陳興安

教育法治視域中的中小學(xué)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制探析

陳興安

在目前的教育法律體系和學(xué)校體制機(jī)制下，公立中小學(xué)校長(zhǎng)作為一所學(xué)校的負(fù)責(zé)人，權(quán)限不明，“校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”名不符實(shí)。行政部門聘任(任命)制下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制與尊重保障和落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)存在著一定矛盾。校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制實(shí)質(zhì)上是一種行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，是作為教育教學(xué)的專門機(jī)構(gòu)——學(xué)校科層化的產(chǎn)物，這種制度安排在某種程度上使校長(zhǎng)從教師身份中疏離出來，難以獲得其他教師的心理認(rèn)同，導(dǎo)致學(xué)校教育教學(xué)風(fēng)氣的不純和辦學(xué)活力的不足?？茖又乒芾硐滦ｉL(zhǎng)負(fù)責(zé)制與“教育家辦學(xué)”的改革方向和時(shí)代要求相沖突。應(yīng)盡快制定、出臺(tái)《公立學(xué)校法》，完善中小學(xué)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，通過立法推動(dòng)教育行政方式的轉(zhuǎn)變與依法治教。

政府；教育行政部門；校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制；現(xiàn)代學(xué)校制度；教育法治

提高教育質(zhì)量和辦學(xué)水平的關(guān)鍵，在于增強(qiáng)學(xué)校辦學(xué)的主動(dòng)性積極性，激發(fā)其活力。厘定政府及其教育行政部門與各級(jí)各類學(xué)校的權(quán)責(zé)，理順政府及相關(guān)主管部門與學(xué)校之間的關(guān)系，尊重和保障學(xué)校依法享有的辦學(xué)自主權(quán)，則是充分調(diào)動(dòng)學(xué)校、校長(zhǎng)和教職工等辦學(xué)主體的主動(dòng)性、創(chuàng)造性，釋放學(xué)校教育的活力的前提條件。2010年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《國家教育中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)年》針對(duì)現(xiàn)實(shí)教育中存在的“教育體制機(jī)制不完善，學(xué)校辦學(xué)活力不足”的問題，指出“要以體制機(jī)制改革為重點(diǎn)，鼓勵(lì)地方和學(xué)校大膽探索和試驗(yàn)，加快重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革步伐，創(chuàng)新人才培養(yǎng)體制、辦學(xué)體制、教育管理體制”，著力“建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度”。[1]黨的十八屆三中全會(huì)決議中關(guān)于深化教育領(lǐng)域綜合改革的論述中提出，要“深入推進(jìn)管辦評(píng)分離，擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”。黨的十八大四中全會(huì)明確提出依法治國、推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)的治國理政的方略。依法治教是推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)的重要組成部分。改革現(xiàn)行的學(xué)校教育體制機(jī)制，依照管辦評(píng)分離的改革思路，實(shí)現(xiàn)落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)、完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的目標(biāo)，首先必須解決目前教育法律中存在的空白和疏漏問題，比如加快《學(xué)校法》的制定，通過立法明確教育行政機(jī)關(guān)的權(quán)限，學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的權(quán)力邊界，學(xué)校章程的法律地位和法律效力等。在目前的教育法律體系和學(xué)校體制機(jī)制下，校長(zhǎng)作為一所學(xué)校的負(fù)責(zé)人，可謂是學(xué)校的核心、靈魂。校長(zhǎng)權(quán)限不明，權(quán)力受到牽制，在這種情況下，要落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，無疑是不現(xiàn)實(shí)的。就公辦中小學(xué)而言，作為學(xué)校的主要負(fù)責(zé)人，校長(zhǎng)的法律地位在現(xiàn)行法律中規(guī)定得過于籠統(tǒng)、抽象，相關(guān)規(guī)定之間似乎存在抵牾、沖突的嫌疑。本文擬圍繞中小學(xué)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制就政府與公立中小學(xué)校的相關(guān)法律問題作一討論。

一、現(xiàn)行法律體系下的公立中小學(xué)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制

(一)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的出臺(tái)背景及相關(guān)法律規(guī)定

1985年中共中央發(fā)布了《關(guān)于教育體制改革的決定》，針對(duì)教育系統(tǒng)內(nèi)長(zhǎng)期以來存在的黨政不分的管理體制，明確提出“學(xué)校逐步實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，有條件的學(xué)校要設(shè)立由校長(zhǎng)主持的人數(shù)不多的、有威信的校務(wù)委員會(huì)，作為審議機(jī)構(gòu)”。以求改變學(xué)?！包h組織包攬一切”的狀態(tài)。這是當(dāng)代中國教育史上第一次由官方提出并以權(quán)威文件形式發(fā)布的正式校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。

作為教育領(lǐng)域的基本法，由全國人大于1995年制定、通過的《教育法》對(duì)中小學(xué)校長(zhǎng)的法律地位并未涉及，而是將其留給以后出臺(tái)的其他教育法來規(guī)定。我國目前尚未出臺(tái)有關(guān)學(xué)校的專門法律，關(guān)于公立中小學(xué)校長(zhǎng)的法律地位的表述，主要體現(xiàn)在《義務(wù)教育法》(1986年4月12日通過，2006年6月29日修訂)中。

《義務(wù)教育法》第二十六條明確規(guī)定:學(xué)校實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。校長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)符合國家規(guī)定的任職條件。校長(zhǎng)由縣級(jí)人民政府教育行政部門依法聘任。依據(jù)這一法律規(guī)定，國務(wù)院教育行政部門——教育部于1991年6月頒布了《全國中小學(xué)校長(zhǎng)任職條件和崗位要求(試行)》，從此建立了我國中小學(xué)校長(zhǎng)資格制度。1996年3月9日以國家教育委員會(huì)令發(fā)布的《小學(xué)管理規(guī)程》第八條規(guī)定：小學(xué)實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，校長(zhǎng)全面負(fù)責(zé)學(xué)校行政工作。第三十三條：小學(xué)校長(zhǎng)是學(xué)校行政負(fù)責(zé)人。校長(zhǎng)應(yīng)具備國家規(guī)定的任職資格，由學(xué)校設(shè)置者或設(shè)置者的上級(jí)主管部門任命或聘任；副校長(zhǎng)及教導(dǎo)(總務(wù))主任等人員由校長(zhǎng)提名，按有關(guān)規(guī)定權(quán)限和程序任命或聘任。

與《義務(wù)教育法》對(duì)中小學(xué)校長(zhǎng)的職權(quán)未作規(guī)定不同，《民辦教育促進(jìn)法》明確規(guī)定了校長(zhǎng)的職權(quán)。第二十四條：民辦學(xué)校校長(zhǎng)負(fù)責(zé)學(xué)校的教育教學(xué)和行政管理工作，行使下列職權(quán)：(一)執(zhí)行學(xué)校理事會(huì)、董事會(huì)或者其他形式?jīng)Q策機(jī)構(gòu)的決定；(二)實(shí)施發(fā)展規(guī)劃，擬訂年度工作計(jì)劃、財(cái)務(wù)預(yù)算和學(xué)校規(guī)章制度；(三)聘任和解聘學(xué)校工作人員，實(shí)施獎(jiǎng)懲；(四)組織教育教學(xué)、科學(xué)研究活動(dòng)，保證教育教學(xué)質(zhì)量；(五)負(fù)責(zé)學(xué)校日常管理工作；(六)學(xué)校理事會(huì)、董事會(huì)或者其他形式?jīng)Q策機(jī)構(gòu)的其他授權(quán)。2004年2月25日由國務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》第二十一條規(guī)定，民辦學(xué)校校長(zhǎng)依法獨(dú)立行使教育教學(xué)和行政管理職權(quán)。

由《義務(wù)教育法》關(guān)于校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制與《民辦教育促進(jìn)法》不同的法律規(guī)定，可以見證時(shí)代變遷和部門本位的印跡，也體現(xiàn)出當(dāng)時(shí)最高立法機(jī)關(guān)對(duì)政府行政權(quán)力全面管控公立中小學(xué)校的認(rèn)可。2003年7月17日發(fā)布的《教育部關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見》(教政法2003，3號(hào))進(jìn)一步指出“要依法健全校內(nèi)管理體制——中等及中等以下學(xué)校要依法健全校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，完善校長(zhǎng)決策程序”。

然而隨著社會(huì)發(fā)展，建設(shè)法治國家和推進(jìn)教育改革，教育法治已成為當(dāng)下國人和教育界所共同面臨和需要應(yīng)對(duì)的現(xiàn)實(shí)課題。建設(shè)教育法治絕不只是政府及其教育行政部門的依法治教和依法治校，也不僅僅是全國人大或者人大常委會(huì)制定、審議通過幾部教育方面的法律這么簡(jiǎn)單，它需要立法、行政、司法等機(jī)關(guān)和學(xué)校等教育機(jī)構(gòu)及社會(huì)各方面等廣泛、民主參與，需要完善立法，明確權(quán)責(zé)和職能分工，規(guī)范程序，各司其職，使教育事業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展，激發(fā)學(xué)校的辦學(xué)活力。

(二)名不符實(shí)的“校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”

我國現(xiàn)有的教育法律、法規(guī)體系尚不完備，對(duì)政府和學(xué)校關(guān)系的框架設(shè)計(jì)難言周全，導(dǎo)致各方在依法治教的實(shí)踐中不免產(chǎn)生出許多矛盾、困惑和問題,集中體現(xiàn)在政府(教育行政部門)與學(xué)校(校長(zhǎng))的權(quán)限厘定不清，校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制有名無實(shí)，中小學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)難以落實(shí)等。例如，依據(jù)《教師法》，學(xué)校擁有對(duì)教師的政治思想、業(yè)務(wù)水平、工作態(tài)度和工作成績(jī)的考核權(quán)( 第二十二條)；同時(shí)規(guī)定教育行政部門對(duì)學(xué)校針對(duì)教師的考核工作進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督。(筆者認(rèn)為，一般而言，這種指導(dǎo)、監(jiān)督應(yīng)被視為需附和的行政行為，應(yīng)當(dāng)以當(dāng)事教師的申請(qǐng)為前提。)教師具備法定情形之一的(包括故意不完成教育教學(xué)任務(wù)給教育教學(xué)工作造成損失的； 體罰學(xué)生，經(jīng)教育不改的；品行不良、侮辱學(xué)生，影響惡劣的)，由所在學(xué)?；蛘呓逃姓块T給予行政處分或者解聘(第三十七條)。到底是由學(xué)校還是教育行政機(jī)關(guān)行使處分、解聘權(quán)？因?yàn)榉梢?guī)定的含糊或者不同法律之間規(guī)定不一致，就可能產(chǎn)生理解上的分歧，極容易導(dǎo)致教育管理實(shí)踐上的困惑和矛盾?！督逃筷P(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見》提出，“學(xué)校要依法聘任具有相應(yīng)資格的教師，依法與教師簽訂聘任合同，明確雙方的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任，尊重教師權(quán)利，落實(shí)和保障教師待遇”。 教育部《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》則要求各地建立“國標(biāo)、省考、縣聘、校用”的中小學(xué)教師職業(yè)準(zhǔn)入和管理制度。那么到底是校聘還是縣聘呢？應(yīng)當(dāng)將相關(guān)法律和規(guī)范性文件盡快審查修訂和議決，以適應(yīng)和推動(dòng)社會(huì)變革和教育發(fā)展。

二、教育法治視域下的中小學(xué)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制問題剖析

按照現(xiàn)代社會(huì)依法行政和有限政府的法治原則，就政府而言，“法無授權(quán)皆禁止”；對(duì)公民和法人來說，“法無禁令皆可行”。從法源上說，由于我國教育專門法上的不健全，教育法律、法規(guī)基本上都是由教育行政機(jī)關(guān)草擬的，難免有部門本位的偏向，可謂先天不足；同時(shí)教育法律法規(guī)、規(guī)章的訂立、修改不能適應(yīng)教育改革、發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，有時(shí)候甚而會(huì)制約教育的改革發(fā)展，可說是后天失調(diào)。于是乎政府和教育主管部門行使行政權(quán)力時(shí)，往往以教育行政法律、法規(guī)甚至是政府組織法的籠統(tǒng)授權(quán)作為其教育行政行為的法律依據(jù)。這種觀念支配下的實(shí)踐，導(dǎo)致政府權(quán)力膨脹，政事不分，政府職能呈現(xiàn)錯(cuò)位、越位和缺位；另一方面，造成學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)無法落實(shí)和校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制“權(quán)責(zé)不對(duì)應(yīng)”、“有責(zé)無權(quán)”的狀況。

(一)行政部門聘任(任命)制下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制與尊重保障和落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)存在著一定矛盾

1999年12月2日教育部印發(fā)的《教育部關(guān)于加強(qiáng)教育法制建設(shè)的意見》提出：“教育行政部門、政府有關(guān)部門依法行政，是實(shí)現(xiàn)依法治教的關(guān)鍵。各級(jí)教育行政部門要努力轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)方式和管理方式，轉(zhuǎn)變已經(jīng)不能適應(yīng)依法治國、依法行政要求的觀念、工作習(xí)慣、工作方法，善于運(yùn)用法律引導(dǎo)和保障教育的改革和發(fā)展，尊重、落實(shí)和維護(hù)學(xué)校的自主權(quán)。積極推進(jìn)依法治校。”[2]教育部《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》要求各地建立“國標(biāo)、省考、縣聘、校用”的中小學(xué)教師職業(yè)準(zhǔn)入和管理制度?！敖⒔∪衅镐浻?、考核評(píng)價(jià)、培訓(xùn)和退出等各級(jí)各類教師管理機(jī)制。全面實(shí)行聘任制度和崗位管理制度，實(shí)行新進(jìn)人員公開招聘制度。推進(jìn)管理人員職員制度建設(shè)。探索建立教師退出機(jī)制，不適應(yīng)教學(xué)崗位需要的教師實(shí)行離崗培訓(xùn)，培訓(xùn)后仍然不能適應(yīng)教師崗位要求的，可以實(shí)行調(diào)崗或另行安排工作；不符合教師資格標(biāo)準(zhǔn)要求的人員依法調(diào)整出教師隊(duì)伍”。

2003年7月17日發(fā)布的《教育部關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見》(教政法2003，3號(hào))進(jìn)一步指出：實(shí)行依法治校，就是要在依法理順政府與學(xué)校的關(guān)系、落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的基礎(chǔ)上，完善學(xué)校各項(xiàng)民主管理制度，實(shí)現(xiàn)學(xué)校管理與運(yùn)行的制度化、規(guī)范化、程序化，依法保障學(xué)校、舉辦者、教師、學(xué)生的合法權(quán)益，形成教育行政部門依法行政，學(xué)校依法自主辦學(xué)、依法接受監(jiān)督的格局。學(xué)校要依據(jù)法律法規(guī)制定和完善學(xué)校章程，經(jīng)主管教育行政部門審核后，作為學(xué)校辦學(xué)活動(dòng)的重要依據(jù)。[3]

然而，由于我國教育類相關(guān)法律、法規(guī)的不健全和對(duì)教育行政的不同理解，造成的現(xiàn)實(shí)狀況是行政隸屬關(guān)系下的校長(zhǎng)，就像是縣級(jí)教育行政機(jī)關(guān)的一個(gè)科員。這種產(chǎn)生方式在很大程度上決定了校長(zhǎng)只能對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，而難以做到對(duì)內(nèi)和對(duì)下負(fù)責(zé)。對(duì)于主管者哪怕是不合理的意見和要求，校長(zhǎng)一般情況下也得聽從。聽命于上級(jí)主管部門的校長(zhǎng)既難以獨(dú)立行使教育教學(xué)管理權(quán)，(校長(zhǎng)缺少必要的人事管理權(quán)，無權(quán)處罰和任免教師，對(duì)學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)使用沒有支配使用權(quán)。作為教育部行政規(guī)章的《小學(xué)管理規(guī)程》第三十三條規(guī)定，校長(zhǎng)依法對(duì)學(xué)校實(shí)施管理。其主要職責(zé)包括貫徹執(zhí)行國家的教育方針，執(zhí)行教育法令法規(guī)和教育行政部門的指示、規(guī)定，遵循教育規(guī)律，提高教育質(zhì)量。那么，倘若兩者出現(xiàn)沖突、抵牾時(shí)，應(yīng)當(dāng)怎么辦呢?一旦產(chǎn)生教育質(zhì)量下滑等重大后果，又該由校長(zhǎng)還是相關(guān)部門來承擔(dān)責(zé)任？)還要對(duì)學(xué)校教育管理中存在和發(fā)生的問題負(fù)有責(zé)任，這種權(quán)限不明與權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，導(dǎo)致校長(zhǎng)的無從負(fù)責(zé)和無力負(fù)責(zé)。

校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制實(shí)質(zhì)上是一種行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，強(qiáng)調(diào)責(zé)任的對(duì)上不對(duì)下，是作為教育教學(xué)的專門機(jī)構(gòu)——學(xué)校科層化的產(chǎn)物(《小學(xué)管理規(guī)程》第三十二條：小學(xué)可按編制設(shè)置校長(zhǎng)、副校長(zhǎng)、主任、教師和其他人員；教職工應(yīng)服從校長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)真完成本職工作)。這種制度安排在某種程度上使校長(zhǎng)從教師身份中疏離出來，難以獲得其他教師的心理認(rèn)同，導(dǎo)致學(xué)校教育教學(xué)風(fēng)氣的不純和辦學(xué)活力的不足。

(二)科層制管理下校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制與“教育家辦學(xué)”的改革方向和時(shí)代要求相沖突

教育部《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》(2012.6)中提出要?jiǎng)?chuàng)新教育家辦學(xué)制度?！案母镄ｉL(zhǎng)選任制度。推動(dòng)各地制訂實(shí)施辦法，開展面向全社會(huì)公開招聘和校內(nèi)民主選拔各類學(xué)校校長(zhǎng)試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)后加以推廣。健全校長(zhǎng)考核評(píng)價(jià)制度，引導(dǎo)校長(zhǎng)潛心辦學(xué)”。

中小學(xué)校長(zhǎng)應(yīng)是一位職業(yè)教育家，如果說這樣的要求太過理想和苛刻，不切合現(xiàn)實(shí)，至少應(yīng)該是全社會(huì)努力追求的目標(biāo)和方向。盡管對(duì)于教育家標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識(shí)見仁見智，在筆者看來，具有熾熱的教育情懷和堅(jiān)定、高遠(yuǎn)的教育理想，并愿以此作為自己的終身職業(yè)，矢志不渝，努力實(shí)踐，是每個(gè)教育家的共同特征。在科層制管理的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制下，中小學(xué)校長(zhǎng)常為權(quán)力所拘牽，受日常事務(wù)纏擾，不是疲于應(yīng)付上級(jí)的監(jiān)督、檢查，就是忙著執(zhí)行教育主管部門下達(dá)的任務(wù)、要求，難以將主要精力放在辦學(xué)上。即便有些實(shí)踐創(chuàng)新的想法和思路，也沒有時(shí)間和精力去做，何況他們未必有這樣做的權(quán)力和魄力。

外控式、科層制管理下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，使校長(zhǎng)無論是在對(duì)上還是對(duì)下，都能深切體會(huì)到權(quán)力的意味，可能導(dǎo)致其內(nèi)心深處價(jià)值觀的遷移和教育信念的流失。在這種學(xué)校文化氛圍下，要實(shí)現(xiàn)師生平等、民主和諧、個(gè)體自尊獨(dú)立的教育目標(biāo)，其效果如何可想而知。

三、現(xiàn)代學(xué)校制度目標(biāo)下的政府與中小學(xué)校之間法律權(quán)限界定與教育行政管理方式的轉(zhuǎn)變

(一)政府與中小學(xué)法定權(quán)責(zé)的界定

“職權(quán)法定”是現(xiàn)代社會(huì)的基本法治原則。政府及其行政機(jī)關(guān)不能為自己立法、賦權(quán)。權(quán)力本身皆具有天然擴(kuò)張性。因此必須通過完善和修訂法律，來限定政府的權(quán)力界限，不能以其法定職責(zé)為由而任性立法(行政立法)、行政。立法上不能采取概括授權(quán)的方式，來規(guī)定行政權(quán)力的范圍、閾限。既然法律法規(guī)賦予了學(xué)校自主辦學(xué)權(quán)，政府及其行政部門在行使其指導(dǎo)、監(jiān)督權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循什么原則、程序和尺度，也應(yīng)當(dāng)以法律、法規(guī)形式予以規(guī)范。對(duì)于法律規(guī)定的政府與學(xué)校之間存在的權(quán)力(利)重疊問題(比如對(duì)教師的聘用、考核和處罰權(quán)、財(cái)權(quán)等)和法律沖突問題，有必要以修法、立法和法律解釋的形式盡快予以解決、澄清?；舅悸窇?yīng)當(dāng)是對(duì)政府行政部門收權(quán)、限權(quán)，對(duì)學(xué)校則適當(dāng)放權(quán)、擴(kuò)權(quán)，以推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，樹立服務(wù)意識(shí)，實(shí)現(xiàn)政事分開，激發(fā)學(xué)?；盍Γ岣呓逃虒W(xué)水平。

(二)政府教育行政方式的轉(zhuǎn)變

在依法治教的進(jìn)程中，政府及其教育主管部門要克服“任性”行政，做到依法行政，就必須完成以下幾個(gè)轉(zhuǎn)變：即行政直接管理走向間接管理，由微觀、具體管理走向宏觀、目標(biāo)管理，由全面管理走向側(cè)重管理。要有所為，有所不為。要以遵守法律、法規(guī)為前提，嚴(yán)禁對(duì)學(xué)校具體辦學(xué)活動(dòng)直接干預(yù)(如以行政手段強(qiáng)制推行所謂的“高效課堂”教學(xué)模式等)。

轉(zhuǎn)變政府管理教育的方式，必須減少和規(guī)范政府對(duì)學(xué)校的行政審批，培育專業(yè)教育服務(wù)機(jī)構(gòu)，積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)學(xué)會(huì)、教育基金會(huì)等各類社會(huì)組織在教育公共治理中的作用，提高各級(jí)教育行政部門綜合運(yùn)用立法、撥款、規(guī)劃、信息服務(wù)、政策指導(dǎo)和必要的行政措施進(jìn)行管理的能力。推進(jìn)政校分開、管辦分離。并改革學(xué)校人事管理制度。

(三)《學(xué)校法》框架下學(xué)校法律地位與教育行政部門的權(quán)限、職責(zé)

國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》(2002年3月22日發(fā)布)在“轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政管理體制改革”部分中提出，要依法界定和規(guī)范經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能。推進(jìn)政企分開、政事分開，實(shí)行政府公共管理職能與政府履行出資人職能分開，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。筆者認(rèn)為《綱要》中的這些要求，對(duì)推進(jìn)學(xué)校教育改革、深化教育行政管理體制改革同樣適用。因?yàn)榻逃粏问且豁?xiàng)公益事業(yè)，也是一項(xiàng)現(xiàn)代社會(huì)政府為公眾提供的一項(xiàng)公共服務(wù)。作為法律賦權(quán)的專門教育機(jī)構(gòu)——學(xué)校依法享有的辦學(xué)自主權(quán)理應(yīng)得到尊重和保障。《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》提出“依法理順政府和學(xué)校的關(guān)系,探索建立具有中國特色的學(xué)校制度。以公辦學(xué)校財(cái)政撥款制度、人事管理制度改革為重點(diǎn)，擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，保障教師和學(xué)生的民主管理權(quán)”，要求明確各級(jí)政府教育管理責(zé)任，并提出“以轉(zhuǎn)變政府職能和簡(jiǎn)政放權(quán)為重點(diǎn)，深化教育管理體制改革，基本形成政事分開、權(quán)責(zé)明確、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范有序的教育管理體制”。

1.以法律形式明確政府與教育行政部門的法定職權(quán)和責(zé)任，并確保得到切實(shí)遵行。《教育法》第28條以列舉和概括授權(quán)方式規(guī)定了學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)行使下列權(quán)利：“(1)按照章程自主管理；(2)組織實(shí)施教育教學(xué)活動(dòng)；(3)招收學(xué)生或者其他受教育者；(4)對(duì)受教育者進(jìn)行學(xué)籍管理，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分；(5)對(duì)受教育者頒發(fā)相應(yīng)的學(xué)業(yè)證書；(6)聘請(qǐng)教師及其職工，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分；管理、使用本單位的設(shè)施和經(jīng)費(fèi)；(8)拒絕任何組織和個(gè)人對(duì)教育教學(xué)活動(dòng)的非法干涉；(9)法律、法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利?！爆F(xiàn)行教育法律、法規(guī)沒有明確規(guī)定和授予各級(jí)政府及教育主管部門相關(guān)職權(quán)的教育具體行政行為，應(yīng)被視為超越法定權(quán)限的違法行政行為，學(xué)校對(duì)這些具體行政行為可以依法申請(qǐng)行政訴訟。對(duì)于政府教育行政機(jī)關(guān)所依據(jù)的具體規(guī)范性文件，可以向上級(jí)政府或主管機(jī)關(guān)提起合法性審查。

2.完善校長(zhǎng)聘任制。學(xué)校依法擁有教師工作的自主管理權(quán)(《教師法》第五條)。公立中小學(xué)校長(zhǎng)作為該學(xué)校的法定代表人和決策者，理應(yīng)享有與民辦中小學(xué)校校長(zhǎng)同等的法律地位，同樣具有依法獨(dú)立行使教育教學(xué)和行政管理職權(quán)。

依照管辦評(píng)分離和政事分開的改革原則，改變校長(zhǎng)由上級(jí)主管教育機(jī)關(guān)任命的制度安排，完善校長(zhǎng)的產(chǎn)生方式和聘任制度，建議校長(zhǎng)由學(xué)校推薦、個(gè)人自薦和面向社會(huì)公開招聘產(chǎn)生，并由區(qū)縣政府聘任發(fā)布，打破其與教育行政機(jī)關(guān)的人事隸屬關(guān)系。教育行政部門履行對(duì)校長(zhǎng)候選人的資格審查權(quán)，對(duì)校長(zhǎng)的審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督、業(yè)務(wù)考核的職責(zé)。通過修訂法律明確校長(zhǎng)的權(quán)限，賦予和保障校長(zhǎng)對(duì)教職工的任用權(quán)、依法獨(dú)立決定學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)用途的財(cái)權(quán)等。完善對(duì)校長(zhǎng)的獎(jiǎng)懲、監(jiān)督(行政監(jiān)督、民主監(jiān)督和司法監(jiān)督)和法律責(zé)任規(guī)定。

對(duì)于教育主管部門的違法、不當(dāng)行政行為，包括非法干預(yù)校長(zhǎng)辦學(xué)自主權(quán)等，校長(zhǎng)有權(quán)代表學(xué)校向上級(jí)政府提出撤銷或確認(rèn)違法的申請(qǐng)或提起行政訴訟，以維護(hù)其合法權(quán)益。

3.教育行政部門為學(xué)校(包括教師和校長(zhǎng))提供培訓(xùn)、相關(guān)信息、法律幫助等服務(wù)。現(xiàn)代學(xué)校教育是政府為公民所提供的一種社會(huì)公共服務(wù)，學(xué)校及其校長(zhǎng)是這一公共事業(yè)的承擔(dān)者和執(zhí)行者。政府及教育行政部門在依法行使監(jiān)管權(quán)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)為他們提供盡其可能的必要服務(wù)。

[1]國家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2010年)[DB/OL].中華人民共和國教育部網(wǎng)站，www.moe.edu.cn/srcsite.

[2]教育部法治辦公室.教育部關(guān)于加強(qiáng)教育法制建設(shè)的意見[A].教育法律法規(guī)規(guī)章匯編[C].北京：教育科學(xué)出版社，2004.

[3]教育部法治辦公室.教育部關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見[A].教育法律法規(guī)規(guī)章匯編[C].北京：教育科學(xué)出版社，2004.

責(zé)任編輯：陳興安

陳興安，天津市教育科學(xué)研究院副研究員，碩士，主要從事教育基本理論與教育史研究(天津 300191)。

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