●北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院課題組

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完善自然資源監(jiān)管體制的若干問題探討

●北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院課題組

黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)。完善自然資源監(jiān)管體制，是我國(guó)全面深化改革、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，對(duì)于提升國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化水平具有重要意義。

一、認(rèn)識(shí)自然資源、自然資源資產(chǎn)和自然資源監(jiān)管

我國(guó)法律上重點(diǎn)關(guān)注的自然資源多指載體和形態(tài)明確的天然生成物。自然資源的學(xué)理涵義眾多，尚未統(tǒng)一。在狹義上，指人類可以利用的天然生成物?！掇o?！返亩x是：自然資源即天然存在的自然物（不包括人類加工制造的原材料），是生產(chǎn)的原料來源和布局場(chǎng)所；在廣義上，指自然要素及其產(chǎn)生的空間場(chǎng)所和環(huán)境功能。聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署1972年提出，自然資源是一定時(shí)間和技術(shù)條件下，能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值以提高人類當(dāng)前和未來福利的自然環(huán)境因素的總稱。我國(guó)法律對(duì)自然資源及其種類的界定，更傾向于有特定空間形態(tài)邊界、有明確載體的自然資源。《中華人民共和國(guó)憲法》、《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》和《中華人民共和國(guó)民法》中列舉的自然資源類型主要有礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域、土地，也相應(yīng)出臺(tái)《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法》、《中華人民共和國(guó)森林法》、《中華人民共和國(guó)水法》、《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》等各類資源單行法，作為自然資源管理部門行政的重要依據(jù)。從各類自然資源依托的載體看，可以分為陸地、水域（陸上水域、內(nèi)水）和海域。

自然資源資產(chǎn)是指資源稟賦稀缺、產(chǎn)權(quán)法理明晰、效益價(jià)值可量化、具有特定空間形態(tài)邊界的自然資源。自然資源資產(chǎn)是我國(guó)自然資源監(jiān)管的主要對(duì)象，和我國(guó)法律規(guī)定的自然資源基本一致，在法理上呈現(xiàn)出所有權(quán)、使用權(quán)等多種權(quán)利類型，在所有權(quán)屬性上區(qū)分為國(guó)家所有和集體所有。

自然資源監(jiān)管是依托行政權(quán)對(duì)各類自然資源所有權(quán)、使用權(quán)的運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)管。自然資源監(jiān)管是行政機(jī)關(guān)基于行政權(quán)，依據(jù)法律法規(guī)和部門規(guī)章等，借助行政、經(jīng)濟(jì)等手段，對(duì)自然資源的開發(fā)、利用、修復(fù)和保護(hù)等事務(wù)直接實(shí)施組織、領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，從而維護(hù)社會(huì)公共利益?？紤]以自然資源的利用和保護(hù)行為作為監(jiān)管對(duì)象的針對(duì)性和直接性，自然資源監(jiān)管者主體主要包括行政管理機(jī)構(gòu)和行業(yè)督察，前者通過行政決策（規(guī)劃、計(jì)劃配置等）、行政執(zhí)行（行政許可、行政審批、市場(chǎng)監(jiān)管等）、行政執(zhí)法（事后監(jiān)督等），對(duì)自然資源的所有者和使用者的開發(fā)行為進(jìn)行監(jiān)管，確保自然資源的增值保值；后者從國(guó)家或行業(yè)層面對(duì)地方政府和下級(jí)部門的行為進(jìn)行監(jiān)督。

二、辨析自然資源監(jiān)管的主要問題

總體上看，我國(guó)自然資源管理體制從新中國(guó)成立之初的大分散走到目前相對(duì)集中管理的格局。在此期間，自然資源產(chǎn)權(quán)設(shè)置隨著單行法的建立與修訂逐步明晰，國(guó)家所有權(quán)和集體所有權(quán)不斷明確，使用權(quán)也不斷制度化。但與新的改革要求相比，現(xiàn)有的自然資源監(jiān)管體制及其運(yùn)行還存在一些問題。

一是管理碎片化?，F(xiàn)行自然資源監(jiān)管主要依據(jù)單行法，按資源要素實(shí)行分類管理。對(duì)于同一自然資源，按照不同的管理事項(xiàng)或具體的功能用途歸口不同的部門管理，且易受城鄉(xiāng)差異、行政區(qū)劃等因素的影響。

二是目標(biāo)差異化。不同類型的資源往往集聚在同一空間載體上，但不同層級(jí)政府和不同部門在編制各類資源利用保護(hù)規(guī)劃時(shí)，上下級(jí)和部門之間的協(xié)調(diào)與合作不足，有時(shí)同一空間內(nèi)存在多樣不夠一致的監(jiān)管目標(biāo)約束、規(guī)劃引導(dǎo)和管控要求。

三是空間疊置化。在海陸、農(nóng)牧、河灘濕地等交錯(cuò)地帶，由于地理界限和管理空間邊界劃分不清，使得資源管理職能交叉重復(fù)或存在管理空白。如自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等自然保護(hù)地管理存在“一地多牌”的情況，影響自然保護(hù)地的綜合統(tǒng)籌管理。

四是信息錯(cuò)位化。不同部門調(diào)查登記和規(guī)劃的空間分類標(biāo)準(zhǔn)多元化、不統(tǒng)一，造成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、規(guī)劃目標(biāo)等的信息差異、錯(cuò)位和沖突，實(shí)際工作中不夠協(xié)調(diào)協(xié)同。

三、透視自然資源監(jiān)管問題的根源

一是全民所有者與監(jiān)管者合體設(shè)置。自然資源監(jiān)管部門不僅行使自然資源監(jiān)管的公權(quán)力，還擁有部分國(guó)有自然資源資產(chǎn)的收益權(quán)，影響了自然資源行政管理的有效性和公正力，還容易導(dǎo)致資源監(jiān)管部門設(shè)租尋租。

二是分類管理。經(jīng)過多年的運(yùn)行，我國(guó)自然資源管理已基本形成區(qū)分資源類型、依單行法自成體系運(yùn)行的管理架構(gòu)。不同管理部門的職責(zé)通常圍繞政策制定、規(guī)劃計(jì)劃、調(diào)查統(tǒng)計(jì)登記、等級(jí)評(píng)定、征收、產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)處、利用監(jiān)管、保護(hù)修復(fù)、監(jiān)督監(jiān)測(cè)、行業(yè)督察等來組織。部門立法、部門行政容易導(dǎo)致公共利益部門化，實(shí)踐中各行政主體之間權(quán)、責(zé)、利關(guān)系不夠清晰。

三是多方參與國(guó)土空間用途管制。國(guó)土空間既是自然資源的載體，又是土地等部分自然資源的本體。國(guó)土空間用途管制是政府依賴行政權(quán)規(guī)定國(guó)土空間的法定用途、使用強(qiáng)度、對(duì)開發(fā)利用行為實(shí)施行政許可和監(jiān)督管理，是世界各國(guó)普遍采取的空間管理方式和主要的自然資源監(jiān)管手段。我國(guó)的國(guó)土空間用途管制從無到有，先后經(jīng)歷了基本空白、以城鄉(xiāng)規(guī)劃的建設(shè)用地許可為主導(dǎo)、以土地管理的土地用途管制和城鄉(xiāng)規(guī)劃的建設(shè)用地許可并行、到多部門共同參與的發(fā)展階段。國(guó)土空間用途管制的實(shí)質(zhì)是對(duì)土地發(fā)展權(quán)的調(diào)控。土地發(fā)展權(quán)是在土地上進(jìn)行開發(fā)的權(quán)利，用于改變土地用途或者提高土地利用程度，以建設(shè)許可權(quán)為基礎(chǔ)，可拓展到用途許可權(quán)、強(qiáng)度提高權(quán)，是一種行政管理權(quán)力，是世界各國(guó)通行的管理權(quán)能。我國(guó)法律中沒有明確提及土地發(fā)展權(quán)，但其實(shí)質(zhì)性地存在，無論是城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的項(xiàng)目選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證許可，還是土地管理中的建設(shè)用地預(yù)審，管理的對(duì)象主要是土地發(fā)展權(quán)。我國(guó)土地發(fā)展權(quán)管控體系分為中央政府對(duì)地方政府、地方政府對(duì)社會(huì)個(gè)體兩級(jí)管控體系?，F(xiàn)實(shí)的焦點(diǎn)及管控重點(diǎn)是對(duì)建設(shè)和非建設(shè)行為的管控，對(duì)非建設(shè)用途的自然生態(tài)空間如何管護(hù)、內(nèi)部用途如何調(diào)控，受市場(chǎng)機(jī)制、經(jīng)濟(jì)因素、行為主體多元化等因素影響，尚未形成全域、全種類用途管制的有效機(jī)制。但是，不同部門針對(duì)國(guó)土空間用途管制所具備的管理實(shí)施手段存在一定差別，對(duì)應(yīng)的規(guī)劃可分為“落地型”、“準(zhǔn)落地型”和“非落地型”規(guī)劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃都屬于“落地型”規(guī)劃，“落地”實(shí)施管理的成熟度最高。

四、完善自然資源監(jiān)管體制的設(shè)想

按照黨的十八屆三中全會(huì)決定以及決定說明和《生態(tài)文明體制改革總體方案》的精神要求，推進(jìn)完善自然資源監(jiān)管體制應(yīng)以統(tǒng)一行使國(guó)土空間用途管制為突破口，明確和規(guī)范自然資源監(jiān)管目標(biāo)、權(quán)責(zé)和對(duì)象。統(tǒng)一行使國(guó)土空間用途管制的重要作用在于明晰統(tǒng)一的自然資源監(jiān)管目標(biāo)，明晰自然資源監(jiān)管“上下”行政層級(jí)和“左右”職能部門的管理邊界，明晰自然資源監(jiān)管的重點(diǎn)對(duì)象和空間地域，明晰自然資源資產(chǎn)價(jià)值核算的前提，明晰滿足自然資源資產(chǎn)管理要求的資源功能類型。為實(shí)現(xiàn)上述“五個(gè)明晰”，必須探索編制“管”、“用”的國(guó)土空間用途管制方案。所謂“管”和“用”，一是強(qiáng)調(diào)國(guó)土空間用途管制的“管”，二是體現(xiàn)各類資源合理利用的“用”，三是可實(shí)施或具有實(shí)施管理手段的“管用”。

自然資源監(jiān)管應(yīng)以自然資源的地表二維空間管理為出發(fā)點(diǎn)，推動(dòng)以統(tǒng)一用途管制為核心的職責(zé)“七統(tǒng)一”。鑒于自然資源監(jiān)管體制改革的目的性、復(fù)雜性和可操作性，自然資源監(jiān)管基本職責(zé)聚焦于不以水、海洋為載體的自然資源管理，以統(tǒng)一地表二維空間的用途管制為出發(fā)點(diǎn)和著力點(diǎn)，其他相關(guān)職責(zé)將依據(jù)載體類型、空間維度、管控深度等來設(shè)置，作為可增補(bǔ)職責(zé)來并入或分列。國(guó)土空間用途管制的統(tǒng)一，離不開信息獲取、登記確認(rèn)和監(jiān)測(cè)、方案編制和落實(shí)、利用和保護(hù)管理、行政監(jiān)督管理的統(tǒng)一。因此，自然資源監(jiān)管應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)職責(zé)“七統(tǒng)一”，即統(tǒng)一基礎(chǔ)信息管理、統(tǒng)一登記監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一用途管制、統(tǒng)一保護(hù)修復(fù)、統(tǒng)一利用監(jiān)管、統(tǒng)一重點(diǎn)資源管護(hù)、統(tǒng)一行政督察。

全民所有自然資源資產(chǎn)所有者應(yīng)與自然資源監(jiān)管者相分離，承擔(dān)對(duì)不同類型空間載體的國(guó)有自然資源資產(chǎn)差別化管理的職責(zé)。全民所有自然資源資產(chǎn)所有者對(duì)國(guó)有自然資源資產(chǎn)的管理，應(yīng)結(jié)合國(guó)土空間用途管制，區(qū)分生態(tài)空間型和生產(chǎn)生活空間型的自然資源資產(chǎn)，照章辦事，承擔(dān)生態(tài)空間型自然資源資產(chǎn)保護(hù)修復(fù)，以及生產(chǎn)生活空間型自然資源資產(chǎn)合理利用、保值增值的職責(zé)。此外，全民所有自然資源資產(chǎn)所有者還可接受各級(jí)政府的委托，負(fù)責(zé)對(duì)重點(diǎn)自然資源集中地的整體保護(hù)、修復(fù)和利用。