■ 許 喆/孟蒲偉/李玉峰

（北京舜土規(guī)劃顧問有限公司，北京 100070）

城鎮(zhèn)土地集約利用稅費調(diào)控制度研究

■ 許 喆/孟蒲偉/李玉峰

（北京舜土規(guī)劃顧問有限公司，北京 100070）

通過對現(xiàn)行土地稅費政策的簡要分析，提出我國目前土地稅費政策方面存在的制度性問題，包括土地取得環(huán)節(jié)稅費調(diào)控缺乏政策指向性，土地保有環(huán)節(jié)未能體現(xiàn)對存量土地再利用的稅費調(diào)控思路，土地轉(zhuǎn)移環(huán)節(jié)缺少與地區(qū)產(chǎn)業(yè)調(diào)控政策的銜接等。同時，站在土地集約利用的視角，分別從土地取得、保有、轉(zhuǎn)移環(huán)節(jié)提出土地稅費制度調(diào)整建議：(1)土地取得環(huán)節(jié)實行差別化稅費管理制度，從供給側(cè)入手明確土地資源配置的政策指向性；(2)優(yōu)化調(diào)整保有環(huán)節(jié)稅費結(jié)構(gòu) ，提高保有環(huán)節(jié)稅負(fù)水平；(3)加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)移環(huán)節(jié)稅費調(diào)控與地區(qū)產(chǎn)業(yè)政策的對接，鼓勵政府支持產(chǎn)業(yè)用地在轉(zhuǎn)讓過程中的稅費減免政策。

土地稅費；集約利用；取得環(huán)節(jié)；保有環(huán)節(jié)；轉(zhuǎn)移環(huán)節(jié)

土地稅費調(diào)控政策是政府以土地資源作為杠桿運用經(jīng)濟(jì)手段加強(qiáng)宏觀調(diào)控的重要方式，土地稅費調(diào)控不僅可以調(diào)節(jié)市場預(yù)期，加強(qiáng)房地產(chǎn)市場調(diào)控，同時也可以通過經(jīng)濟(jì)手段加強(qiáng)對土地利用方式、強(qiáng)度、效率等方面的調(diào)節(jié)，影響城市產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)民生經(jīng)濟(jì)調(diào)控措施的落實。我國針對城市建設(shè)用地土地利用調(diào)控的稅費共分三個環(huán)節(jié)：取得環(huán)節(jié)、保有環(huán)節(jié)、轉(zhuǎn)移環(huán)節(jié)。土地取得環(huán)節(jié)包括新增建設(shè)用地土地有償使用費和土地出讓金，土地保有環(huán)節(jié)包括城鎮(zhèn)土地使用稅和土地閑置費，土地轉(zhuǎn)移環(huán)節(jié)包括土地增值稅、企業(yè)（個人）所得稅、印花稅及契稅。

1 我國現(xiàn)行土地稅費調(diào)控措施

1.1 土地取得環(huán)節(jié)

1.1.1 土地有償使用費

新增建設(shè)用地土地有償使用費專指國務(wù)院或省級人民政府在批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征用時，向以出讓等有償使用方式取得新增建設(shè)用地的縣（市）人民政府收取的平均土地純收益。收費目的是為了加強(qiáng)新增建設(shè)用地管理，保證新增建設(shè)用地土地有償使用費專項用于耕地開發(fā)，實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡。2006年11月，為了抑制建設(shè)用地總量過快增長，促進(jìn)節(jié)約集約用地，財政部、國土資源部、中國人民銀行聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于調(diào)整新增建設(shè)用地土地有償使用費政策等問題的通知》（財綜〔2006〕48號），規(guī)定從2007年1月1日起新增建設(shè)用地土地有償使用費征收標(biāo)準(zhǔn)在1999年的《新增建設(shè)用地土地有償使用費收繳使用管理辦法》（財綜字〔1999〕117號）的基礎(chǔ)上提高1倍，同時對新增建設(shè)用地土地有償使用費征收等別進(jìn)行細(xì)化。

現(xiàn)行收取的新增建設(shè)用地土地有償使用費均專項用于耕地開發(fā)，稅收的30%上繳中央財政、70%上繳地方財政。繳納標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院土地行政主管部門按照全國城市土地分等和城鎮(zhèn)土地級別、基準(zhǔn)地價水平、各地區(qū)耕地總量和人均耕地狀況、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展平等情況綜合確定。

1.1.2 土地出讓金

土地出讓金是市、縣人民政府在其農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征用已獲得國務(wù)院及省級人民政府批準(zhǔn)的情況下，土地管理部門將土地使用權(quán)出讓給土地使用者，按規(guī)定向受讓人收取的土地出讓的全部價款；或土地使用期滿，土地使用者需要續(xù)期而向土地管理部門繳納的續(xù)期土地出讓價款。土地出讓金的高低與土地的用途、位置和土地出讓年限緊密相關(guān)，一般一次性支付，但有的出讓金額巨大、辦理出讓手續(xù)所需的時間較長，所以也有多次支付的形式。《土地管理法》（中華人民共和國主席令〔2004〕28號）對土地出讓金的使用范圍作出了明確規(guī)定，土地出讓收入主要用于征地和拆遷補(bǔ)償支出、土地開發(fā)支出、支農(nóng)支出和城市建設(shè)支出等。

1.2 土地保有環(huán)節(jié)

1.2.1 城鎮(zhèn)土地使用稅

城鎮(zhèn)土地使用稅是針對城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)內(nèi)使用土地的單位和個人，以其實際占用的土地面積為計稅依據(jù)征收的一個稅種。2007年1月，國務(wù)院為加大土地保有成本、促進(jìn)節(jié)約集約利用土地，頒布了《國務(wù)院關(guān)于修改〈中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例〉的決定》（中華人民共和國國務(wù)院令（第483號）），要求提高城鎮(zhèn)土地使用稅稅額標(biāo)準(zhǔn)，將每平方米年稅額在《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》（中華人民共和國國務(wù)院令〔1998〕17號）規(guī)定的基礎(chǔ)上提高2倍，同時規(guī)定外商投資企業(yè)、外國企業(yè)和在華機(jī)構(gòu)的用地也要征收此稅。

現(xiàn)行的城鎮(zhèn)土地使用稅采用地區(qū)差別化的定額稅率政策，通常按大、中、小城市和縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)的差別設(shè)定不同的征收幅度，由地方稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收，具體標(biāo)準(zhǔn)為：大城市1.5～30元，中等城市1.2～24元，小城市0.9～18元，縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)0.6～12元。該稅種的減免政策包括：國有重點扶植項目免稅；國家機(jī)關(guān)和軍隊用土地，宗教、名勝、廣場、綠化、農(nóng)林牧漁生產(chǎn)用地，非盈利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)、企業(yè)所辦學(xué)校和醫(yī)院等用途均可免稅；此外，經(jīng)批準(zhǔn)開山填海整治的土地和改造的廢棄土地均可免稅，用以鼓勵土地節(jié)約集約利用的行為。經(jīng)營性用地一律不予以免稅。

1.2.2 土地閑置費

土地閑置費的基本規(guī)范來源于2012年國土資源部正式發(fā)布的《閑置土地處置辦法》（中華人民共和國國土資源部令（第53號）），該辦法將閑置土地定義為：國有建設(shè)用地使用權(quán)人超過國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的國有建設(shè)用地。已動工開發(fā)但開發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足1/3或者已投資額占總投資額不足25%，中止開發(fā)建設(shè)滿一年的國有建設(shè)用地，也可以認(rèn)定為閑置土地。針對土地閑置滿兩年的，將依法無償收回或者重新安排使用；土地閑置滿一年不滿兩年的，開發(fā)商需按出讓或劃撥土地價款的20%交納土地閑置費。土地閑置費的制定實施，將大大減少開發(fā)商囤積土地升值的利潤，加快土地開發(fā)速度，從一定程度上緩解供給不足，促使開發(fā)商更理性地購買土地，平抑過快上漲的地價。

1.3 土地轉(zhuǎn)移環(huán)節(jié)

1.3.1 土地增值稅

土地增值稅是針對轉(zhuǎn)讓國有土地使用權(quán)、地上的建筑物及其附著物并取得收入的單位和個人，以轉(zhuǎn)讓所取得的收入包括貨幣收入、實物收入和其他收入為計稅依據(jù)向國家繳納的一種稅賦；課稅對象是指有償轉(zhuǎn)讓國有土地使用權(quán)及地上建筑物和其他附著物產(chǎn)權(quán)所取得的增值額（轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)取得的收入減除規(guī)定的房地產(chǎn)開發(fā)成本、費用等支出后的余額）。土地增值稅的征收有利于增強(qiáng)國家對房地產(chǎn)交易市場的調(diào)控、增加財政收入、抑制炒賣土地獲取暴利的行為。

土地增值稅實行四級超額累進(jìn)稅率，增值額未超過扣除項目金額50%的部分，稅率為最低的30%；超過扣除項目金額200%的部分，稅率為最高的60%；房地產(chǎn)企業(yè)建設(shè)普通住宅出售的，若增值額未超過扣除金額20%，予以免征，稅費征收只在有償轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)。為了保障財政收入均勻入庫，土地增值稅實行“預(yù)征+清算”的管理模式。在項目銷售階段，按月或者季度依據(jù)申報收入和各地方土地增值稅預(yù)征率預(yù)先征收一部分土地增值稅，項目銷售完之后再按照實際銷售收入所得進(jìn)行清算。2010年6月3日，為了進(jìn)一步加大開發(fā)商拿地成本，國家稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)土地增值稅征管工作的通知》（國稅發(fā)〔2010〕53號），將土地增值稅預(yù)征率最低限劃定為1%。土地增值稅成為保障收入公平分配、促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的有力工具。

1.3.2 企業(yè)（個人）所得稅

企業(yè)所得稅是指對中華人民共和國境內(nèi)的企業(yè)（居民企業(yè)及非居民企業(yè)）和其他取得收入的組織以其生產(chǎn)經(jīng)營所得為課稅對象所征收的一種所得稅，征稅對象是納稅人取得的所得。在土地轉(zhuǎn)移環(huán)節(jié)，其征稅對象為土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押及接受贈予所得等；納稅人為所有實行獨立經(jīng)濟(jì)核算的中華人民共和國境內(nèi)的內(nèi)資企業(yè)或其他組織，包括國有企業(yè)、集體企業(yè)、私營企業(yè)、聯(lián)營企業(yè)、股份制企業(yè)、有生產(chǎn)經(jīng)營所得和其他所得的其他組織；一般企業(yè)的稅率確立為25%；另外，高新技術(shù)企業(yè)、小型微利企業(yè)和非居民企業(yè)的稅率會有所優(yōu)惠。個人所得稅是國家對本國公民、居住在本國境內(nèi)的個人的所得和境外個人來源于本國的所得征收的一種所得稅。對于促進(jìn)土地節(jié)約集約利用方面，企業(yè)所得稅的優(yōu)惠政策不僅針對土地轉(zhuǎn)移環(huán)節(jié)的交易行為，還應(yīng)包含土地保有環(huán)節(jié)企業(yè)主動加強(qiáng)自身改造的行為。

1.3.3 契稅

契稅是對中國境內(nèi)土地、房屋權(quán)屬發(fā)生轉(zhuǎn)移而訂立契約時向承受人征收的一種財產(chǎn)稅，屬于財產(chǎn)轉(zhuǎn)移稅。在中國境內(nèi)取得土地、房屋權(quán)屬的企業(yè)和個人，均應(yīng)依法繳納契稅。取得土地、房屋權(quán)屬的方式包括：國有土地使用權(quán)出讓，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓（包括出售、贈與和交換），房屋買賣、贈與和交換；以下列方式轉(zhuǎn)移土地房屋權(quán)屬的，視同土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、房屋買賣或者房屋贈與征收契稅：以土地、房屋權(quán)屬作價投資、入股，以土地、房屋權(quán)屬抵償債務(wù)，以獲獎的方式承受土地、房屋權(quán)屬，以預(yù)購方式或者預(yù)付集資建房款的方式承受土地、房屋權(quán)屬；另外，對于個人無償贈與不動產(chǎn)行為，應(yīng)對受贈人全額征收契稅。

現(xiàn)行契稅的計稅依據(jù)是發(fā)生土地使用權(quán)和所有權(quán)權(quán)屬轉(zhuǎn)移的土地和房屋的價格?？紤]到全國各地經(jīng)濟(jì)和房地產(chǎn)市場發(fā)展不平衡，契稅實行1%～3%的幅度稅率，各地區(qū)稅率由省級人民政府在該幅度范圍內(nèi)按照該地區(qū)實際情況進(jìn)行確定。

1.3.4 印花稅

印花稅是對經(jīng)濟(jì)活動和經(jīng)濟(jì)交往中書立、領(lǐng)受具有法律效力的憑證的單位和個人征收的一種稅。因采用在應(yīng)稅憑證上黏貼印花稅票作為完稅的標(biāo)志而得名。凡發(fā)生書立、領(lǐng)受應(yīng)稅憑證的均須繳納印花稅，具體包括書立和領(lǐng)受土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同、物權(quán)變更登記表、過戶登記表等稅目。2008年11月起，國家對個人銷售和購買住房的行為暫免征印花稅，用以鼓勵居民進(jìn)行房地產(chǎn)消費，抑制囤地浪費行為。

2 稅費調(diào)控過程中存在的問題

2.1 土地取得環(huán)節(jié)

土地取得環(huán)節(jié)的稅費調(diào)控缺乏政策指向性，不能從供給端發(fā)揮政府利用土地稅收杠桿引導(dǎo)地區(qū)土地資源配置的實施。

(1)新增建設(shè)用地稅費調(diào)控未能很好地體現(xiàn)地區(qū)間資源和發(fā)展水平差異。新增土地獲取涉及的稅費只有新增建設(shè)用地土地有償使用費和土地出讓金。一方面稅費征收標(biāo)準(zhǔn)的更新不及時。雖然國家制定了分等分級的新增建設(shè)用地土地有償使用費和土地出讓金征收標(biāo)準(zhǔn)，在一定程度上體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異性，但對于我國不同區(qū)域資源稟賦、開發(fā)程度、城鎮(zhèn)化工業(yè)化水平、生態(tài)環(huán)境脆弱度等差別化考慮仍略顯不足。城市間發(fā)展差異化變化速度較快，短短幾年就可能產(chǎn)生不同的發(fā)展差異，如對于一線、二線、三線城市的劃分等等。另外，對于不同資源稟賦條件下，不同的用地類型缺少具有明確導(dǎo)向意義的鼓勵政策。如對新增建設(shè)用地高于批準(zhǔn)土地容積率控制指標(biāo)的，缺少稅費減免措施；缺少支持地下空間開發(fā)利用的鼓勵措施等。

(2)存量土地利用在稅費調(diào)控過程中缺少針對性的鼓勵措施。對于存量土地的取得，譬如工礦廢棄地、污染土地和荒廢土地等難以開發(fā)利用的土地，以及城中村、“三舊”改造等存量土地的開發(fā)方和取得方，尚缺乏有效的稅費鼓勵措施，降低了土地權(quán)利人充分利用存量土地資源的積極性。

(3)土地出讓未能充分地顯現(xiàn)地價調(diào)控的作用和差異化特點。目前，許多地區(qū)存在土地出讓金優(yōu)惠范圍過寬、價格偏低、更新速率不能與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展訴求切實匹配的情況，一定程度上滋長使用權(quán)人任意拿地、粗放利用及土地閑置等問題，造成土地出讓過程中存在尋租現(xiàn)象；另外，針對不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)狀況，地價調(diào)控在促進(jìn)土地節(jié)約集約利用方面并未很好地體現(xiàn)出差異化特點。

2.2 土地保有環(huán)節(jié)

土地保有環(huán)節(jié)稅種單一，調(diào)控手段不足，未能體現(xiàn)對存量土地再利用的稅費調(diào)控思路。

(1)保有環(huán)節(jié)稅費調(diào)控手段不足，稅種單一，層次感不強(qiáng)。目前，我國在土地保有環(huán)節(jié)的通用稅收僅有城鎮(zhèn)土地使用稅和土地閑置費，稅費調(diào)控種類少，調(diào)控手段不足。城鎮(zhèn)土地使用稅屬于從量計征，對于土地價值的變化缺乏有效的跟進(jìn)，同時對于土地使用的外部性（包括土地使用權(quán)人自身疏于開發(fā)，但卻享受其他使用權(quán)人的開發(fā)活動所帶來的土地增值；或因土地使用權(quán)人自身的污染等原因，降低了區(qū)域整體的土地價值，影響了其他使用權(quán)人等）缺乏控制；土地閑置費只是針對存在限制土地和炒地、捂盤惜售、哄抬房價等違法違規(guī)行為的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)加大管制力度，征收對象具有特定性；對于業(yè)內(nèi)一直討論的房產(chǎn)稅仍在試行階段，從試行結(jié)果來看，對于土地節(jié)約集約利用的調(diào)控作用相對有限，且目前并沒有在全國各省、市層面普及。

(2)未能考慮地類差別，根據(jù)土地性質(zhì)的差異制定針對性的土地保有稅費調(diào)控政策。目前房地產(chǎn)市場的調(diào)控主要是針對具有經(jīng)營性質(zhì)或有收益潛力的土地進(jìn)行，對于土地的未來預(yù)期具有收益或者收益潛力，就會帶來投資或者投機(jī)性需求，短期造成市場過熱，對社會經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運行產(chǎn)生不良影響。收益性房產(chǎn)的擁有者在擁有房產(chǎn)后待價而估，一旦對市場預(yù)期不景氣，極易產(chǎn)生房產(chǎn)拋售現(xiàn)象，對整個實體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不可估量的破壞力。稅費調(diào)控應(yīng)本著保障經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展為目的，根據(jù)不同土地類型，分別對高收益風(fēng)險和低收益風(fēng)險的土地制定差別化的稅費政策，平衡各類型土地保有期間的收益水平。

(3)對工業(yè)用地集約高效利用缺乏稅費鼓勵措施。據(jù)調(diào)查，目前園區(qū)內(nèi)，尤其是地市一級的園區(qū)內(nèi)存在大量工業(yè)用地出讓后低效利用甚至閑置浪費的現(xiàn)象，由于產(chǎn)權(quán)歸屬企業(yè)，除非企業(yè)自己愿意，在土地使用權(quán)有效期內(nèi)不便于對土地進(jìn)行二次投資，激活土地利用潛力，提高土地利用效率。在土地保有期間，通過稅費政策的鼓勵，激勵土地?fù)碛姓叱浞掷矛F(xiàn)有工業(yè)用地，推進(jìn)舊廠區(qū)、舊廠房改造，提高土地利用效率。目前，缺乏相關(guān)稅費政策鼓勵土地使用權(quán)人加強(qiáng)自身低效工業(yè)企業(yè)用地改造的措施。

2.3 土地轉(zhuǎn)移環(huán)節(jié)

土地轉(zhuǎn)移環(huán)節(jié)缺少遏制土地投機(jī)行為的有效機(jī)制，稅費政策缺少與地區(qū)產(chǎn)業(yè)調(diào)控政策的銜接。

(1)未能很好地遏制土地轉(zhuǎn)讓投機(jī)行為。不同主體功能區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地利用強(qiáng)度、城鎮(zhèn)化工業(yè)化水平等方面存在明顯的差異，因此，土地增值的快慢、土地轉(zhuǎn)移和倒賣的投機(jī)傾向性都是不同的，而目前在土地轉(zhuǎn)移環(huán)節(jié)，稅費的征收并未對這一差異性和投機(jī)傾向作明確的區(qū)分。

(2)未能明確區(qū)分不同轉(zhuǎn)移用途的稅費調(diào)控方向。目前，針對保障性住房房源、公益性用地和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)用地的土地轉(zhuǎn)讓行為，尚缺乏有效的稅費鼓勵措施，因而降低了土地使用權(quán)人通過轉(zhuǎn)讓土地，發(fā)展公益性用地和進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級的積極性；另一方面，對于大型商業(yè)用地、別墅用地等增值明顯、帶有盈利性質(zhì)的土地轉(zhuǎn)讓行為，仍然缺乏有效的稅費調(diào)節(jié)措施。

(3)缺乏針對存量土地轉(zhuǎn)讓的稅費鼓勵政策。鼓勵存量土地二次轉(zhuǎn)讓是避免土地長期閑置、促進(jìn)資源盤活利用的有效手段。目前，對現(xiàn)有的有償使用用地，以及未來可能轉(zhuǎn)為有償使用的存量劃撥用地，尚缺乏稅費方面的調(diào)控措施，不利于土地的流通和節(jié)約集約利用。

3 稅費調(diào)控的制度建議

3.1 土地取得環(huán)節(jié)

土地取得環(huán)節(jié)應(yīng)實行差別化稅費管理制度，從供給側(cè)入手明確土地資源配置的政策指向性。針對土地管理的地類、供應(yīng)方式、空間區(qū)域等方面的差異性，實行差別化稅費管控制度，提高稅費管控的針對性和有效性。

在提高土地有償使用范圍的同時，有針對性地提高有償使用土地的取得費用。在2001年國土資源部發(fā)布的《劃撥用地項目目錄》（中華人民共和國國土資源部令（第9號））中明確：軍事、社會保障性住房和特殊用地等可以繼續(xù)以劃撥方式取得建設(shè)用地使用權(quán)外，逐步擴(kuò)大國家機(jī)關(guān)辦公和交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施（產(chǎn)業(yè)）、城市基礎(chǔ)設(shè)施以及各類社會事業(yè)用地有償使用的范圍，征收土地出讓金；同時，針對原有的有償使用土地范圍，加快建立與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的價格調(diào)控機(jī)制，形成與市場接軌的土地出讓價格，促使其充分利用土地資源，避免浪費；建立經(jīng)營性工業(yè)用地與住宅、商業(yè)等用地的合理的比價機(jī)制，顯化工業(yè)用地土地價值，提高工業(yè)用地供應(yīng)價格。

通過稅費調(diào)節(jié)，調(diào)控不同功能區(qū)域新增土地的取得成本。在應(yīng)用稅費手段對新增建設(shè)用地取得環(huán)節(jié)進(jìn)行調(diào)控時，建議結(jié)合整體大區(qū)域（城市群）的發(fā)展戰(zhàn)略，根據(jù)不同區(qū)域的資源稟賦、功能定位提出差異化的稅費調(diào)控措施。通過對新增建設(shè)用地土地有償使用費及土地出讓金等不同環(huán)節(jié)逐級設(shè)定有保有控、各具特色的調(diào)控方案，既鼓勵資源合理開發(fā)，又兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益，促進(jìn)節(jié)約集約用地。

以京津冀協(xié)同一體化發(fā)展規(guī)劃劃分為四大功能區(qū)為例：①對于中部優(yōu)化調(diào)整區(qū)（北京、天津、廊坊、唐山），應(yīng)控制或者減少建設(shè)用地規(guī)模，區(qū)域整體大幅提高新增建設(shè)用地土地有償使用費，對于符合城市發(fā)展定位的高精尖產(chǎn)業(yè)類型及產(chǎn)業(yè)疏解轉(zhuǎn)移類型，適當(dāng)降低土地出讓金，鼓勵地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。②對于南部制造業(yè)與耕作業(yè)區(qū)（覆蓋石家莊、保定、滄州），應(yīng)從嚴(yán)控制城市規(guī)模，禁止成片蔓延，整體上中幅調(diào)高土地有償使用費，大幅提高該區(qū)域的工業(yè)項目土地出讓金，但對于節(jié)能減排產(chǎn)業(yè)可實行出讓金優(yōu)惠政策。③對于西、北部生態(tài)保護(hù)和生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)（覆蓋承德、張家口），應(yīng)嚴(yán)格控制城市開發(fā)建設(shè)，在土地的征用和出讓環(huán)節(jié)，大幅提高土地有償使用費和工業(yè)項目土地出讓金，減少大規(guī)模開發(fā)建設(shè)對資源環(huán)境的破壞。④對于東部濱海臨港產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)（覆蓋秦皇島、唐山、天津、滄州），擴(kuò)大城市建設(shè)空間，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)集聚能力，根據(jù)園區(qū)發(fā)展情況，小幅降低土地有償使用費，對于符合園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，提升產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)的用地類型實行土地出讓金優(yōu)惠政策。

3.2 優(yōu)化調(diào)整保有環(huán)節(jié)稅費結(jié)構(gòu) ，提高保有環(huán)節(jié)稅負(fù)水平

在土地保有環(huán)節(jié)，稅種、計稅依據(jù)相對單薄，不利于土地使用過程中的高效、集約利用，土地管理缺乏有效的調(diào)控手段。應(yīng)按照“誰占資源誰繳稅、多占資源多繳稅”的原則，一方面擴(kuò)大土地保有環(huán)節(jié)的應(yīng)繳費稅種，增加土地增值稅。對于具有投資投機(jī)性質(zhì)的房地產(chǎn)類型（住宅、商業(yè)地產(chǎn)），土地增值稅的計稅依據(jù)為當(dāng)年土地價值的評估值相比于上一評估周期的增值，稅率區(qū)間及大小等同于轉(zhuǎn)移環(huán)節(jié)的四級超額累進(jìn)稅率，但征收形式不同于轉(zhuǎn)移環(huán)節(jié)的預(yù)征率，而是采用當(dāng)年實際征收比率的形式；對于產(chǎn)業(yè)園區(qū)工業(yè)用地，不符合《工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標(biāo)》（國土資發(fā)〔2008〕24號）中的各項土地利用控制性指標(biāo)要求的工業(yè)用地項目，以年度評估值差值作為計費依據(jù)按年征收土地增值稅，工業(yè)用地經(jīng)過改造利用后，符合《控制指標(biāo)》后第二年，可對工業(yè)用地減免土地增值稅。

3.3 土地轉(zhuǎn)移環(huán)節(jié)

加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)移環(huán)節(jié)稅費調(diào)控與地區(qū)產(chǎn)業(yè)政策的對接，鼓勵政府支持產(chǎn)業(yè)用地在轉(zhuǎn)讓過程中稅費的減免。根據(jù)所轉(zhuǎn)讓土地的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，制定相應(yīng)的土地轉(zhuǎn)讓稅收調(diào)節(jié)政策。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展速率較快、地價漲速較快的一線城市，對保有時間在3年以內(nèi)的土地轉(zhuǎn)讓行為，成倍提高土地增值稅繳納標(biāo)準(zhǔn)，適度提高企業(yè)所得稅繳納標(biāo)準(zhǔn)；對保有時間在3～5年的土地轉(zhuǎn)讓行為，適度提高土地增值稅繳納標(biāo)準(zhǔn)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展速率平穩(wěn)、地價漲速一般的二、三線城市，對保有時間在3年以內(nèi)的土地轉(zhuǎn)讓行為，適度提高土地增值稅繳納標(biāo)準(zhǔn)。通過上述方式，抑制短期投機(jī)行為。

鼓勵土地轉(zhuǎn)讓用于民生、公益性項目，控制土地市場二次轉(zhuǎn)移流向。在土地轉(zhuǎn)讓明確用于保障性安居工程建設(shè)，高新技術(shù)、生態(tài)環(huán)保、污染治理產(chǎn)業(yè)建設(shè)，公益性設(shè)施建設(shè)時，應(yīng)對原土地使用權(quán)人降低土地增值稅繳納標(biāo)準(zhǔn)，從而鼓勵產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級行為；如土地轉(zhuǎn)讓明確用于產(chǎn)能過剩行業(yè)、商業(yè)綜合體、大型游樂設(shè)施或高檔旅游區(qū)、別墅等，應(yīng)對原土地使用權(quán)人提高土地增值稅繳納標(biāo)準(zhǔn)，適度提高企業(yè)所得稅繳納標(biāo)準(zhǔn)，同時對新土地使用權(quán)人提高契稅繳納標(biāo)準(zhǔn)。

利用具有明確政策傾向的稅費調(diào)控政策，有條件地盤活存量劃撥土地。對于存量劃撥用地未來被納入有償使用范圍的，一方面，針對使用權(quán)人轉(zhuǎn)讓、租賃、作價入股等投資行為，可補(bǔ)繳土地出讓金，增加其在土地轉(zhuǎn)移環(huán)節(jié)的繳稅壓力，促使其充分利用土地資源，抑制閑置浪費行為；另一方面，在三級市場交易環(huán)節(jié)適當(dāng)降低存量劃撥建設(shè)用地土地增值稅、企業(yè)所得稅的征收標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)其通過轉(zhuǎn)讓、租賃、作價出資入股等方式參與交易，既促進(jìn)了該類用地的流轉(zhuǎn)，避免了閑置浪費，又促使該類用地向利用效率高、利用意向強(qiáng)的使用權(quán)人轉(zhuǎn)移，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。

[1]魏莉娜．土地參與宏觀調(diào)控政策研究[D]．南京：南京農(nóng)業(yè)大學(xué),2006．

[2]單國雁．節(jié)約集約用地控制城市規(guī)模的政策研究[D]．天津：天津師范大學(xué),2007．

[3]蘭艷紅．我國城市土地稅費體系改革研究[D]．成都：西南財經(jīng)大學(xué),2007．

[4]鄒偉．中國土地稅費的資源配置效應(yīng)與制度優(yōu)化研究[D]．南京：南京農(nóng)業(yè)大學(xué),2009．

[5]李蕊伊．引導(dǎo)城市土地資源合理配置的土地稅收作用研究——以武漢市為例[D]．武漢：華中農(nóng)業(yè)大學(xué),2011．

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[9]薛軍．淺談土地二級市場的問題與對策[J]．價值工程,2010(24)：142．

Tax Regulation System of Urban Land Intensive Use

XU Zhe, MENG Puwei, LI Yufeng
(Beijing Suntop Planning Consultant Co., Ltd., Beijing 100070, China)

Based on a brief analysis of the current land tax policies, this paper puts forward the current institutional problems in China as follows. The orientation of tax control policy is not clear in land acquisition link, the tax control fails to refect the purpose of land reusing in retention link, and the tax control policies don't engage with the industrial control policies in transfer link. Meanwhile, we put forward adjustment suggestions of land tax policies in acquisition, retention and transfer links, from the perspective of intensive land use. Firstly, implement the differential taxation system in land acquisition link, and clarify the policy orientation of land allocation from the supply side. Secondly, optimize the land tax structure and impose higher taxes in retention link. Thirdly, promote the land tax control policy to engage with the industrial control policy in transfer link, and encourage the government to mitigate taxes in the transfer link of industrial land.

land tax; intensive use; acquisition link; retention link; transfer link

F301.2；F062.1

A

1672-6995（2016）12-0028-05

2016-07-26；

2016-08-11

許喆（1980-），男，河南省鄭州市人，注冊房地產(chǎn)評估師、中級工程師，碩士研究生，現(xiàn)就職于京津冀城際鐵路投資有限公司（原工作單位北京舜土規(guī)劃顧問有限公司，北京分公司副總經(jīng)理），主要從事國土咨詢、房地產(chǎn)土地評估方面研究工作。