■ 沈進(jìn)建

中國社會(huì)科學(xué)院中國社會(huì)科學(xué)評(píng)價(jià)中心 北京 100732

美國決策制度下的智庫市場初探
——基于市場視野下的分析

■ 沈進(jìn)建

中國社會(huì)科學(xué)院中國社會(huì)科學(xué)評(píng)價(jià)中心 北京 100732

[目的/意義］為進(jìn)一步了解美國智庫的運(yùn)作發(fā)展，本文嘗試探索美國決策制度下的美國智庫市場運(yùn)作，為中國智庫建設(shè)提供借鑒。[方法/過程]文章把市場供求關(guān)系作為切入點(diǎn)，從市場的視角，對(duì)美國智庫市場的運(yùn)作進(jìn)行梳理，通過考察收集整理相關(guān)資料，分析智庫市場形成和發(fā)展的原因。[結(jié)果/結(jié)論]文章認(rèn)為，在智庫市場的驅(qū)動(dòng)下，美國智庫迅速發(fā)展，逐步形成現(xiàn)有規(guī)模體系，成為美國決策咨詢體制的思想基礎(chǔ)和智力支撐，成為政府決策體系一部分。其經(jīng)驗(yàn)為中國新型智庫建設(shè)提供了一些有益的啟示。

智庫市場 思想市場 供應(yīng)方 需求方

智庫市場是政府進(jìn)行決策咨詢的思想基礎(chǔ)，是健全決策咨詢體制中的重要環(huán)節(jié)和內(nèi)容。智庫市場的發(fā)展對(duì)決策具有舉足輕重的作用，直接或間接地影響政府決策。因此，從市場的視角，了解美國智庫市場的成因，認(rèn)識(shí)美國智庫市場結(jié)構(gòu)，分析智庫市場特征，評(píng)判智庫市場在政府決策中的作用，對(duì)全面和系統(tǒng)地借鑒美國智庫的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)，避免盲目照抄照搬，具有一定的啟示意義。

1 美國智庫市場的形成

1.1 歷史成因

歷史為智庫市場的發(fā)展提供了機(jī)遇。美國進(jìn)步主義時(shí)代是美國歷史上的一個(gè)重要轉(zhuǎn)型期，在這一時(shí)期，美國遇到了國內(nèi)外各種錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)問題和國際問題。為破解現(xiàn)實(shí)社會(huì)問題，美國的一些政治、文化精英們出于維護(hù)美國國家利益和制度的目的，認(rèn)為自己有義務(wù)推進(jìn)這個(gè)國家的機(jī)器良性運(yùn)轉(zhuǎn)，并希望尋找恰當(dāng)?shù)那?，用他們的知識(shí)和政治經(jīng)驗(yàn)，為政府出主意想辦法，為社會(huì)發(fā)展提供智力服務(wù)，因此紛紛成立了各種形式的研究團(tuán)體、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，議政咨政、討論時(shí)局，分析形勢，研究對(duì)策，反映各方政治訴求，不時(shí)推出自己的研究報(bào)告，利用各種場合發(fā)表意見，引導(dǎo)社會(huì)輿論。目前，在社會(huì)上成立了一大批議政的民間智庫、大學(xué)智庫，形成了一個(gè)政府外部運(yùn)作的智庫市場。

1.2 政治成因

三權(quán)分立的政治格局為智庫市場提供了生存空間。美國的政治制度是以多元主義為基礎(chǔ)的政治制度，實(shí)行多黨制、民主選舉、三權(quán)分立，政府對(duì)重大國際、國內(nèi)問題的決策繞不開國會(huì)的審議，國會(huì)審批繞不開司法部門審定，三權(quán)互相制約，互相監(jiān)督和補(bǔ)充，形成權(quán)力分享的決策系統(tǒng)。在整個(gè)決策的過程中，需要對(duì)議案進(jìn)行層層審理，需要各方參政議政，把各方利益訴求、目標(biāo)和愿望統(tǒng)一起來，使愿望與手段相適應(yīng)，應(yīng)對(duì)復(fù)雜問題。

19世紀(jì)末20年世紀(jì)初[1]，美國在聯(lián)邦政府的機(jī)構(gòu)、兩院內(nèi)部逐步增設(shè)了各種專業(yè)委員會(huì)、小組委員會(huì)，針對(duì)問題進(jìn)行研究，直接為政府出謀劃策，形成了一個(gè)由政府內(nèi)部研究機(jī)構(gòu)組成的智庫咨詢團(tuán)隊(duì)，為政府提供決策和議案，成為“決策的中樞”。同時(shí)他們還發(fā)揮決策與利益再平衡的關(guān)鍵作用，成為智庫市場中與利益集團(tuán)、政府和公眾、民間和大學(xué)智庫博弈的平臺(tái)，擔(dān)當(dāng)著“國會(huì)的看門人”[1]的職責(zé)。

為實(shí)現(xiàn)決策與利益的平衡，充分進(jìn)行決策咨詢，專業(yè)委員會(huì)經(jīng)常舉辦各種聽證會(huì)、約談、圓桌會(huì)議、發(fā)布會(huì)，與智庫溝通交流，擴(kuò)大了政府決策咨詢的范圍。通過這種方式，政府可以了解到民間智庫對(duì)決策的意見，民間智庫也可以通過這條渠道反映民意，提供對(duì)策，影響決策，有效地實(shí)現(xiàn)了政府與智庫之間的信息溝通，豐富了智庫市場的內(nèi)涵，進(jìn)一步促進(jìn)了智庫市場的均衡發(fā)展。

1.3 智庫市場的形成

國家治理對(duì)決策咨詢的需求催生了智庫市場。正是由于政府①政府包括美國政府行政機(jī)構(gòu)、國會(huì)、法院。、媒體和公眾對(duì)智庫政策供給的迫切需求，也由于智庫精英能夠?yàn)槊襟w、公眾、政府提供制定政策必要的知識(shí)和思想智慧，在這一個(gè)重要的歷史轉(zhuǎn)型時(shí)期，逐漸形成了政府需求與智庫供給的供求關(guān)系，出現(xiàn)了一個(gè)以二元結(jié)構(gòu)為特征的智庫市場。

經(jīng)過100多年的演變，美國的智庫市場逐步走向成熟，現(xiàn)在已經(jīng)成為了能夠不斷滿足美國政府對(duì)決策咨詢需求的大超市，在這個(gè)琳瑯滿目的“思想超市”中，政府隨時(shí)都可以尋找他們需要的思想對(duì)策產(chǎn)品。

2 美國智庫市場的二元結(jié)構(gòu)

美國智庫市場是一個(gè)二元結(jié)構(gòu)的市場，一邊是需求側(cè)，主要以政府 、媒體和公眾為一側(cè)的智庫需求方。另一邊是供給側(cè)，主要是政府智庫、民間智庫和大學(xué)智庫為一側(cè)的政府決策咨詢的智力供應(yīng)方，供需雙方形成智庫市場的二元結(jié)構(gòu)。

2.1 二元結(jié)構(gòu)中的需求側(cè)

在二元的智庫市場中，需求側(cè)由政府、媒體、公眾和利益集團(tuán)4個(gè)主要部分構(gòu)成。

2.1.1 政府 政府是智庫中的需求側(cè)，政府部分主要由總統(tǒng)、副總統(tǒng)、聯(lián)邦政府、州政府、眾議院和參議院、司法機(jī)構(gòu)等組成，其中包括總統(tǒng)所屬的50個(gè)顧問委員會(huì)，18個(gè)機(jī)構(gòu)，內(nèi)閣各部（含335個(gè)下屬機(jī)構(gòu)，766個(gè)顧問委員會(huì)），國務(wù)院和11個(gè)部委[2]；眾議院435名議員，22個(gè)常設(shè)委員會(huì)，189個(gè)其他委員會(huì)和小組委員會(huì)，14個(gè)聯(lián)合委員會(huì)或?qū)ｉT委員會(huì)[2]，非常設(shè)永久委員會(huì)（比如，國會(huì)及行政當(dāng)局中國委員會(huì)，2000年10月10日成立）；參議院100名議員，18個(gè)常設(shè)委員會(huì)、112個(gè)其他委員會(huì)和小組委員會(huì)；還包括司法體系的最高法院、憲法法院、立法法院、州法院、司法部等[2]，大約有1500多家機(jī)構(gòu)和500多名議員，相比較1800多家民間智庫的數(shù)量，政府對(duì)政策咨詢的需求量十分龐大。

此外，總統(tǒng)和副總統(tǒng)也接受智庫的郵件、信件、報(bào)告等。比如布魯金斯學(xué)會(huì)就專門有兩份報(bào)告寫給總統(tǒng)，反映問題，提供對(duì)策。政府的需求一般通過舉行聽證會(huì)、圓桌會(huì)、研討會(huì)、約談等形式來聽取智庫對(duì)某項(xiàng)政策、議題的對(duì)策建議，滿足他們對(duì)決策咨詢的需求。有時(shí)甚至通過招標(biāo)的形式選拔出他們信賴的智庫，委托他們進(jìn)行專項(xiàng)課題研究，達(dá)到?jīng)Q策咨詢的目的。政府是智庫產(chǎn)品最重要的需求側(cè)。

2.1.2 媒體 媒體主要是指各大報(bào)刊、電視臺(tái)、電臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)傳媒等。比如美國廣播公司（American Broadcasting Company，ABC）、全國廣播公司（National Broadcasting Company，NBC）、美國哥倫比亞廣播公司（Columbia Broadcasting System，CBS）、美國在線新聞網(wǎng)（Cable News Network）、華盛頓郵報(bào)、紐約時(shí)報(bào)等等。這些媒體經(jīng)常需要采訪智庫的研究人員，邀請(qǐng)他們就熱點(diǎn)問題撰寫文章,或上電視出鏡，與智庫有緊密的合作，對(duì)智庫產(chǎn)品有迫切的需求，是智庫需求側(cè)的一個(gè)重要組成部分。

2.1.3 公眾 公眾是智庫最大的需求方，在公民社會(huì)中，公眾的社會(huì)意識(shí)體現(xiàn)在其對(duì)智庫的需求，主要表現(xiàn)在他們是智庫著作、文章、采訪、授課、會(huì)議的忠實(shí)讀者、觀眾、聽眾。他們同時(shí)還是智庫募捐的主要對(duì)象，近年來隨著新媒體的出現(xiàn)， 公眾對(duì)智庫的網(wǎng)絡(luò)點(diǎn)擊數(shù)量不斷攀升，對(duì)智庫的需求不斷增加。他們希望智庫能夠成為他們的代言人、傳話筒、意見領(lǐng)袖，滿足他們的利益訴求。

2.1.4 利益集團(tuán) 利益集團(tuán)是指某個(gè)政治黨派、社會(huì)群體、商會(huì)、協(xié)會(huì)、財(cái)團(tuán)、企業(yè)集團(tuán)等共同利益的群體。他們往往通過基金會(huì)，比如洛克菲勒基金會(huì)、福特基金會(huì)、美國國家民主基金會(huì)等，向智庫提供資金支持，他們需要智庫能夠代表其表達(dá)政治主張和利益訴求，需要智庫成為他們的代言人或者喉舌。有些基金會(huì)本身就兼有智庫的職能，比如卡內(nèi)基和平基金會(huì)本身就有自己的研究團(tuán)隊(duì)和研究項(xiàng)目。

2.2 二元結(jié)構(gòu)中的供應(yīng)側(cè)

在二元結(jié)構(gòu)的智庫市場中，智庫是政府決策咨詢需求的供應(yīng)側(cè)，主要由政府智庫、民間智庫和大學(xué)智庫構(gòu)成，為滿足政府決策的需求生產(chǎn)思想產(chǎn)品，為決策咨詢提供智力支撐。供應(yīng)側(cè)主要由政府智庫、民間智庫、大學(xué)智庫3種類型的智庫構(gòu)成，各司其職，互相補(bǔ)充，協(xié)同發(fā)展，為政府決策提供參考的對(duì)策議案和建議，為媒體、公眾提供精神食糧和思想產(chǎn)品。

2.2.1 政府智庫 政府智庫是由政府批準(zhǔn)成立和出資組建的專業(yè)性研究機(jī)構(gòu)，包括經(jīng)國會(huì)或政府批準(zhǔn)、在聯(lián)邦政府行政部門和國會(huì)上下兩院內(nèi)部設(shè)立的研究室、專業(yè)咨詢委員會(huì)、總統(tǒng)遺產(chǎn)智庫、專家和專門工作小組等。政府智庫是美國政府決策咨詢制度中最重要的組成部分，在很多情況下，從事專項(xiàng)研究，直接為政府起草議案，輔助政府進(jìn)行決策。在決策過程中，負(fù)責(zé)為政府收集信息、提供證據(jù)、起草預(yù)案、執(zhí)行交辦任務(wù)、提供決策咨詢等工作，是輔助政府內(nèi)務(wù)的研究機(jī)構(gòu)，是政府的“大腦中樞”。與民間智庫相比，他們具有更直接地參政議政的能力和優(yōu)勢。

從委員會(huì)的具體工作職能來看，他們不同于民間智庫，在實(shí)際運(yùn)作中，還被賦予了更多的權(quán)利，可以直接影響政府決策行動(dòng)。比如享有4種特權(quán)：（1）調(diào)查權(quán)，這些專業(yè)委員會(huì)有權(quán)力傳喚證人和強(qiáng)迫提供證據(jù)；（2）監(jiān)督權(quán)，委員會(huì)有權(quán)對(duì)國會(huì)行政部門進(jìn)行監(jiān)督甚至干預(yù)管理；（3）評(píng)審權(quán)，有權(quán)力研究是否有必要修正、縮短法案甚至取消法案；（4）話語權(quán)，委員會(huì)有權(quán)利用其網(wǎng)絡(luò)媒體表達(dá)意見等[3]。這4大特權(quán)大大提升了政府智庫對(duì)決策的影響能力，使他們參政和議政的深度和廣度以及對(duì)決策的直接影響力都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出民間智庫。這4種權(quán)力也大大提升了政府智庫在決策咨詢中不可或缺的地位，使其在國家的層面可以淋漓盡致地發(fā)揮自己的資政能量。因此，在智庫市場中，政府智庫是美國智庫中與政府決策關(guān)系最緊密的智庫，是政府決策咨詢的直接供給方。

政府智庫多由議員和政府官員牽頭,由大學(xué)教授或研究人員組成，對(duì)政府最關(guān)切的問題進(jìn)行研究，通過聽證會(huì)、圓桌會(huì)議、約談等形式，收集智庫市場信息，傾聽各方意見，打磨民間智庫和大學(xué)智庫提交的議案和建議，去粗取精，去偽存真，形成可供政府決策的議案，直接為決策提供咨詢，在決策過程中所承擔(dān)的職責(zé)是“二傳手”，是政府決策議案的直接供應(yīng)商，其數(shù)量在智庫總量中大約占三分之一，應(yīng)該算作美國的高層智庫。

2.2.2 民間智庫 民間智庫是指那些依據(jù)法律登記注冊(cè)的由社會(huì)資助組成的非營利性的民間組織或機(jī)構(gòu)，其中包括：黨派資助的智庫、企業(yè)財(cái)團(tuán)資助的智庫、私人創(chuàng)建的智庫等等。在智庫市場中，民間智庫是美國智庫中數(shù)量最多、最活躍的智庫集群。他們具有發(fā)現(xiàn)、研究和反映各方利益集團(tuán)訴求的能力。這些智庫比較善于在市場中捕捉信息、發(fā)現(xiàn)議題、反映意見。在美國決策咨詢制度中，積極進(jìn)言獻(xiàn)策，發(fā)表意見，被稱為代表各方利益的“意見領(lǐng)袖”。

他們更善于利用傳統(tǒng)媒體和新媒體，公開發(fā)表觀點(diǎn)，引導(dǎo)輿論，影響公眾。其中很多民間智庫還與國外大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)、甚至與國外的政府有頻繁的人員接觸和信息交流，甚至在國外設(shè)立分支研究機(jī)構(gòu)，承接國內(nèi)研究項(xiàng)目，也承接國外委托研究項(xiàng)目。他們的思想產(chǎn)品不僅在國內(nèi)推銷，也推銷到國際市場，是推進(jìn)美國智庫市場國際化的主要力量，在智庫市場供應(yīng)側(cè)中占有重要一席。

民間智庫主要由退休的前政府官員、企業(yè)家、律師、資深記者、專業(yè)研究人員組成，也聘請(qǐng)大學(xué)的教授兼職。他們更善于利用知識(shí)、從政經(jīng)驗(yàn)和社會(huì)經(jīng)驗(yàn)，分析現(xiàn)實(shí)問題，研究對(duì)策，不僅研究國內(nèi)問題，也研究國際問題，并主要通過參政、聽證、圓桌會(huì)議、約談等形式建言獻(xiàn)策。比如，美國加圖智庫去年參加國會(huì)山舉辦的對(duì)策發(fā)布會(huì)25次，參加國會(huì)舉辦的聽證會(huì)24次[4]。由于來自民間社團(tuán)，他們更關(guān)注實(shí)際的熱點(diǎn)問題，容易接地氣，了解一手情況，成為能夠?yàn)檎賳T、議員和政府智庫供應(yīng)情報(bào)和意見的“一傳手”，在智庫市場中，是名副其實(shí)的供給側(cè)，也是美國的中端智庫。

2.2.3 大學(xué)智庫 大學(xué)智庫是由總部設(shè)在各大學(xué)的民間研究團(tuán)體組成，比如設(shè)在斯坦福大學(xué)的胡佛研究所、設(shè)在哈佛大學(xué)的費(fèi)正清東亞研究中心。大學(xué)智庫主要依托大學(xué)的學(xué)者和教授牽頭組成，在美國決策咨詢的制度中，他們不同于民間專業(yè)智庫，更善于利用專業(yè)知識(shí)，從學(xué)術(shù)的視角，比較系統(tǒng)地表達(dá)意見和觀點(diǎn)，理智地分析問題，在研究上更傾向于系統(tǒng)性、理論性的長期研究，出版長篇的論文和大部頭的著作，比如胡佛研究所現(xiàn)今已經(jīng)擁有160萬冊(cè)藏書，6萬多個(gè)微縮影片文件，4300類約4000萬件檔案和2.5萬多種期刊，供學(xué)者研究調(diào)用[5]。大學(xué)智庫是智庫市場中一支學(xué)術(shù)型的智庫隊(duì)伍，是決策咨詢中能夠提供思想和出智慧的供應(yīng)側(cè)。美國的基礎(chǔ)性跟蹤研究智庫，比如，哈佛大學(xué)費(fèi)正清東亞研究中心是美國東亞研究、近現(xiàn)代中國學(xué)研究的先驅(qū)，現(xiàn)在已發(fā)展成為以歷史為主干的多學(xué)科綜合研究機(jī)構(gòu)。其對(duì)華研究幾乎涵蓋了各個(gè)方面：不僅涉及中國的政治、經(jīng)濟(jì)、外交、歷史、社會(huì)狀況，而且還對(duì)其中所涉及的細(xì)節(jié)和邊緣化的問題進(jìn)行深入細(xì)致的研究。該中心從費(fèi)正清時(shí)代開始呈現(xiàn)出把學(xué)術(shù)研究與現(xiàn)實(shí)政治掛鉤的研究趨勢，加上其良好的學(xué)術(shù)聲譽(yù)，使費(fèi)正清中心的學(xué)者在美國對(duì)華決策上具有非同尋常的影響力。大學(xué)智庫的弱點(diǎn)是受地理位置的限制，他們距離大學(xué)近，距離政府較遠(yuǎn)。與大學(xué)的學(xué)術(shù)關(guān)系更密切，與政府的政治關(guān)系較疏遠(yuǎn)。參政頻率不如華盛頓的民間智庫頻率高。

為彌補(bǔ)缺陷，個(gè)別大學(xué)智庫也開始在華盛頓建立研究分支，2003年胡佛研究所開始在華盛頓建立約翰研究中心，去年前國務(wù)卿舒爾茨參加了9次國會(huì)有關(guān)國家安全、軍事戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)等方面的聽證會(huì)[6]。

3 智庫市場的3個(gè)基本特征

3.1 二元結(jié)構(gòu)三級(jí)市場

二元結(jié)構(gòu)三級(jí)市場是美國智庫市場的一個(gè)突出特點(diǎn)。美國智庫市場是智庫與政府之間形成的完整市場，構(gòu)成一個(gè)決策體系。根據(jù)智庫的不同功能和與政府關(guān)系的遠(yuǎn)近、參與決策的深淺，可以把二元架構(gòu)的智庫市場分為3個(gè)級(jí)別的市場： 3.1.1 一級(jí)市場 這級(jí)市場特征主要表現(xiàn)為智庫與政府的關(guān)系十分密切，直接為政府提供決策議案，在智庫市場中形成政府與政府智庫直接的供需關(guān)系。一級(jí)市場的供給側(cè)是政府內(nèi)部設(shè)立的專業(yè)委員會(huì)，由政府內(nèi)部的官員或國會(huì)議員主持，以專題委員會(huì)或?qū)ｎ}任務(wù)小組的形式，承擔(dān)政府交辦的專項(xiàng)研究任務(wù)，有時(shí)是短期研究，針對(duì)緊迫問題，組成臨時(shí)性的任務(wù)小組，就某個(gè)問題進(jìn)行調(diào)研。大部分是長期性的跟蹤研究，針對(duì)政府各部門的議題進(jìn)行研究，提出議案，提交政府討論和決策，為政府提供直接服務(wù)。需求側(cè)是政府各機(jī)構(gòu)、議會(huì)、法院系統(tǒng)。

3.1.2 二級(jí)市場 二級(jí)市場以民間智庫與政府智庫互動(dòng)為主要形式。在這個(gè)市場中，民間智庫主要通過參加政府智庫舉辦的各種議題聽證會(huì)，參政議政。為政府間接提供對(duì)策建議,與政府、議會(huì)之間形成供需雙方的二級(jí)市場。

3.1.3 三級(jí)市場 三級(jí)市場是大學(xué)智庫與政府互動(dòng)的市場。大學(xué)智庫主要通過教學(xué)、研究、出版的形式，從學(xué)術(shù)的視角對(duì)現(xiàn)實(shí)問題進(jìn)行分析研究，通過出版圖書、舉辦會(huì)議、教學(xué)等提升自己的學(xué)術(shù)和研究成果的影響，間接為政府提供可以支撐其政策的理論與對(duì)策建議，引導(dǎo)公眾輿論，與政府和公眾形成互動(dòng)的三級(jí)市場。

總之，智庫在不同級(jí)別的市場上各司其職，獨(dú)立研究，但在討論問題時(shí)又互相補(bǔ)充、互相爭論。比如政府智庫的研究議題，也會(huì)有選擇地吸收民間智庫針對(duì)問題的對(duì)策建議和大學(xué)智庫的學(xué)術(shù)研究成果和理論支撐。

智庫市場的三級(jí)結(jié)構(gòu)，為政府的決策咨詢建議進(jìn)行了3個(gè)層面的篩選，篩選的程序大體歸納為以下流程：（1）解決問題的決策建議首先要發(fā)布到三級(jí)市場進(jìn)行公開，廣泛地議政；（2）經(jīng)過市場上的討論、爭論，思想大戰(zhàn)[7]；（3）提煉出更具有價(jià)值、更具有針對(duì)性的最佳對(duì)策議案，提交給政府供決策參考。在這個(gè)決策咨詢的過程中，三級(jí)市場發(fā)揮著不同的功能和助推作用，為智庫參與政府的決策咨詢搭建了“大鳴、大放、大辯論”的議政平臺(tái)，也為有效的決策咨詢奠定了厚實(shí)的思想基礎(chǔ)。

3.2 政府引導(dǎo)，培育規(guī)范

政府培育市場是美國智庫發(fā)展的第2個(gè)特點(diǎn)。三權(quán)鼎立的政治制度為美國智庫市場的發(fā)展提供了足夠的空間，目前已有上千家智庫在這個(gè)市場上施展才華，圍繞著總統(tǒng)、國會(huì)和司法部門的決策議題研究、討論，體現(xiàn)了決策咨詢的多元化和決策咨詢的廣泛性，也是體現(xiàn)了政府不斷地對(duì)智庫市場加以引導(dǎo)、長期培育和逐步規(guī)范的成果。

政府引導(dǎo)、培育規(guī)范市場的具體做法，主要表現(xiàn)為3個(gè)方面：

3.2.1 政府引導(dǎo) 為避免智庫與政府溝通沒有渠道，聽不到各方聲音，美國政府、國會(huì)和司法機(jī)構(gòu)都廣開咨詢渠道，聽取他們的對(duì)策建議，形成了政府官員、兩院議員、政府智庫、民間智庫、大學(xué)智庫和學(xué)者之間的直接和間接地接觸和溝通、交流情報(bào)信息的機(jī)制，建立了一條由智庫市場到政府決策的流程制度，通過聽證會(huì)、圓桌會(huì)、約談等方式，收集智庫的信息情報(bào)，綜合其研究成果，最終形成決策。通過這條渠道，引導(dǎo)民間智庫、大學(xué)智庫進(jìn)行問題研究，為政府提供解決問題的議案。

這方面的案例不勝枚舉。比如戰(zhàn)略與國際研究中心顧問91歲的前國務(wù)卿基辛格、胡佛研究所任職的前國務(wù)卿舒爾茨以及前國務(wù)卿奧爾布賴特還曾于2015年1月29日共同出席了一個(gè)安全委員會(huì)的聽證會(huì)。

另外，與政府溝通的渠道也并非完全由政府開通，有時(shí)智庫也會(huì)偷偷“走后門”，利用在職場的關(guān)系和人脈，邀請(qǐng)政府部門的老朋友、老部下、老上司，商討問題，研究對(duì)策，交流情報(bào)，作為與政府溝通另辟的“蹊徑”。

3.2.2 政府培育 美國智庫市場是由政府一手鼓勵(lì)和培育發(fā)展起來的。政府對(duì)智庫市場的培育主要表現(xiàn)在對(duì)民間和大學(xué)智庫社會(huì)籌資的開放和鼓勵(lì)。

智庫可以享受免稅，接受社會(huì)捐助?！睹绹?lián)邦稅法典》第501條C項(xiàng)第三條款，即501（C）（3）條款規(guī)定[8]，免去智庫的募捐納稅，間接地為智庫提供了資金支持，刺激了民間智庫的大發(fā)展，并促進(jìn)了美國智庫的持續(xù)發(fā)展。

為培育和完善整個(gè)智庫市場的均衡發(fā)展，自二戰(zhàn)以后，政府大幅減少了對(duì)民間智庫的投入，逐漸改變了過去由政府出資買單，智庫提供服務(wù)的做法，取而代之的是鼓勵(lì)智庫民間籌資，允許智庫到市場上募捐，接受社會(huì)捐助、捐贈(zèng)并且免去他們募捐所得的稅款，以法律的形式規(guī)定下來，由民間出資養(yǎng)廉，培育智庫市場的健康發(fā)展。這樣做既免除了公眾對(duì)政府“收買”智庫的質(zhì)疑，也免除了公眾對(duì)智庫“被收買”的擔(dān)心，有益于智庫公信力的建立和智庫市場相對(duì)公正的發(fā)展。目前，除了政府智庫還是由政府買單，購買智庫服務(wù)外，幾乎所有的智庫都是以免稅的形式獲得社會(huì)資助和捐助，蘭德公司還以商業(yè)的模式運(yùn)營。

政府更愿意以這種形式來培育智庫市場的發(fā)展，在捐款人的監(jiān)督下，避免智庫借機(jī)收取“黑金”，為利益集團(tuán)服務(wù)，避免智庫決策咨詢服務(wù)商業(yè)化、以牟利為目的。目前美國智庫的數(shù)量比起10年前有了成倍的增長，形成了規(guī)模，或許是得益于政府這種培養(yǎng)方式。

3.2.3 法律規(guī)范 市場的發(fā)展離不開政府引導(dǎo)和法律的規(guī)范。為保證智庫問政、議政而不被利益集團(tuán)、黨派等操縱控制、涉政、干政，美國政府不斷地對(duì)智庫市場加以規(guī)范，以保證市場這把雙刃劍，既不傷到政府，干擾政府決策，又能幫助政府，解決政府遇到的難題。

美國智庫市場的游戲規(guī)則是由法律進(jìn)行規(guī)范的。針對(duì)市場逐利的弊病，運(yùn)用法律手段來規(guī)范市場的運(yùn)作，逐步把美國智庫市場納入到法律框架下運(yùn)行。與商品市場一樣，智庫市場也有智庫市場的秩序， 既鼓勵(lì)思想的辯論、自由競爭，也要遵紀(jì)守法。比如，進(jìn)入這個(gè)市場首先需要登記注冊(cè)，每年必須繳費(fèi)年檢[9]。不加入黨派，不得泄密，不得提出不利于國家和政府的意見建議，不得反黨、反政府。還必須遵守智庫運(yùn)行的游戲規(guī)則，不能以營利為目的，不能干涉和參與美國大選，妨礙政治選舉，也不能干涉政府執(zhí)政[8]。

此外，1966年6月，美國通過了《信息自由法》使政府信息公開成為了社會(huì)公認(rèn)的基本原則?！缎畔⒆杂煞ā访鞔_規(guī)定不予公開信息的例外情況，除此之外一切信息都必須公開[10]。為智庫了解政府信息、政策、執(zhí)政能力及監(jiān)督政府的行為敞開了大門，也把智庫市場的發(fā)展方向引導(dǎo)到智庫參政議政上來，進(jìn)一步拓寬了美國智庫市場支撐治國理政的功能和作用。

由于法律對(duì)市場的規(guī)范，推進(jìn)了智庫市場的有序發(fā)展，逐漸形成了政府智庫、民間智庫和大學(xué)智庫的梯隊(duì)，為智庫市場的發(fā)展注入了活力。

3.3 智庫市場國際化

在市場的驅(qū)動(dòng)下，美國的智庫市場也在不斷地?cái)U(kuò)張，實(shí)際的地域不斷擴(kuò)大，從美國南部和北部等知識(shí)密集的地區(qū)，向美國東北部的政治中心聚集。在效益最大化的政治利益驅(qū)動(dòng)下，美國智庫市場也不斷向外擴(kuò)張，從傳統(tǒng)的歐洲市場，向亞洲、非洲、拉美市場擴(kuò)散。主要表現(xiàn)為，美國的傳統(tǒng)智庫，不斷地在國外設(shè)立常駐機(jī)構(gòu)，派遣工作小組，其目的不僅僅是了解、偵查當(dāng)?shù)氐那閳?bào)，也滲入到當(dāng)?shù)氐恼?，?dān)當(dāng)顧問組，為當(dāng)?shù)氐恼卫沓鲋\劃策，擴(kuò)大智庫的影響力和軟實(shí)力。拓展到國外發(fā)展的包括布魯金斯學(xué)會(huì)、戰(zhàn)略與國際研究中心以及美國大西洋理事會(huì)等10多家智庫，他們分別通過發(fā)表政論文章、舉辦論壇以及私下會(huì)晤等多種方式展開游說[9]。布魯金斯學(xué)會(huì)、卡內(nèi)基和平基金會(huì)以及卡特和平基金、福特基金會(huì)、富布萊特基金還在中國設(shè)有辦事處和研究機(jī)構(gòu)，與中國學(xué)者合作研究，拓展他們?cè)谥袊闹菐鞓I(yè)務(wù)。隨著全球化的深入，美國智庫的國際邊界還在繼續(xù)延伸，在國外扎根。這種趨勢還將越來越明顯。

4 美國智庫市場在決策咨詢制度中的積極作用

美國智庫市場是支撐美國決策制度的思想基礎(chǔ)，在美國的決策制度中發(fā)揮著重要作用，主要表現(xiàn)為以下方面：

4.1 智庫市場有助于政府發(fā)現(xiàn)問題

在美國智庫市場上，主要由政府智庫、大學(xué)智庫和民間智庫組成，盡管不同類型智庫的規(guī)模大小不等、分布在智庫市場不同層面，代表著不同集團(tuán)的利益訴求，接觸不同的社會(huì)群體，但他們可以從更多的角度觀察問題，反映來自智庫市場不同層面的問題，提出不同的對(duì)策建議，這種多層面的智庫市場結(jié)構(gòu)，有益于幫助政府聽到不同聲音，全面、綜合、及時(shí)地發(fā)現(xiàn)問題，從不同側(cè)面了解民情國政。

4.2 智庫市場有益于問題的辯論

美國智庫市場學(xué)科繁多，經(jīng)常是互相交錯(cuò)，在一個(gè)研究領(lǐng)域里，可能會(huì)有幾家智庫或幾十家智庫參與其中，進(jìn)行研究探討，一個(gè)問題的研究可能會(huì)得出數(shù)十個(gè)解決問題的不同方案。在智庫市場，不同智庫研究人員會(huì)經(jīng)常坐到一起，共同討論，甚至進(jìn)行爭論，表達(dá)各自不同的觀點(diǎn)。他們經(jīng)常在媒體發(fā)表文章，或者開辟自己的專欄吸引社會(huì)關(guān)注，讓公眾也參與討論。此外，他們的研究互相交錯(cuò)，相互融合，而且經(jīng)常功能互換，界限變得越來越模糊。有些智庫研究人員會(huì)承擔(dān)另外一個(gè)智庫的研究，有些智庫可能會(huì)和其他智庫共同研究。有這樣的一個(gè)可以廣泛爭論問題的智庫市場，問題會(huì)更及時(shí)地被發(fā)現(xiàn)、討論得更充分，研究也會(huì)更加深入，為美國政府提供的對(duì)策咨詢服務(wù)就會(huì)更有效。

4.3 智庫市場可以為政府提供多學(xué)科的決策咨詢

智庫市場主要由上千家智庫構(gòu)成，其中有研究各個(gè)領(lǐng)域問題的專業(yè)智庫，從事不同專業(yè)和不同選題的研究，有跨學(xué)科研究的綜合智庫、也有專業(yè)學(xué)科的研究型智庫、有會(huì)議型智庫、也有課題型智庫，研究的領(lǐng)域涉及政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、外交、稅收、移民、住房公平等各種問題，有時(shí)做短期研究，有時(shí)進(jìn)行宏觀、長期戰(zhàn)略性問題的研究，有時(shí)就一個(gè)專業(yè)領(lǐng)域的政策問題進(jìn)行深入專業(yè)研究，在智庫市場中的是一支龐大的綜合性專業(yè)團(tuán)隊(duì)。各類智庫可以發(fā)現(xiàn)問題、跟蹤問題、研究問題，為政府提供多種選擇的可行辦法，輔助政府決策。也會(huì)承擔(dān)政府交辦的急需課題，其中一些智庫還會(huì)承擔(dān)屬于國家的保密項(xiàng)目，為政府做政策分析和政策研究，幫助政府出主意、想辦法，提供多學(xué)科的專業(yè)技術(shù)咨詢。

5 結(jié)論

從市場的視角來看，美國的智庫發(fā)展已經(jīng)初步形成了一個(gè)以政府決策需求為導(dǎo)向、多專業(yè)、跨學(xué)科研究的智庫市場。一旦發(fā)現(xiàn)議題，智庫就會(huì)在市場上發(fā)表不同的觀點(diǎn)，形成各種意見的激烈碰撞，各種思想的激烈競爭，在思想的大戰(zhàn)中，優(yōu)勝劣汰，從而使政府的政策得到充分的討論，逐步形成最佳的化解問題的方案，及時(shí)找到應(yīng)對(duì)問題的辦法和解決問題的對(duì)策。通過市場渠道和制度安排，政府可以從智庫市場中聽到來自各方面的各種聲音，從智庫市場中尋找可供參考的對(duì)策建議，從智庫市場中獲得更具價(jià)值、更加及時(shí)的決策建議。

另一方面，在決策過程中，人們不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)一項(xiàng)政策或一個(gè)議題出臺(tái)，就會(huì)有多家智庫宣布自己是意見的參與者，到底誰參與很難從檔案中查到證據(jù)。由此可見，政府的任何一項(xiàng)決策制定，絕非僅僅只有一兩家智庫參與，而政府的決策也絕非咨詢一兩家智庫的意見就可以，一項(xiàng)有效的決策出臺(tái)往往要依托一個(gè)龐大的智庫市場的廣泛討論，經(jīng)歷一個(gè)較長時(shí)間的智庫思想大戰(zhàn)，去粗取精，去偽存真，形成意見，而智庫市場正是美國政府最好的依托，是形成決策的思想基礎(chǔ)，始終為美國政府的決策咨詢提供智力支撐。

從對(duì)美國智庫的初步調(diào)研來看，雖然美國智庫市場在實(shí)際運(yùn)作中還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有人們期待的完美，難免夾雜著智庫的個(gè)人情緒、黨派意識(shí)、嫌隙是非、私衷隱情、偏頗怨尤等見不得陽光、上不得臺(tái)面的因素，擾亂試聽、誤導(dǎo)輿論、干擾決策，在很多情況下，很難以好、壞、對(duì)、錯(cuò)來判斷[11]，但美國智庫的市場運(yùn)作模式為智庫市場理論提供了一個(gè)可供參考的示范，為人們深入了解美國智庫的運(yùn)作，探討智庫市場理論擴(kuò)大了視野，提供了啟迪。在中國特色新型智庫建設(shè)中，中國也需要有一個(gè)能夠吸收國外先進(jìn)思想和有益經(jīng)驗(yàn)、抵御西方滲透、提供能夠解決問題的對(duì)策建議的強(qiáng)大的智庫市場，為決策提供智力支持。美國智庫市場發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)為我們提供了一些有益的啟示，值得進(jìn)一步探討。

[1] 魏汝明. 淺析美國國會(huì)委員會(huì)制度：以參議院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)為例[J]. 學(xué)理論, 2012(30)：26-28.

[2] (美)希爾斯曼. 美國是如何治理的[M]. 曹大鵬, 譯. 北京：商務(wù)印書館, 1981：101,127,173.

[3] 孫哲, 李巍. 國會(huì)政治與美國對(duì)華經(jīng)貿(mào)決策[M]. 上海：上海人民出版社, 2008：133.

[4] 加圖研究所. 2015年財(cái)政報(bào)告[EB/OL]. [2016-09-04]. https：//object.cato.org/sites/cato.org/files/pubs/pdf/ annual-report-2015-update.

[5] 斯坦福大學(xué)胡佛研究院詳細(xì)介紹[EB/OL]. [2016-09-04]. http：//zhidao.baidu.com/link?url=gBBVWH1SfHzDt-Qj pIu8zMWWotMbrc1zUtqQNfFLkPVOLwMVfKNlY4iIr BXpdyRvfdwfSo6OFWZkAS-x5HDXQ_.

[6] 2015年胡佛研究所年度報(bào)告[R/OL]. [2016-09-04]. http：//www.hoover.org/sites/default/files/2015ann- ualreport.pdf.

[7] Murray Weidenbaum. The Competition of Ideas：The World of the Washington Think Tanks[M]. Transaction Publishers, 2011.

[8] 美國501(c)(3)組織的性質(zhì)[EB/OL]. [2015-03-01]. http：//tieba.baidu.com/p/4398691927.

[9] 沈進(jìn)建. 美國智庫的法律責(zé)任與法律約束初探[J]. 智庫理論與實(shí)踐, 2016, 1(1)：75-80.

[10] 信息自由法[EB/OL]. [2016-09-04]. http：//baike.baidu. com/link?url=yoK68oA4XBoWyefN4oZdZyz90Egmf03 hzH2txR8XIfm1VJ0HfbCc767A34rInyGHO8F8EJDxPc Zq39JHQV0PAa.

[11] 李國文. 文人的較量[J]. 文學(xué)自由談, 2007(6)：4-16.

A Study on the American Think Tank Market under the Policy Decision System from the Market Perspective

Shen Jinjian
Chinese Evaluation Center for Humanities and Social Sciences, Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 100732

[Purpose/signifcance] This paper studies the American think tank market system under the policy decision system so as to comprehensively and systematically understand the performance of the American think tank market and provide practical experience. [Method/process] From the market perspective, this paper analyzed the developing process of the think tank market through the field investigation on the basis of the reference information. [Result/conclusion] This paper fnds out that the market system speeds up the development of the American think tank market which has already become the important component of the governmental policy decision system. This may give enlightenment to the construction of Chinese new types of think tanks.

think tank market thought market supply side demand side

C934

10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2016.05.09

2016-08-15

2016-09-30 本文責(zé)任編輯：呂青

沈進(jìn)建（ORCID：0000-0003-4409-0207），中國社會(huì)科學(xué)院中國社會(huì)科學(xué)評(píng)價(jià)中心研究員，E-mail：shenjj@cass.org.cn。