李庚倫（云南師范大學(xué)商學(xué)院，云南昆明650106）

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論我國(guó)民族自治地方法治政府建設(shè)

李庚倫
（云南師范大學(xué)商學(xué)院，云南昆明650106）

［摘要］民族自治地方法治政府建設(shè)，對(duì)于強(qiáng)化民族自治地方政府依法行政能力，營(yíng)造公平公正的行政環(huán)境，促進(jìn)民族自治地方經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)的發(fā)展有著重要的推動(dòng)作用。我國(guó)民族自治地方法治政府的建設(shè)當(dāng)前還存在一些問(wèn)題，必須通過(guò)強(qiáng)化公務(wù)人員法治化意識(shí)、法治化進(jìn)程、科學(xué)民主決策、行政執(zhí)法體系、權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制、違法行政責(zé)任追究制等理念、制度、政策和方法來(lái)推動(dòng)民族自治地方法治政府的建設(shè)。

［關(guān)鍵詞］民族自治地方；法治政府；陸地邊疆

一、我國(guó)民族自治地方法治政府建設(shè)的現(xiàn)狀及主要問(wèn)題

我國(guó)的民族自治區(qū)、自治州和自治縣大多集中在廣西、云南、西藏、新疆、甘肅、內(nèi)蒙古、黑龍江等陸地邊疆民族地區(qū)。截至2011年，我國(guó)民族自治地方共有5個(gè)民族自治區(qū)、30個(gè)民族自治州、120個(gè)民族自治縣。由于歷史起點(diǎn)、地理位置、人才稀缺等因素，我國(guó)民族自治地方形成了封建專制思想盛行，而民主法治思想?yún)s相對(duì)淡薄，“人治”思維、血親宗族觀念等相對(duì)落后、保守的行政文化。我國(guó)民族自治地方法治政府建設(shè)存在的問(wèn)題主要有以下幾方面：

（一）相關(guān)法律制度有待完善

新中國(guó)成立后，我國(guó)民族自治地方的法治建設(shè)工作取得了豐碩的成果。特別是1984年《民族區(qū)域自治法》的制定，標(biāo)志著我國(guó)民族自治地方有了最權(quán)威的保障，具有劃時(shí)代的意義。但是，我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，如果和我國(guó)東部發(fā)達(dá)地區(qū)相比，民族自治地方的法治化水平仍然很低。大部分民族自治地方政府沒(méi)有根據(jù)當(dāng)?shù)鬲?dú)特的經(jīng)濟(jì)、政治和文化的特點(diǎn)，制定對(duì)應(yīng)的自治條例和單行條例，甚至連廣西、西藏、新疆、內(nèi)蒙古、寧夏五大自治區(qū)至今都沒(méi)有制定自治條例；有的行政立法有待完善，在形式上求大求全，但并不具有科學(xué)性、操作性；有的行政立法缺乏相應(yīng)的監(jiān)督，相應(yīng)的監(jiān)督設(shè)計(jì)流于形式，沒(méi)有實(shí)質(zhì)上監(jiān)督體系。

除此以后，我國(guó)民族自治地方還產(chǎn)生一系列新的社會(huì)問(wèn)題，急需對(duì)相關(guān)法律制度進(jìn)行完善。以云南為例，隨著跨國(guó)婚姻的增多，婚姻登記問(wèn)題、人口和計(jì)劃生育問(wèn)題、國(guó)籍問(wèn)題、拐賣人口犯罪、毒品走私、艾滋病泛濫等問(wèn)題也越來(lái)越凸顯。我國(guó)民族自治地方多分布在陸地邊疆地區(qū)，積極構(gòu)建民族自治地方邊民跨國(guó)婚姻保障的相關(guān)法律制度尤為迫切。

（二）部分官員法治意識(shí)淡薄

我國(guó)民族自治地方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，中產(chǎn)階級(jí)力量薄弱，公民社會(huì)尚未完全形成，民主法治思想影響力相對(duì)較低。一方面，由于民族自治地方缺少民主法治傳統(tǒng)，相反在封建社會(huì)孕育著較為發(fā)達(dá)的“人治”思想，“人治”思想根深蒂固。在特殊的歷史文化環(huán)境影響下，政府部分官員“人治”思想盛行，法治意識(shí)淡薄?！坝蟹ú灰馈?zhí)法不嚴(yán)、違法不究等現(xiàn)象普遍存在，這些都嚴(yán)重影響了法律的權(quán)威性，也侵蝕著政府的合法性基礎(chǔ)。”［1］另一方面，民族自治地方部分領(lǐng)域的法律還存在空白，而當(dāng)?shù)刈谟H血族關(guān)系濃厚，政府官員往往受到人情關(guān)系的影響。因此，部分政府官員為了個(gè)人的利益，往往越過(guò)法律的界限，法律和政策往往成為“人治”的工具和擺設(shè)。

同時(shí)，我國(guó)民族自治地方的部分官員還存在著嚴(yán)重的“官本位”思想，對(duì)法治政府建設(shè)的認(rèn)識(shí)不足，不愿意運(yùn)用民主、法治的方式處理社會(huì)問(wèn)題，甚至認(rèn)為各族人民群眾的法律意識(shí)增強(qiáng)了，政府工作就越來(lái)越難做。部分官員法治意識(shí)淡薄，把中國(guó)共產(chǎn)黨的干部當(dāng)做舊社會(huì)的統(tǒng)治者，缺乏現(xiàn)代社會(huì)的自由、人權(quán)、平等、民主等觀念。法治政府就是通過(guò)國(guó)家法律賦予政府權(quán)力和制約權(quán)力運(yùn)行的政府。民族自治地方法治政府的建設(shè)最重要的就是提高政府官員依法行政的理念，以此來(lái)維護(hù)人民群眾的權(quán)利，推動(dòng)民族自治地方不斷向前發(fā)展。

（三）依法行政程序有待完善

民族自治地方?jīng)]有高度發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為外部壓力，更沒(méi)有經(jīng)歷過(guò)民主法治的洗禮，導(dǎo)致了法治建設(shè)工作的滯后，部分官員法治意識(shí)淡薄，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)等現(xiàn)象普遍存在。有些民族自治地方政府機(jī)構(gòu)盲目追求GDP，在錯(cuò)誤的政績(jī)觀、價(jià)值觀的指引下，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)。有些民族自治地方政府機(jī)構(gòu)往往在部門利益和個(gè)人利益的誘惑下，超越法律的界限，做出知法犯法的事。面對(duì)這樣的現(xiàn)象，我們必須加強(qiáng)依法行政的建設(shè)工作，有法必依、違法必究。

除此之外，民族自治地方的依法行政程序還有待完善。有的民族自治地方尚未建立統(tǒng)一的行政程序法；有的民族自治地方行政程序不夠嚴(yán)謹(jǐn)，未能體現(xiàn)法律應(yīng)有的公平公正；有的民族自治地方行政程序流于形式，聽(tīng)證會(huì)信息不對(duì)稱，往往“走過(guò)場(chǎng)”，“可行性論證”變成了一場(chǎng)鬧劇。民族自治地方政府不按行政程序辦事，個(gè)別官員“人治”思維嚴(yán)重，影響了法律的尊嚴(yán)和公平，影響了政府決策的科學(xué)和民主，甚至降低了政府的公信力。某些民族自治地方不按法律制度辦事，也是導(dǎo)致地方集體性事件多發(fā)的重要原因。

（四）違法行政問(wèn)責(zé)制度缺位

民族自治地方近年來(lái)也實(shí)行了行政問(wèn)責(zé)、首問(wèn)責(zé)任、重大決策聽(tīng)證、重要事項(xiàng)公示等制度。然而，由于人情關(guān)系的干擾，行政問(wèn)責(zé)制度往往缺位，對(duì)違法行政的官員處罰不嚴(yán)或流于形式。以云南為例，2012年5月，原云南省交通廳廳長(zhǎng)楊光成未經(jīng)集體討論表決，擅自做主把單位公款2億元私自借給云南通達(dá)翔投資有限公司。如此巨額公款，居然以個(gè)人的意志轉(zhuǎn)借他人，無(wú)須公示，且一直到2014年5月尚未歸還。云南省十二屆人大常委會(huì)第九次會(huì)議確認(rèn)，并許可云南省司法機(jī)關(guān)對(duì)原云南省交通廳廳長(zhǎng)楊光成進(jìn)行刑事拘留和逮捕。整整兩年時(shí)間，從紀(jì)檢、監(jiān)察廳到人大都未對(duì)楊光成進(jìn)行追責(zé)，云南省行政問(wèn)責(zé)、重大決策聽(tīng)證等制度形同虛設(shè)，違法行政問(wèn)責(zé)制度缺位現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。

二、我國(guó)民族自治地方法治政府建設(shè)中問(wèn)題的根源

“歷史的進(jìn)化像自然的進(jìn)化一樣，有其內(nèi)在規(guī)律。”［2］法治政府就是通過(guò)國(guó)家法律賦予政府權(quán)力和制約權(quán)力運(yùn)行的政府。我國(guó)民族自治地方法治政府建設(shè)中問(wèn)題的產(chǎn)生也主要包括政府權(quán)力來(lái)源和權(quán)力制約兩個(gè)方面：

（一）權(quán)力來(lái)源方面

人大權(quán)力的實(shí)施。政府工作人員是法治政府的主要實(shí)踐者，只有政府工作人員意識(shí)到權(quán)力來(lái)源于人民，而非政府本身，才能成功構(gòu)建法治政府。憲法規(guī)定，“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)?！薄叭珖?guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！比欢诂F(xiàn)實(shí)生活中，往往是政府領(lǐng)導(dǎo)人大，而非人大領(lǐng)導(dǎo)政府。這樣的現(xiàn)狀，讓政府工作人員覺(jué)得，自己的權(quán)力來(lái)自上級(jí)政府機(jī)構(gòu)，而非人民，強(qiáng)化了“人治”思維，妨礙了法治政府的進(jìn)一步推進(jìn)。

立法層面的問(wèn)題。政府行政的權(quán)力只能來(lái)自法律，即人民的授權(quán)。部分民族自治地方政府工作人員把行政立法當(dāng)作政府對(duì)人民實(shí)行管制的工具，不考慮人民和社會(huì)組織的利益，只考慮人民和社會(huì)組織應(yīng)盡的義務(wù)。在現(xiàn)實(shí)生活中，政府機(jī)關(guān)之間還存在著狹隘的部門利益、地方保護(hù)主義等極端思想。部分政府機(jī)關(guān)從自身的角度考慮問(wèn)題，忽視人民的利益。因此，在源頭上對(duì)權(quán)力制約不足，甚至在行政立法實(shí)踐中，出現(xiàn)了維護(hù)政府機(jī)關(guān)利益的立法。在依法行政的過(guò)程中，人民表達(dá)意見(jiàn)的渠道不夠完善，人民難以表達(dá)各自的訴求，政府也難以平衡各方不同的利益。

（二）權(quán)力制約方面

決策層面。部分民族自治地方政府領(lǐng)導(dǎo)人法治意識(shí)淡薄、“人治”思想濃厚，在追求個(gè)人和部門利益的過(guò)程中，往往做出不適合當(dāng)?shù)亻L(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的決策。在決策過(guò)程中，不經(jīng)過(guò)科學(xué)論證和公示，以個(gè)人意志拍腦袋決策。相關(guān)法律法規(guī)還有待進(jìn)一步完善，加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)決策的規(guī)范和制約。并且，權(quán)責(zé)不明晰，政府領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力往往大于責(zé)任，導(dǎo)致其大膽放心地隨意決策，決策失誤追責(zé)制度還有待完善?？偟膩?lái)說(shuō)，決策層面的問(wèn)題就出在“人治”思想過(guò)于濃厚，而決策過(guò)程、決策問(wèn)責(zé)的制度化相對(duì)稀缺，決策的方法有待完善。

執(zhí)法層面。民族自治地方尚未實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，民主法治理念較淡薄，傳統(tǒng)官本位思想影響深遠(yuǎn)。在這樣的環(huán)境下，地方政府官員往往是一方的“土皇帝”，在行政過(guò)程中有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、依人不依法的現(xiàn)象較為普遍。部分政府工作人員能力素質(zhì)較低，缺乏基本法律素養(yǎng)，只唯上不唯法，僅僅把法律當(dāng)作管制人民的工具。為了實(shí)現(xiàn)民族自治地方的快速發(fā)展，政府在實(shí)際運(yùn)行中往往只注重結(jié)果不注重過(guò)程，只注重事件的合法性而不注重合理性。因此，政府行政的程序性和制度化必須進(jìn)一步加強(qiáng)。地方政府不同的部門往往都有一定的執(zhí)法權(quán)力，部分地方政府隨意設(shè)立執(zhí)法機(jī)構(gòu)，甚至不同機(jī)構(gòu)之間還存在利益爭(zhēng)斗?？傊瑘?zhí)法層面的問(wèn)題就出在政府執(zhí)法理念不足，執(zhí)法制度稀缺，執(zhí)法方法不規(guī)范。

監(jiān)督層面。從黨的紀(jì)檢部門，政府的監(jiān)察廳或局，各級(jí)人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議，監(jiān)督部門比比皆是。但是，監(jiān)督層面最大的問(wèn)題就在于監(jiān)督部門的缺位。民族自治地方血親宗族關(guān)系縱橫交錯(cuò)，家族關(guān)系復(fù)雜。而且，為了個(gè)人和部門的利益，政府部門上下級(jí)之間往往形成利益共同體，甚至是政績(jī)共同體，關(guān)系網(wǎng)覆蓋面廣。因此，監(jiān)督部門在工作時(shí)，往往受到人情關(guān)系的干擾，難以正常、高效地開(kāi)展工作。

三、我國(guó)民族自治地方法治政府建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)

（一）強(qiáng)化公務(wù)人員法治化意識(shí)

主權(quán)在民。法治政府是現(xiàn)代民主政治的產(chǎn)物，人民是國(guó)家的主人，政府工作人員只是人民委托的代理人。民族自治地方政府工作人員必須清楚，政府的權(quán)力只能來(lái)源于人民，政府所作的一切也必須為了人民。只有真正意識(shí)到這一點(diǎn)，才能明白法治政府建設(shè)的必要性和重要性。同時(shí)，必須加強(qiáng)人大制度在現(xiàn)實(shí)政治生活中的作用和地位，確保政府權(quán)力來(lái)源于人民，“健全‘一府兩院’由人大產(chǎn)生、對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督制度”［3］，加強(qiáng)人大對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)。政府還必須實(shí)現(xiàn)從統(tǒng)治向管理，再向治理的轉(zhuǎn)變，為人民提供更多的公共服務(wù)，從管制政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。

職權(quán)法定。民族自治地方政府及其工作人員應(yīng)當(dāng)明白，政府行政的權(quán)力只能來(lái)自法律，即人民的授權(quán)。行政權(quán)力的行使，社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的運(yùn)行，都必須嚴(yán)格限定在法律范圍內(nèi)。政府工作人員應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用法治思維，帶頭遵守法律、維護(hù)法律，不得凌駕于憲法和法律之上。政府工作人員還應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用法治思維，處理社會(huì)矛盾和糾紛，提升運(yùn)用法律的能力。同時(shí)，政府還應(yīng)當(dāng)把管不好、管不了的事情交出去，交給市場(chǎng)和社會(huì)組織，把法律規(guī)定的職能做好、做強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)從全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變。

程序合法。我國(guó)經(jīng)歷了兩千多年的封建社會(huì)，人治、特權(quán)氛圍較為濃重。在實(shí)際的政治運(yùn)行中，個(gè)人獨(dú)斷專行較為普遍。政府工作人員應(yīng)當(dāng)明白，沒(méi)有依法行政，沒(méi)有程序合法，則沒(méi)有法治政府。政府在行政過(guò)程中，必須履行包括決策、執(zhí)行、監(jiān)督、步驟、方法、時(shí)限等程序要求。政府在履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)職能時(shí)，應(yīng)當(dāng)努力實(shí)現(xiàn)從人治政府向法治政府轉(zhuǎn)變，注重依法行政，充分運(yùn)用法律手段，

監(jiān)督用權(quán)。邊疆民族地區(qū)血親宗族關(guān)系較為復(fù)雜，政府工作人員在工作中常常受到人情關(guān)系的干擾。越是在這樣的情況下，政府工作人員越是應(yīng)當(dāng)把權(quán)力置于紀(jì)檢、人大、監(jiān)察部門、政協(xié)、法律、社會(huì)公眾和新聞媒體的監(jiān)督之下。在任何情況下，民族自治地方政府都應(yīng)當(dāng)依法決策、依法行政，推動(dòng)政治過(guò)程從暗箱操作向陽(yáng)光政府轉(zhuǎn)變。

（二）通過(guò)立法推進(jìn)法治化進(jìn)程

堅(jiān)持以民為本。在過(guò)去的很長(zhǎng)一段時(shí)期，政府立法總是以政府利益為出發(fā)點(diǎn)，肯定政府的權(quán)力，而不注重公民的權(quán)利。隨著“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”的提出，立法更應(yīng)當(dāng)從公民的利益為出發(fā)點(diǎn)，以維護(hù)公民的權(quán)利為最終歸宿，把法律從“治民”的利器變?yōu)椤爸卫簟钡姆▽?。同時(shí)，隨著我國(guó)服務(wù)型政府的建立，立法還應(yīng)當(dāng)從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向民生，為公民提供更多的公共服務(wù)。民族自治地方政府還應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)鬲?dú)特的經(jīng)濟(jì)、政治、文化的特點(diǎn)，制定對(duì)應(yīng)的自治條例和單行條例。

堅(jiān)持公開(kāi)公正。長(zhǎng)期以來(lái)，政府行政立法總是封閉式進(jìn)行，以部門利益為導(dǎo)向，漠視公民參與的權(quán)力和公民的意見(jiàn)，難以獲得公民的認(rèn)可。隨著依法行政理念的確立，政府在立法過(guò)程中應(yīng)當(dāng)建立公民政治參與的模式。在行政立法過(guò)程中，建立專家座談會(huì)、公民參與機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制、網(wǎng)絡(luò)意見(jiàn)平臺(tái)等制度，并將公民參與的情況向社會(huì)各界公布，接受社會(huì)各界的監(jiān)督，從而獲得社會(huì)的認(rèn)可。

（三）進(jìn)一步完善科學(xué)民主決策

隨著現(xiàn)代公共問(wèn)題日益復(fù)雜化、多樣化的趨勢(shì)，行政決策也面對(duì)著專業(yè)化的難題。一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)、政治、文化方面的決策往往包含著多個(gè)領(lǐng)域的知識(shí)和利益，甚至還有政府部門本身的利益，以及多個(gè)政府機(jī)構(gòu)之間的利益平衡。因此，在行政決策的過(guò)程中，必須引入科學(xué)民主決策的機(jī)制，把專家咨詢、公民參與引入到行政決策過(guò)程中，確保行政決策的科學(xué)化、民主化。政府在對(duì)重大經(jīng)濟(jì)、政治、文化事項(xiàng)做決策前，應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取專家學(xué)者、人大代表、政協(xié)委員的意見(jiàn)，并且由相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者進(jìn)行合法性論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和可行性評(píng)估；在決策中，還應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取人民群眾的建議，并對(duì)關(guān)系到人民群眾切身利益的事項(xiàng)進(jìn)行聽(tīng)證；在決策后，引入公眾評(píng)議制度，傾聽(tīng)人民群眾的反饋意見(jiàn)和批評(píng)，并認(rèn)真進(jìn)行整改。

（四）進(jìn)一步強(qiáng)化行政執(zhí)法體系

規(guī)范行政程序。行政程序是政府及其工作人員在執(zhí)行公務(wù)時(shí)，必須遵守的方式、方法、步驟等，程序的公正、公開(kāi)是政府合法性的有力保障。民族自治地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)鬲?dú)特的經(jīng)濟(jì)、政治、文化，建立本地區(qū)對(duì)應(yīng)的程序法。除了特定的程序立法外，地方政府還應(yīng)當(dāng)建立健全相應(yīng)的法規(guī)和規(guī)范性文件。從實(shí)踐的角度上看，政府及其工作人員在執(zhí)法過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)更加注重遵守程序，實(shí)現(xiàn)政府行政的程序化和公開(kāi)化。

規(guī)范行政裁量權(quán)。行政執(zhí)法過(guò)程中，行政裁量權(quán)的行使是不可避免的。同時(shí)，行政裁量權(quán)的行使又是防止官員腐敗、濫用權(quán)力的必要手段。在制度層面，民族自治地方政府應(yīng)當(dāng)加快速度，根據(jù)當(dāng)?shù)靥赜械恼?、?jīng)濟(jì)、文化，制定相關(guān)的規(guī)章或規(guī)范性文件，對(duì)有裁量幅度的行政工作加以細(xì)化和量化。在實(shí)踐層面，通過(guò)考察調(diào)研，把全國(guó)各地有效、合理的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)、歸納，形成標(biāo)準(zhǔn)化的行政裁量體系，完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范行政自由裁量權(quán)。

規(guī)范行政權(quán)責(zé)。行政執(zhí)法是政府落實(shí)法律法規(guī)最直接、有效的方式。在執(zhí)法過(guò)程中，不僅要做到從嚴(yán)執(zhí)法、公正執(zhí)法，而且要做到理性執(zhí)法、文明執(zhí)法。在橫向上，民族自治地方應(yīng)當(dāng)充分利用現(xiàn)有執(zhí)法資源，運(yùn)用集中執(zhí)法和綜合執(zhí)法的方式，有效解決權(quán)責(zé)交叉執(zhí)法、多頭執(zhí)法現(xiàn)狀。嚴(yán)格規(guī)定政府機(jī)構(gòu)執(zhí)法權(quán)的具體內(nèi)容和范圍，并且協(xié)調(diào)好各個(gè)政府機(jī)構(gòu)之間的合作。嚴(yán)格規(guī)定政府機(jī)構(gòu)執(zhí)法權(quán)力，同時(shí)也必須明確政府機(jī)構(gòu)的責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、高效合理的行政執(zhí)法體制。在縱向上，根據(jù)地方政府不同層級(jí)的特點(diǎn)設(shè)置執(zhí)法權(quán)，把社會(huì)管理和公共服務(wù)的具體工作分配到基層政府部門。在肯定城管對(duì)維護(hù)城市秩序、衛(wèi)生、文明作用的同時(shí)，也必須加強(qiáng)對(duì)城管工作人員的進(jìn)一步培訓(xùn)，形成文明執(zhí)法、理性執(zhí)法的現(xiàn)象，強(qiáng)化城管工作人員的服務(wù)水平。

規(guī)范行政法規(guī)備案清理。民族自治地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)在制定行政法規(guī)和規(guī)章的過(guò)程中，很有可能在立法文件中充滿了部門保護(hù)主義和地方保護(hù)主義，甚至為了部門利益而侵害公民的權(quán)利。因此，為了防止政府權(quán)力被濫用和保護(hù)公民的利益，民族自治地方政府必須建立行政法規(guī)備案制度和行政法規(guī)清理制度。一方面，通過(guò)行政法規(guī)備案制度，政府上級(jí)對(duì)下級(jí)的行政立法備案進(jìn)行審查、監(jiān)督；另一方面，通過(guò)行政法規(guī)清理制度，政府上級(jí)對(duì)下級(jí)違規(guī)的行政立法進(jìn)行清理或修改。

（五）強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制

強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。民族自治地方政府應(yīng)該自覺(jué)接受同級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的監(jiān)督，接受同級(jí)政治協(xié)商會(huì)議的民主監(jiān)督，接受人民法院的監(jiān)督；事關(guān)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)發(fā)展的大事，地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)向人大及其常委會(huì)做專題報(bào)告；上級(jí)行政機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)直屬行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，對(duì)其不合法的行政行為給予指正和批評(píng)；地方政府要自覺(jué)接受同級(jí)紀(jì)檢部門的監(jiān)督，并且支持同級(jí)監(jiān)察部門、審計(jì)部門的工作。

構(gòu)建外部監(jiān)督機(jī)制。各級(jí)民族自治地方地方政府應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件，構(gòu)建公眾政治參與的渠道，實(shí)行政務(wù)公開(kāi)，自覺(jué)接受公眾的監(jiān)督；同時(shí)，認(rèn)真反思社會(huì)輿論的批評(píng)，主動(dòng)支持新聞媒體對(duì)政府違法事件的報(bào)道和批評(píng)；增強(qiáng)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)調(diào)查民意的能力，自覺(jué)接受網(wǎng)民的監(jiān)督，形成良好的互動(dòng)氛圍。認(rèn)真對(duì)待公民、媒體、網(wǎng)民提出的意見(jiàn)、建議和批評(píng)，對(duì)性質(zhì)惡劣的問(wèn)題認(rèn)真調(diào)查，并將結(jié)果向社會(huì)公示，以獲得民眾的認(rèn)可。

（六）強(qiáng)化違法行政責(zé)任追究制

決策責(zé)任追究制度。對(duì)一些在重大問(wèn)題上不負(fù)責(zé)任隨意決策的政府官員，應(yīng)當(dāng)在事后追究其行政責(zé)任，讓其對(duì)決策失誤負(fù)責(zé)。制定相應(yīng)的規(guī)章制度，對(duì)因主觀原因隨意決策造成不良后果的政府官員如何處罰，應(yīng)制定詳細(xì)的處罰條款和責(zé)任條款。涉及道德和法律問(wèn)題的官員，還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的道德責(zé)任和法律責(zé)任，甚至還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任。

執(zhí)法責(zé)任追究制度。在政府工作中，對(duì)部分有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的官員，應(yīng)當(dāng)追究其行政責(zé)任；對(duì)違反法律規(guī)定，謀求個(gè)人利益，甚至危害公眾利益的少部分官員，還應(yīng)當(dāng)追究相應(yīng)的法律責(zé)任；在執(zhí)法過(guò)程中，利用職務(wù)之便，做出敗壞社會(huì)風(fēng)氣事件的部分官員，要承擔(dān)相應(yīng)道德責(zé)任；在執(zhí)法過(guò)程中，為了個(gè)人利益做出危害國(guó)家事件的部分官員，甚至要承擔(dān)政治責(zé)任。

績(jī)效問(wèn)責(zé)制度。在政府工作中，還要對(duì)那些毫無(wú)作為、毫無(wú)政績(jī)的官員追究責(zé)任。在績(jī)效管理過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)保持績(jī)效規(guī)則的穩(wěn)定性，不得隨意更改績(jī)效管理的規(guī)則。特別是在績(jī)效管理開(kāi)始后，不能隨意更改績(jī)效規(guī)則。當(dāng)績(jī)效結(jié)果公布以后，要嚴(yán)格按照結(jié)果來(lái)執(zhí)行相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰。并且，績(jī)效管理結(jié)果應(yīng)當(dāng)通過(guò)政府網(wǎng)站和新聞媒體向社會(huì)大眾公布，接受社會(huì)各界的監(jiān)督，并且嚴(yán)格獎(jiǎng)罰制度。

末位淘汰制度。建立社會(huì)評(píng)議制度，對(duì)政府是否考慮了大部分公眾的利益，是否對(duì)公眾的要求做出回應(yīng)，工作是否承擔(dān)了相應(yīng)的責(zé)任，聘請(qǐng)相關(guān)的專家、人大代表、政協(xié)委員和社會(huì)公眾進(jìn)行評(píng)議，并進(jìn)行量化分析。不僅要對(duì)在構(gòu)建責(zé)任政府中的單位和個(gè)人進(jìn)行獎(jiǎng)懲，還要淘汰分?jǐn)?shù)太低的單位和個(gè)人。我們可以設(shè)計(jì)一個(gè)方案，對(duì)于在評(píng)審中連續(xù)兩年倒數(shù)五位的單位和個(gè)人進(jìn)行淘汰，單位領(lǐng)導(dǎo)引咎辭職。

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On Law Government of Ethnic Autonomous Areas

LI Geng-lun
（Yunnan Normal University，Kunming 650106，China）

Abstract:The law government in ethnic autonomous areas，to strengthen national autonomous local government administrative capacity，create a fair and impartial administrative environment，promote national autonomous economic，political，cultural，social and ecological development of local plays an important role in promoting. Construction law government of autonomous areas in our country there are still some problems，we must rule of law awareness，legalization process，scientific and democratic decision-making，administrative law enforcement system，supervision mechanism of power running and other illegal administrative accountability by strengthening the concept of public service，systems，policies and methods to promote law-based government of national autonomous areas of the building.

Key words:ethnic autonomous areas；government ruled by law；land frontier

［中圖分類號(hào)］D63-3

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1009-6566（2016）01-0081-05

［基金項(xiàng)目］本文系作者參與的國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“我國(guó)陸地邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究”（項(xiàng)目編號(hào)：14CZZ033）階段性成果；作者主持的云南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)科建設(shè)項(xiàng)目“云南邊疆多民族地區(qū)安全治理的基本經(jīng)驗(yàn)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：XKJS201502）階段性成果。

［收稿日期］2015-12-10

［作者簡(jiǎn)介］李庚倫（1985—），男，云南玉溪人，云南師范大學(xué)商學(xué)院講師，云南大學(xué)中國(guó)陸地邊疆治理協(xié)同創(chuàng)新中心研究人員，云南大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，主要研究方向?yàn)榈胤秸c區(qū)域治理。