■ 顧春光

北京大學(xué)全球互聯(lián)互通研究中心 北京 100872

我國區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃質(zhì)量提升策略研究

■ 顧春光

北京大學(xué)全球互聯(lián)互通研究中心 北京 100872

[目的/意義]一個高質(zhì)量的規(guī)劃對區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要的意義。尤其在國家治理體系和能力現(xiàn)代化的大背景下，我國區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃被賦予了更加豐富的內(nèi)涵，在全面建成小康社會的歷史進程中發(fā)揮著戰(zhàn)略性、全局性的綱領(lǐng)性功能。［方法/過程］本文將規(guī)劃編制分為戰(zhàn)略定位階段、戰(zhàn)略博弈階段和戰(zhàn)略平衡階段，分別分析了每一個階段決定規(guī)劃質(zhì)量的核心要素。如果戰(zhàn)略定位機制、戰(zhàn)略博弈機制、戰(zhàn)略平衡機制運行良好，形成一個均衡發(fā)展的格局，這樣的區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃應(yīng)能促進區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。［結(jié)果/結(jié)論］本文對如何提升規(guī)劃質(zhì)量等方面提出了若干政策建議：一是加強區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃立法工作；二是遵循區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃運行規(guī)律；三是建立規(guī)劃全生命周期責(zé)任制；四是建立規(guī)劃制定與實施協(xié)同運行機制；五是以規(guī)劃評價推動區(qū)域治理體系建設(shè)；六是加強第三方評價機制建設(shè)。

區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃 質(zhì)量保證 提升策略

戰(zhàn)略規(guī)劃作為我國政府公共政策的組成部分，對經(jīng)濟社會的影響遠大于崇尚自由經(jīng)濟的西方國家。一個高質(zhì)量的規(guī)劃對區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要的意義。尤其在國家治理體系和能力現(xiàn)代化的大背景下，我國區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃被賦予了更加豐富的內(nèi)涵，在全面建成小康社會的歷史進程中發(fā)揮著戰(zhàn)略性、全局性的綱領(lǐng)性功能[1]。

1 提升區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃質(zhì)量的必要性

區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃是地方政府公共政策的重要組成部分，在依法治國背景下其作用和價值日漸凸顯。黨的十八屆三中全會指出：“政府要加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等的制定和實施，加強市場活動監(jiān)管，加強各類公共服務(wù)供給?！弊鳛轫攲釉O(shè)計的重要組成部分，在日趨復(fù)雜的社會環(huán)境下，區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃被賦予了更加豐富的時代內(nèi)涵，已經(jīng)發(fā)展成為政府履職依據(jù)、社會發(fā)展藍圖和人民行動綱領(lǐng)，成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段。區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃評價工作對于確保區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃效能的發(fā)揮具有重要意義，因此越來越得到各國的重視，其地位和作用正在通過制度化或法制化的程序，不斷得到鞏固和強化[2]。英美兩國對規(guī)劃評估的考慮已成為規(guī)劃編制時的必要環(huán)節(jié)。德國政府建立了全國范圍內(nèi)國土規(guī)劃信息定期匯報機制。《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》提出了對城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等建立評估機制的明確要求。我國“十一五”經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃開啟了中期評估的制度建設(shè)，“十二五”規(guī)劃單章論述了完善規(guī)劃實施和評估機制。

習(xí)近平指出，規(guī)劃失誤是最大的浪費，規(guī)劃折騰是最大的忌諱。近年來，由于主客觀原因，不少地方政府將戰(zhàn)略規(guī)劃作為謀求自身利益最大化的手段，忽視了規(guī)劃作為公共政策的屬性，使規(guī)劃編制成為程式化的工作，背離了原有的定位，編制的質(zhì)量與效果大打折扣。在當(dāng)前制度安排下，地方政府規(guī)劃往往陷入“規(guī)劃規(guī)劃、墻上掛掛”的困境。一個再好的規(guī)劃，如果不能有效落地，也只能是空中樓閣。2016年，我國正處于“十三五”規(guī)劃的開局之年。面對復(fù)雜多變的世情國情，為了完成全面建成小康社會的歷史重任，區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃應(yīng)與時俱進，適應(yīng)時代和現(xiàn)實的需求，更好地發(fā)揮凝聚、引領(lǐng)和保障等功能作用[3]。在這一背景下，如何探索規(guī)劃編制質(zhì)量保證機制，將對各地方政府未來編制高質(zhì)量的規(guī)劃工作具有重要的實踐價值。

2 規(guī)劃質(zhì)量保證機制的核心要素

根據(jù)規(guī)劃編制的一般程序，本文將其分為戰(zhàn)略定位階段、戰(zhàn)略博弈階段和戰(zhàn)略平衡階段。如果戰(zhàn)略定位機制、戰(zhàn)略博弈機制、戰(zhàn)略平衡機制運行良好，形成一個均衡發(fā)展的格局，這樣的區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃應(yīng)能促進區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。那么，在每一個階段，能夠保證高質(zhì)量規(guī)劃的核心要求是什么？

2.1 戰(zhàn)略定位機制——主體多元化

在戰(zhàn)略定位階段，中國的群眾路線在這一階段發(fā)揮了重要作用。中國已形成一套集思廣益制定規(guī)劃的機制安排，其民主實踐已超越了“碎片化”政策過程的傳統(tǒng)觀點。但是，總體來看，戰(zhàn)略定位科學(xué)性存在問題很重要的一方面原因，就是社會公眾事實上被隔離在政策討論之外，處于一個整體失聲的狀態(tài)[4]。在規(guī)劃編制過程中，公眾缺乏有效的參與渠道，自身的利益訴求無法形成獨立的話語權(quán)。當(dāng)然，也不排除個別社會民眾被邀請參加座談會等象征性參與。其原因既與缺乏有效的利益機制相關(guān)，也與民眾具有“搭便車”等潛在心理預(yù)期相關(guān)，對規(guī)劃事務(wù)缺乏持久的熱情和專業(yè)的知識，在一定程度上表現(xiàn)為政治冷漠現(xiàn)象。因此，他們參與規(guī)劃的能力、動機、渠道和手段等各個方面的欠缺，導(dǎo)致參與規(guī)劃的深度、廣度和效度都或多或少地產(chǎn)生了問題。如果公眾的聲音被無視，那么規(guī)劃本身的價值將大打折扣，成為政府單方面的規(guī)劃，失去規(guī)劃存在的價值。只有社會公眾秉承公共理性，其規(guī)劃對話才能形成價值，為戰(zhàn)略定位機制注入新的活力。

2.2 戰(zhàn)略博弈機制——博弈充分化

當(dāng)前，我國正處于一個經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的特殊時期。在經(jīng)濟、社會和科學(xué)技術(shù)劇烈變化的階段，長期以來積累的深層次問題不斷顯現(xiàn)出來。在這一背景下，規(guī)劃作為調(diào)節(jié)社會關(guān)系和重大利益的公共政策工具，其作用與日俱增。規(guī)劃是一個復(fù)雜而深刻的利益整合過程，它承載的就是對社會矛盾和沖突的調(diào)和，并提供社會共識和戰(zhàn)略指引，從而構(gòu)成社會前進的動力。任何回避或者忽略文本背后激流暗涌的利益整合過程，必然使規(guī)劃失去原本的意義，使之淪為一文不值的談兵之紙，無法真正落地。但是，在“十二五”規(guī)劃具體實踐中也出現(xiàn)了一些問題，如政府越位、公眾缺位、專家錯位。理想狀態(tài)下的“政府—公眾—專家”等博弈結(jié)構(gòu)，往往被中央政府和地方政府之間的博弈所代替[5]。從我國“十二五”規(guī)劃編制案例中，可以很清晰地看到，中央和地方兩股力量博弈在“十二五”規(guī)劃編制中的競合過程，集中反映了兩級政府對發(fā)展方式、戰(zhàn)略路徑等方面的不同理解，也從另一個側(cè)面說明了改變路徑依賴的艱難性。過度地追求經(jīng)濟利益，必然付出環(huán)境資源等方面的代價?！笆濉币?guī)劃中期評估報告顯示，大部分任務(wù)和目標(biāo)實施進展順利，但是，中央力圖控制的節(jié)能減排等關(guān)鍵指標(biāo)進展緩慢，經(jīng)濟發(fā)展主要動力依然來自大規(guī)模的投資驅(qū)動，平衡型的增長戰(zhàn)略沒有真正落地。這恰恰是雙方博弈沒有形成真正有效共識的環(huán)節(jié)。此外，不少地方政府在規(guī)劃過程中缺乏廣泛深入研討，缺乏上下左右的互動，有意無意地回避社會矛盾。他們對信息的搜集更多的是象征性意義，戰(zhàn)略博弈更多的是政府體系內(nèi)部的利益調(diào)和，在戰(zhàn)略平衡階段即使程序嚴(yán)謹(jǐn)，必然也是一個缺乏內(nèi)容的規(guī)劃，是一個政府自身的規(guī)劃而不是整個區(qū)域的規(guī)劃。

2.3 戰(zhàn)略平衡機制——平衡多維化

政府的權(quán)力是人民賦予的，不能僅僅考慮強勢集團的共識，而是要統(tǒng)籌考慮全社會的福利，并從一個更長遠的周期和維度內(nèi)尋求長治久安。在我國計劃經(jīng)濟時代，投資、財政和信貸等平衡是計劃編制的基本原則。在市場經(jīng)濟條件下，規(guī)劃編制更應(yīng)側(cè)重于多種維度的平衡。尤其在現(xiàn)階段，經(jīng)濟社會處于較為劇烈的轉(zhuǎn)型期間，城市化進程加速，戶籍、就業(yè)、教育、醫(yī)療等民生問題越來越尖銳，城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距和代際差距越來越成為整個社會關(guān)注的焦點，規(guī)劃應(yīng)正視并關(guān)注這些維度的平衡，并通過空間、產(chǎn)業(yè)和代際等不同維度的手段配置資源，引導(dǎo)和平衡利益相關(guān)者行動方向，因此應(yīng)具有很強的權(quán)威性、穩(wěn)定性和連續(xù)性?！笆濉币?guī)劃由過去簡單的保增長，逐步向全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展方向轉(zhuǎn)變。這種變化平衡了各種增長行為的收益和代價，是一種科學(xué)發(fā)展的理念。我國幅員遼闊，各地情況較為復(fù)雜，地區(qū)發(fā)展不平衡，既有經(jīng)濟較為發(fā)達的東部沿海地區(qū)，又有經(jīng)濟欠發(fā)達的中西部地區(qū)。如何發(fā)揮其比較優(yōu)勢，需要結(jié)合中央理念，立足于本地的資源稟賦，科學(xué)分析內(nèi)外部環(huán)境，抓住機遇，迎接挑戰(zhàn)，才能做出一個既有一定高度、又符合當(dāng)?shù)貙嶋H情況的高質(zhì)量規(guī)劃。但是，從具體實踐來看，我國區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃無論從編制程序還是平衡程度，都與既定的要求存在很大的差距。地方政府制定的規(guī)劃往往對環(huán)境以及自身資源稟賦的分析往往不到位，在具體資源配置等方面容易重城市而輕農(nóng)村，重發(fā)達而輕欠發(fā)達，重當(dāng)代而輕后代，難以做到真正的平衡，實現(xiàn)機會均等的公正。特別是在資源型省份，對物質(zhì)建設(shè)過于強調(diào)，在社會發(fā)展等方面重視程度不夠，對資源環(huán)境等方面實質(zhì)性平衡略顯不足。如果不能理順內(nèi)在的邏輯，社會經(jīng)濟系統(tǒng)出了問題，可能會讓整個社會付出沉重的代價[6]。

3 提升區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃質(zhì)量的若干策略

從建國初期第一個五年計劃到2015年為止，我國已經(jīng)完成了十二個五年計劃（規(guī)劃）的編制和實施工作，對經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生了重要而深刻的影響。在新的歷史階段，面對復(fù)雜多變的世情國情區(qū)情，面對日趨復(fù)雜的社會治理環(huán)境，區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃應(yīng)與時俱進，主動適應(yīng)參與主體多元化、博弈規(guī)則法制化、綜合平衡科學(xué)化等現(xiàn)實需求，更好地發(fā)揮凝聚、引領(lǐng)和保障等功能作用，促進和推動區(qū)域經(jīng)濟社會健康可持續(xù)發(fā)展?；谏鲜銮闆r，結(jié)合本文研究成果，建議從以下6個方面加強和改進區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃編制工作。

3.1 加強區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃立法工作

區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃的本質(zhì)是由特定空間的優(yōu)勢與特定時期的機遇所決定的，能夠使特定區(qū)域各類利益相關(guān)者長期利益均衡和最大化的解決方案。在尋找最佳解決方案的過程中，對應(yīng)著一整套完整和科學(xué)的方法論。目前，不少地方政府規(guī)劃編制和執(zhí)行往往走入了運動式、會議式的模式，這與我國國家治理體系現(xiàn)代化的背景嚴(yán)重脫節(jié)，也不符合依法治國的內(nèi)核精神。針對我國區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃隨意性較大等現(xiàn)象，加強規(guī)劃立法，提高規(guī)劃嚴(yán)肅性，將規(guī)劃文本由行政文件轉(zhuǎn)向法律文件越來越必要[7]。在美國等西方國家，規(guī)劃審批權(quán)力由地方議會行使，從另一個側(cè)面證明了規(guī)劃編制等行為已列入地方立法行為。與行政行為比較，法律行為權(quán)威性大、約束力強，這與區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃內(nèi)在的嚴(yán)肅性和穩(wěn)定性等要求具有較強的一致性，有利于提高規(guī)劃編制的質(zhì)量，也有利于規(guī)劃更好地執(zhí)行和落地。因此，從長遠來看，應(yīng)把規(guī)劃立法作為一項事關(guān)長遠和全局的重要事項加以重視和推進。

規(guī)劃立法是一項復(fù)雜而重大的社會工程，需要進一步明確規(guī)劃功能定位、性質(zhì)、作用、程序、實施等方面內(nèi)容，厘清規(guī)劃與市場之間的關(guān)系問題。一是做好規(guī)劃體系頂層設(shè)計。當(dāng)前，我國規(guī)劃層級繁多、類型多樣，各級各類規(guī)劃定位沖突，關(guān)系不清。針對這些問題，規(guī)劃立法要從頂層設(shè)計著手，建立一個以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃為龍頭、以各級各類規(guī)劃為協(xié)調(diào)的統(tǒng)一有序、功能互補、層次清晰的國家規(guī)劃體系，從法律上真正解決“多規(guī)合一”的實踐難題[8]。二是優(yōu)化規(guī)劃編制程序。我國政府區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃編制過程相對不透明、不公開，編制程序較為隨意，一些必要的征求意見環(huán)節(jié)缺失。編制完成后，不能及時向社會公開，影響了規(guī)劃的行動綱領(lǐng)價值。因此，要通過立法行為，建立較為科學(xué)、民主和規(guī)范的規(guī)劃編制流程，明確必要的法定程序，如前期研究、起草、征求意見、論證、公示、審批、發(fā)布等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。三是嚴(yán)格規(guī)劃執(zhí)行機制。針對規(guī)劃執(zhí)行層面隨意性大、效果不明顯等問題，立法工作應(yīng)著力構(gòu)建責(zé)任清晰、界面明確、監(jiān)督有效的實施執(zhí)行機制，使規(guī)劃實施擁有可評估、可追溯、可問責(zé)的閉環(huán)評價體系，推動規(guī)劃在區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮應(yīng)有的價值和貢獻。

3.2 遵循區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃運行規(guī)律

在對規(guī)劃本質(zhì)深刻理解的基礎(chǔ)上，本文將規(guī)劃形成過程進一步解析為戰(zhàn)略定位階段、戰(zhàn)略博弈階段和戰(zhàn)略平衡階段。在每一個階段中，都蘊含著經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律。編制一個好的戰(zhàn)略規(guī)劃，應(yīng)遵循每一階段的客觀規(guī)律，確保規(guī)劃編制的科學(xué)性。

確保每一個人都能充分地表達意見。區(qū)域是所有人的區(qū)域，不僅區(qū)域內(nèi)的各類群體，上級政府、外地投資者，乃至周邊區(qū)域的人群都與區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展有著千絲萬縷的聯(lián)系。他們構(gòu)成了區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃的利益相關(guān)者[9]。如果在區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃編制過程中，沒有他們參與的身影，那么從程序上來講顯然是不完整的，同時在執(zhí)行的過程中也會因為缺乏民意基礎(chǔ)而難以真正落地。一是應(yīng)進一步完善規(guī)劃編制環(huán)境，做到真正地開門搞規(guī)劃，實質(zhì)性地引進專家、公眾等多元主體，分類參與規(guī)劃編制各個階段的博弈過程，形成多元主體構(gòu)成的規(guī)劃參與格局；二是充分利用微信、網(wǎng)絡(luò)、新媒體等多種技術(shù)平臺，多層次、多渠道地收集信息資源，全方位地反映社會各類群體的利益訴求；三是建立公眾參與率約束機制，明確對公眾參與率、代表性等方面的具體程序和考核要求，并對意見采用率提出具體要求。建立紙質(zhì)、電子（包括音頻、視頻）等物質(zhì)載體，以便真實地記錄公眾意見，為考核提供重要參考依據(jù)。

形成一個充分互動的博弈格局。當(dāng)前，規(guī)劃具有話語權(quán)的博弈主體更多地體現(xiàn)在中央和地方兩級政府之間，其博弈基本上處于單線狀態(tài)，無法與社會產(chǎn)生良性互動，并產(chǎn)生較好的群眾基礎(chǔ)[10]。因此，一是構(gòu)建相互制衡的主體結(jié)構(gòu)。要發(fā)揮公眾主體利益相關(guān)者、專家能力提供者、政府平臺提供者的功能定位，確保權(quán)力在核心利益相關(guān)者之間進行規(guī)范性、有效性的配置，建立價值偏好與理性之間的平衡。地方政府更重要的工作應(yīng)是提供對話的平臺，科學(xué)制定游戲規(guī)則，并對最終的方案或者結(jié)果做出綜合平衡，構(gòu)建多元化、相互制衡的規(guī)劃主體結(jié)構(gòu)。二是優(yōu)化專家智庫供給市場。在戰(zhàn)略博弈機制的運行過程中，專家發(fā)揮了協(xié)調(diào)、溝通、引導(dǎo)等核心功能，是形成規(guī)劃方案的一條主線。我國智庫建設(shè)應(yīng)加快專業(yè)性能力建設(shè)，強化獨立性運行要求，提高特色化水平。三是推進博弈“潛規(guī)則”顯性化。長期以來，我國區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展中，特殊利益群體憑借著經(jīng)濟等方面的話語權(quán)，往往與地方政府結(jié)成聯(lián)盟，形成博弈的“潛規(guī)則”。應(yīng)積極推進博弈“潛規(guī)則”變成“明規(guī)則”，并做到公平、公正、公開，成為公眾共同遵循的準(zhǔn)則而非少數(shù)群體操作的“潛規(guī)則”。如果停留在“潛規(guī)則”層面，那么能夠?qū)崿F(xiàn)利益最大化的只能是少數(shù)強勢群體。

做出一個全局和戰(zhàn)略眼光的平衡決策。規(guī)劃應(yīng)著眼于一個區(qū)域的長遠發(fā)展，突出戰(zhàn)略眼光和前瞻思維，在時間和空間等多個維度實現(xiàn)規(guī)劃的統(tǒng)籌平衡。一是明晰政府自身定位與邊界。從某種意義上來說，規(guī)劃陷入程序化的泥潭，根本原因不在于規(guī)劃本身的定位，而是在于政府在經(jīng)濟社會中的自身定位。在簡政放權(quán)的大背景下，規(guī)劃應(yīng)更好地服務(wù)于政府定位轉(zhuǎn)型，強化對政府供給公共服務(wù)的約束力，助推市場在資源配置上發(fā)揮決定性作用，在厘清政府和市場邊界的基礎(chǔ)上，最大限度地釋放市場活力，解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力。二是提升規(guī)劃自身系統(tǒng)性和兼容性。從規(guī)劃自身角度來看，我國規(guī)劃體系尚不完善。由于我國各部門之間存在壁壘，諸多規(guī)劃之間缺乏銜接性，削弱了整個規(guī)劃體系的系統(tǒng)性。建議以區(qū)域經(jīng)濟與社會規(guī)劃為切入點，整合不同類型和層次的規(guī)劃，明確各級各類規(guī)劃的邊界條件，形成既有頂層設(shè)計又有類別銜接的規(guī)劃體系，以此推進“多規(guī)合一”的實踐，構(gòu)建我國統(tǒng)一、科學(xué)、系統(tǒng)的規(guī)劃體系。三是構(gòu)建鼓勵長期行為的政策激勵環(huán)境。當(dāng)前，由于地方政府的任期制以及GDP考核導(dǎo)向，更多地關(guān)注短期利益而不是長期利益。因此，實現(xiàn)區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃真正的綜合平衡需要有先進的發(fā)展理念作為頂層指引，改革政府及官員考核機制，致力于追求更加系統(tǒng)和平衡的新型增長模式，推動實現(xiàn)長期利益和短期利益、局部利益和全局利益、群體利益和集體利益之間的協(xié)調(diào)，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟社會的健康和可持續(xù)發(fā)展。3.3 建立規(guī)劃全生命周期責(zé)任制

在規(guī)劃編制過程中，戰(zhàn)略定位、博弈和平衡機制次序發(fā)揮作用，最終將生成若干以經(jīng)濟、社會、環(huán)境為核心的一系列數(shù)量指標(biāo)以及與之配套的經(jīng)濟技術(shù)政策。此后，規(guī)劃編制將告一段落，并進入規(guī)劃執(zhí)行階段。在這一過程中，事實上存在責(zé)任不清晰的困境。首先，中央政府和地方政府的責(zé)任界面不清晰。由于信息不對稱，以及人力精力的局限，中央政府對地方政府規(guī)劃的指導(dǎo)和監(jiān)管力度不夠，過度依賴于地方政府的數(shù)據(jù)資料。其次，由于任期制的限制，上一任政府編制規(guī)劃往往由現(xiàn)任政府實施。編制規(guī)劃和實施規(guī)劃主體錯位，地方政府對上一屆規(guī)劃的責(zé)任感不強。最后，專家團隊是決定規(guī)劃編制質(zhì)量的重要因素之一。由于地方政府具有獨特的權(quán)威性，專家往往屈從于政治的力量，在一定意義上失去了專業(yè)獨立性，提供專業(yè)化服務(wù)的責(zé)任感缺失。

為了解決這一問題，必須從規(guī)劃編制實施的全生命周期著手，建立考核激勵機制，落實責(zé)任追究制度。一是要發(fā)揮中央（上級）政府的指導(dǎo)責(zé)任。在整個規(guī)劃體系中，中央政府處于最高也是最核心的地位。當(dāng)前，國家發(fā)展改革系統(tǒng)由于人力資源不足，難以對地方政府規(guī)劃編制和實施進行有效地監(jiān)控和指導(dǎo)。建議吸收高校、科研院所相關(guān)人員，組建相對固定的團隊，相對專注于規(guī)劃編制的培訓(xùn)和實施的動態(tài)指導(dǎo)工作，真正使地方五年規(guī)劃既能落實中央的戰(zhàn)略意圖，又能體現(xiàn)地方特色和階段特征。二是強化地方政府的主體責(zé)任。在市場化改革的大背景下，地方政府應(yīng)進一步簡政放權(quán)，弱化審批功能，強化規(guī)劃功能。要把規(guī)劃作為政府治理的重要手段，建立區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃質(zhì)量評價指標(biāo)體系標(biāo)準(zhǔn)，建立區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃質(zhì)量考核機制，建立責(zé)任追究制度，強化對規(guī)劃編制質(zhì)量、時間節(jié)點和實施效果等方面的全方位考核，助推地方政府執(zhí)政能力和水平的提高。三是明確專家團隊的服務(wù)責(zé)任。應(yīng)樹立尊重知識的氛圍，盡量避免對專家團隊越權(quán)干預(yù)，為專家團隊創(chuàng)造良好的工作環(huán)境。強化專家團隊對服務(wù)合同的履約責(zé)任，提升其專業(yè)服務(wù)水平，樹立自身的專業(yè)權(quán)威性。

3.4 建立規(guī)劃制定與實施協(xié)同運行機制

在當(dāng)前制度安排下，地方政府規(guī)劃往往陷入“規(guī)劃規(guī)劃、墻上掛掛”的困境。究其原因，很重要的一點是規(guī)劃編制和實施涉及多類主體。地方政府任期和規(guī)劃周期存在一定的交叉，但不完全重合。出于政績的動機，地方政府有著強烈修改上一任政府規(guī)劃的愿望，從而造成了規(guī)劃的不連續(xù)性。編制規(guī)劃團隊往往由咨詢公司、高校、科研機構(gòu)等構(gòu)成，決策部門由地方政府行政首長以及發(fā)改委、住建委、國土局等政府部門構(gòu)成，實施單位由下屬機構(gòu)或者下一任政府構(gòu)成。編制、決策和實施等主體的多元化，勢必造成規(guī)劃執(zhí)行的動機和效果產(chǎn)生偏差。規(guī)劃編制完成后，即使是一個高質(zhì)量的規(guī)劃文本，但是由于難以執(zhí)行或者效果不理想，也會失去編制的價值和意義。因此，必須解決規(guī)劃編制和規(guī)劃執(zhí)行之間的銜接問題。

建立規(guī)劃制定與實施協(xié)同運行機制，關(guān)鍵是制度設(shè)計。一是在規(guī)劃編制階段提前吸收執(zhí)行人員介入，形成聯(lián)合工作機制，盡可能保證制定規(guī)劃和實施規(guī)劃是同一群體或人員，以更好地理解規(guī)劃文本的內(nèi)涵，方便執(zhí)行實施。二是強化規(guī)劃政策連續(xù)性。地方政府編制規(guī)劃時，應(yīng)該加強對上一任規(guī)劃的評估，并結(jié)合環(huán)境變化，提出修改規(guī)劃的原因，處理好政府換屆與規(guī)劃思路的延續(xù)和對接，以保持兩個規(guī)劃的政策連續(xù)性，發(fā)揮好五年規(guī)劃的實質(zhì)作用[11]。三是發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用。要借助傳統(tǒng)媒體和新媒體等多種渠道，進一步推動政務(wù)公開透明工作，建立規(guī)劃編制信息和執(zhí)行信息通報機制，讓公眾的知情權(quán)落到實處，從而更好地監(jiān)督地方政府執(zhí)行規(guī)劃工作，保證區(qū)域經(jīng)濟社會各項事業(yè)始終行駛在規(guī)劃的主航道上。

3.5 以規(guī)劃推動區(qū)域治理體系建設(shè)

一個良好的區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃編制環(huán)境，應(yīng)建構(gòu)在一個多中心、多層次、網(wǎng)絡(luò)化的社會治理體系中，并在國家治理現(xiàn)代化進程中加以完善[12]。在提升區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃編制質(zhì)量的同時，也將在一定程度上促進區(qū)域治理體系的健全和完善。一是強化戰(zhàn)略定位機制，培育公眾參政能力。一個好的戰(zhàn)略定位機制，離不開公眾的積極參與。目前，我國公眾參政議政的素養(yǎng)和意愿不高。政府在暢通公眾利益表達渠道的同時，應(yīng)加強培育公眾參政議政的素養(yǎng)和能力，支持社會組織的建設(shè)，為構(gòu)建區(qū)域治理體系創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。二是強化戰(zhàn)略博弈機制，探索多元治理模式。一個好的戰(zhàn)略博弈機制，在于多元主體的良性互動，通過辯論解決矛盾，形成共識。不少地方政府在規(guī)劃過程中缺乏廣泛深入研討，缺乏上下左右的互動，有意無意地回避社會矛盾。他們對信息的搜集更多的是象征性意義，戰(zhàn)略博弈更多的是政府體系內(nèi)部的利益調(diào)和。應(yīng)適應(yīng)區(qū)域治理的理念，構(gòu)建政府—公眾—專家等多元主體的博弈結(jié)構(gòu)，把區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃真正變成整個區(qū)域的規(guī)劃，而不是一個政府自身的規(guī)劃。三是強化戰(zhàn)略平衡機制，提高政府執(zhí)政能力。區(qū)域治理能力現(xiàn)代化對政府執(zhí)政能力提出了較大的挑戰(zhàn)。但是在規(guī)劃實踐中，地方政府往往重城市而輕農(nóng)村，重發(fā)達而輕欠發(fā)達，重當(dāng)代而輕后代，難以做到真正的平衡，實現(xiàn)機會均等的公正。應(yīng)加強政府執(zhí)政能力建設(shè)，提高駕馭全局的綜合水平，深化戰(zhàn)略平衡機制建設(shè)，從而不斷完善區(qū)域治理體系，促進區(qū)域經(jīng)濟社會健康發(fā)展。

3.6 加強第三方評價機制建設(shè)

評估環(huán)節(jié)是我國區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃的重要控制手段，也是保證實施質(zhì)量不可或缺的重要環(huán)節(jié)之一。目前，我國地方政府規(guī)劃評估一般可以分為自我評估和外部評估（第三方評估）。在實踐工作中，地方政府更傾向于自我評估。第三方評估往往也是政府部門下設(shè)研究機構(gòu)或者由當(dāng)?shù)馗咝５葯C構(gòu)承擔(dān)，實質(zhì)上并沒有真正的獨立性。因此，其評估的公正性、客觀性就大打折扣。從內(nèi)容方面來看，大都傾向于肯定成績，而忽略了規(guī)劃實施過程中存在的問題。而后者對于地方政府則往往意義更大。從方法論來看，目前評估一般都沿用“藍圖一致法”，科學(xué)性尚不足。實踐中過于依賴被評估部門的數(shù)據(jù)提供，很容易造成被動局面，使得評估工作流于形式。在“甲方”支付給“乙方”費用這一機制的作用下，專家很難發(fā)表實質(zhì)性不利于“甲方”的意見。這種制度性的安排將使技術(shù)精英淪為政治的附庸，或者從“技術(shù)精英”轉(zhuǎn)型為“政治精英”。如參與規(guī)劃前期課題的機構(gòu)，本身就屬于高校、政府部門下屬研究機構(gòu)等，從性質(zhì)上來看則屬于體制內(nèi)的學(xué)術(shù)精英。而民間的研究機構(gòu)則處于相對邊緣化的地位。而作為一個巨大而復(fù)雜的經(jīng)濟社會系統(tǒng)，其決策過程僅僅局限于體制內(nèi)，顯然并非是雙贏或者多贏的局面。特別需要第三方的獨立的聲音，能夠代表和體現(xiàn)社會公眾的意志和聲音，為規(guī)劃的編制提供更好的理性和民意基礎(chǔ)[13]。

因此，現(xiàn)階段亟需創(chuàng)新地方政府評估方法，引進真正具有獨立意義的第三方評估力量，確保規(guī)劃目標(biāo)的實現(xiàn)。一是籌建規(guī)劃評估研究機構(gòu)，強化第三方評估能力建設(shè)。從國外來看，第三方評估機構(gòu)一開始往往良莠不齊，在不斷的市場競爭中優(yōu)勝劣汰，逐步產(chǎn)生水平較高、公信力較強的專業(yè)化評估機構(gòu)。當(dāng)前，我國第三方評估機構(gòu)從總體上來說還比較弱小。應(yīng)加強評估學(xué)科和能力建設(shè)，建立一支較為專業(yè)化的評估人才隊伍，逐步形成有序發(fā)展的第三方評估學(xué)科。二是建立第三方評估供應(yīng)市場。應(yīng)有計劃地培育第三方評估供應(yīng)商，制定鼓勵研究會、高校、專業(yè)咨詢公司等獨立于體制外的機構(gòu)承擔(dān)第三方評估工作等政策，為第三方評估市場的培育創(chuàng)造條件。要建立第三方評估招標(biāo)機制，推動第三方評估市場化運作。加強評估結(jié)果綜合應(yīng)用，發(fā)揮激勵與約束作用。通過第三方評估發(fā)現(xiàn)差距，診斷問題，找到系統(tǒng)解決方案。三是建立大數(shù)據(jù)評估平臺。當(dāng)前，制約規(guī)劃實施落地存在多方面原因，其中由于部門的壁壘造成數(shù)據(jù)的割裂、信息的不對稱，從而制約了規(guī)劃評估的可操作性。評估機構(gòu)只能依靠被評估單位提供的數(shù)據(jù)，因此無法真正監(jiān)督和評價規(guī)劃的執(zhí)行情況[14]。要逐步建立全國范圍內(nèi)互聯(lián)互通、統(tǒng)一共享的規(guī)劃信息系統(tǒng)。建立執(zhí)行信息采集機制，每一個執(zhí)行單元應(yīng)動態(tài)輸入執(zhí)行信息，以便于地方政府監(jiān)控和指導(dǎo)規(guī)劃實施情況。建立信息通報機制，在掌握一手動態(tài)信息的基礎(chǔ)上，上級機關(guān)應(yīng)統(tǒng)攬全局，及時協(xié)調(diào)資源，對執(zhí)行單元未來發(fā)展做出有效的指導(dǎo)。同時，增強規(guī)劃信息開放度，除必要的涉密信息外，應(yīng)有計劃、有步驟地向社會公眾開放數(shù)據(jù)信息[15]。

4 小結(jié)

要想真正推進規(guī)劃編制的科學(xué)化發(fā)展，涉及到規(guī)劃由藍圖向公共政策轉(zhuǎn)型的重大課題，這是一個系統(tǒng)性、長期性和艱巨性的公共治理工程[16]。本文對如何提升規(guī)劃質(zhì)量等方面提出了若干政策建議：一是加強區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃立法工作；二是遵循區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃運行規(guī)律；三是建立規(guī)劃全生命周期責(zé)任制；四是建立規(guī)劃制定與實施協(xié)同運行機制；五是以規(guī)劃評價推動區(qū)域治理體系建設(shè)；六是加強第三方評價機制建設(shè)?，F(xiàn)階段，提升規(guī)劃質(zhì)量無論對于政府還是學(xué)術(shù)界，都是一個宏大的課題。具體解決和落實需要進一步凝聚各方智慧和力量，更需要解放思想、勇于破除利益格局。只有長期不懈地努力和堅持，才能不斷提升規(guī)劃質(zhì)量，促進區(qū)域經(jīng)濟社會健康可持續(xù)發(fā)展。

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Study on the Strategy of Improving the Quality of Regional Strategic Planning in China

Gu Chunguang
Centre for Global Policies Studies, Peking University, Beijing 1000872

[Purpose/significance] A high quality planning is of great significance to the development of regional economy and society. The regional strategic planning of our country has been endowed with more abundant connotation, and it is playing a strategic, overall and programmatic function in the historical process of building a well-off society in an all-round way. [Method/process] In this paper, the planning system was divided into the strategic positioning stage, the strategic game stage and the strategic balance stage. The author analyzed the core elements of the quality of each stage. If the strategic positioning mechanism, the strategic game mechanism and the strategic balance mechanism were running well, the regional strategic planning should be able to promote the sustainable development of the regional economy. [Result/conclusion] Accordingly, this paper puts forward some policy suggestions on how to enhance the quality of planning: strengthening the regional strategic planning legislation; following the operation rules of regional strategic planning; establishing the whole life cycle planning responsibility system; setting up the planning coordination mechanism and implementation; promoting the construction of the regional governance system with the planning evaluation; strengthening the construction of the third party evaluation mechanism.

regional strategic planning quality assurance mechanism promotion strategy

F207

10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2016.06.13

2016-12-04

2016-12-09 本文責(zé)任編輯：欒瑞英

顧春光（ORCID: 0000-0001-5263-6025），北京大學(xué)全球互聯(lián)互通研究中心咨詢部主任，經(jīng)濟師，博士，E-mail: guchunguang@pku.edu.cn。