文/馬慶鈺

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改進(jìn)社會組織監(jiān)管的初探

文/馬慶鈺

馬慶鈺：國家行政學(xué)院教授

社會治理對多元參與的追求、簡政放權(quán)去費(fèi)減稅的措施、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對制度環(huán)境的刷新，都會對政府與社會關(guān)系的進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)生推動作用。應(yīng)充分認(rèn)識到，不僅要重視企業(yè)組織的重要性，也要重視各類社會組織在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、增加第三產(chǎn)業(yè)供給、促進(jìn)就業(yè)中的作用。根據(jù)在北京和其他省區(qū)設(shè)立的社會治理觀察點(diǎn)上的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，以社會組織為代表的社會力量在發(fā)揮作用上還存在不少障礙。其原因在政、社兩個方面，但主要矛盾還是在政這一邊。法規(guī)政策收的偏緊，政社關(guān)系不均衡，管理多于服務(wù)，造成社會資源閑置，社會力量激活不夠。當(dāng)前關(guān)于政社關(guān)系調(diào)整和社會組織發(fā)展中帶有方向性的重大問題是：慈善法的落地執(zhí)行、事業(yè)單位改革與社會組織的關(guān)系、社會組織的監(jiān)管改革、社會組織去行政化、各類社會組織的國民待遇以及社會組織作用貢獻(xiàn)的量化認(rèn)定問題，這幾個方面都迫切需要走入正確而穩(wěn)定的軌道。

從1978年到現(xiàn)在，社會組織經(jīng)歷了四個發(fā)展階段：1978年-1989年的復(fù)蘇發(fā)展期，1990年-2001年的曲折發(fā)展期，2002年-2012年的穩(wěn)定發(fā)展期， 2013年至今的增速發(fā)展期。黨的十六大以來的10年中，社會組織從20多萬個增加到將近50萬個，數(shù)量上翻了一倍；黨的十八大以后，發(fā)展進(jìn)一步增速，到2015年底，又增加了將近16萬個，達(dá)到65.77萬家。從社會組織發(fā)展的軌跡能夠清晰看出中國社會政策的起伏變化。社會組織數(shù)量多了，如何規(guī)范就成為監(jiān)管重點(diǎn)。監(jiān)管是需要的，關(guān)鍵是怎樣監(jiān)管。

一、破除與監(jiān)管相關(guān)的三個錯誤假設(shè)

對社會組織強(qiáng)調(diào)監(jiān)管是置于三個假設(shè)之上的：第一，社會組織最容易出問題；第二，嚴(yán)加監(jiān)控是解決問題的出路；第三，連帶責(zé)任有助于實(shí)現(xiàn)監(jiān)控目的。這里的每一個假設(shè)都有問題。

首先，假設(shè)“社會組織最容易出問題”。這個假設(shè)隱含兩個錯誤：一個是認(rèn)為社會組織既然標(biāo)榜自己以志愿求公益，那他們就不應(yīng)有任何違規(guī)逐利行為發(fā)生；另一個是認(rèn)為中國的社會組織不可靠，甚至是威脅。這種假設(shè)扭曲了管理者的心態(tài)，夸大了社會組織的缺點(diǎn)，導(dǎo)致極端性的政策措施。實(shí)際上，社會組織與任何其他機(jī)構(gòu)以及個人一樣，都有可能出現(xiàn)逐利傾向，無論是公益宗旨還是慈善使命，都不會讓社會組織完全免于“經(jīng)濟(jì)人”本能驅(qū)使下的不當(dāng)甚至是壞的追求。明確這一點(diǎn)，能夠幫助監(jiān)管者客觀看待個別社會組織的逐利不軌現(xiàn)象，形成平常心態(tài)和客觀管理理念，容錯即是其中之一。一般說來，如果出現(xiàn)錯誤數(shù)量控制在不超過1%且在可控程度之內(nèi)，就可以說是一個正常的社會組織發(fā)展樣態(tài)，不必對于個別問題小題大做。

假設(shè)“嚴(yán)加監(jiān)控是解決問題的出路”是第一個錯誤假設(shè)的延伸，既然“社會組織最容易出問題”，就要特別監(jiān)管控制，只要嚴(yán)加監(jiān)控就能解決問題。在這個假設(shè)下，管理部門的職能陷入歧途。尤其是傳統(tǒng)的政府監(jiān)管，強(qiáng)調(diào)的都是現(xiàn)場監(jiān)管和“人盯人”，需要大量機(jī)構(gòu)、人員、財力的投入，只有監(jiān)管者和監(jiān)管對象數(shù)量相對匹配的情況下，目標(biāo)效率才會高一些。但是隨著社會組織的增速發(fā)展，其數(shù)量將會大大超過現(xiàn)有監(jiān)管隊伍的覆蓋能力，即便是運(yùn)用監(jiān)管減少問題的發(fā)生，但如果繼續(xù)沿襲“人盯人”的監(jiān)管思維，不僅成本巨大，而且目的也無法實(shí)現(xiàn)。目前這種傳統(tǒng)的監(jiān)管思路和習(xí)慣，似乎還有相當(dāng)?shù)氖袌?，主要表現(xiàn)是一談及監(jiān)管，有關(guān)部門就要機(jī)構(gòu)、要人員、要經(jīng)費(fèi)，正是這種錯誤假設(shè)的結(jié)果。

第三個假設(shè)也是錯誤的。在社會組織領(lǐng)域的監(jiān)管，“誰登記誰負(fù)責(zé)”意味著登記者會有很大的連帶責(zé)任。在某地調(diào)研時，我們了解到一個事例，涉及到該市鞋城的業(yè)主動議聯(lián)合成立一個鞋業(yè)協(xié)會，作為一個經(jīng)濟(jì)類行業(yè)協(xié)會，申請通過直接登記成為一個法人。協(xié)會成立的背景是該市為了市區(qū)發(fā)展規(guī)劃對舊鞋城進(jìn)行拆遷，這對業(yè)主營業(yè)造成了攪擾。登記部門擔(dān)心鞋業(yè)協(xié)會成立與此有關(guān)，為了規(guī)避自己作為登記者的連帶責(zé)任，找了各種理由將其拒之門外。還有發(fā)生在更高層次職能部門的事例，一個國字頭的社會組織出現(xiàn)了違規(guī)情況，職能部門的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)受到了一個特別檢查組的詢問和指責(zé)。實(shí)際上這個組織的掛靠主管單位有前置批準(zhǔn)印章，有關(guān)的登記注冊要件期權(quán)和程序規(guī)范沒有任何違規(guī)之處。這個事例成為職能部門口口相傳的“教科書”，系統(tǒng)內(nèi)各登記管理部門紛紛奉行“多一事不如少一事”的原則，寧可堵住入口，也絕不自找麻煩。這個假設(shè)的后果必然造成職能部門的消極履職，并影響社會組織的發(fā)育成長。

二、確立監(jiān)管的正確出發(fā)點(diǎn)和恰當(dāng)限度

監(jiān)管是發(fā)展中的必要環(huán)節(jié)，關(guān)鍵是能否站在促進(jìn)社會組織發(fā)展的立場上，正確理解并找到監(jiān)管的正確出發(fā)點(diǎn)。在政府大力倡導(dǎo)社會組織發(fā)展的新環(huán)境下，去除傳統(tǒng)的“社會組織最容易出問題”的“有罪推定”，應(yīng)當(dāng)不是一個大問題。但是，如何確立規(guī)范管理或者監(jiān)督管理的正確理性，則需要進(jìn)一步形成共識。確保社會組織行為與其章程宗旨的一致性，與社會公共利益的一致性，并以此為前提服務(wù)與保障社會組織的健康與繁榮，應(yīng)作為社會組織規(guī)范管理的基本價值出發(fā)點(diǎn)。

監(jiān)管者應(yīng)確立監(jiān)管的“最小限度”原則。對社會組織的監(jiān)督管理，不是范圍越廣越好，也不是事項(xiàng)越多越好，而是以“最小限度”和“最簡限度”為最好。

所謂“最小限度”，包括對象限度和事項(xiàng)限度。對象限度是要求政府監(jiān)管只能以登記在冊的法人組織為對象范圍，其他備案組織應(yīng)有備案主體負(fù)責(zé)。沒有備案的自然組織在出現(xiàn)問題時不應(yīng)由政府部門來承擔(dān)責(zé)任。事項(xiàng)限度，是指政府監(jiān)管只能限定于社會組織行為結(jié)果外部性的范圍，一般包括：對活動與章程一致性的監(jiān)督；對社會組織涉及政治與宗教活動的監(jiān)管；對享受稅賦優(yōu)惠組織行為的監(jiān)管；對社會組織法人組織經(jīng)營活動的合理限制；對公益支出合規(guī)性和非常規(guī)交易的監(jiān)管；對資產(chǎn)清算的監(jiān)管；對組織透明性的干預(yù)。

所謂“最簡限度”，是要求政府在監(jiān)管中避免因表單文字過頻過繁而增加社會組織的負(fù)擔(dān)。尤其是在要求法人社會組織執(zhí)行報告披露時，應(yīng)遵循的主要原則：一是區(qū)別對待。報告是一項(xiàng)花費(fèi)精力和成本的工作，不要強(qiáng)求一律，重點(diǎn)讓那些享受稅賦優(yōu)惠和政府財政支持的組織，以及對社會利益具有明顯影響的組織提供；二是報告內(nèi)容要簡明扼要，避免耗時費(fèi)力的形式主義長篇巨論；三是行政審核應(yīng)當(dāng)適度，避免自由裁量過度，確保政府審查行為的公平、恰當(dāng)與善意；四是保護(hù)正當(dāng)隱私。信息披露有可能觸及目標(biāo)組織的資源競爭利益，也有可能損害服務(wù)相對人的利益，制度設(shè)計中應(yīng)包含隱私保護(hù)的合理規(guī)定。

三、對傳統(tǒng)監(jiān)管方式進(jìn)行改造

第一，將年檢改為年報。從2014年3月開始，根據(jù)國務(wù)院印發(fā)的《注冊資本登記制度改革方案》，社會組織年檢制度改為年度報告。新近公布的《中華人民共和國慈善法》規(guī)定，“慈善組織每年向社會公開其年度工作報告和財務(wù)會計報告”，“未依法報送年度工作報告、財務(wù)會計報告或者報備募捐方案的”，“由民政部門予以警告、責(zé)令限期改正；逾期不改正的，責(zé)令限期停止活動并進(jìn)行整改”，發(fā)生上述情形且“有違法所得的，由民政部門予以沒收，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處二萬元以上二十萬元以下罰款?！薄吨腥A人民共和國慈善法》的“年報”具有法律效力，不僅對各類慈善組織有直接規(guī)范作用，而且對其他各類社會組織的監(jiān)督方式具有指導(dǎo)意義。根據(jù)慈善組織的規(guī)定和參考商事登記制度改革的做法，民政部門可以直接用“年報制度”取代對其他社會組織的“年檢制度”，用法規(guī)形式規(guī)定社會組織在規(guī)定的期限內(nèi)，通過信用信息公示系統(tǒng)向民政部門報送活動信息的年度報告并公示，任何單位和個人均可查詢。監(jiān)督部門對社會組織年度報告公示內(nèi)容進(jìn)行抽查，發(fā)現(xiàn)弄虛作假的，依規(guī)予以處罰，并將法定代表人的信息通報相關(guān)部門。年檢制度改為年報制度，是一項(xiàng)十分有意義的改革措施。傳統(tǒng)的年檢，不僅耗費(fèi)監(jiān)管部門精力，而且社會組織也需要投入大量時間和費(fèi)用，且透明度有限。改為年報公示制后，不僅方便社會組織和減輕社會組織負(fù)擔(dān)，還有利于各方面了解情況，調(diào)動社會監(jiān)督力量，促進(jìn)自律和共治。

第二，將普檢改為抽檢。普遍檢查改為抽檢是現(xiàn)實(shí)使然。目前，全國的社會組織法人大約有65萬多家，要對每個組織進(jìn)行現(xiàn)場檢查，用傳統(tǒng)辦法做不到。即使做到了，僅從成本效益來講，也不是一個值得使用的方法。根據(jù)其他國家的做法和國內(nèi)商事制度改革的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)用抽查代替普檢。抽檢的好處，一是成本低，二是效果好。它所具有的“達(dá)摩克利斯劍”震懾效果，并不比普檢差。抽檢需要滿足兩個前提條件：一是杜絕隨意。不是想查誰就查誰，想罰誰就罰誰，想罰多少就罰多少；二是獎懲兌現(xiàn)。因此，具體操作上可能有三個內(nèi)容：一是充分參考和使用社會組織的評估信息和信用信息。有的組織一直具有4星5星的評估成績，信用影響好，那就可以減少對這些組織的抽查；二是設(shè)定比例。根據(jù)現(xiàn)有隊伍資源的能力，比如設(shè)定每年不少于5%-10%的抽檢比例；三是隨機(jī)抽查。比如電腦派位、抽簽的辦法。每個社會組織都會有同等的被抽查的可能性，減少主觀隨意性。隨機(jī)輪到抽查誰，就要深入全面地進(jìn)行現(xiàn)場檢查或者年報和財務(wù)報告檢查；四是配合隨機(jī)，要有必要的“靶向”檢查。當(dāng)接獲舉報時，就應(yīng)對涉嫌違法違規(guī)組織根據(jù)法定程序采取直接措施，包括對組織的現(xiàn)場住所檢查、查閱查詢有關(guān)資料甚至賬戶等，一旦查出問題，就要進(jìn)行懲戒，出現(xiàn)嚴(yán)重的問題，就要讓社會組織付出高額的代價，這是一個相對科學(xué)、有效、公平的監(jiān)督做法。

第三，“人盯人”改為信用管理。不管年報還是抽檢，都不能替代和離開信用信息公示系統(tǒng)的強(qiáng)力約束。2014年10月，工商社會組織系統(tǒng)已經(jīng)開始運(yùn)作社會組織信用公示系統(tǒng)，其監(jiān)管的低成本、高效率正在顯現(xiàn)，其經(jīng)驗(yàn)值得社會組織管理者借鑒。慈善法對慈善組織也做了相應(yīng)的規(guī)定，這些都可以直接用于各類社會組織的信用管理。借此慈善法出臺之機(jī)，應(yīng)通過法規(guī)推動社會組織信用信息公示系統(tǒng)的建設(shè)。參照工商組織的信用管理規(guī)定，縣級以上政府民政部門和其他有關(guān)部門應(yīng)及時向社會公開除法規(guī)規(guī)定不能公開的信息，包括慈善組織在內(nèi)的各類社會組織應(yīng)在規(guī)定期限內(nèi)通過信息公示系統(tǒng)向社會公示登記事項(xiàng)和慈善信托備案事項(xiàng)；社會組織的機(jī)構(gòu)成員信息；具有各類資質(zhì)和各種類型的社會組織的名錄；獲得稅收優(yōu)惠和資助補(bǔ)貼情況；接受捐贈款物及使用情況；獲得政府購買服務(wù)情況；組織的等級評估和接受職能部門監(jiān)督檢查的結(jié)果；受到政府部門表彰和行政處罰的信息；年度工作報告和財務(wù)會計報告等信息。慈善組織還要公布法律特別要求其公開的信息。作為信用信息公示制度的重要環(huán)節(jié)，應(yīng)建立“社會組織活動異常名單”。對那些未按照信息公示規(guī)定期限公示年度報告和其他應(yīng)公示信息的；對公示信息隱瞞真實(shí)情況、弄虛作假的；對通過登記的住所和方式無法聯(lián)系的，要在公示系統(tǒng)中將其載入異常名錄。如果活動異常組織在規(guī)定期限內(nèi)改正的，可恢復(fù)正常記載；超過規(guī)定期限不履行報告和公示義務(wù)的，監(jiān)督機(jī)關(guān)將其永久載入異常名錄，并列入“黑名單”。

四、完善多極監(jiān)督約束機(jī)制

傳統(tǒng)的監(jiān)管主要體現(xiàn)為“單極”行動，登記部門是其中的突出角色，不僅效率低且矛盾多。今后的社會組織監(jiān)管應(yīng)是多極約束，這個體系除了上述職能部門和信用管理外，還包括章程約束、法人自治、自律聯(lián)盟和協(xié)同監(jiān)督。

第一，讓章程成為社會組織的“憲法”。新的規(guī)范體系一定要強(qiáng)調(diào)并增加章程對社會組織的約束作用。任何一個法人社會組織，無論公益的還是互益的，其所從事的事業(yè)活動都是以章程為出發(fā)點(diǎn)。從理論上講，只要不背離章程的承諾和規(guī)定，這個組織就是合格組織。所以，規(guī)范管理系統(tǒng)工程的第一步應(yīng)從章程管理開始。政府職能部門作為外部監(jiān)督者，要將章程的執(zhí)行情況作為對社會組織監(jiān)督考核與評估的一項(xiàng)重要指標(biāo)，以強(qiáng)化章程對于社會組織的規(guī)范作用。

第二，提升社會組織法人自治的有效性。法人自治是章程約束之后的第二道防線，其責(zé)任應(yīng)先于外部監(jiān)管。每一個法人組織首先要對自己的行為負(fù)責(zé)，外部監(jiān)管主要是拾遺補(bǔ)缺。法人自治的核心是自我管理，獨(dú)立擔(dān)責(zé)，其實(shí)現(xiàn)的基本載體是法人治理結(jié)構(gòu)，就是基于組織成員權(quán)益保護(hù)目的，建立在組織直接相關(guān)者民主權(quán)利之上的組織決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)之間的約束與平衡，據(jù)此精神，法人治理結(jié)構(gòu)的準(zhǔn)則應(yīng)是“堅守章程、民主決策、三權(quán)分立、有效制衡、權(quán)責(zé)明確、自主經(jīng)營”。

第三，發(fā)展社會組織自律聯(lián)盟。形成自發(fā)的聯(lián)合型組織是社會組織發(fā)展中會逐漸出現(xiàn)的現(xiàn)象，自律聯(lián)盟是其中之一。這種模式在國內(nèi)早已有探索。2006年1月，扶貧基金會、青少年發(fā)展基會、愛德基金會聯(lián)合發(fā)起中國自律行動。2008 年4月，中國扶貧基金會、中國青少年發(fā)展基金會、愛德基金會、南都公益基金會、NPO信息咨詢中心、上海浦東非營利組織發(fā)展中心、友成企業(yè)家扶貧基金會、自然之友、地球村、農(nóng)家女等一批非營利組織聯(lián)合議定的《中國公益性非營利組織自律準(zhǔn)則》發(fā)布。2009年7月，國內(nèi)110余家非公募基金會參與的中國非公募基金會發(fā)展論壇在《中國公益性非營利組織自律準(zhǔn)則》基礎(chǔ)上，議定并發(fā)布《中國非公募基金會自律宣言》。這些探索對完善中國社會組織自律機(jī)制提供了經(jīng)驗(yàn)，可以此為基礎(chǔ)，進(jìn)一步支持與發(fā)展自律聯(lián)盟，以提升社會組織的自我規(guī)范能力。這些方式多種多樣，包括通過倡導(dǎo)來自我規(guī)范、通過聲譽(yù)來自我規(guī)范、通過標(biāo)準(zhǔn)來自我規(guī)范等。

第四，完善部門間的協(xié)同監(jiān)管。協(xié)同執(zhí)法監(jiān)管是法律法規(guī)授權(quán)的政府職能部門的正式問責(zé)，這是規(guī)范管理體系中的法治環(huán)節(jié)。正式監(jiān)管問責(zé)以“最小限度”和“最簡限度”為前提，在這個前提下，主要是構(gòu)建協(xié)調(diào)配合、各負(fù)其責(zé)的監(jiān)管體系。當(dāng)下尤其需要澄清的是“誰登記誰負(fù)責(zé)”的“圍觀”姿態(tài)。這對于民政登記管理系統(tǒng)造成了很大的壓力，其后果是強(qiáng)化了“多登記不如少登記，少登記不如不登記”的消極情緒，阻礙了社會組織的發(fā)展壯大。構(gòu)建協(xié)調(diào)配合、各負(fù)其責(zé)的監(jiān)管體系，要求登記管理部門、業(yè)務(wù)主管部門和業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門以及相關(guān)職能部門各司其職、各負(fù)其責(zé)，有機(jī)合作，依法對社會組織實(shí)行監(jiān)管和指導(dǎo)。登記管理部門履行登記管理責(zé)任；業(yè)務(wù)部門要承擔(dān)行業(yè)內(nèi)組織行為的引導(dǎo)與約束責(zé)任，配合登記管理部門促進(jìn)社會組織依法規(guī)范有序地履行章程使命；民政、財政、稅務(wù)、審計、公安、人事、勞動保障、外事等相關(guān)職能部門依法對社會組織的財務(wù)管理、人員管理、社會保險、涉外活動等進(jìn)行監(jiān)管。各有關(guān)部門在法規(guī)框架內(nèi)的積極配合和協(xié)同管理，是社會組織健康發(fā)展和發(fā)揮作用的保障。