陳印軍，易小燕※，陳金強(qiáng)，陳章全，韓 巍，楊瑞珍

(1.中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所，北京 100081； 2.農(nóng)業(yè)部發(fā)展計劃司，北京 100026)

藏糧于地戰(zhàn)略與路徑選擇*

陳印軍1，易小燕1※，陳金強(qiáng)1，陳章全2，韓 巍2，楊瑞珍1

(1.中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所，北京 100081； 2.農(nóng)業(yè)部發(fā)展計劃司，北京 100026)

針對長期實施的藏糧于倉、以豐補(bǔ)歉策略所帶來的一系列問題，中央提出實施“藏糧于地”戰(zhàn)略。何為“藏糧于地”？實施“藏糧于地”有何益？實施“藏糧于地”面臨哪些挑戰(zhàn)？如何實施“藏糧于地”？對此，文章進(jìn)行了系統(tǒng)分析論述。我國糧食生產(chǎn)“十二連增”，糧食庫存豐富，糧食生產(chǎn)穩(wěn)定性增強(qiáng)，近年國際糧食價格低廉，這些為我國實施“藏糧于地”戰(zhàn)略創(chuàng)造了條件。然而，實施“藏糧于地”并非易事，面臨許多問題與挑戰(zhàn)，包括：耕地面積有可能再次大幅減少，耕地質(zhì)量堪憂； 水資源約束日益突出，糧食生產(chǎn)能力提升的難度越來越大； 農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害的能力低，農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害突出； 規(guī)模化生產(chǎn)經(jīng)營與社會化服務(wù)水平低，糧食生產(chǎn)調(diào)控能力弱； 國內(nèi)糧食生產(chǎn)大萎縮和世界糧食價格危機(jī)有可能再現(xiàn)，沖擊“藏糧于地”行動計劃。實施“藏糧于地”，關(guān)鍵在“地”，核心在“藏”。數(shù)量充足和高質(zhì)量的耕地是基礎(chǔ)，同時，還必須有完好的“養(yǎng)地”與“用地”機(jī)制。因此，應(yīng)強(qiáng)化“護(hù)地”、“建地”、“養(yǎng)地”與“用地”，即走護(hù)、建、養(yǎng)、用“四結(jié)合”之路。

藏糧于地 糧食安全 耕地保護(hù) 耕地質(zhì)量 糧食生產(chǎn)能力

1 藏糧于地”概念的提出及內(nèi)涵

1.1 “藏糧于地”概念的提出

經(jīng)文獻(xiàn)檢索，在我國最早于2000年出現(xiàn)的是“藏糧于土”，出現(xiàn)于封志明、李香蓮發(fā)表的“耕地與糧食安全戰(zhàn)略：藏糧于土，提高中國土地資源的綜合生產(chǎn)能力[1]”一文。文章針對我國耕地數(shù)量不足并且還在不斷減少，耕地質(zhì)量欠佳，劣質(zhì)低產(chǎn)田增加等威脅我國糧食安全而提出“藏糧于土”，主要目的是提高中國土地資源的綜合生產(chǎn)能力，保障國家糧食安全。周健民于2004年提出“藏糧于土，確保耕地數(shù)量和質(zhì)量及糧食生產(chǎn)的可恢復(fù)性[2]”。龔子同等人也于2004年提出“要大力提倡變藏糧于庫為藏糧于土的行動計劃； 藏糧于庫只能解決一時的糧食余缺，只有藏糧于土才能全面提高中國土地資源的綜合生產(chǎn)力，才能保障久遠(yuǎn)的糧食安全[3]”。

在我國，“藏糧于地”最早出現(xiàn)于2004年。一是許經(jīng)勇針對糧食儲備成本過高，維護(hù)過高的糧食庫存儲備，政府財政不堪重負(fù)，而且糧食儲備調(diào)控效率低、時效差、透明度低，同時，在由于糧食減產(chǎn)而出現(xiàn)糧食短缺時，靠大量進(jìn)口糧食滿足國內(nèi)之需，既不現(xiàn)實，也不經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀，提出確保國家糧食安全的基礎(chǔ)是在“地里”，而不是在“庫里”，更不是在外國的“庫里”，提出要突破單純追求糧食播種面積和糧食產(chǎn)量的觀念，由單純“藏糧于庫”向“藏糧于庫”、“藏糧于地”和“藏糧于科技”相結(jié)合轉(zhuǎn)變[4]。二是王華春等提出增加糧食供給的載體是土地資源，尤其是耕地資源的保護(hù)，因此，應(yīng)該十分珍惜并合理使用每一寸土地，實施世界上最嚴(yán)格的土地管理制度，實現(xiàn)“藏糧于地”[5]。

“藏糧于田”最早出現(xiàn)于2001年的文獻(xiàn)之中[6]，但作為研究主題則最早出現(xiàn)于2004年。楊正禮等人的“我國糧食安全的基礎(chǔ)在于藏糧于田[7]”一文針對我國人口多，糧食需求總量大，國際糧食貿(mào)易數(shù)量有限和價格波動大的特點(diǎn)，提出以保護(hù)和強(qiáng)化糧食生產(chǎn)能力儲備為基礎(chǔ)，堅持“以我為主”，積極實施“藏糧于田”戰(zhàn)略。該文的“田”即“農(nóng)田”，是指耕地。

“藏糧于地”最早出現(xiàn)于中央文件之中是2005年12月29日，出現(xiàn)于溫家寶在中央農(nóng)村工作會議上的講話——“當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作需重視的問題”一文。但“藏糧于地”上升為國家戰(zhàn)略始于2015年。2015年10月29日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第五次全體會議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出：堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅守耕地紅線，實施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，全面劃定永久基本農(nóng)田，探索實行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)。習(xí)近平總書記在2016年3月8日參加湖南代表團(tuán)審議時指出：要研究和完善糧食安全政策，把產(chǎn)能建設(shè)作為根本，實現(xiàn)藏糧于地、藏糧于技[8]。

1.2 “藏糧于地”的內(nèi)涵

何為“藏糧于地”，目前沒有一個確切的定義。習(xí)近平在2016年3月8日參加湖南代表團(tuán)審議時所指“藏糧于地”，強(qiáng)調(diào)的是“研究和完善糧食安全政策，把產(chǎn)能建設(shè)作為根本”。習(xí)近平在《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》說明時提出“經(jīng)過長期發(fā)展，我國耕地開發(fā)利用強(qiáng)度過大，一些地方地力嚴(yán)重透支，水土流失、地下水嚴(yán)重超采、土壤退化、面源污染加重已成為制約農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的突出矛盾。當(dāng)前，國內(nèi)糧食庫存增加較多，倉儲補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)較重。同時，國際市場糧食價格走低，國內(nèi)外市場糧價倒掛明顯。利用現(xiàn)階段國內(nèi)外市場糧食供給寬裕的時機(jī)，在部分地區(qū)實行耕地輪作休耕。休耕不能減少耕地、搞非農(nóng)化、削弱農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保急用之時糧食能夠產(chǎn)得出、供得上”。從“說明”中體現(xiàn)了“藏糧于地”的輪作休耕內(nèi)涵。封志明、李香蓮所說“藏糧于土[1]”是指加強(qiáng)對現(xiàn)有耕地的保護(hù)與能力建設(shè)，開發(fā)后備耕地資源補(bǔ)充耕地之不足； 立足全部國土，挖掘非耕地食物資源生產(chǎn)潛力，彌補(bǔ)耕地糧食生產(chǎn)能力的不足，其目的是通過耕地保護(hù)建設(shè)與土地開發(fā)，提升糧食與整個食物的生產(chǎn)能力。周健民所說“藏糧于土[2]”，是指在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和土地開發(fā)過程中，盡可能地避免破壞耕地或永久性占用耕地，要保護(hù)土壤，保護(hù)耕地，即保護(hù)我國的糧食生產(chǎn)能力。許經(jīng)勇所說“藏糧于地[4]”是指保護(hù)和提高基本農(nóng)田糧食產(chǎn)出能力、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施抗災(zāi)減災(zāi)能力、糧食發(fā)展科技支撐能力，切實提高我國糧食綜合生產(chǎn)能力，降低糧食生產(chǎn)波動，穩(wěn)定地為社會提供所需糧食。王華春等所提“藏糧于地[5]”是指實施世界上最嚴(yán)格的土地管理制度，通過保護(hù)耕地資源，保護(hù)糧食產(chǎn)能。楊正禮等人所提“藏糧于田[7]”是指強(qiáng)化農(nóng)田基本生態(tài)因子的系統(tǒng)保護(hù)與改善，提高農(nóng)田以糧食為主體的農(nóng)產(chǎn)品可持續(xù)發(fā)展的綜合生產(chǎn)能力，在復(fù)雜的國際形勢變化中，建立保障我國糧食安全的基礎(chǔ)。唐華俊所述“藏糧于地[9]”是指藏糧于綜合生產(chǎn)能力，即通過提高耕地質(zhì)量和土地生產(chǎn)力，實現(xiàn)糧食生產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)，一旦出現(xiàn)糧食緊缺，就可很快恢復(fù)生產(chǎn)能力； 而在糧食相對充足的情況下，則可以利用部分土地種植經(jīng)濟(jì)作物或從事其它經(jīng)營，迅速增加農(nóng)民收入。周小萍、陳百明等人所述“藏糧于地[10]”是指閑置于土地的那一部分糧食生產(chǎn)能力，即通過撂荒地恢復(fù)、復(fù)種指數(shù)提高和可調(diào)整地類轉(zhuǎn)換而增加的糧食產(chǎn)量。

綜上所述，可將“藏糧于地”概括為：“藏糧于地”是指通過提高耕地綜合生產(chǎn)能力，實現(xiàn)糧食生產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)，在糧食相對充足的情況下，可以通過加大糧-經(jīng)(含瓜菜)輪作比例，將部分糧食生產(chǎn)用地用于種植經(jīng)濟(jì)作物，增加農(nóng)民收入； 或通過糧-豆、糧-草輪作與休耕的方式，給予過度利用的耕地休養(yǎng)生息的機(jī)會，以提升耕地地力。在出現(xiàn)糧食緊缺的情況下，迅速調(diào)整耕地種植結(jié)構(gòu)，快速恢復(fù)糧食生產(chǎn)，滿足國內(nèi)糧食需求。

1.3 實施“藏糧于地”戰(zhàn)略目的

實施“藏糧于地”戰(zhàn)略的短期目標(biāo)是調(diào)減糧食種植面積，降低國內(nèi)糧食庫存，減輕倉儲補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)，這也是中央財政部門最為關(guān)心的問題； 中長期目標(biāo)是提升土地糧食綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力，確保糧食穩(wěn)定供給。其主要目的可概括為4個方面。

1.3.1 穩(wěn)定耕地糧食產(chǎn)能，保障國家糧食安全供給

實施“藏糧于地”根本在耕地，通過強(qiáng)化耕地資源保護(hù)、耕地質(zhì)量提升和農(nóng)田基本建設(shè)，解決糧食生產(chǎn)能力不穩(wěn)定的問題，在必要時能夠根據(jù)國家需求，生產(chǎn)出數(shù)量充足、優(yōu)質(zhì)安全的糧食。

1.3.2 提升耕地產(chǎn)出效益，促進(jìn)農(nóng)民增收

實施“藏糧于地”戰(zhàn)略，就是在糧食數(shù)量充足和糧食價格下降的情況下，讓農(nóng)民將部分糧田調(diào)整用于種植高效經(jīng)濟(jì)作物，這樣即可以提升耕地產(chǎn)出效益，又可以增加農(nóng)民收入，提升農(nóng)民擴(kuò)大再生產(chǎn)的能力。

1.3.3 緩解糧食庫存壓力，減輕倉儲財政負(fù)擔(dān)

長期實施的藏糧于倉、以豐補(bǔ)歉策略為保障國內(nèi)糧食安全供給做出了重大貢獻(xiàn)，但與此同時也造成巨大的庫存壓力和巨大的倉儲財政負(fù)擔(dān)，并產(chǎn)生大量的陳化糧，造成糧食浪費(fèi)。實施“藏糧于地”戰(zhàn)略，可有效緩解糧食庫存壓力，減輕倉儲財政負(fù)擔(dān)，減少倉儲糧食浪費(fèi)。

1.3.4 緩解生態(tài)壓力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展

實施“藏糧于地”戰(zhàn)略，在國際市場糧食數(shù)量充足和價格低廉的情況下，可以利用國際市場，適度進(jìn)口糧食，對那些地力嚴(yán)重透支、水土流失、地下水嚴(yán)重超采、土壤退化、面源污染加重區(qū)域的耕地通過糧草輪作與生態(tài)休耕等方式，給予休養(yǎng)生息的機(jī)會，以緩解生態(tài)壓力，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

2 實施“藏糧于地”面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

2.1 面臨的機(jī)遇

2.1.1 糧食生產(chǎn)“十二連增”，糧食庫存豐富，為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化創(chuàng)造了條件

在一系列有利于糧食生產(chǎn)政策的推動下，我國糧食產(chǎn)量實現(xiàn)了2004～2015年的“十二連增”，并于2013～2015年連續(xù)3年突破6億t。2015年，全國糧食總產(chǎn)量達(dá)到了6.21億t，人均糧食產(chǎn)量452kg，創(chuàng)歷史最高紀(jì)錄。在糧食連年增產(chǎn)的情況下，我國糧食庫存數(shù)量也不斷增加，如谷物庫存數(shù)量從2008年的1.45億t上升至2015年的2.49億t[11-12]，增長72.1%，年均遞增8.1%； 全國谷物庫存量占谷物總產(chǎn)量的比重從2008年的30.3%上升至2015年的43.6%； 2015年全國小麥、稻谷、玉米期末庫存量分別占了2015年小麥、稻谷和玉米產(chǎn)量的67%、23%和51%。充足的糧食，為近兩年適度調(diào)減糧食作物種植面積和擴(kuò)大高效經(jīng)濟(jì)作物種植面積創(chuàng)造了條件。

2.1.2 國際糧食價格低廉，為適度進(jìn)口糧食，推動耕地“休養(yǎng)生息”創(chuàng)造了條件

近幾年國際市場糧食價格走低，國內(nèi)外市場糧價倒掛明顯。如美國2號硬紅小麥、2號軟紅小麥、2號黃玉米價格分別從2012年10月的373美元/t、339美元/t、320美元/t，下降至2016年8月的188美元/t、157美元/t、150美元/t[13]，分別下降49.6%、53.7%、53.1%。以1： 6.67的匯率折算,2016年8月美國硬紅小麥、軟紅小麥和黃玉米價格分別為0.32元/kg、0.26元/kg和0.25元/kg，明顯低于我國價格，這為我國利用國際市場，適度進(jìn)口糧食創(chuàng)造了有利時機(jī)?？衫矛F(xiàn)階段國內(nèi)外市場糧食供給寬裕的時機(jī)，在部分地區(qū)實行耕地輪作休耕，既有利于耕地休養(yǎng)生息和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，又有利于平衡糧食供求矛盾、穩(wěn)定農(nóng)民收入、減輕財政壓力。

2.1.3 糧食生產(chǎn)穩(wěn)定性提升，為改“藏糧于倉”為“藏糧于地”創(chuàng)造了條件

實施“藏糧于倉”的主要目的是應(yīng)對糧食產(chǎn)量年際波動，以豐補(bǔ)歉。隨著科技支撐能力以及耕地質(zhì)量建設(shè)和農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施不斷強(qiáng)化，糧食生產(chǎn)波動性明顯縮小。如近10年(2006～2015年)我國糧食單產(chǎn)與糧食總產(chǎn)量的波動性(相對波動系數(shù)[14])分別較前10年(1996～2005年)縮小了75%和96%。糧食生產(chǎn)波動性縮小，即糧食生產(chǎn)穩(wěn)定性增強(qiáng)，為實施“藏糧于地”戰(zhàn)略創(chuàng)造了條件。

2.2 面臨的挑戰(zhàn)

2.2.1 耕地面積可能再次大幅減少，耕地質(zhì)量堪憂

改革開放以來，我國耕地面積曾出現(xiàn)過2次大幅減少的現(xiàn)象，一是1981～1988年耕地面積以年平均44.8萬hm2的幅度減少； 二是1999～2003年耕地面積以年平均125萬hm2的幅度減少。通過采取一系列保護(hù)政策,2004～2015年耕地年平均減少幅度下降至16.47萬hm2，尤其是2009～2015年間耕地年平均僅凈減少6.67萬hm2。但令人擔(dān)憂的是，隨著新一輪退耕還林還草項目和新一輪結(jié)構(gòu)調(diào)整的啟動，新一輪耕地面積大幅減少的局面有可能再次出現(xiàn)。根據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006～2020年)調(diào)整方案》，至2020年全國耕地保有量為1.24億hm2，較2015年的1.35億hm2減少0.11億hm2，年平均減少213.33萬hm2。以目前的生產(chǎn)水平測算，減少0.11億hm2耕地，將損失糧食生產(chǎn)能力500億kg以上。

我國耕地質(zhì)量總體偏低[15]，全國耕地中中低產(chǎn)田面積占70%。尤為突出的是耕地的環(huán)境與健康質(zhì)量令人擔(dān)憂，我國農(nóng)田土壤受污染率已從20世紀(jì)80年代末期的不足5%，上升至目前的約20%[16]。另外，在本輪的永久基本農(nóng)田劃定過程中，個別地方存在劃劣不劃優(yōu)現(xiàn)象，影響基本農(nóng)田質(zhì)量。永久基本農(nóng)田劃定工作方案要求先從500萬以上人口特大城市、省會城市、計劃單列市開始，按照城鎮(zhèn)由大到小、空間由近及遠(yuǎn)、耕地質(zhì)量等別和地力等級由高到低的順序，穩(wěn)步有序開展。然而，在永久基本農(nóng)田劃定過程中，一些地方為便于未來土地開發(fā)，不愿將城鎮(zhèn)周邊的優(yōu)質(zhì)耕地劃入，甚至利用本次永久基本農(nóng)田劃定之機(jī)，將原已劃入基本農(nóng)田的優(yōu)質(zhì)耕地調(diào)出，而將低質(zhì)耕地補(bǔ)充劃入(沈陽農(nóng)業(yè)大學(xué)土地與環(huán)境學(xué)院，董秀茹，劉小慶，周群新：新要求下的永久基本農(nóng)田劃定問題研究-基于吉林省部分地區(qū)的調(diào)研)。

2.2.2 水資源約束日益突出，糧食生產(chǎn)能力提升的難度越來越大

我國人均水資源量只有2 000m3左右(2014年1 993m3,2015年2 059m3)，不足世界人均占有量的1/3； 平均每667m2耕地水資源量不足1 400m3，約為世界平均水平的1/2； 我國水資源時空分布很不均勻，尤其是我國13個糧食主產(chǎn)省區(qū)以占全國66%的耕地，僅擁有不足40%的水資源，人均水資源僅1 352m3，其中黃淮海3省區(qū)人均水資源僅346m3，明顯低于國際公認(rèn)的500m3/人的極度缺水標(biāo)準(zhǔn)。因缺水，全國1/2的耕地?zé)o灌溉條件，處于雨養(yǎng)狀態(tài)； 尤其是東北4省區(qū)80%的耕地?zé)o灌溉條件； 而黃淮海地區(qū)水資源過度利用嚴(yán)重，在海河流域形成大面積的地下水漏斗區(qū)。

2.2.3 農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害的能力低，農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害突出

2010～2014年間，全國農(nóng)作物年平均遭受自然災(zāi)害面積0.30億hm2，占年均農(nóng)作物總播種面積的18.5%； 其中受旱災(zāi)面積0.13億hm2，受水災(zāi)面積0.09億hm2，分別占農(nóng)作物受災(zāi)總面積的43.2%和30.2%。近5年，全國農(nóng)作物年平均遭受自然災(zāi)害成災(zāi)面積0.14億hm2，農(nóng)作物自然災(zāi)害成災(zāi)率46.0%，其中旱災(zāi)成災(zāi)率46.9%，水災(zāi)成災(zāi)率47.3%。而成災(zāi)較嚴(yán)重的年份，旱災(zāi)成災(zāi)率高達(dá)67.8%(2010年)，水災(zāi)成災(zāi)率高達(dá)57.1%(2014年)。

2.2.4 規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營與社會化服務(wù)水平低，糧食生產(chǎn)調(diào)控能力弱

實施“藏糧于地”很重要的一條是要有很強(qiáng)的糧食生產(chǎn)調(diào)控能力，即一旦需要糧食，可以快速地通過調(diào)整種植結(jié)構(gòu)來增加糧食生產(chǎn)。然而，由于我國糧食生產(chǎn)仍然以小規(guī)模的農(nóng)戶生產(chǎn)為主,2014年(全國農(nóng)村經(jīng)營管理統(tǒng)計資料)，農(nóng)民戶均耕地0.38hm2,85.9%的農(nóng)戶經(jīng)營耕地不足0.67hm2，糧食生產(chǎn)調(diào)控決策難以及時落實到千家萬戶； 另一方面，由于社會化服務(wù)體系還不健全，很多地區(qū)的基層農(nóng)技推廣部門專業(yè)人才缺乏，農(nóng)技推廣、農(nóng)機(jī)服務(wù)、病蟲害防治等農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)發(fā)展相對滯后，難以及時根據(jù)國家需求動向為糧食生產(chǎn)者提供信息與技術(shù)服務(wù)，所以目前我國糧食生產(chǎn)調(diào)控能力還很弱。

2.2.5 國內(nèi)糧食生產(chǎn)大萎縮和世界糧食價格危機(jī)有可能再現(xiàn)

我國糧食“三量齊增”和國內(nèi)外糧價倒掛現(xiàn)象，再次誘發(fā)1998年前后那種打壓國內(nèi)糧食生產(chǎn)的呼聲，如一些學(xué)者、官員和媒體提出“中國應(yīng)大量進(jìn)口國際糧食[17]”、“要大膽解放思想，鼓勵進(jìn)口，放棄‘糧食安全’的謬論[18]”、“放開價格，進(jìn)行進(jìn)口[19]”、“進(jìn)口更多糧食，解除‘糧食安全’對農(nóng)民們的束縛[20]”，等等。在此情況下，如果掌控不好,1999～2003年糧食生產(chǎn)大萎縮的局面有可能再次重演。歷史經(jīng)驗一再證明，糧食生產(chǎn)大落容易，再起很難，一旦退出生產(chǎn)，諸多生產(chǎn)要素就會喪失，科技進(jìn)步停滯，尤其是會種地的人流失，再恢復(fù)到原有的生產(chǎn)水平就要用相當(dāng)大氣力，花相當(dāng)多的錢，經(jīng)歷相當(dāng)長的過程。如1999～2003年全國糧作面積減少0.14億hm2,2003年糧食總產(chǎn)量一下子回到了1990年以前的水平，而人均糧食產(chǎn)量回到了1982年以前的水平。通過采取綜合之策，至2008年糧食總產(chǎn)量才達(dá)到(超過)1998年的水平，歷時10年； 人均糧食產(chǎn)量至2011年才達(dá)到(超過)1998年水平，歷時13年。

另外，近年國際糧食價格下滑為我國進(jìn)口糧食，緩解耕地壓力創(chuàng)造了條件。但2007/2008年世界糧食價格危機(jī)表明，一旦出現(xiàn)世界性的糧食減產(chǎn)，尤其是像我國、美國等谷物生產(chǎn)大國出現(xiàn)連續(xù)性糧食減產(chǎn)，國際糧食價格有可能成倍增長。如2007年5月至2008年3月，美國2號硬紅冬小麥價格上漲了137%； 美國2號軟紅冬小麥價格上漲了121%； 阿根廷中質(zhì)小麥價格上漲80%； 泰國白大米價格上漲了74%； 泰國碎米價格上漲了107%[21]。

3 實施“藏糧于地”路徑選擇

實施“藏糧于地”，關(guān)鍵在“地”，核心在“藏”。數(shù)量充足和高質(zhì)量的耕地是基礎(chǔ)，同時，還必須有完好的“養(yǎng)地”與“用地”機(jī)制。因此，應(yīng)強(qiáng)化“護(hù)地”、“建地”、“養(yǎng)地”與“用地”，即走護(hù)、建、養(yǎng)、用“四結(jié)合”之路。

3.1 強(qiáng)化耕地管護(hù)，將有限耕地好好保護(hù)起來

我國耕地資源是有限的，必須堅持“十三五”規(guī)劃再次強(qiáng)調(diào)的“堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”，做到耕地數(shù)量基本穩(wěn)定。

3.1.1 強(qiáng)化耕地保護(hù)與土地整治,2020年全國耕地面積不少于1.32億hm2

《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006～2020年)調(diào)整方案》提出到2020年全國耕地保有量為1.24億hm2，較2015年凈減少0.11億hm2，年均凈減少213.33萬hm2，減少幅度過大，必須加以控制。

2009年全國耕地1.354億hm2,2015年1.35億hm2,6年凈減少40萬hm2，年均凈減少6.67萬hm2。“十三五”期間，在加大生態(tài)建設(shè)力度的情況下，將耕地年平均減少面積控制在90萬hm2,5年減少450萬hm2； 通過土地整理每年新增23.33萬hm2,5年新增116.67萬hm2。增減相抵,5年凈減少耕地333.33萬hm2，年均凈減少66.67萬hm2，到2020年全國耕地面積1.32億hm2。

3.1.2 調(diào)整基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo),2020年基本農(nóng)田保持1.08億～1.10億hm2

2008年10月發(fā)布的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006～2020年)》，基于2005年的1.22億hm2耕地和《土地管理法》要求的80%以上的基本農(nóng)田劃定比例，提出到2020年全國基本農(nóng)田面積不少于1.04億hm2； 而2016年6月發(fā)布的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006～2020年)調(diào)整方案》，將2020年全國基本農(nóng)田數(shù)量調(diào)整為不少于1.03億hm2。

基于第二次全國土地調(diào)查結(jié)果,2015年全國實有耕地面積1.35億hm2，較基于“一調(diào)”結(jié)果多出0.13億hm2。也就是說，我們目前的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出是基于1.33億hm2耕地，而非基于1.2億hm2耕地。在此情況下，基本農(nóng)田數(shù)量不僅未相應(yīng)上調(diào)，反而下調(diào)，未來農(nóng)產(chǎn)品供給安全有可能受到威脅。為此，應(yīng)基于當(dāng)前的實有耕地面積，按《土地管理法》要求的80%以上的基本農(nóng)田劃定比例，將全國基本農(nóng)田面積上調(diào)至1.08億～1.10億hm2。

3.1.3 強(qiáng)化永久基本農(nóng)田劃定監(jiān)管，確保優(yōu)質(zhì)耕地得到永久性保護(hù)

一是將“優(yōu)先劃”落實到位，即加強(qiáng)對城鎮(zhèn)周邊、交通沿線容易被占用優(yōu)質(zhì)耕地永久基本農(nóng)田劃定工作的監(jiān)管，保障90%以上的耕地劃入永久基本農(nóng)田進(jìn)行保護(hù)。二是嚴(yán)控基本農(nóng)田調(diào)出，把好補(bǔ)充耕地質(zhì)量關(guān)，即在永久基本農(nóng)田劃定過程中，規(guī)范基本農(nóng)田調(diào)出行為，對于補(bǔ)充耕地要進(jìn)行更加嚴(yán)格的質(zhì)量把關(guān)，確保質(zhì)量不下降。

3.2 強(qiáng)化耕地建設(shè)，力爭到2020年建成0.67億hm2高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田

實施“藏糧于地”，必須有完好的基礎(chǔ)設(shè)施和抗御自然災(zāi)害的能力，即在需要生產(chǎn)糧食時，不因自然災(zāi)害導(dǎo)致糧食減產(chǎn)。為此需強(qiáng)化耕地建設(shè)。

3.2.1 整合資源，到2020年力爭建成0.67億hm2高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田

整合現(xiàn)有農(nóng)田水利建設(shè)、土地整治、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、新增千億斤糧食產(chǎn)能田間工程建設(shè)、耕地質(zhì)量保護(hù)與建設(shè)等各種投資渠道，按照土地平整、土壤肥沃、集中連片、設(shè)施完善、農(nóng)電配套、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、生態(tài)良好、抗災(zāi)能力強(qiáng)，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方式相適應(yīng)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一布局，統(tǒng)籌建設(shè)，實現(xiàn)2016年中央1號文件提出的到2020年確保建成0.53億hm2、力爭建成0.67億hm2集中連片、旱澇保收、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、生態(tài)友好的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田目標(biāo)。

3.2.2 強(qiáng)化耕地用途監(jiān)測與質(zhì)量監(jiān)控體系建設(shè)，掌握耕地質(zhì)量動態(tài)

一是建立耕地用途監(jiān)測監(jiān)管平臺，由農(nóng)業(yè)部門會同國土、統(tǒng)計等部門定期、定點(diǎn)對各地耕地實際種植情況進(jìn)行監(jiān)測和普查，監(jiān)測結(jié)果與各項耕地保護(hù)、糧食及主要農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼政策相掛鉤。二是建立耕地質(zhì)量、土壤墑情和肥料效果三大監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，建立國家、省、市、縣耕地質(zhì)量監(jiān)測體系，優(yōu)化監(jiān)測布局，增加監(jiān)測點(diǎn)數(shù)，改善監(jiān)測條件，建立耕地質(zhì)量大數(shù)據(jù)庫，定期發(fā)布耕地質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)。

3.3 強(qiáng)化耕地養(yǎng)育，確保耕地基礎(chǔ)地力穩(wěn)步提升

堅持“三個統(tǒng)籌”，即統(tǒng)籌當(dāng)前和長遠(yuǎn)、統(tǒng)籌生產(chǎn)和生態(tài)、統(tǒng)籌農(nóng)藝與農(nóng)機(jī)，從可持續(xù)發(fā)展出發(fā)，堅持長久性的耕地地力養(yǎng)育； 同時，在利用中養(yǎng)，不宜輕言休耕。

3.3.1 科學(xué)施肥與合理耕作，提升耕地基礎(chǔ)地力

全面推廣測土配方施肥，推動施肥精準(zhǔn)化； 推廣應(yīng)用緩釋肥料、水溶肥料、生物肥料等高效新型肥料和水肥一體化技術(shù)，提高肥料利用效率，實現(xiàn)2020年化肥使用量零增長。統(tǒng)籌農(nóng)藝與農(nóng)機(jī)，深耕、免耕、深松、旋耕合理搭配，增施有機(jī)肥與秸稈還田相結(jié)合，提高土壤有機(jī)質(zhì)含量與土壤儲水保肥能力。

3.3.2 調(diào)整優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)，養(yǎng)地補(bǔ)肥

在東北黑土區(qū)推廣玉米-大豆輪作、青貯玉米+飼料大豆混種，在北方農(nóng)牧交錯帶推廣糧-草輪作，在中部和南方地區(qū)實施糧-經(jīng)、糧-飼、糧-肥輪作/間作，提高土壤肥力； 在地力嚴(yán)重退化區(qū)和嚴(yán)重的地下水漏斗區(qū)，實行季節(jié)性休耕，降低土壤水肥消耗，達(dá)到提升地力的目的。

3.4 創(chuàng)新土地利用與農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，確保糧食生產(chǎn)能力得到提升

3.4.1 優(yōu)化布局，打造基礎(chǔ)設(shè)施完備、生產(chǎn)能力穩(wěn)定的糧食生產(chǎn)功能區(qū)

加快啟動建立一批糧食生產(chǎn)功能區(qū)，力爭用3年時間完成糧食生產(chǎn)功能區(qū)劃定工作，用5年時間完成建設(shè)工作，到2020年糧食生產(chǎn)功能區(qū)全面建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，到2025年實現(xiàn)糧食生產(chǎn)現(xiàn)代化。

3.4.2 發(fā)展種養(yǎng)結(jié)合循環(huán)農(nóng)業(yè)，促進(jìn)資源循環(huán)利用

優(yōu)化種養(yǎng)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)種植-養(yǎng)殖合理搭配和糧-畜-肥循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈，以種植促養(yǎng)殖，以養(yǎng)殖增肥源，以肥促種植。建設(shè)秸稈青(黃)儲商品化基質(zhì)工程、秸稈與畜禽糞便沼氣與沼渣沼液還田利用工程，整村或整鄉(xiāng)推進(jìn)種養(yǎng)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、促進(jìn)種養(yǎng)業(yè)廢棄物處理循環(huán)利用。

3.4.3 提升土地規(guī)?；c生產(chǎn)組織化水平

完善財稅、信貸保險、用地用電、項目支持等政策，加大對新型土地經(jīng)營模式與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育力度，鼓勵土地流轉(zhuǎn)、土地托管、代耕代收等新型土地經(jīng)營模式推廣，以提升土地規(guī)模化水平； 鼓勵發(fā)展糧食種植大戶與家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)村農(nóng)機(jī)服務(wù)大戶與農(nóng)機(jī)服務(wù)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體，提升農(nóng)業(yè)及糧食生產(chǎn)組織化水平。

[1] 封志明,李香蓮.耕地與糧食安全戰(zhàn)略：藏糧于土，提高中國土地資源的綜合生產(chǎn)能力.地理學(xué)與國土研究,2000,16(3):1～5

[2] 周健民.加強(qiáng)我國糧食安全保障能力建設(shè)的思考.中國科學(xué)院院刊,2004,19(1):40～44

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[7] 楊正禮,衛(wèi)鴻.我國糧食安全的基礎(chǔ)在于“藏糧于田”.科技導(dǎo)報,2004,(9):14～17

[8] 黨建網(wǎng).習(xí)近平在湖南代表團(tuán)參加審議時的重要講話.http://www.wenming.cn/djw/gbbd/xxhtwx/201603/t20160318_3222173.shtml,2016-03-18

[9] 唐華俊.積極實施“藏糧于地”戰(zhàn)略.農(nóng)村工作通訊,2005,(3):3

[10]周小萍,陳百明,張?zhí)矶?中國“藏糧于地”糧食生產(chǎn)能力評估.經(jīng)濟(jì)地理,2008,28(3):475～478

[11]FAO.Crop Prospects and Food Situation.No.4,December 2012.http://www.fao.org/docrep/017/al995e/al995e00.pdf

[12]FAO.Crop Prospects and Food Situation.No.2,June 2016.http://www.fao.org/3/a-i5710e.pdf

[13]FAO.Crop Prospects and Food Situation.No.3,September 2016.http://www.fao.org/3/a-i6100e.pdf

[14]陳印軍,尹昌斌.紅黃壤地區(qū)糧食生產(chǎn)波動性分析.農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì),1999,(1):36～38

[15]中華人民共和國農(nóng)業(yè)部.關(guān)于全國耕地質(zhì)量等級情況的公報.中華人民共和國農(nóng)業(yè)部政府網(wǎng),http://www.moa.gov.cn/govpublic/ZZYGLS/201412/t20141217_4297895.htm,2014-12-17

[16]陳印軍,方琳娜,楊俊彥.我國農(nóng)田土壤污染狀況及防治對策.中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃,2014,35(4):1～5

[17]馬克.中國應(yīng)大量進(jìn)口國際糧食.搜狐財經(jīng),http://business.sohu.com/20150517/n413223401.shtml,2015-05-17

[18]陳建利.高價補(bǔ)貼政策被指給收購糧儲官員巨大尋租空間.南方都市報,http://finance.sina.com.cn/chanjing/cyxw/20150726/052922792248.shtml,2015-07-26

[19]樓繼偉.中高速增長的可能性及實現(xiàn)途徑.清華大學(xué)新聞網(wǎng), http://news.tsinghua.edu.cn/publish/news/4215/2015/20150505163828267529740/20150505163828267529740_.html,2015-04-24

[20]劉文昭.今日話題：糧食更該自給還是進(jìn)口？騰訊評論《今日話題》欄目,第3247期, http://view.news.qq.com/a/20150810/015773.htm,2015-08-10

[21]陳印軍,王勇,盧布,等.國際糧食形勢及我國糧食生產(chǎn)潛在危機(jī)與對策.中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃,2009,30(1):9～16

STRATEGIC AND PATH SELECTION OF "STORING GRAIN IN ARABILE LAND"*

Chen Yinjun1,Yi Xiaoyan1※,Chen Jinqiang1,Chen Zhangquan2,Han Wei2,Yang Ruizhen1

(1.Institute of Agricultural Resources and Regional Planning, Chinese Academy of Agricultural Sciences, Beijing 100081, China;2.Department of Development and Planning, Ministry of Agriculture of People′s Republic of China, Beijing 100026, China)

In response to a series of problems for the long-term grain storage, the central government put forward the strategy of "storing grain in arable land". What is "storing grain in arable land "? What is the benefit to implement this strategy? What are the challenges? And how canimplement?In recent years, the continuous increase of China′s grain production, the grain production stability, and low international grain prices provided the good conditions for the implementation of "storing grain in land" strategy. However, it was not easy due to some problems and challenges, for example, the arable land area may be significantly reduced, the quality of arable land and water constraints become increasingly prominent, the increase of grain production capacity was more and more difficult, the ability to resist natural disasters was low, agricultural natural disasters were prominent, large-scale production and operation and social service level were low, grain production control was weak, large domestic grain production shrinkage and the world food price crisis would impact the action plan. The sufficient and high-quality arable land was the key to implement the strategy, and meanwhile the land raising and use mechanism was necessary.

storing grain in arable land; food safety; arable land protection; arable land quality; grain production capacity

10.7621/cjarrp.1005-9121.20161202

2016-10-19

陳印軍(1960—)，男，河北衡水人，研究員、博士生導(dǎo)師。研究方向：耕地利用與糧食安全?！ㄓ嵶髡撸阂仔⊙?1979—)，江蘇南通人，博士、副研究員。研究方向：農(nóng)村發(fā)展、土地資源管理。Email：yixiaoyan@caas.cn

*資助項目：國家自然科學(xué)基金青年項目“基于利益博弈視角的農(nóng)村宅基地整理收益分享機(jī)制研究”(71303242)； “十二五”農(nóng)村領(lǐng)域國家科技計劃課題“東北平原中低產(chǎn)田改良技術(shù)模式集成研究”(2012BAD05B01)； 農(nóng)業(yè)部2016年發(fā)展計劃工作十大重點(diǎn)問題調(diào)研項目“黃淮海節(jié)水高效型耕地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究”

F307.11; F320

A

1005-9121[2016]12-0008-07