為交流與合作的關系.

5 進一步地討論

根據(jù)已有相關研究和開發(fā)園區(qū)發(fā)展實踐，我國開發(fā)園區(qū)向綜合新城轉型成為必然.歷史地看，這一轉型大致經歷了由純工業(yè)區(qū)到產業(yè)園區(qū)再到綜合新城的過程.向綜合新城轉型，是開發(fā)區(qū)進入后開發(fā)區(qū)時代開發(fā)區(qū)與母城互動的必然結果，園區(qū)內產業(yè)活動與城市要素的整合共享，使得開發(fā)區(qū)從工業(yè)園區(qū)向科學、工業(yè)、貿易、商業(yè)、生活、交通、娛樂等并存的多功能新區(qū)轉型.

皖江城市帶縣域城鎮(zhèn)化呈不斷提升的態(tài)勢[14]，皖江示范區(qū)開發(fā)園區(qū)最終也應該走向一種綜合新城模式.比如，江北產業(yè)集中區(qū)就是規(guī)劃中蕪湖市三個主城區(qū)之一.那就意味著，集中區(qū)將回歸到一級政府模式，形成政區(qū)合一體制.若如此，浦東新區(qū)和天津濱海新區(qū)模式，可資借鑒.

[1] 鐘芳.開發(fā)區(qū)管理委員會的主體地位研究[J].海南大學學報：人文社科版，2007，25(4):386-392.

[2] 楊偉才.新時期我國高新區(qū)行政管理體制創(chuàng)新研究[D].湖南大學，2008.

[3] 朱永新.中國開發(fā)區(qū)組織管理體制與地方政府機構改革[M].天津：天津人民出版社，2001：55-60.

[4] 鐘堅.日本筑波科學城發(fā)展模式分析[J].經濟前沿，2001，(9):31-34.

[5] 耿艷玲.英國科學園區(qū)的發(fā)展及對我國的啟示研究[D].北京：中國石油大學，2007.

[6] 楊慶生.澳大利亞高新技術園區(qū)發(fā)展特點及啟示[J].全球科技經濟展望，2000，(7):20.

[7] 胡興祥，劉志迎.中外高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)的比較及其啟示[J].合肥工業(yè)大學學報:社會科學版，2002，(6):131-136.

[8] 鄧春玉.我國開發(fā)區(qū)管理體制創(chuàng)新趨勢探析[J].廣東行政學院學報，2006，(6):47-48.

[9] 雷霞.關于我國開發(fā)區(qū)管理體制的類型及其改革的思考[J].齊魯學刊，2007，(6)：155.

[10] 邵秋楓.開發(fā)區(qū)管理體制的比較分析和發(fā)展趨勢研究[J].太原科技大學學報，2005，(3)：238.

[11] 劉興邦.治理理論框架下經濟開發(fā)區(qū)治理模式研究——以青島開發(fā)區(qū)、蘇州工業(yè)園區(qū)、漕河涇開發(fā)區(qū)為例[D].重慶：西南政法大學，2013.

[12] 孫琪.國外開發(fā)區(qū)治理模式發(fā)展歷程及對我國的啟示[J].特區(qū)經濟，2009，(9):79-81.

[13] 蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式[M].北京：中國人民大學出版社，2001：51-65

[14] 張榮天，焦華富.皖江城市帶城鎮(zhèn)化格局時空演變分析[J].安徽師范大學學報：自然科學版，2014，37(5)：63-66.

Research on Relationship of Development Park and Territorial Government in Wan-jiang Industrial Transfer Demonstration Area: Reference and Innovation

WU Xu-zhong， HAN Kun， XIAO Qing-ling

(School of Economics and Management, Anhui Normal University, Wuhu 241000, China)

; Combining the management system of the “traditional” development park and the two largest provincial district “new” mode in Wan-jiang City Industrial Transfer Demonstration Zone, the paper, based on the analysis of Development Park both at home and abroad, makes analysis of the existing problems to explore new relationship between Development Park and territorial government. Referring to Zheng Yong-nian State Role Model, the paper proposes that the relationship between Industrial Concentration Area in Wan-jiang and territorial government has become a balanced competitive cooperation rather than the competition alone. Finally, the necessity of the transition of Development Park to a comprehensive new Town is discussed.

development park； management committee； territorial government； relationship

10.14182/J.cnki.1001-2443.2016.06.020

2016-11-15

安徽省高校省級自然科學重點項目(KJ2014A089).

伍旭中(1970-)，男，安徽潛山人，博士，教授.研究方向：產業(yè)經濟學、政治經濟學等.

伍旭中，韓坤，肖慶玲.皖江示范區(qū)開發(fā)園區(qū)與屬地政府關系形態(tài)研究：借鑒與創(chuàng)新[J].安徽師范大學學報：自然科學版，2016，39(6)：608-612.

G301

A

1001-2443(2016)06-608-05