俞明軒

資產(chǎn)評(píng)估法的出臺(tái)，為簡政放權(quán)下的資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)管理提供了強(qiáng)有力的法治保障。作者分析了評(píng)估立法過程之中的變與不變。作者指出在評(píng)估立法過程之中，從業(yè)人員資格管理和機(jī)構(gòu)設(shè)立管理由行政主導(dǎo)向市場導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，由嚴(yán)守職業(yè)資格準(zhǔn)入門檻向放開準(zhǔn)入門檻并強(qiáng)化執(zhí)業(yè)責(zé)任轉(zhuǎn)變。同時(shí)，堅(jiān)持法律調(diào)整范圍為各類資產(chǎn)，堅(jiān)持法定評(píng)估只能由評(píng)估師承辦，堅(jiān)持基本準(zhǔn)則由行政部門制定等不變。作者還總結(jié)了資產(chǎn)評(píng)估法在執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則制度、報(bào)告簽字制度等幾個(gè)方面進(jìn)行的制度創(chuàng)新。

盛夏的季節(jié)，資產(chǎn)評(píng)估法在莊嚴(yán)的人民大會(huì)堂通過了審議，正式頒布。這是評(píng)估人的期盼與新動(dòng)力。評(píng)估行業(yè)在過去二十年里，為經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展、社會(huì)的公平正義、資源的有效配置作出了不可磨滅的貢獻(xiàn)，但長期缺乏一部專門的法律，致使一些虛假評(píng)估影響了交易的公平合理，阻礙了資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)的健康發(fā)展。民有所呼，法有所應(yīng)。2016年6月27日，審議資產(chǎn)評(píng)估法（草案）被列為十二屆全國人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議第一項(xiàng)議程，7月2日會(huì)議以138票贊成、5票反對、14票棄權(quán)，表決通過了資產(chǎn)評(píng)估法。資產(chǎn)評(píng)估法從醞釀到表決通過，歷經(jīng)十年磨礪，在立法史上也屬少見。資產(chǎn)評(píng)估法的出臺(tái)，在評(píng)估史上具有歷史里程碑的意義，促進(jìn)了評(píng)估行業(yè)中各個(gè)專業(yè)的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌，使得評(píng)估師與注冊會(huì)計(jì)師、律師享有同樣的法律地位，享有應(yīng)有的社會(huì)尊嚴(yán)。

一、資產(chǎn)評(píng)估法出臺(tái)的戰(zhàn)略性和法治性意義

簡政放權(quán)是全面深化改革的大前提，是轉(zhuǎn)變政府職能的突破口，是激發(fā)制度和體制潛力的助推器。簡政放權(quán)是一場權(quán)力革新，有利于使市場在資源配置中起決定性作用，事關(guān)全局，對資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)也有深刻影響。

資產(chǎn)評(píng)估法的出臺(tái)，為簡政放權(quán)下的資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)管理提供了強(qiáng)有力的法治保障，使得資產(chǎn)評(píng)估市場管理“簡而不缺”，“放而不亂”。長期以來，在資產(chǎn)評(píng)估大行業(yè)中，政府職能過于膨脹，管了一些不該管、管不了也管不好的事情，在一定程度上形成對市場主體積極性的擠壓，相關(guān)行政監(jiān)管部門存在職責(zé)重疊掣肘，溝通不暢，部門利益固化的現(xiàn)象。資產(chǎn)評(píng)估法厘清了資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)中政府、市場和社會(huì)之間的關(guān)系，政府的歸政府，市場的歸市場，社會(huì)的歸社會(huì)，構(gòu)建了資產(chǎn)評(píng)估行政監(jiān)管、行業(yè)自律、機(jī)構(gòu)經(jīng)營之間的新型關(guān)系，明確了資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)自律組織溝通協(xié)調(diào)的法律要求，為評(píng)估機(jī)構(gòu)獨(dú)立客觀執(zhí)業(yè)，促進(jìn)評(píng)估準(zhǔn)則統(tǒng)一提供了良好的法律環(huán)境和法治保障。

加快推進(jìn)資產(chǎn)評(píng)估法治化進(jìn)程，完善資產(chǎn)評(píng)估法律制度體系，不僅是資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)發(fā)展的需求，也是建立現(xiàn)代財(cái)稅體制的要求，更是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的時(shí)代使命。資產(chǎn)評(píng)估法的頒布實(shí)施，對資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)的升級(jí)跨越、科學(xué)發(fā)展具有全局性、根本性、戰(zhàn)略性和法治性的重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義，同時(shí)，也有利于市場經(jīng)濟(jì)和法制建設(shè)的健全和完善。

二、艱辛而又細(xì)致的評(píng)估立法過程

資產(chǎn)評(píng)估法立法過程是艱辛的，也激蕩著欣慰；充滿爭執(zhí)，但前行不止。資產(chǎn)評(píng)估法立法源于當(dāng)時(shí)的實(shí)踐需要，隨后，在幾易其稿中與時(shí)俱進(jìn)，煥發(fā)著時(shí)代的氣息，促進(jìn)評(píng)估行業(yè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

資產(chǎn)評(píng)估法是十屆、十一屆、十二屆全國人大常委會(huì)的立法規(guī)劃項(xiàng)目，立法過程歷時(shí)十年，經(jīng)過了三屆全國人大四次審議。

2005年4月，為了配合全國人大常委會(huì)第15次會(huì)議聽取國務(wù)院關(guān)于國有資產(chǎn)監(jiān)督和國有企業(yè)改革情況的報(bào)告，十屆全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)召開“國有企業(yè)改革和國有資產(chǎn)監(jiān)管”座談會(huì)。在該座談會(huì)上，資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)有識(shí)之士建議加緊資產(chǎn)評(píng)估立法，規(guī)范評(píng)估行為，促進(jìn)評(píng)估行業(yè)健康發(fā)展的呼吁引起會(huì)議主辦者的高度重視。會(huì)后全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)就此議題專門研究，將有關(guān)立法建議和相關(guān)資料形成專報(bào)，將資產(chǎn)評(píng)估立法調(diào)研排上議事日程。此后，有多位人大代表和政協(xié)委員及社會(huì)各界人士立足評(píng)估行業(yè)的整體有序發(fā)展和評(píng)估行業(yè)更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，以提案和議案形式向全國人大和全國政協(xié)提出資產(chǎn)評(píng)估立法建議。2005年11月21至22日，全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)在北京召開了“評(píng)估立法國際研討會(huì)”，德國、澳大利亞、美國、香港等國家和地區(qū)的評(píng)估行業(yè)專家，財(cái)政部、原建設(shè)部、國土資源部、國資委等有關(guān)部門、高等院校和評(píng)估行業(yè)協(xié)會(huì)及評(píng)估機(jī)構(gòu)專家學(xué)者參加了會(huì)議，會(huì)議討論了我國評(píng)估立法的必要性及可行性，就評(píng)估行業(yè)管理體制、評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估師的管理、評(píng)估的法律責(zé)任等方面的問題進(jìn)行了深入探討，會(huì)議總結(jié)人提出，評(píng)估行業(yè)已成為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)中十分重要的服務(wù)行業(yè)，現(xiàn)實(shí)迫切需要專門的法律予以規(guī)范。這次研討會(huì)拉開了啟動(dòng)資產(chǎn)評(píng)估立法程序的序幕。2005年12月16日，第十屆全國人大常委會(huì)第四十次委員長會(huì)議，在充分調(diào)研基礎(chǔ)上，考慮了包括評(píng)估行業(yè)在內(nèi)的多方市場主體的訴求，把資產(chǎn)評(píng)估法列入全國人大常委會(huì)補(bǔ)充立法計(jì)劃，并決定由全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)直接組織資產(chǎn)評(píng)估法立法，資產(chǎn)評(píng)估法進(jìn)入立法進(jìn)程，標(biāo)志著我國資產(chǎn)評(píng)估立法工作正式啟動(dòng)。

2006年6月8日，全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)召開資產(chǎn)評(píng)估法起草組成立暨第一次會(huì)議，成立資產(chǎn)評(píng)估法的起草機(jī)構(gòu)，包括領(lǐng)導(dǎo)小組、顧問小組和工作小組，成員來自相關(guān)政府部門、高等院校、評(píng)估行業(yè)協(xié)會(huì)、各類評(píng)估機(jī)構(gòu)等，具有廣泛的代表性和專業(yè)性。資產(chǎn)評(píng)估法起草領(lǐng)導(dǎo)小組組長在發(fā)言中指出，中國評(píng)估行業(yè)是在改革中誕生，并在我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展完善過程中迅速成長壯大起來的；市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，評(píng)估作為市場經(jīng)濟(jì)的組成部分理應(yīng)受到法律規(guī)范，評(píng)估師從事評(píng)估活動(dòng)應(yīng)當(dāng)受到法律的規(guī)范，因此，制定資產(chǎn)評(píng)估法，將所有評(píng)估活動(dòng)納入法律規(guī)范的軌道，勢在必行。在這次會(huì)議上定調(diào)將所有評(píng)估活動(dòng)都納入資產(chǎn)評(píng)估法統(tǒng)一規(guī)范調(diào)整，這一主題思想貫穿了此后資產(chǎn)評(píng)估立法活動(dòng)的全過程，盡管飽受風(fēng)吹雨打，始終未曾動(dòng)搖。

2008年，在全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)的推動(dòng)下，十一屆全國人大常委會(huì)將資產(chǎn)評(píng)估法繼續(xù)列入立法規(guī)劃。隨后，全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)調(diào)研考察了國外有關(guān)國家的評(píng)估管理狀況和評(píng)估立法經(jīng)驗(yàn)，多次專門召開評(píng)估立法研討會(huì)，聽取國內(nèi)外專家對資產(chǎn)評(píng)估立法的意見和建議，認(rèn)真研究各類評(píng)估專業(yè)行政監(jiān)督部門的管理經(jīng)驗(yàn)和政策差異，分析企業(yè)價(jià)值評(píng)估、不動(dòng)產(chǎn)評(píng)估、礦業(yè)權(quán)評(píng)估、珠寶評(píng)估、舊機(jī)動(dòng)車評(píng)估和保險(xiǎn)公估等各專業(yè)評(píng)估的共性和個(gè)性特點(diǎn)，及時(shí)捕捉評(píng)估師和評(píng)估機(jī)構(gòu)及社會(huì)各方呼喚資產(chǎn)評(píng)估法的心聲，乘勢而上，克服阻力和困難，廣泛聽取民意，十易其稿，在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上討論通過資產(chǎn)評(píng)估法（草案），于2012年2月提請十一屆全國人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議審議。這充分反映了民主立法的原則，也為打破評(píng)估市場分割和地區(qū)壟斷，維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序打下良好基礎(chǔ)。

十二屆全國人大常委會(huì)分別于2013年8月、2015年8月對資產(chǎn)評(píng)估法進(jìn)行了二次審議和三次審議。期間爭議頗多，不僅有具體條文的爭議，也有整部法律總體思路和立法原則的爭議。按照立法法的規(guī)定，法律案擱置審議滿兩年的將終止審議。2013年8月草案提交二次審議后，評(píng)估立法處于擱淺的邊緣，在有志之士的強(qiáng)力推動(dòng)和呼吁下，在法案即將滿兩年之際，2015年8月終于在千鈞一發(fā)之間提交三審。據(jù)《中國人大》雜志報(bào)道，再次激活透露出該法立法難度值頗高。此后，全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)向社會(huì)廣泛征求意見，深入評(píng)估一線進(jìn)行調(diào)研，多方聽取意見和建議，求同存異，凝聚共識(shí)，精心雕琢法律條文，貫徹全面深化改革的精神，加大了資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)市場化改革力度，調(diào)整了評(píng)估行政管理與自律管理的制度安排，完善了評(píng)估機(jī)構(gòu)公平競爭的市場環(huán)境和機(jī)制，將資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)行政審批管理改為備案管理，最大限度激發(fā)資產(chǎn)評(píng)估市場的微觀活力。全國人大法律委員會(huì)、全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)聯(lián)合召開專家座談會(huì)，傾聽民意，不斷完善資產(chǎn)評(píng)估法草案審議稿。2016年6月27日，十二屆全國人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議分組審議了資產(chǎn)評(píng)估法草案四審稿，與會(huì)委員認(rèn)為，該草案歷經(jīng)三審、三次修改，總體上比較成熟，當(dāng)前制定資產(chǎn)評(píng)估法十分必要，應(yīng)盡早付諸表決，7月2日，會(huì)議審議通過了資產(chǎn)評(píng)估法，填補(bǔ)了評(píng)估領(lǐng)域的法律缺失。

資產(chǎn)評(píng)估法從2006年6月8日成立起草機(jī)構(gòu)到2016年7月2日表決通過，歷時(shí)10年，期間外部經(jīng)濟(jì)形勢和政策環(huán)境都發(fā)生深刻變化。在這一過程中，有的立法設(shè)想一以貫之的保留下來了，有的則與時(shí)俱進(jìn)地加以改進(jìn)和完善。資產(chǎn)評(píng)估法的立法過程中在重要的方面有“三變?nèi)蛔儭薄?/p>

三、評(píng)估立法過程之中的與時(shí)俱進(jìn)

（一）從業(yè)人員資格管理和機(jī)構(gòu)設(shè)立管理由行政主導(dǎo)向市場導(dǎo)向轉(zhuǎn)變

市場決定資源配置是市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，市場對資源的配置主要是通過價(jià)格、競爭和供求等發(fā)揮作用來實(shí)現(xiàn)的。人們對市場的地位和作用的認(rèn)識(shí)是不斷提升的，從認(rèn)為市場發(fā)揮“基礎(chǔ)性作用”到“決定性作用”的轉(zhuǎn)變，是理論上的突破，也是改革開放歷史進(jìn)程中的實(shí)踐創(chuàng)新。市場決定資源配置是市場經(jīng)濟(jì)的基本要求，但對此認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了一個(gè)不斷深化的過程。1978年十一屆三中全會(huì)提出“應(yīng)該堅(jiān)決實(shí)行按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，重視價(jià)值規(guī)律的作用”，1982年十二大提出“發(fā)揮市場在資源配置中的輔助性作用”，1992十四大提出“要使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用”，2003年十六屆三中全會(huì)提出“要在更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，2007年十七大提出“從制度上更好發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，2012年十八大提出“更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，2013年十八屆三中全會(huì)提出，“使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用”。

市場決定性作用就是讓價(jià)值規(guī)律、競爭和供求規(guī)律在資源配置中起決定性作用。中央要求，要實(shí)行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域，工商注冊制度要便利化，削減資質(zhì)認(rèn)定項(xiàng)目，由先證后照改為先照后證；要清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，反對地方保護(hù)，反對壟斷和不正當(dāng)競爭，健全優(yōu)勝劣汰市場化退出機(jī)制；激發(fā)各類市場主體創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新活力，加快我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制。

資產(chǎn)評(píng)估法的起草定稿和各次審議是在對市場作用認(rèn)識(shí)不斷提升和全面深化改革不斷向前推進(jìn)的大背景下進(jìn)行的，資產(chǎn)評(píng)估法各次審議稿的變化也體現(xiàn)了這一認(rèn)識(shí)的轉(zhuǎn)變。2014年國務(wù)院分批取消了資產(chǎn)評(píng)估師、土地估價(jià)師、礦業(yè)權(quán)評(píng)估師、保險(xiǎn)公估從業(yè)人員等職業(yè)資格準(zhǔn)入，改為實(shí)行水平評(píng)價(jià)類職業(yè)資格管理；同年，國務(wù)院將資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公估機(jī)構(gòu)、房地產(chǎn)估價(jià)機(jī)構(gòu)、舊機(jī)動(dòng)車鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)等的設(shè)立管理，由“先證后照”改為“先照后證”。資產(chǎn)評(píng)估法貫徹了全面深化改革的精神，體現(xiàn)了改革成果，發(fā)揮立法對改革的引領(lǐng)和推動(dòng)及保障作用。比如各次審議稿中第二章的名稱依此由“注冊評(píng)估師”改為“評(píng)估師”再改為“評(píng)估專業(yè)人員”，就是順應(yīng)國務(wù)院已經(jīng)取消了對有關(guān)評(píng)估師職業(yè)資格的行政許可，體現(xiàn)行政審批制度改革精神，放開評(píng)估從業(yè)人員的準(zhǔn)入門檻，允許評(píng)估師以外的具有評(píng)估專業(yè)知識(shí)及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人員在評(píng)估機(jī)構(gòu)中從事評(píng)估業(yè)務(wù)。為了使評(píng)估師資格考試與評(píng)估從業(yè)人員資格管理改革相適應(yīng)，法律明確評(píng)估師資格考試由相關(guān)全國性評(píng)估行業(yè)協(xié)會(huì)組織，在初次審議稿中規(guī)定“參加注冊評(píng)估師資格全國統(tǒng)一考試成績合格人員，取得國務(wù)院資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)管理部門統(tǒng)一印制的注冊評(píng)估師資格考試成績合格證書?！比龑徃逯袆t改為“國家實(shí)行評(píng)估師職業(yè)資格全國統(tǒng)一考試制度。評(píng)估師職業(yè)資格全國統(tǒng)一考試由有關(guān)全國性評(píng)估行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)組織實(shí)施，考試辦法由國務(wù)院人力資源主管部門會(huì)同國務(wù)院有關(guān)資產(chǎn)評(píng)估行政管理部門制定?！蓖ㄟ^的法律表述為“有關(guān)全國性評(píng)估行業(yè)協(xié)會(huì)按照國家規(guī)定組織實(shí)施評(píng)估師資格全國統(tǒng)一考試”。

（二）管理體制由建立行業(yè)管理協(xié)調(diào)配合機(jī)制向有條件分別管理轉(zhuǎn)變

關(guān)于評(píng)估行業(yè)管理體制的爭議是資產(chǎn)評(píng)估法出臺(tái)受到阻力的最根本和最關(guān)鍵的原因。資產(chǎn)評(píng)估立法的初衷是針對評(píng)估行業(yè)政出多門和執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題，建立統(tǒng)一的管理體制和運(yùn)作機(jī)制，但這一方案提出后受到強(qiáng)烈反對，這說明部門利益已根深蒂固。為了推動(dòng)評(píng)估立法進(jìn)程，資產(chǎn)評(píng)估法初次審議稿提出了建立資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)管理協(xié)調(diào)配合機(jī)制的設(shè)想，按照“統(tǒng)分結(jié)合”的原則有限度地解決評(píng)估行業(yè)多頭管理問題。但是，這一方案依然阻力重重，盡管在2013年8月的二次審議稿中保留了這一規(guī)定，但分歧依然較大，在觸及既得利益方面會(huì)遭遇到各種巨大的阻力與障礙，“觸動(dòng)利益往往比觸及靈魂還難”。本著求同存異，爭取最大程度共識(shí)的原則，三審稿刪除建立協(xié)調(diào)配合機(jī)制的規(guī)定，規(guī)定“國務(wù)院有關(guān)資產(chǎn)評(píng)估行政管理部門按照職責(zé)分工，對評(píng)估行業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理”。在征求意見過程中，許多人士認(rèn)為評(píng)估行業(yè)應(yīng)向著統(tǒng)一管理方向發(fā)展，部分人大常委會(huì)委員在審議中也明確提出了這一觀點(diǎn)。為了回應(yīng)評(píng)估行業(yè)及社會(huì)各界對資產(chǎn)評(píng)估法早日出臺(tái)的期盼和呼吁，加快完善評(píng)估行業(yè)的法律環(huán)境，促進(jìn)評(píng)估依法治業(yè)，草案四審稿決定暫不改變評(píng)估行業(yè)目前分別管理的體制，但統(tǒng)一評(píng)估的市場準(zhǔn)入、統(tǒng)一評(píng)估的法律責(zé)任，要求不同評(píng)估專業(yè)協(xié)會(huì)之間建立溝通協(xié)作機(jī)制。

評(píng)估是一個(gè)行業(yè)，可以分為不同的專業(yè)。通過立法將不同專業(yè)評(píng)估管理統(tǒng)一在一部法律框架之下，有利于評(píng)估行政管理部門統(tǒng)一監(jiān)管尺度，有利于各評(píng)估行業(yè)協(xié)會(huì)統(tǒng)一制定規(guī)則，有利于各評(píng)估專業(yè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，也有利于統(tǒng)一落實(shí)評(píng)估當(dāng)事人各方的法定責(zé)任，更有利于評(píng)估機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)多種專業(yè)綜合發(fā)展。資產(chǎn)評(píng)估法第37條明確要求各個(gè)協(xié)會(huì)之間建立溝通協(xié)作、信息共享機(jī)制。這就說明評(píng)估作為一個(gè)行業(yè)，雖然各個(gè)專業(yè)領(lǐng)域有自己的特點(diǎn)，但是總體上仍然具有共性的內(nèi)容，都是以資產(chǎn)的價(jià)值分析和評(píng)定估算為主線展開的，應(yīng)該制定共性的規(guī)則。資產(chǎn)評(píng)估法根據(jù)評(píng)估行業(yè)的現(xiàn)實(shí)情形要求有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)之間應(yīng)加強(qiáng)協(xié)作，根據(jù)需要制定共同的行為規(guī)范，促進(jìn)評(píng)估行業(yè)健康發(fā)展。

（三）由嚴(yán)守職業(yè)資格準(zhǔn)入門檻向放開準(zhǔn)入門檻并強(qiáng)化執(zhí)業(yè)責(zé)任轉(zhuǎn)變

對于資產(chǎn)評(píng)估職業(yè)資格準(zhǔn)入門檻的設(shè)定，在資產(chǎn)評(píng)估立法過程中也是隨著外部環(huán)境變化而變化的。從審議通過的法律文本與初審稿的差異來看，降低了評(píng)估行業(yè)準(zhǔn)入門檻，拓寬了評(píng)估專業(yè)職業(yè)渠道，允許評(píng)估師以外的具有評(píng)估專業(yè)知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人員從事評(píng)估業(yè)務(wù)，突出了國家推進(jìn)簡政放權(quán)的改革精神，體現(xiàn)了鼓勵(lì)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的要求，但同時(shí)在法律條款中強(qiáng)化了評(píng)估執(zhí)業(yè)責(zé)任。

資產(chǎn)評(píng)估法初審稿規(guī)定，國家實(shí)行注冊評(píng)估師執(zhí)業(yè)注冊制度，未經(jīng)執(zhí)業(yè)注冊，不得以注冊評(píng)估師名義執(zhí)業(yè)，違反該規(guī)定，由省級(jí)以上資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)管理部門責(zé)令停止違法活動(dòng)，沒收違法所得，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。審議通過的資產(chǎn)評(píng)估法則明確，評(píng)估師和非評(píng)估師都可以從事評(píng)估業(yè)務(wù)，評(píng)估專業(yè)人員可以依法簽署非法定評(píng)估報(bào)告。放開對評(píng)估從業(yè)人員資格的行政許可后，進(jìn)一步強(qiáng)化了評(píng)估機(jī)構(gòu)對本機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的管理責(zé)任，同時(shí)也強(qiáng)化了評(píng)估專業(yè)人員的法律責(zé)任。資產(chǎn)評(píng)估法第17條規(guī)定，評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部管理制度，對本機(jī)構(gòu)的評(píng)估專業(yè)人員遵守法律、行政法規(guī)和評(píng)估準(zhǔn)則的情況進(jìn)行監(jiān)督，并對其從業(yè)行為負(fù)責(zé)。同時(shí)法律還明確規(guī)定，評(píng)估專業(yè)人員簽署虛假評(píng)估報(bào)告的，由有關(guān)評(píng)估行政管理部門責(zé)令停止從業(yè)兩年以上五年以下；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停止從業(yè)五年以上十年以下；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任，終身不得從事評(píng)估業(yè)務(wù)。

四、評(píng)估立法過程之中的一以貫之

（一）堅(jiān)持法律調(diào)整范圍為各類資產(chǎn)不變

資產(chǎn)評(píng)估法從立項(xiàng)和起草的第一天起，就明確了法律的調(diào)整范圍為各類資產(chǎn)：不動(dòng)產(chǎn)、動(dòng)產(chǎn)、無形資產(chǎn)、企業(yè)價(jià)值和其他經(jīng)濟(jì)權(quán)益的評(píng)估，將各類評(píng)估人員納入同一部法律進(jìn)行規(guī)范，并將此作為立法的歷史使命。有觀點(diǎn)認(rèn)為，各類專業(yè)評(píng)估各具特點(diǎn)，難以形成統(tǒng)一的監(jiān)管平臺(tái)，無法在同一部法律中進(jìn)行調(diào)整。難能可貴的是，盡管一直存在分歧和爭議，這一點(diǎn)終于堅(jiān)持下來了。關(guān)于法律名稱的意見分歧，也是由此引申出來的。有人擔(dān)心使用資產(chǎn)評(píng)估法名稱會(huì)產(chǎn)生歧義，提出資產(chǎn)評(píng)估會(huì)被認(rèn)為特指財(cái)政部門管理的評(píng)估領(lǐng)域，建議修改法的名稱為“評(píng)估法”、“評(píng)估師法”、“估價(jià)法”、“估價(jià)師法”、“財(cái)產(chǎn)評(píng)估法”，但這些意見最終沒有被采納。目前我國已有七部法律采用了“資產(chǎn)評(píng)估”這樣的表述，包括刑法、公司法、保險(xiǎn)法、證券投資基金法、證券法、公路法、企業(yè)國有資產(chǎn)法。在這些法律中，資產(chǎn)評(píng)估的內(nèi)涵是廣義的概念，不是僅指財(cái)政部門所管的資產(chǎn)評(píng)估類別，而是包括現(xiàn)有五個(gè)部門分別管的六大評(píng)估領(lǐng)域。因此，資產(chǎn)評(píng)估有廣義和狹義的概念。立法者考慮到法律之間的統(tǒng)一，確保法律之間的銜接，避免法律適用的混亂，最終仍然采用“資產(chǎn)評(píng)估法”名稱。

（二）堅(jiān)持法定評(píng)估只能由評(píng)估師承辦不變

從資產(chǎn)評(píng)估法初審稿到四審稿，都明確規(guī)定，涉及國有資產(chǎn)或者公共利益等事項(xiàng)，并且法律、行政法規(guī)規(guī)定需要評(píng)估的，應(yīng)當(dāng)依法委托評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估。對于這類法定評(píng)估業(yè)務(wù)，立法者始終規(guī)定，只有評(píng)估師才能承辦并簽署評(píng)估報(bào)告。在四審稿中放開評(píng)估從業(yè)人員準(zhǔn)入門檻后，同時(shí)特別明確地規(guī)定，非評(píng)估師的評(píng)估專業(yè)人員不能承辦法定評(píng)估業(yè)務(wù)。資產(chǎn)評(píng)估法22條規(guī)定，“委托開展法定評(píng)估業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)依法選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)”。資產(chǎn)評(píng)估法28條規(guī)定，“評(píng)估機(jī)構(gòu)開展法定評(píng)估業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)指定至少兩名相應(yīng)專業(yè)類別的評(píng)估師承辦，評(píng)估報(bào)告應(yīng)當(dāng)由至少兩名承辦該項(xiàng)業(yè)務(wù)的評(píng)估師簽名并加蓋評(píng)估機(jī)構(gòu)印章”。這說明法定評(píng)估屬于特定資產(chǎn)評(píng)估，在資產(chǎn)評(píng)估中具有特殊定位，對開展法定評(píng)估業(yè)務(wù)的要求不同于一般的評(píng)估業(yè)務(wù)，也從一個(gè)側(cè)面體現(xiàn)了資產(chǎn)評(píng)估法對評(píng)估行業(yè)實(shí)行“放管結(jié)合”的治理原則。

（三）堅(jiān)持基本準(zhǔn)則由行政部門制定不變

評(píng)估準(zhǔn)則是開展評(píng)估活動(dòng)的行為規(guī)范，包括評(píng)估基本準(zhǔn)則和依據(jù)評(píng)估基本準(zhǔn)則制定的評(píng)估執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則和職業(yè)道德準(zhǔn)則。評(píng)估基本準(zhǔn)則在整個(gè)評(píng)估準(zhǔn)則體系中占有重要地位，是開展資產(chǎn)評(píng)估業(yè)務(wù)的基本準(zhǔn)繩，具有原則性和指導(dǎo)性。國務(wù)院有關(guān)評(píng)估行業(yè)行政管理部門通過制定評(píng)估基本準(zhǔn)則，指導(dǎo)和宏觀管理評(píng)估活動(dòng)，行使監(jiān)督管理職權(quán)，保障資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。資產(chǎn)評(píng)估法初審稿明確提出，國務(wù)院財(cái)政主管部門會(huì)同相關(guān)行政主管部門制定統(tǒng)一的評(píng)估基本準(zhǔn)則。資產(chǎn)評(píng)估法二審稿將評(píng)估準(zhǔn)則分為評(píng)估執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則和職業(yè)道德準(zhǔn)則，沒有提評(píng)估基本準(zhǔn)則，但規(guī)定職業(yè)道德準(zhǔn)則由國務(wù)院財(cái)政部門會(huì)同有關(guān)行政管理部門組織制定。在此后的審議稿中刪除了管理協(xié)調(diào)配合機(jī)制的規(guī)定，但資產(chǎn)評(píng)估法三審稿仍規(guī)定評(píng)估基本準(zhǔn)則由評(píng)估行政管理部門組織制定?，F(xiàn)已頒布的資產(chǎn)評(píng)估法39條采用了三審稿的規(guī)定，國務(wù)院有關(guān)評(píng)估行政管理部門組織制定評(píng)估基本準(zhǔn)則，凸顯了評(píng)估基本準(zhǔn)則的重要性。

五、資產(chǎn)評(píng)估法的制度創(chuàng)新

資產(chǎn)評(píng)估法從評(píng)估行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略層面上進(jìn)行了制度創(chuàng)新，在國家治理現(xiàn)代化和簡政放權(quán)的大背景下為評(píng)估行業(yè)設(shè)計(jì)了嶄新的制度，具有諸多立法創(chuàng)舉和一系列的制度創(chuàng)新，其中最重要的是從執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則制度、報(bào)告簽字制度、機(jī)構(gòu)備案制度、委托人管理制度、行業(yè)協(xié)調(diào)管理制度五個(gè)方面進(jìn)行了制度創(chuàng)新。

（一）設(shè)計(jì)了尊重專業(yè)特性的賦予法律效力的準(zhǔn)則制度

不以規(guī)矩，不能成方圓；不以六律，不能正五音。評(píng)估準(zhǔn)則就是資產(chǎn)評(píng)估中的規(guī)矩和六律。只有評(píng)估人員養(yǎng)成自覺遵守評(píng)估準(zhǔn)則的習(xí)慣，評(píng)估的專業(yè)特性才能真正體現(xiàn)出來。評(píng)估準(zhǔn)則的法律地位以往沒有在法律中得到明確。在資產(chǎn)評(píng)估法中共有七款提到評(píng)估準(zhǔn)則，“準(zhǔn)則”一詞在資產(chǎn)評(píng)估法中出現(xiàn)了九次。資產(chǎn)評(píng)估法強(qiáng)調(diào)了資產(chǎn)評(píng)估的專業(yè)特性和評(píng)估準(zhǔn)則的重要性，賦予了評(píng)估準(zhǔn)則法律效力，這是評(píng)估立法中的一大創(chuàng)舉，徹底改變了我國評(píng)估行業(yè)自誕生以來評(píng)估準(zhǔn)則缺乏法律地位的情形。評(píng)估準(zhǔn)則缺乏法律地位和法律效力，在很大程度上會(huì)影響評(píng)估師重視評(píng)估準(zhǔn)則，認(rèn)真學(xué)習(xí)評(píng)估準(zhǔn)則和自覺遵守評(píng)估準(zhǔn)則，也在一定程度上會(huì)影響評(píng)估準(zhǔn)則的質(zhì)量。資產(chǎn)評(píng)估法賦予了評(píng)估準(zhǔn)則法律效力，評(píng)估準(zhǔn)則可以作為糾紛調(diào)處、司法仲裁的有力法律依據(jù)。評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估專業(yè)人員在執(zhí)行評(píng)估業(yè)務(wù)時(shí)，如果已經(jīng)保持了必要的職業(yè)謹(jǐn)慎，嚴(yán)格遵守了評(píng)估準(zhǔn)則并履行了應(yīng)當(dāng)執(zhí)行的評(píng)估程序，由于評(píng)估準(zhǔn)則的爭議而產(chǎn)生問題，可以依法免責(zé)。這就為建立和完善“資產(chǎn)評(píng)估依準(zhǔn)則執(zhí)業(yè)免責(zé)制度”打下良好的法律基礎(chǔ)。

（二）設(shè)計(jì)了承前啟后的法定評(píng)估業(yè)務(wù)評(píng)估師簽名制度

資產(chǎn)評(píng)估法對非法定評(píng)估業(yè)務(wù)的要求，強(qiáng)調(diào)了自愿評(píng)估的原則，突出了評(píng)估的價(jià)值咨詢功能，體現(xiàn)了降低評(píng)估從業(yè)人員門檻和激發(fā)評(píng)估從業(yè)人員專業(yè)活力的精神。資產(chǎn)評(píng)估法對法定評(píng)估業(yè)務(wù)的要求，強(qiáng)調(diào)了評(píng)估師在評(píng)估活動(dòng)中的核心地位，突出了評(píng)估的價(jià)值鑒證功能，體現(xiàn)了評(píng)估師的法律許可地位，只有評(píng)估師簽署的法定評(píng)估業(yè)務(wù)評(píng)估報(bào)告才合法和有效，為評(píng)估師是許可類還是水平評(píng)價(jià)類留下了法律認(rèn)定空間。資產(chǎn)評(píng)估法與時(shí)俱進(jìn)地確立了法定評(píng)估業(yè)務(wù)評(píng)估師簽名制度，這是評(píng)估立法中的一大亮點(diǎn)。這樣規(guī)定，既繼承了現(xiàn)行評(píng)估行業(yè)中有關(guān)評(píng)估報(bào)告評(píng)估師簽名制度和有益經(jīng)驗(yàn)，穩(wěn)定了評(píng)估師人心和評(píng)估市場，增強(qiáng)了評(píng)估師從業(yè)的信心和自豪感，同時(shí)還增強(qiáng)了評(píng)估報(bào)告簽名的靈活性，為拓展評(píng)估市場、吸引更多人才從事評(píng)估行業(yè)提供方便之門。

（三）設(shè)計(jì)了以事中事后監(jiān)管為主的評(píng)估機(jī)構(gòu)備案制度

資產(chǎn)評(píng)估法確立了評(píng)估機(jī)構(gòu)備案制度，這是立法者順應(yīng)時(shí)代前進(jìn)潮流，識(shí)時(shí)達(dá)變，著眼于轉(zhuǎn)變政府職能，按照市場經(jīng)濟(jì)和更加開放的要求，在評(píng)估立法中的大膽創(chuàng)舉。在資產(chǎn)評(píng)估法中降低了設(shè)立門檻，方便了評(píng)估機(jī)構(gòu)的設(shè)立和發(fā)展，倡導(dǎo)建立評(píng)估機(jī)構(gòu)事中事后監(jiān)管制度體系，以更加高效、透明、規(guī)范地維護(hù)評(píng)估市場秩序。評(píng)估機(jī)構(gòu)備案制度滿足了廣大評(píng)估專業(yè)人員設(shè)立評(píng)估機(jī)構(gòu)的創(chuàng)業(yè)要求，保護(hù)了創(chuàng)業(yè)熱情，將吸引更多有能力的專業(yè)人才進(jìn)入評(píng)估行業(yè)，完善評(píng)估機(jī)構(gòu)公平競爭的市場環(huán)境，可以最大限度激發(fā)資產(chǎn)評(píng)估市場的微觀活力。評(píng)估機(jī)構(gòu)備案制度的確立，充分體現(xiàn)了國家簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的改革要求，是對現(xiàn)行評(píng)估管理體制進(jìn)行的重大突破，充分體現(xiàn)了立法者的改革勇氣和創(chuàng)新精神。

（四）設(shè)計(jì)了兼顧權(quán)利義務(wù)的評(píng)估業(yè)務(wù)委托人監(jiān)管制度

長期以來，國家法律沒有對評(píng)估業(yè)務(wù)委托人的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行明確規(guī)定。因此在出現(xiàn)執(zhí)業(yè)糾紛的情況下，無法依據(jù)有關(guān)法律對評(píng)估業(yè)務(wù)委托人的責(zé)任進(jìn)行有效界定。資產(chǎn)評(píng)估法首次對資產(chǎn)評(píng)估委托人進(jìn)行了規(guī)范，既明確了評(píng)估業(yè)務(wù)委托人的權(quán)利，又強(qiáng)調(diào)了評(píng)估業(yè)務(wù)委托人應(yīng)盡的義務(wù)與職責(zé)。以往，對于評(píng)估業(yè)務(wù)委托人的違規(guī)和不當(dāng)行為，評(píng)估行政管理部門處于想處罰又無處罰依據(jù)或管轄權(quán)限的狀態(tài)，一定程度上是“束手無策”，只能“視而不見”或“道義譴責(zé)”。但資產(chǎn)評(píng)估法賦予了評(píng)估行政管理部門可以監(jiān)管和處罰的職責(zé)，彌補(bǔ)了長期以來評(píng)估行業(yè)監(jiān)管體系中的重要缺失，這是整個(gè)評(píng)估行業(yè)規(guī)范管理體系中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，沒有這個(gè)環(huán)節(jié)，就很難真正規(guī)范評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估專業(yè)人員的執(zhí)業(yè)行為，因?yàn)樵u(píng)估委托人在整個(gè)評(píng)估業(yè)務(wù)鏈條中處于強(qiáng)勢和優(yōu)勢地位。這是評(píng)估專業(yè)人員堅(jiān)守獨(dú)立性的重要法寶，是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)送給評(píng)估行業(yè)的珍貴禮物。

（五）設(shè)計(jì)了促進(jìn)融合的評(píng)估專業(yè)分類與協(xié)調(diào)管理制度

資產(chǎn)評(píng)估法立足我國評(píng)估行業(yè)實(shí)際，尊重歷史，展望未來，推動(dòng)了不同評(píng)估專業(yè)的融合。資產(chǎn)評(píng)估法的出臺(tái)，本身就說明了資產(chǎn)評(píng)估各專業(yè)類別同屬一個(gè)大行業(yè)，同時(shí)將不同專業(yè)評(píng)估管理統(tǒng)一在一部法律框架之下予以規(guī)范，統(tǒng)一了監(jiān)管尺度、評(píng)估程序、評(píng)估專業(yè)人員的權(quán)利和義務(wù)、法律責(zé)任等核心內(nèi)容，有利于向社會(huì)展示評(píng)估行業(yè)的專業(yè)形象和增強(qiáng)評(píng)估行業(yè)公信力，促進(jìn)評(píng)估行業(yè)協(xié)調(diào)健康發(fā)展。資產(chǎn)評(píng)估法明確了評(píng)估具有專業(yè)差異性，但同時(shí)要求不同專業(yè)領(lǐng)域評(píng)估行業(yè)協(xié)會(huì)建立溝通協(xié)作和信息共享機(jī)制并制定共同的行為規(guī)范，各類評(píng)估專業(yè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，法律還統(tǒng)一了各類評(píng)估專業(yè)領(lǐng)域當(dāng)事人的法定責(zé)任。在資產(chǎn)評(píng)估法中放開了對評(píng)估機(jī)構(gòu)專業(yè)執(zhí)業(yè)范圍和機(jī)構(gòu)名稱的限制，這為各類專業(yè)評(píng)估師在同一個(gè)評(píng)估機(jī)構(gòu)中執(zhí)業(yè)和促進(jìn)評(píng)估機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)多種專業(yè)綜合發(fā)展提供了良好的法律制度保障和外部環(huán)境。

國無法不強(qiáng)，業(yè)無法不興。資產(chǎn)評(píng)估法的出臺(tái)是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)在這個(gè)充滿希望的季節(jié)里對資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)和社會(huì)各界長期期盼的積極回應(yīng)。資產(chǎn)評(píng)估法來之極其不易！歷經(jīng)千呼萬喚，終于花開春暖。資產(chǎn)評(píng)估法提升了評(píng)估師的專業(yè)法律地位，評(píng)估師將進(jìn)一步贏得社會(huì)的尊重和信任。爽氣西來，云霧掃開專業(yè)憾；大江東去，波濤洗盡職業(yè)愁。有了資產(chǎn)評(píng)估法的保駕護(hù)航，相信評(píng)估行業(yè)會(huì)有更加美好的未來！