□喬亞南(中共廣州市委黨校 政治學(xué)與法學(xué)教研部,廣東 廣州510070)
涉檢信訪內(nèi)涵的演變及其精細(xì)化厘定
□喬亞南(中共廣州市委黨校 政治學(xué)與法學(xué)教研部,廣東廣州510070)
涉檢信訪的概念及其內(nèi)涵是涉檢信訪制度的邏輯起點(diǎn),應(yīng)合理厘定內(nèi)涵,由此構(gòu)建涉檢信訪的整體制度。涉檢信訪內(nèi)涵的厘定根本上應(yīng)堅(jiān)持法治原則及訴訪分離的原則。然而,涉檢信訪概念自確立之初便存在一定缺陷,不足以彰顯法治精神,并給實(shí)踐工作帶來了一定的困擾,不利于制度效用的充分發(fā)揮。涉檢信訪內(nèi)涵的演變逐漸呈現(xiàn)出合理化傾向,但應(yīng)當(dāng)更加明確地向法治原則回歸,更加徹底地踐行“訴訪分離”原則,更為具體、精細(xì)地厘定其內(nèi)涵,深入落實(shí)四中全會(huì)決定“把信訪納入法治化軌道”的要求,著力實(shí)現(xiàn)用“法治思維、法治方式”來處理涉檢信訪案件。
涉檢信訪;內(nèi)涵;精細(xì)化
涉法涉訴信訪制度與政府信訪制度相并列,是我國(guó)一項(xiàng)具有特色的信訪制度,涉檢信訪制度是涉法涉訴信訪制度的重要組成部分。涉法涉訴制度與政府信訪制度雖同為信訪制度,但存在諸多區(qū)別,甚至有根本性不同。涉檢信訪是涉法涉訴信訪的下位概念,除了與政府信訪制度存在根本不同之外,也存在其獨(dú)特的特點(diǎn),這些獨(dú)特的特點(diǎn)源于其涉法涉訴性質(zhì),更源于檢察機(jī)關(guān)在我國(guó)憲法上的制度特性及其相應(yīng)的職權(quán)?;谏鏅z信訪的特殊性,非常有必要分析其內(nèi)涵,在理論上辨明涉檢信訪與政府信訪制度以及涉訴涉法信訪的區(qū)別,這是建構(gòu)涉檢信訪制度的基礎(chǔ),如不能精準(zhǔn)厘定涉檢信訪的內(nèi)涵,便不足以支持整個(gè)信訪制度的構(gòu)建。遺憾的是,涉檢信訪概念自其在文本上確立之初,便處于難以識(shí)別的尷尬境地,功能定位模糊,增加了實(shí)務(wù)操作的難度,沒有把法治理念、法治思維、法治方式放在核心地位,有違訴訪分離原則和法治原則。[1]
(一)涉檢信訪概念的確立
2007年3月,最高人民檢察院出臺(tái)《人民檢察院信訪工作規(guī)定》,作為涉檢信訪制度的專門性、權(quán)威性的文件對(duì)涉檢信訪做出了明確的定義?!度嗣駲z察院信訪工作規(guī)定》第二條規(guī)定:“本規(guī)定所稱信訪,是指信訪人采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式,向人民檢察院反映情況,提出建議、意見或者控告、舉報(bào)和申訴,依法由人民檢察院處理的活動(dòng)。”該規(guī)定的內(nèi)容明顯受到國(guó)務(wù)院《信訪條例》的影響,如《信訪條例》第二條規(guī)定:“本條例所稱信訪,是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式,向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況,提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求,依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。”前者顯然是模仿了后者。該定義較寬泛、模糊,既給理論研究帶來困擾,也為實(shí)務(wù)工作帶來了麻煩,各地理解和執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)非常不一致,給實(shí)際工作造成被動(dòng)。[2]上述涉檢信訪概念的寬泛性定義其實(shí)源于我們一直以來對(duì)涉檢信訪制度的模糊性理解。例如1986年最高檢制定的《人民檢察院控告申訴檢察工作細(xì)則(試行)》中對(duì)于檢察院控告、申訴職能的規(guī)定中就將信訪制度糅合在一起,未加明確區(qū)分,該文件一直適用到2010年。[3]
(二)涉檢信訪概念的缺陷
涉檢信訪的定義,是涉檢信訪制度研究的邏輯起點(diǎn),對(duì)于建構(gòu)涉檢信訪制度和設(shè)計(jì)涉檢信訪工作機(jī)制具有前提性、基礎(chǔ)性作用,應(yīng)給予審慎界定。但遺憾的是,我們對(duì)涉檢信訪內(nèi)涵的理解仍存在模糊之處,甚至難以形成一個(gè)受理論界和實(shí)務(wù)界普遍接受的通說性定義[2]。對(duì)涉檢信訪內(nèi)涵的模糊理解主要源于沒有認(rèn)清涉檢信訪與政府信訪的區(qū)別,《人民檢察院信訪工作規(guī)定》模仿《信訪條例》對(duì)涉檢信訪下定義的做法是不適當(dāng)?shù)?。?shí)際上,涉檢信訪作為涉法涉訴信訪與政府信訪有本質(zhì)區(qū)別。信訪意味著給當(dāng)事人提供一種直接民主參與的形式去干預(yù)或影響政治決策或事務(wù)性決定,而且信訪程序獨(dú)立于一般的法律程序,這種干預(yù)往往外置于基本法律程序,換句話說,即便該問題的解決有專門的法律程序,但是當(dāng)事人依舊可以通過信訪途徑表達(dá)意見、干預(yù)決策,可以對(duì)依法定程序正在處理中的案件進(jìn)行干預(yù),甚至也可以對(duì)已經(jīng)處理完畢的案件進(jìn)行干預(yù);在信訪制度中,這種干預(yù)似乎在很多時(shí)候都不受時(shí)限的限制,當(dāng)事人可以反復(fù)干預(yù)。信訪制度正是基于其程序的靈活性區(qū)別于其他法律程序,也是信訪制度的價(jià)值所在,并符合中國(guó)傳統(tǒng)文化,如舜帝設(shè)“敢諫之鼓”使天下人暢所欲言等,類似制度一直傳承到清代,如清代“叩閻”制度,叩閻分為“鼓狀和告御狀”兩種形式。[4]老百姓可以超越一切法律程序,超越多個(gè)上級(jí)部門,直接反映問題,甚至直接向皇帝、國(guó)王反映問題(告御狀)。然而必須指出的是,這種制度在政府信訪制度中還似乎可以合理存在,但在涉法涉訴信訪制度中卻恰恰要謹(jǐn)防當(dāng)事人超越一般法律程序干預(yù)決策,避免法治原則遭到破壞。這也是確立訴訪分離原則的核心價(jià)值追求。[5]
司法權(quán)的運(yùn)行與行政權(quán)的運(yùn)行存在重大區(qū)別,導(dǎo)致了政府信訪制度與涉訴涉法制度存在很大不同。行政權(quán)力的實(shí)施有著許多政策性考量的成分,不同的行政案件基于事實(shí)不同而可以做出不同的行政行為,行政領(lǐng)域也存在著大量的行政事實(shí)行為,甚至存在很多即時(shí)性行政行為。這為信訪程序中當(dāng)事人靈活干預(yù)行政決策提供了制度契合。而司法權(quán)力的實(shí)施更加注重維護(hù)法律的尊嚴(yán),同時(shí)強(qiáng)調(diào)司法裁定的穩(wěn)定性和一致性,避免相同或類似的案件出現(xiàn)差別較大甚或截然不同的結(jié)果。司法活動(dòng)的時(shí)效性比較強(qiáng),無論是司法權(quán)力運(yùn)行還是當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)都必須遵守時(shí)效規(guī)定,避免隨意性。同時(shí),司法裁定本身相比較行政行為更加需要穩(wěn)定性,不適合經(jīng)常性變更已作出的司法裁判,否則對(duì)司法權(quán)威傷害很大,且會(huì)進(jìn)一步損害法治原則,危及社會(huì)穩(wěn)定??v然行政行為也必須具有公定力、確定力、拘束力等特性,但行政主體對(duì)已作出行政行為予以變更的頻率可以遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于司法裁定,雖亦存在對(duì)行政權(quán)威的損害,但遠(yuǎn)不及變更司法裁定所帶來的損害,而且某些行政行為的變更被視為具有較高的現(xiàn)實(shí)合理性,因?yàn)樾姓袨槭芙?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響比較直接,行政主體面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)紛紛復(fù)雜的對(duì)象,行政行為或活動(dòng)做出因應(yīng)性調(diào)整有其現(xiàn)實(shí)必要性。
另外,上下級(jí)司法機(jī)關(guān)的關(guān)系與上下級(jí)行政機(jī)關(guān)的關(guān)系存在本質(zhì)性不同,這意味著信訪制度實(shí)施的效果也有著根本性差別。我國(guó)上下級(jí)行政機(jī)關(guān)是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,例如我國(guó)憲法第一百零八條規(guī)定,縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的工作,有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定。當(dāng)事人向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)提出信訪訴求,上一級(jí)行政機(jī)關(guān)經(jīng)過審查可以要求下級(jí)行政機(jī)關(guān)變更或終止原行政行為,上級(jí)行政機(jī)關(guān)甚至可以直接做出決定變更或終止原行政行為。然而這種情況在涉法涉訴信訪制度中卻并不可行。
以法院為例,我國(guó)憲法第一百二十七條規(guī)定,最高人民法院監(jiān)督地方各級(jí)人民法院和專門人民法院的審判工作,上級(jí)人民法院監(jiān)督下級(jí)人民法院的審判工作。因此,上下級(jí)法院關(guān)系是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。信訪人向上級(jí)法院提出信訪訴求,上級(jí)法院既不能向下級(jí)法院發(fā)布命令,更不能直接改變下級(jí)法院的裁判,甚至不能對(duì)下級(jí)法院的裁判發(fā)表不適當(dāng)?shù)囊庖姟N覈?guó)《憲法》第一百二十六條規(guī)定,人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán),不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。在我國(guó)人民法院享有獨(dú)立審判權(quán),結(jié)合《憲法》第一百二十七條規(guī)定來看,是以人民法院為單位實(shí)行審判獨(dú)立,每一級(jí)人民法院既獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人,也獨(dú)立于上級(jí)或下級(jí)人民法院,當(dāng)然同級(jí)人民法院之間也彼此獨(dú)立。上級(jí)法院只對(duì)下級(jí)法院享有監(jiān)督權(quán),并沒有領(lǐng)導(dǎo)權(quán),上下級(jí)人民法院之間不像上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。按照這個(gè)體制,當(dāng)事人向上級(jí)人民法院提出信訪請(qǐng)求,上級(jí)人民法院即便認(rèn)為請(qǐng)求合理,也只能對(duì)下級(jí)法院提出指導(dǎo)性意見或建議,下級(jí)法院在收到上級(jí)法院的意見或建議之后,可以按照法律規(guī)定和審判工作規(guī)則對(duì)該信訪請(qǐng)求予以獨(dú)立性審查,其審查結(jié)果不必要求必須執(zhí)行上級(jí)法院的意見或建議,不必要求與上級(jí)法院的意見或建議完全一致。
以檢察院為例,我國(guó)憲法第一百三十二條規(guī)定,最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)人民檢察院和專門人民檢察院的工作,上級(jí)人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)人民檢察院的工作。因此,我國(guó)上下級(jí)檢察院關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。我國(guó)憲法第一百三十一條規(guī)定,人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán),不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。那么,結(jié)合《憲法》第一百三十二條規(guī)定,在我國(guó)人民檢察院作為一個(gè)系統(tǒng)整體享有檢察權(quán)獨(dú)立,獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人,換句話說,某一個(gè)檢察院不獨(dú)立于整個(gè)人民檢察院系統(tǒng),上下級(jí)檢察院之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,該領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系在《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》得到了具體體現(xiàn)和落實(shí),例如該法規(guī)定,省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院檢察長(zhǎng)的任免,須報(bào)最高人民檢察院檢察長(zhǎng)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn);自治州、省轄市、縣、市、市轄區(qū)人民檢察院檢察長(zhǎng)的任免,須報(bào)上一級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)提請(qǐng)?jiān)摷?jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)?;陬I(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,上級(jí)檢察院有權(quán)改變對(duì)下級(jí)檢察院的決定,下級(jí)檢察院應(yīng)當(dāng)執(zhí)行上級(jí)檢察院的決定。所以,如果當(dāng)事人向上級(jí)檢察院提出信訪請(qǐng)求,上級(jí)檢察院認(rèn)為請(qǐng)求合理可以直接要求下級(jí)檢察院對(duì)已作出的司法決定予以改正,下級(jí)檢察院則應(yīng)當(dāng)予以改正。縱然如此,上下級(jí)檢察院領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的落實(shí)也必須遵守依法行使檢察權(quán)的原則,某種意義上講,這是對(duì)該領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的限制。一方面,上級(jí)檢察院即便要對(duì)下級(jí)檢察院提出改正要求,其本身必須遵守法律原則,依法提出改正要求,即遵循法律程序并在事實(shí)基礎(chǔ)上提出要求;另一方面,下級(jí)人民檢察院在收到上級(jí)檢察院的要求后,也應(yīng)當(dāng)尊重法治原則,依法運(yùn)用檢察權(quán)對(duì)信訪案件予以審查,做出符合法律的決定,其中既包括遵循程序性規(guī)定,也包括遵循實(shí)體性規(guī)定,前者是指遵循法律規(guī)定的程序開展審查活動(dòng),后者是指遵循實(shí)體法規(guī)定的條件在查明事實(shí)的基礎(chǔ)上依法做出實(shí)體性決定。
總之,基于基本體制的不同,人民法院與人民檢察院的信訪制度與行政機(jī)關(guān)的信訪制度存在根本的不同,目前仍然有效的《人民檢察院信訪工作規(guī)定》仿照《信訪條例》對(duì)涉檢信訪所下的定義是不適合的,不能反映涉檢信訪的實(shí)質(zhì),亦不能對(duì)涉檢信訪制度實(shí)踐提供明確、有效的指引。
2010年4月,最高檢察院下發(fā)了《關(guān)于清理排查涉檢信訪積案范圍有關(guān)問題的補(bǔ)充通知》,該《通知》對(duì)涉檢信訪案件做出了限縮性的規(guī)定,對(duì)于涉檢信訪工作給予了更為明確具體的指引,是我國(guó)涉檢信訪制度發(fā)展中一個(gè)重要的文件。該文件規(guī)定涉檢信訪案件是指公民、法人或其他單位通過信訪渠道反映的涉及檢察機(jī)關(guān)或檢察人員的案件,包括不服檢察機(jī)關(guān)處理決定的案件,反映檢察機(jī)關(guān)在處理群眾舉報(bào)線索中久拖不決,未查處、未答復(fù)的案件,反映檢察機(jī)關(guān)違法辦案或檢察人員違法違紀(jì)的案件。該文件對(duì)涉檢信訪的內(nèi)涵做出了比較合理的解釋。合理之處在于堅(jiān)持了訴訪分離原則,將涉及訴訟的案件與信訪案件分離開來。所謂訴訪分離就是要將涉及民事、行政、刑事訴訟案件嚴(yán)格按照既有的訴訟程序法和實(shí)體法的規(guī)定給予處理,堅(jiān)守法治原則依法處理,不因該案件是信訪案件而損害法治原則,換句話說,不因該案件是集訪、鬧訪、纏訪案件或是有重大影響的案件而基于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定考量僭越法治原則,避免出現(xiàn)違反既有法律規(guī)定給予特殊性照顧的處理方式。這正是筆者寫作本文討論涉檢信訪制度的基本問題意識(shí),也是本文澄清涉檢信訪內(nèi)涵的主要目的。實(shí)際上,我們?cè)趯?shí)踐中既存在將訴訟案件與信訪案件混為一談的傾向,也存在將信訪案件優(yōu)先于訴訟案件處理的情況,例如基層檢院常因維穩(wěn)壓力而給予信訪當(dāng)事人額外的“法外利益”[6]。這種“法外施恩”的做法表面上看似乎“搞定”了某些集訪、鬧訪、纏訪案件,維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定,但卻破壞了法治原則,實(shí)際上是對(duì)社會(huì)穩(wěn)定帶來了更大、更長(zhǎng)遠(yuǎn)的危害,司法公正這一社會(huì)正義的最后一道防線,如果被突破,其對(duì)社會(huì)穩(wěn)定帶來的危害之大不可估量。其實(shí),司法才是真正的社會(huì)穩(wěn)定器和解壓閥,如果不堅(jiān)持訴訪分離,不嚴(yán)格運(yùn)用法治思維、法治方式解決信訪案件,則法治原則得不到維護(hù),又破壞了司法公正,降低了司法權(quán)威和司法公信力,當(dāng)事人反而會(huì)“棄法轉(zhuǎn)訪”,如此導(dǎo)致司法公信力進(jìn)一步下降,形成惡性循環(huán),“信訪不信法”的意識(shí)會(huì)更加張揚(yáng)。[7]
該規(guī)定總體上堅(jiān)持了訴訪分離的原則,盡管該規(guī)定沒有明確提出訴訪分離原則,也沒有在條文中直接明確地表明訴訪分離的意圖,但該規(guī)定的內(nèi)涵基本上落實(shí)了訴訪分離原則。例如規(guī)定的第一類涉檢事項(xiàng)是“不服檢察機(jī)關(guān)處理決定的案件”,這實(shí)際上把“正在依法辦理程序中案件”排除在外,有利于訴訪分離原則的實(shí)現(xiàn),因?yàn)榘颜谵k理而未有明確決定的案件不視為信訪案件,所以無論是對(duì)于涉及訴訟的案件還是不涉及訴訟的案件,當(dāng)事人均不可提出信訪請(qǐng)求,即使提出信訪請(qǐng)求,也不能立即按照信訪案件給予處理,須尊重該案件先經(jīng)過法定程序依法辦理。這在某種意義上講是對(duì)法治原則的遵從,尤其是將正在辦理的訴訟案件排除在外更是彰顯了這一點(diǎn)。
該文件所規(guī)定的第二類涉檢信訪案件是:“反映檢察機(jī)關(guān)在處理群眾舉報(bào)線索中久拖不決,未查處、未答復(fù)的案件”。這顯然是對(duì)第一類涉檢信訪案件類型的補(bǔ)充,所針對(duì)的是正在辦理而未作出決定的案件,但是此類案件的范圍嚴(yán)格限縮在“久拖不決、未查處、未答復(fù)”的范圍,等同于限定了信訪當(dāng)事人的請(qǐng)求范圍,亦即信訪當(dāng)事人只能通過信訪要求檢察機(jī)關(guān)遵守法律時(shí)限規(guī)定、盡快做出決定,至于案件處理的實(shí)體性事項(xiàng)即便當(dāng)事人提出請(qǐng)求似乎也不在該規(guī)定的重點(diǎn)回應(yīng)內(nèi)容中。所以第二類事項(xiàng)的規(guī)定對(duì)訴訪分離的實(shí)現(xiàn)沒有太大的影響,總體上還是堅(jiān)持了訴訪分離的原則。
該文件所規(guī)定的第三類涉檢信訪事項(xiàng)是“反映檢察機(jī)關(guān)違法辦案或檢察人員違法違紀(jì)的案件”。這類事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于典型的信訪事項(xiàng)。對(duì)違法違紀(jì)行為的反映是信訪的核心意涵之一,也是設(shè)立信訪制度的基本價(jià)值所在。無論該案件是訴訟案件還是非訴訟案件,亦無論該案件是正在辦理或是已辦理完畢做出了決定,只要當(dāng)事人認(rèn)為存在違法違紀(jì)情形,都可以提出信訪請(qǐng)求,這并不會(huì)破壞法治原則,反而有利于監(jiān)督法治原則的實(shí)現(xiàn)。
(一)涉檢信訪內(nèi)涵的重構(gòu)
近年來,根據(jù)中央有關(guān)決定的精神,最高人民檢察院出臺(tái)規(guī)定對(duì)涉檢信訪的內(nèi)涵進(jìn)一步做出明確、具體的規(guī)定,進(jìn)一步完善了涉檢信訪制度。最高檢察院2014年1月印發(fā)了《最高人民檢察院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新形勢(shì)下涉法涉訴信訪工作的意見》,對(duì)檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)涉法涉訴信訪改革提出了總體要求和路徑指引。2014年8月最高人民檢察院制定了《人民檢察院受理控告申訴依法導(dǎo)入法律程序?qū)嵤┺k法》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》)。該《實(shí)施辦法》也是對(duì)十八屆四中全會(huì)決定的落實(shí),四中全會(huì)決定提出“把信訪納入法治化軌道,保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果”;同時(shí)又提出“落實(shí)終審和訴訟終結(jié)制度,實(shí)行訴訪分離,保障當(dāng)事人依法行使申訴權(quán)利”。該《實(shí)施辦法》確立了訴訪分離原則,要求將控告、申訴案件區(qū)分不同類型依法導(dǎo)入相應(yīng)的法律程序中。
《實(shí)施辦法》將控告申訴案件類型總體分為不涉及民商事、行政、刑事等訴訟權(quán)利救濟(jì)的普通信訪事項(xiàng)和涉及民商事、行政、刑事等訴訟權(quán)利救濟(jì)的信訪事項(xiàng),又將涉及民商事、行政、刑事等訴訟權(quán)利救濟(jì)的信訪事項(xiàng)分為歸屬于人民檢察院管轄的事項(xiàng)和公安機(jī)關(guān)、人民法院以及其他機(jī)關(guān)管轄的事項(xiàng)。因此,涉檢信訪事項(xiàng)被限縮為涉及民商事、行政、刑事等訴訟權(quán)利救濟(jì)且屬于人民檢察院管轄的事項(xiàng),其中具體規(guī)定為三類:第一類是涉檢事項(xiàng);第二類是監(jiān)督事項(xiàng);第三類是依法屬于人民檢察院管轄的其他控告、申訴事項(xiàng),系兜底條款。
第一類涉檢事項(xiàng)分為四種,前三種事項(xiàng)基本上沿循2010年《關(guān)于清理排查涉檢信訪積案范圍有關(guān)問題的補(bǔ)充通知》規(guī)定,分別是:不服人民檢察院刑事處理決定的;反映人民檢察院在處理群眾舉報(bào)線索中久拖不決,未查處、未答復(fù)的;反映人民檢察院違法違規(guī)辦案或者檢察人員違法違紀(jì)的。第四種事項(xiàng)是:“人民檢察院為賠償義務(wù)機(jī)關(guān),請(qǐng)求人民檢察院進(jìn)行國(guó)家賠償?shù)??!边@是落實(shí)《國(guó)家賠償法》的一個(gè)規(guī)定。
第二類監(jiān)督事項(xiàng)是落實(shí)了檢察院的檢察監(jiān)督職能,分為兩種。第一種事項(xiàng)是不服公安機(jī)關(guān)刑事處理決定,反映公安機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)有違法情況,要求人民檢察院實(shí)行法律監(jiān)督,依法屬于人民檢察院管轄的。第二種事項(xiàng)是不服人民法院生效判決、裁定、調(diào)解書,以及人民法院賠償委員會(huì)作出的國(guó)家賠償決定,反映審判人員在審判程序中存在違法行為,以及反映人民法院刑罰執(zhí)行、民事執(zhí)行和行政執(zhí)行活動(dòng)存在違法情形,要求人民檢察院實(shí)行法律監(jiān)督,依法屬于人民檢察院管轄的。
(二)涉檢信訪內(nèi)涵的精細(xì)化厘定
筆者認(rèn)為,《實(shí)施辦法》第一類事項(xiàng)中的前三種事項(xiàng)沿循了《關(guān)于清理排查涉檢信訪積案范圍有關(guān)問題的補(bǔ)充通知》關(guān)于涉檢信訪含義的界定,如上文論證,屬于堅(jiān)持訴訪分離的做法。但是第一類事項(xiàng)中的第四種事項(xiàng)屬于《國(guó)家賠償法》明確規(guī)定事項(xiàng),系有明確的法律程序性及實(shí)體性規(guī)定,竊以為可以納入“訴”類,而不必納入“訪”類,以更加徹底地落實(shí)訴訪分離原則。訴訪分離原則旨在維護(hù)法治原則,避免信訪活動(dòng)僭越法治原則,既有《國(guó)家賠償法》的明確規(guī)定,應(yīng)當(dāng)納入國(guó)家賠償法律程序,按照《國(guó)家賠償法》的規(guī)定做出相應(yīng)處理。如當(dāng)事人對(duì)于處理決定不服或者認(rèn)為處理過程存在違法違紀(jì)情形而提出申訴的,再予納入信訪類事項(xiàng),似乎更為妥當(dāng),更符合信訪制度的本義。
另外,關(guān)于第二類事項(xiàng),筆者亦有如上類似的考慮,也可以在堅(jiān)持訴訪分離的基礎(chǔ)上作出進(jìn)一步的細(xì)分。例如第二類第一種事項(xiàng)中關(guān)于“不服公安機(jī)關(guān)刑事處理決定”的請(qǐng)求,也有訴訟法等相應(yīng)的、明確的程序法和實(shí)體法規(guī)定,應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定予以處理,可以納入“訴”類事項(xiàng),未必適合納入“訪”類事項(xiàng)。如檢察機(jī)關(guān)按照法律規(guī)定對(duì)公安刑事處理做出決定后,當(dāng)事人對(duì)檢察決定有異議而提出請(qǐng)求,再將該請(qǐng)求納入信訪類事項(xiàng),似乎更為妥當(dāng)。而對(duì)于第一種事項(xiàng)中的“反映公安機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)有違法情況”的請(qǐng)求則可以直接納入信訪類事項(xiàng),如上文論證,這符合信訪制度的核心意涵。同理,對(duì)于第二種事項(xiàng)中的不服人民法院生效判決、裁定、調(diào)解書,以及不服人民法院賠償委員會(huì)做出的國(guó)家賠償決定的請(qǐng)求,因?yàn)橛邢嚓P(guān)法律規(guī)定,也應(yīng)當(dāng)納入“訴”類事項(xiàng),依法做出決定,如果當(dāng)事人對(duì)該決定有異議而提出申訴請(qǐng)求,可以納入信訪類事項(xiàng);第二類事項(xiàng)中關(guān)于“反映審判人員在審判程序中存在違法行為,以及反映人民法院刑罰執(zhí)行、民事執(zhí)行和行政執(zhí)行活動(dòng)存在違法情形”,則可以直接納入信訪類事項(xiàng)。
之所以對(duì)涉及檢察機(jī)關(guān)職權(quán)的“訴”和“訪”事項(xiàng)做出上述更加精細(xì)化的區(qū)分,正是期望檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持和落實(shí)法治原
則,避免信訪案件處理僭越法治原則。通過“訴”與“訪”的精細(xì)化區(qū)分,使信訪當(dāng)事人在意識(shí)中明確法律途徑和信訪途徑的區(qū)別,便于培養(yǎng)當(dāng)事人法治意識(shí),否則若當(dāng)事人通過信訪獲得有利結(jié)果,可能將其誤以為是自己上訪的成果,進(jìn)一步加深當(dāng)事人“信訪不信法”的意識(shí)。準(zhǔn)確厘定“訴”與“訪”的界限,也有利于檢察實(shí)務(wù)部門辨別事項(xiàng)精準(zhǔn)提供法律服務(wù),也方便對(duì)檢察機(jī)關(guān)信訪工作做出更有針對(duì)性、更有效的考核。換句話說,檢察機(jī)關(guān)對(duì)于具有明確法律程序規(guī)定且正在辦理的案件或者既有法律程序已經(jīng)依法完結(jié)的案件,應(yīng)當(dāng)首先做教育工作勸說當(dāng)事人尊重法治原則,接受已經(jīng)依法作出的決定,這是法律工作者維護(hù)法治精神的體現(xiàn),其次才是視情況受理其信訪請(qǐng)求。即便受理其信訪請(qǐng)求,也要讓信訪當(dāng)事人知道法治原則的存在,讓當(dāng)事人知道檢察機(jī)關(guān)與當(dāng)事人同為法治原則的遵守者,當(dāng)事人不能通過所謂的集訪、纏訪、鬧訪來否定法律規(guī)定、僭越法治原則。
[注釋]
[1]高宗祥.完善涉檢信訪工作機(jī)制探究[J].人民檢察,2015,(16).
[2]李波、張琛、周覬.涉檢信訪實(shí)態(tài)觀察[J].重慶社會(huì)科學(xué),2015,(5).
[3]2010年11月9日,最高人民檢察院出臺(tái)《關(guān)于廢止部分司法解釋和司法解釋性文件的決定》,廢止了《人民檢察院控告申訴檢察工作細(xì)則(試行)》這一文件。
[4]李昌奎.涉檢信訪處置機(jī)制研究[D].山東大學(xué)碩士學(xué)位論文,2010,(9).
[5]唐震.“訴”“訪”分離機(jī)制的正當(dāng)性建構(gòu)——基于經(jīng)驗(yàn)事實(shí)和法律規(guī)范的雙重視角[J].法律適用,2011,(5).
[6]駱婉婷.涉檢涉訴信訪的法治化思考[J].第九屆國(guó)家高級(jí)檢察官論壇論文集[C],2013,(8).
[7]章彥英.涉法涉訴信訪之案件成因、制度困局與破解之道[J].法學(xué)論壇,2011,(1).
□責(zé)任編輯:周權(quán)雄
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1003—8744(2016)04—0056—06
*本文系2014年度最高人民檢察院理論研究課題檢察理論研究課題(編號(hào):GJ2014D06)的成果。
2016—6—26
喬亞南(1981—),男,法學(xué)博士,中共廣州市委黨校政治學(xué)與法學(xué)教研部副教授,主要研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)、行政法學(xué)。