趙步逵

(天津公安警官職業(yè)學院，天津　300382)

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完善公安派出所消防工作法律制度的思考

趙步逵

(天津公安警官職業(yè)學院，天津300382)

公安派出所消防工作是消防工作三級管理的重要組成部分。從《消防法》賦予派出所消防工作職責至今，派出所消防法制建設基本實現(xiàn)了從中央到地方，從宏觀到微觀的法律體系。分析當前派出所消防法律體系存在的問題及原因，通過完善派出所消防法律規(guī)范為深化消防執(zhí)法工作規(guī)范化建設提供基本保障。

公安派出所；消防工作；法律規(guī)范

“法者，治之端也?！惫才沙鏊?以下簡稱派出所)消防法律規(guī)范作為派出所消防工作發(fā)展建設中的引領和規(guī)范，是消防執(zhí)法規(guī)范化的基本保障。從新修訂的《中華人民共和國消防法》( 以下簡稱《消防法》) 第一次在法律上賦予派出所消防工作職責至今，派出所消防法制建設基本形成以《消防法》為根基，地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章和政府規(guī)范性文件為補充的法律體系。隨著新形勢下消防工作的發(fā)展需要，派出所消防法律規(guī)范中的部分規(guī)定已無法適應當前消防執(zhí)法工作的需要。如何完善派出所消防法律規(guī)范，使之更好地推動派出所消防工作開展，是擺在消防立法者面前一個亟待解決的問題。

一、派出所消防法律現(xiàn)狀

2008年10月28日，新修訂的《消防法》第一次從法律上明確了派出所可以進行消防監(jiān)督檢查和消防宣傳教育，并要求國務院公安部門對派出所消防工作進行具體規(guī)定。公安部依據(jù)《消防法》的要求，在2009年9月29日年頒布了新修訂的《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》(公安部令第107號，后修訂為公安部令第120號)，第一次以“章”(第四章)的形式規(guī)定了派出所消防監(jiān)督檢查工作的范圍、程序、內容和要求。

截止2014年底，全國31個省級政府在《消防法》的基礎上頒布或修訂了地方性消防法規(guī)，細化了派出所消防工作。這其中，青海、寧夏、湖南、廣東和廣西5個省市(自治區(qū))的地方性消防法規(guī)稱之《XX實施<消防法>辦法》，其余26個省市(自治區(qū))都稱為《XX省消防條例》，除寧夏的地方性消防法規(guī)中沒有對派出所做出任何表述外，其余30個省市(自治區(qū))都結合各地區(qū)消防工作需要對派出所消防工作做出了具體規(guī)定。

同時，全國31個省級政府公安機關為了加強和規(guī)范派出所消防監(jiān)督管理工作，根據(jù)《消防法》、公安部《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》(公安部令第107號或第120號)和各省市地方性消防法規(guī)，結合警務工作實戰(zhàn)需要，全部制定了派出所消防監(jiān)督檢查規(guī)定和派出所日常消防監(jiān)督檢查單位的界定標準。

二、派出所消防法律規(guī)范存在的問題

(一)消防工作立法體系缺乏完整性

“我國的消防法律法規(guī)體系由消防法和消防規(guī)章組成，沒有行政法規(guī)”。由于消防工作的法律體系中沒有制定《消防法》實施細則，只能由公安部規(guī)章代替消防行政法規(guī)來規(guī)范派出所消防工作。目前，很多地方性消防法規(guī)對派出所工作職能的規(guī)定超越了公安部規(guī)章。例如，吉林等5個省明確賦予了派出所火災事故調查的主體資格，而《火災事故調查規(guī)定》(公安部令第121號)規(guī)定火災事故調查工作是派出所協(xié)助消防機構開展的一項工作，主要任務是維護火災現(xiàn)場秩序，保護現(xiàn)場，控制火災肇事嫌疑人。雖然地方法規(guī)的內容符合立法要求，但由于部門規(guī)章和地方性法規(guī)之間產生沖突之后雙方法律效力處于不確定狀態(tài)，增加了消防執(zhí)法工作的不確定性，客觀上導致了派出所消防工作職責的混亂，不利于消防執(zhí)法規(guī)范化建設。

(二)消防法律用語表述可選擇性

《消防法》雖然第一次明確賦予了派出所消防管理職權，但立法用語卻表現(xiàn)的相對保守，使用了“可以”兩個字作為授權規(guī)定，而且授權的僅是“日常消防監(jiān)督檢查”和“開展消防宣傳教育”，并沒有說明“消防行政處罰”和“火災事故調查”。從法律語意分析，“可以”是選擇性用語，意為可為可不為，沒有體現(xiàn)出法律應該對行政執(zhí)法部門的授權具有強制性特征?！断婪ā范ㄎ慌沙鏊拦ぷ鞯摹翱蛇x擇”性，導致了派出所消防工作職責不清，給派出所怠于消防工作留下了“借口”。派出所消防工作職權的“可選擇”性用語是造成各級消防法律內容混亂和沖突的根源。

(三)消防法律規(guī)范要求多樣性

由于《消防法》在立法用語中對派出所消防工作的“可選擇”性，造成各地方性消防法規(guī)中對派出所消防工作職責要求各不相同。以消防監(jiān)督檢查職責為例，《消防法》和《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》(公安部令第120號)規(guī)定派出所可以對居(村)民委員會和物業(yè)服務企業(yè)履行消防安全職責進行消防“監(jiān)督檢查”。各地方性消防法規(guī)中，派出所對居(村)民委員會和物業(yè)服務企業(yè)的消防工作職責中僅有12個省市(自治區(qū))使用了“監(jiān)督”；北京和四川兩省市使用了“指導”；廣東、廣西和新疆使用了“督促”；河南、內蒙古和浙江使用了“督促和指導”。由此可見，很多省市地方性消防法規(guī)降低了派出所消防監(jiān)督檢查工作的要求，造成了全國派出所消防工作開展的不平衡。

(四)規(guī)范性文件授權無效性

根據(jù)《行政處罰法》規(guī)定，各種規(guī)范性文件不能設定實施行政處罰的主體。當前，31個省級公安機關都頒布了派出所消防工作規(guī)范性文件，很多地方的規(guī)范性文件超越了地方性消防法規(guī)對派出所行政處罰權限做出規(guī)定。全國除安徽、西藏和青海以外的28個省市(自治區(qū))都規(guī)定了派出所行政處罰權限，其中12個省市明確派出所可以自己名義進行行政處罰，還有16個省市(自治區(qū))規(guī)定派出所要以消防機構的名義做出行政處罰。但地方性消防法規(guī)中僅有5個省明確授權了派出所消防行政處罰的具體權限。根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，派出所作為法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織，所有規(guī)范性文件超越法律、法規(guī)或規(guī)章而做出的規(guī)定都應該視為無效。派出所消防工作中規(guī)范性文件超越上位法授權行政處罰職權是當前派出所消防法律工作存在的最突出問題。

三、改進派出所消防法律問題對策與建議

(一)完善派出所消防法律體系

從立法體系的完整性看，在縱向立法結構中應當由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章五個層次所構成。加快消防行政法規(guī)的立法工作，在中央立法層面對《消防法》原則性、概括性法律條文的細化和補充是完善法律體系的首要工作。《中華人民共和國消防法實施條例》(以下簡稱《消防法實施條例》)雖然已經納入國務院的立法工作議程，并已出臺《消防法實施條例(征求意見稿)》，但是在征求意見稿中僅是對派出所消防監(jiān)督檢查工作的手段和形式進行了說明，《消防法實施條例》在未來修訂過程中應該明確規(guī)定派出所消防工作的權限范圍。同時，公安部還應盡快制定《公安派出所消防監(jiān)督管理規(guī)定》，以部門規(guī)章的形式明確派出所實施消防監(jiān)督檢查的單位和場所范圍，規(guī)范派出所在消防行政執(zhí)法中的程序、內容和方法。

(二)明確派出所消防主體職責

根據(jù)《消防法》的現(xiàn)行規(guī)定，派出所“可以”具有消防監(jiān)督檢查和消防宣傳教育的主體資格，而根據(jù)部分省市地方性消防法規(guī)，派出所還被授予了消防行政處罰、火災事故調查和消防行政命令的主體資格。因此，為了明確和強化派出所的消防執(zhí)法主體地位，一方面，《消防法》在未來修訂工作中要明確派出所“應該”進行消防監(jiān)督檢查和消防宣傳教育工作，地方性消防法規(guī)要細化派出所消防工作中的職責要求，明確派出所消防工作主體責任；另一方面，公安部在完善《公安派出所正規(guī)化建設規(guī)范》和《公安派出所等級評定標準》中也應提升消防工作在派出所工作職責中的重要性，做好與消防法律、地方性消防法規(guī)的銜接。

(三)規(guī)范派出所消防行政處罰權

消防監(jiān)督檢查應該包括“檢查行為”和“處罰行為”兩個部分，但派出所消防行政處罰權的缺失使得派出所消防監(jiān)督執(zhí)法被割裂成兩個部分，造成了被監(jiān)督檢查單位火災隱患久拖不改，第三級消防管理工作落實不力。規(guī)范派出所消防行政處罰權，首先要規(guī)范派出所消防行政處罰授予權。派出所作為法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織，只能通過法律法規(guī)被授予行政處罰權。由于《消防法》很難在短時期內進行修訂，各省市(自治區(qū))在不違背《立法法》和《消防法》等法律前提下，可以在地方性消防法規(guī)中授予派出所消防行政處罰權。其次，明確處罰種類。依據(jù)《消防法》規(guī)定，在消防行政處罰六種行政處罰方式中，考慮到派出所處罰主體資格和有關處罰的程序要求，派出所消防行政處罰應當僅涉及警告和罰款兩種方式。最后，科學界定罰款數(shù)額。罰款數(shù)額的界定應該考慮兩方面因素，一方面，要參照各地方經濟發(fā)展水平，通過合理界定罰款數(shù)額保證火災隱患整改的及時性和消防監(jiān)督工作的完整性。另一方面，要考慮民警執(zhí)法水平，不同罰款數(shù)額對應著不同消防違法行為，通過提升消防專業(yè)訓練的針對性保證民警相應的執(zhí)法能力，滿足職權范圍內的執(zhí)法工作需要。

(四)探索地方性消防法規(guī)的創(chuàng)新性

地方性消防法規(guī)應該在《消防法》的基礎上，根據(jù)各地消防工作存在的突出問題和取得的經驗，填補立法空白，體現(xiàn)出地方性消防法規(guī)先行性和實踐性的特點。對于當前派出所消防工作，地方性消防法規(guī)可以探索賦予派出所更多的工作職能。一是賦予派出所火災事故調查的職能。當前，全國專(兼)職火災調查人員大約僅有2000人左右(截止2014年)，而全國每年火災總起數(shù)已將近40萬起，人均每年調查近200起火災，實際工作中現(xiàn)行火災事故調查制度已失無力滿足社會需要。而反觀我國每年已調查的火災中有超過75%火災都采取了簡易程序，這其中大部分城市社區(qū)和農村住宅火災都未產生危害他人生命、財產安全的后果，派出所完全有能力進行火災事故調查工作。賦予派出所火災事故調查權不僅可以有效的解決專職火災調查人員數(shù)量不足的困境，還可以通過分析火災事故原因進行反思，改進派出所消防工作。二是賦予派出所對小型公眾聚集場所開業(yè)前的行政許可權。根據(jù)《消防法》和《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》(公安部令第120號)派出所只有監(jiān)督檢查權，而沒有行政許可權，造成監(jiān)督管理流程碎片化。工作中，派出所和消防機構對給予一些公眾聚集場所的行政許可權存在爭議，派出所往往只能被動的承接這些場所的監(jiān)督管理職責，導致派出所對消防工作主體責任的不認可。因此，地方性消防法規(guī)可以明確派出所消防行政許可的范圍和程序，明確賦予派出所列管單位的審批、許可、監(jiān)督和處罰職責，讓派出所“權責具備、有職有責”。

四、結束語

綜上所述，通過對當前派出所消防法律規(guī)范的深入探析，可以發(fā)現(xiàn)各級消防法律規(guī)范都已對派出所消防工作職權做出了不同程度的規(guī)定和要求。加強和改進當前派出所消防法律規(guī)范中的問題不僅是深入推進公安機關執(zhí)法規(guī)范化建設的基本要求更是深化和完善消防監(jiān)督管理工作制度的根本保障。2015年初，國務院下發(fā)了《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》，明確提出要深化消防監(jiān)督管理制度改革。未來隨著國家治理體系的總體轉型，在依法治國的框架下，解決派出所消防工作中存在的問題就應當以十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》為綱，在公安行政管理體制改革的大背景下不斷深化消防監(jiān)督管理職能方式，創(chuàng)新工作方法，形成科學有效的消防工作治理體系和治理能力。

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Thinking on Improving the Fire Prevention Laws of Police Stations

ZHAO Bu-kui

(TianjinPublicSecurityProfessionCollegeTianjin300382)

The fire prevention work of police stations is an important integral part of three-level fire prevention management. Since that the police stations are granted the fire duties according to Fire Control Law, the legal system has been realized from Central to the local and from macro to micro in the legal construction of fire prevention and control of police stations. This paper analyzes the problems existed in present system of fire laws of police stations as well as the causes, and has provided the basic guarantee for deepening the standardization construction of fire law enforcement work by improving the fire laws and regulations of police stations.

Public station; fire prevention; laws and regulations

2016-03-11

趙步逵(1982-)，男，天津人，天津公安警官職業(yè)學院講師，警務碩士、工程碩士，研究方向：公安安全管理與消防管理。

D35

A

1673-582X(2016)06-0086-04