邢　樂

(天津國土資源和房屋職業(yè)學(xué)院，天津　300270)

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我國沿邊開發(fā)開放現(xiàn)狀及戰(zhàn)略機遇的思考

邢樂

(天津國土資源和房屋職業(yè)學(xué)院，天津300270)

我國實施沿邊開發(fā)開放戰(zhàn)略二十多年來，所獲成績有目共睹。但不能否認(rèn)的是沿邊總體發(fā)展水平仍然較低。本文主要就沿邊開發(fā)開放的現(xiàn)狀、戰(zhàn)略機遇(主要是國家政策)進行分析，指出只有因地制宜，抓住機遇，順勢而為，沿邊才能獲得新的更大的發(fā)展，沿邊居民也才能更好分享開發(fā)開放的成果。

沿邊；開發(fā)開放；政策；戰(zhàn)略機遇

1992年3月，國務(wù)院批準(zhǔn)開發(fā)黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古、新疆等省區(qū)的14個沿邊市鎮(zhèn)，拉開了沿邊開發(fā)開放的序幕。至今，沿邊開發(fā)開放已近24年，沿邊地區(qū)發(fā)展引人矚目，開放格局基本形成，支持性政策不斷出臺，邊境貿(mào)易持續(xù)發(fā)展，人民生活得到改善。但我們更應(yīng)該看到這些地區(qū)由于地處邊遠(yuǎn)，交通、通信落后，大部分地區(qū)的經(jīng)濟和文化仍然比較滯后，與沿海地區(qū)差距呈現(xiàn)出擴大趨勢。內(nèi)陸和沿邊開放相對薄弱、發(fā)展滯后，沿海開放程度高，經(jīng)濟增速快，這種情況如不努力改變，將直接導(dǎo)致我國對外開放區(qū)域布局的失衡，會給國民經(jīng)濟和社會發(fā)展造成諸多不利。

一、沿邊開發(fā)開放現(xiàn)狀

(一)利用政策集聚各種資源要素的力度欠缺

沿海、沿邊開放的現(xiàn)實告訴我們，沿邊地區(qū)無法像沿海地區(qū)一樣，在獲得“開發(fā)區(qū)”、“保稅區(qū)”、“自由貿(mào)易區(qū)”等稱號后便能迅速吸引各種資源要素，如人才、資金、設(shè)備設(shè)施等。沿邊地區(qū)的政策出臺往往歷時長，效用發(fā)揮不充分，甚至是難于找到政策與現(xiàn)實的合理切合點。這就更需要地方政府?dāng)[正業(yè)績觀，不盲目、不盲從，在利用中央政策和資金上，在措施創(chuàng)新和埋頭苦干上做文章，要推出配套措施，時刻調(diào)研和掌握政策、措施的落實力度和進度，堅持不懈，才能將質(zhì)量相對較高的資源要素集聚起來，使沿邊開放打開新局面。

(二)沿邊省份經(jīng)濟總量低，扶貧縣比例仍舊較大

1.經(jīng)濟總量低

2015年上半年，沿邊9個省區(qū)，國內(nèi)生產(chǎn)總值累計為50103.62億元，月人均國內(nèi)生產(chǎn)總值為2979.11元。9省區(qū)的國內(nèi)生產(chǎn)總值僅占2015年上半年全國國內(nèi)生產(chǎn)總值(296868億)的16.88%，月人均水平也遠(yuǎn)低于全國平均水平的3939.81元。沿邊9省區(qū)，與沿海的直轄市天津相比，月人均國內(nèi)生產(chǎn)總值水平大幅低于天津市。就連國內(nèi)生產(chǎn)總值位居9省區(qū)之首的遼寧省(2015年上半年GDP13004.97億元)，其月人均國內(nèi)生產(chǎn)總值水平(4948元)也只是天津市月人均水平(8760元)的56.48%。

2.扶貧縣比例大

國務(wù)院扶貧辦根據(jù)人均國民生產(chǎn)總值、人均收入、人年財政收入等指標(biāo)，確定需要幫扶的貧困地區(qū)。因沿邊省區(qū)受限于自然地理條件等因素，經(jīng)濟發(fā)展緩慢，扶貧縣比例較大。1994年，國家啟動“八七扶貧攻堅計劃”，貧困縣名單由1986年的273個增加到592個，其中沿邊9省區(qū)貧困縣為242個，占全國貧困縣總數(shù)的40.88%；從1986年到2011年，25年間，沿邊9省區(qū)扶貧工作取得了一定成績，但局面未得到根本好轉(zhuǎn)。2011年，我國的扶貧工作出現(xiàn)了一些變化，從原來單獨扶助開發(fā)某個縣變?yōu)榧薪鉀Q連片特困區(qū)的問題，扶貧工作更有系統(tǒng)性，當(dāng)年的扶貧開發(fā)綱要中有679個貧困縣納入了14個片區(qū)。納入片區(qū)的新增貧困縣248個，僅沿邊9省區(qū)就占了133個，達到新增總額的53.63%。2012年3月，國務(wù)院公布國家級貧困縣名單時，吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古、甘肅、新疆、廣西、云南①7個沿邊省份共有224個國家貧困縣，占總數(shù)的37.84%。如此大比率的貧困縣規(guī)模，說明沿邊地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展處于較低的水平，沿邊地區(qū)開發(fā)開放還有太多“文章”要做。

(三)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，尤其是交通建設(shè)水平仍待大幅提高

我國邊境地區(qū)往往是“老、少、邊、窮”地區(qū)，受主客觀條件的影響，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，體現(xiàn)在交通、通訊、網(wǎng)絡(luò)、電力、廣播電視、教育、衛(wèi)生等諸方面。尤其是交通建設(shè)滯后，很多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)連硬化路都沒有，還是崎嶇的山路，泥濘的土路，無論是群眾，還是當(dāng)?shù)厣唐?，進出都非常不便，嚴(yán)重制約了沿邊地區(qū)的發(fā)展。

1.公路建設(shè)最難啃的骨頭在沿邊省區(qū)

常說“要想富、先修路”，尤其對于沿邊落后地區(qū)來說，交通和物流對經(jīng)濟發(fā)展的作用極端重要?！笆濉逼陂g，中央投資農(nóng)村公路3265億(“十一五”投資1978億)，帶動社會總投資約1.3萬億(“十一五”期間9500億)，但農(nóng)村公路發(fā)展仍然存在不少突出問題，最顯著的貧困地區(qū)道路建設(shè)任務(wù)艱巨，未通硬化路的鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍有400多個(涉及約3.9萬個建制村)。這些地區(qū)大多位于山多、溝深、林密的地區(qū)，不僅所需投資大，而且建設(shè)難度很大②。黑龍江、吉林、新疆、西藏、廣西等邊境地區(qū)，都有這樣的典型問題，邊境地區(qū)很多地區(qū)地形險峻，修路十分困難，是交通建設(shè)最難啃的“硬骨頭”。

2.陸疆口岸鐵路、公路建設(shè)無法滿足需求

沿邊口岸有航空口岸、鐵路口岸、內(nèi)河口岸和公路口岸。2014年，我國的沿邊口岸已有95個。因航空口岸具有較好的輻射及機動性，與陸疆口岸相比，所受限制較少。相反，鐵路口岸受限于自然環(huán)境、地質(zhì)條件等因素，改進難度大。以四大鐵路口岸③為例，雖然這些口岸在最近十年來進出口貨物年均增長速度超過20%，國家和省區(qū)也加大了口岸新建或改、擴建的力度，但仍不能滿足經(jīng)濟貿(mào)易發(fā)展需求，運力不足問題突出，壓站現(xiàn)象成為常態(tài)；公路口岸60個，占到了口岸總數(shù)的63.16%，但是與口岸相連的一級公路較少，等外公路過多，絕大多數(shù)公路口岸未通高等級公路，運輸效率低，商品及人員流動不便。

(四)出口商品結(jié)構(gòu)須不斷升級和調(diào)整

合理的出口商品結(jié)構(gòu)是獲取最大外貿(mào)利益的保障，高科技、高附加值的商品越多，在對外貿(mào)易中，就越能占到主動，而我國的對外貿(mào)易，尤其是沿邊貿(mào)易，商品結(jié)構(gòu)不盡合理。以中俄貿(mào)易為例④，俄羅斯主要從中國進口機電產(chǎn)品，紡織品及原料，賤金屬及制品三類商品，也從中國進口大宗的家具、玩具、鞋靴傘等輕工產(chǎn)品。這些商品金額超過了俄羅斯從中國進口商品總金額的三分之二，可是這些產(chǎn)品科技含量和附加值較低，市場同質(zhì)競爭激烈，買家壓價現(xiàn)象嚴(yán)重，利潤空間小。另外，從匯率來看，因盧布貶值、美元升值，在中俄貿(mào)易往來中，人民幣實際匯率升值。近兩年，貿(mào)易中我國勞動力價格紅利愈加弱化(與緬甸、越南，甚至印尼等國相比，成為較大的劣勢)，全球經(jīng)濟需求疲軟，貿(mào)易利潤不斷被擠壓，使得邊境出口創(chuàng)匯的質(zhì)量未得到明顯提高，甚至外貿(mào)企業(yè)積極性受到了較嚴(yán)重的影響，沿邊貿(mào)易轉(zhuǎn)型壓力很大。出口商品結(jié)構(gòu)需要升級和調(diào)整，讓外向型經(jīng)濟為沿邊省區(qū)更多、更好的創(chuàng)匯，更好的服務(wù)于沿邊經(jīng)濟社會發(fā)展。

(五)外貿(mào)依存度低，內(nèi)生動力不足

2014年中國外貿(mào)依存度比2013年下降4.2個百分點，達到近幾年的新低——41.5%。雖然外貿(mào)依存度略有降低，但外向型經(jīng)濟的作用依然十分強大(發(fā)達國家如美國、日本，發(fā)展中國家如巴西，其外貿(mào)依存度均在30%以下)。具體到我國來說，如將沿邊與沿海相比，據(jù)2015年12月12日環(huán)球時報消息顯示：沿邊地區(qū)外貿(mào)依存度與沿海相比，低了約50個百分點，只有少的引人深思的13%到14%。沿海的快速發(fā)展進一步凸顯了沿邊外貿(mào)依存度過低，這也說明沿邊開放還有很大提升空間。

在沿邊省區(qū)的進出口貿(mào)易中，出口商品的三分之二以上，貨源地為沿海，且同質(zhì)競爭現(xiàn)象突出，缺乏優(yōu)勢產(chǎn)品；進口產(chǎn)品，因為主要為能源、原材料，這些能源、原材料絕大多數(shù)要供給沿海發(fā)達地區(qū)使用，所以進口商品也是三分之二以上銷往沿海，進口本地區(qū)的加工(增值)比率低。沿邊省區(qū)中，入選2014年中國500強的企業(yè)共計38家，僅占全國總數(shù)的7.6%，這也顯示出沿邊開放的內(nèi)生動力不足的問題。

二、沿邊開發(fā)開放的戰(zhàn)略機遇

沿邊開發(fā)開放與其他地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展一樣，根本目的就是讓人民群眾分享改革開放的成果，讓人民群眾分享經(jīng)濟發(fā)展帶來的實惠。要搞好沿邊開發(fā)開放，就必須緊緊跟上國家的政策規(guī)劃和部署，熟悉掌握這些政策，并因地制宜的落實好政策。

(一)近年重要政策與部署

1.針對性政策

針對性政策是國家專門針對沿邊省區(qū)出臺的開發(fā)開放政策。近年主要有2011年6月下發(fā)的《興邊富民行動規(guī)劃(2011-2015)》，這個規(guī)劃主要是宏觀指導(dǎo)性，確定了五年目標(biāo)，給出了政策和措施；還有《沿邊地區(qū)開發(fā)開放規(guī)劃(2011-2020)》，該規(guī)劃涵蓋了土地供應(yīng)、財政支持、人才引進、資源環(huán)境等多方面，可以說是非常值得期待的一項針對性強，措施明確的沿邊開發(fā)開放政策；2014年初的《關(guān)于加快沿邊地區(qū)開發(fā)開放的若干意見》，立足研究設(shè)立重點開發(fā)開放試驗區(qū)，以求以點帶面，進一步帶動沿邊省區(qū)開發(fā)開放整體工作；2016年初，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于支持沿邊重點地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的意見》，該“意見”針對沿邊開發(fā)開放從8個方面提出了31條政策措施。

2.關(guān)聯(lián)性政策

(1) “十二五”規(guī)劃綱要及“十三五”規(guī)劃建議。我國的五年發(fā)展規(guī)劃，涉及到經(jīng)濟、政治、文化等方方面面，當(dāng)然也會包含沿邊發(fā)展問題?！笆濉币?guī)劃即將出臺，在沿邊問題上，“十三五”將沿著“十二五”腳步，在口岸建設(shè)、邊境經(jīng)濟合作區(qū)等方面，不斷提升開放水平，汲取經(jīng)驗，持續(xù)改進沿邊工作策略和措施。從2015年10月底通過的“十三五”規(guī)劃建議可以看出，對外開放的區(qū)域布局將不斷完善，內(nèi)陸沿邊地區(qū)口岸和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將繼續(xù)加強，跨境多式聯(lián)運交通走廊會掀開沿邊開放的新篇章，外向型產(chǎn)業(yè)更加具有規(guī)?；瑢ν忾_放基地也將優(yōu)勢互補，各有側(cè)重。

(2)中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020)。雖然“綱要”對邊境貧困問題強調(diào)不多，但是引起我們注意的是，新納入連片特困區(qū)的貧困縣為248個，僅邊境9省區(qū)就占了133個，比例高達53.63%。該“綱要”的主要任務(wù)涉及交通、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等，目標(biāo)明確且操作性強，對沿邊開發(fā)開放將起到很好的推動和促進。

(3)西部大開發(fā)“十二五”規(guī)劃及“十三五”思路。為加快我國西部地區(qū)的發(fā)展，《西部大開發(fā)“十二五”規(guī)劃》出臺，這個規(guī)劃對于沿邊開放，可貴之處在于明確提出了向北、向西、向西南拓展開放門戶，建設(shè)重要橋頭堡及加強東盟合作的四個重點開放區(qū)，這為沿邊所涉區(qū)域的發(fā)展來說，不僅意味著政策的支持，也同時享有了西部大開發(fā)所特有的資金支持。目前來看，西部大開發(fā)的“十三五”規(guī)劃尚未出臺，但國家相關(guān)部門正基于“十二五”開發(fā)西部的現(xiàn)狀，研究新的規(guī)劃。中科院地理所就曾在2014年9月向國家部委有關(guān)部門提交了《西部大開發(fā)“十三五”規(guī)劃發(fā)展思路研究》。

(4)“一帶一路”戰(zhàn)略部署。2013年底的十八屆三中全會將“一帶一路”寫入“決定”，在沿邊9省區(qū)中，甘肅、新疆、云南、廣西4省區(qū)直接涉及絲綢之路經(jīng)濟帶。沿邊開發(fā)開放已經(jīng)成為國家“一帶一路”大戰(zhàn)略的重要組成部分，勢必隨著該戰(zhàn)略的推進，使得自身的開發(fā)開放工作邁進一個新階段。

(二)因地制宜落實政策才能抓住難得的戰(zhàn)略機遇

1.以東北邊貿(mào)為例看地區(qū)特色

我國東北地區(qū)是老工業(yè)基地，擁有豐富的煤炭、石油、鐵等礦產(chǎn)資源，建國后形成了比較完備的工業(yè)體系，在出口機電產(chǎn)品、賤金屬及制品方面具有優(yōu)勢。作為我國東北邊貿(mào)的最重要伙伴——俄羅斯，主要從中國進口機電產(chǎn)品、賤金屬及制品⑤，且這兩項產(chǎn)品均排在當(dāng)年俄羅斯同類產(chǎn)品進口國別的第一位。對于東北沿邊省份來說，需要認(rèn)真考慮中俄貿(mào)易情況，將政策與地區(qū)發(fā)展實際結(jié)合起來，立足東北實際，尋找發(fā)展重點，突出開放優(yōu)勢。

2.阿拉山口寬軌鐵路“入蘭”改造引人深思

要落實好政策，不能脫離地區(qū)實際，須在調(diào)研基礎(chǔ)上，勇于創(chuàng)新，敢于變革。有時一項看似平常的舉措，卻可能對沿邊開發(fā)開放產(chǎn)生重大和深遠(yuǎn)的影響，阿拉山口寬軌鐵路引入蘭州就是典型案例。

中國的準(zhǔn)軌鐵路與哈薩克斯坦等中亞國家的寬軌鐵路⑥一直存在著銜接問題，火車進出阿拉山口，不得不換裝或換輪，否則車輛無法通行，貨物無法進出口岸，這樣工作起來，不僅費時、費力，而且極易出現(xiàn)貨物損壞或丟失的情況。阿拉山口口岸處于風(fēng)口，大風(fēng)造成停工是常見之事，通關(guān)效率低。國務(wù)院在2012年8月的《關(guān)于同意設(shè)立蘭州新區(qū)的批復(fù)》中明確將阿拉山口寬軌鐵路引入蘭州，將徹底解決阿拉山口鐵路“卡脖子”問題。

三、人民是否受益是檢驗沿邊開發(fā)開放成效的最好標(biāo)準(zhǔn)

我國的沿邊省區(qū)自然資源豐富，建國以來，為我國經(jīng)濟社會發(fā)展做出了巨大的貢獻。加快沿邊地區(qū)開發(fā)開放步伐，促進沿邊地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，讓沿邊人民不斷提高生活水平，更多的分享改革開放的成果，已經(jīng)成為黨中央、國務(wù)院的共識。雖然每個沿邊省區(qū)都有各自的特點，落實國家政策時會有較多差異，但是有一點是相同的，那就是：人民是否受益是檢驗沿邊開發(fā)開放成效的最好標(biāo)準(zhǔn)。擯棄空談惡習(xí)，發(fā)揚實干精神，相信沿邊地區(qū)必將迎來一個又好、又快的發(fā)展機遇期。

[1]于善波，郭曉宇.黑龍江省對俄沿邊開發(fā)開放建設(shè)問題研究[J].區(qū)域經(jīng)濟，2015，(08).

[2]梁雙陸，梁巧玲.中國沿邊開放中內(nèi)陸邊疆一體化效應(yīng)研究[J].云南民族大學(xué)學(xué)報(社科版)，2015，(32).

[3]黃志勇.中國沿邊開放新階段新特征及廣西沿邊開放新站位[J].東南亞縱橫，2015，(01).

[4]張強.打造“絲綢之路”新起點，構(gòu)建“新絲綢之路”經(jīng)濟帶[J].西安財經(jīng)學(xué)院學(xué)報，2014，(04).

[5]云倩，張磊，顏潔，黃志勇.廣西沿邊開發(fā)開放調(diào)研報告[J].東南亞縱橫，2014，(01).

[6]農(nóng)日東，林素娟.對提高廣西沿邊地區(qū)開放水平的若干思考[J].廣西民族師范學(xué)院學(xué)報，2014，(01).

[7]笪志剛.搶抓《沿邊開發(fā)開放規(guī)劃》實施重大機遇對策研究[J].西伯利亞研究，2013，(40).

[8]貴甘新.西部的幸福期盼——集中連片貧困地區(qū)扶貧開發(fā)的成功之路[J].中國西部，2012，(04).

[9]黃海成.沿邊地區(qū)開發(fā)開放存在的問題及對策研究[D].中南民族大學(xué)，2013.

[10]張克樹.沿邊開發(fā)開放效應(yīng)研究[D].中央民族大學(xué)，2012.

Thinking on Development and Openness of China’s Border Regions as well as Strategic Opportunity

XING Le

(TianjinLandResourcesandHouseVocationalCollege,Tianjin300270)

Since the implementation of strategy to develop and open up the border regions over 20 years ago, China has made remarkable achievements. However, we cannot deny that, the border regions still have a lower development level. This paper mainly analyzes the development and openness situation and strategic strategy (mainly national policies) of border regions and points out that the border regions can get a greater development only by adjusting measures to local conditions, seizing the opportunity, and catching up with the times, so that the residents can enjoy the fruits of development and openness better.

Border regions; development and openness; policy; and strategic opportunity

2016-01-15

邢樂(1981-)，女，吉林白城人，天津國土資源和房屋職業(yè)學(xué)院講師，碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟學(xué)(國際經(jīng)濟與貿(mào)易)。

F061.5

A

1673-582X(2016)06-0090-05