歐竹艷（曲阜師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山東日照276826）

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論官僚制對我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的啟示
——基于“官僚制不足”的思考

歐竹艷
（曲阜師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山東日照276826）

［摘要］馬克斯·韋伯的官僚制以理性設(shè)置的制度和法律為運(yùn)作規(guī)則，是現(xiàn)代社會實(shí)施合法統(tǒng)治的行政組織形態(tài)。我國現(xiàn)階段的行政管理領(lǐng)域存在“官僚制不足”的問題，在行政管理體制、行為和文化等方面都摻雜著大量的非理性因素。與理性官僚制相似，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化也強(qiáng)調(diào)法律和制度的關(guān)鍵性作用。制度化和法治化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心要求。解決“官僚制不足”的問題，完善理性官僚制是我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在政府治理層面的一個切入點(diǎn)。官僚制對國家治理現(xiàn)代化的啟示，就在于它的現(xiàn)代性價值能夠促進(jìn)國家治理體系制度化與國家治理能力法治化。

［關(guān)鍵詞］官僚制；國家治理；治理能力；現(xiàn)代化

一、官僚制與我國“官僚制不足”

在行政管理中，現(xiàn)代性確立的標(biāo)志是科層化的理性管理取代了傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)管理。官僚制是迄今為止在現(xiàn)代社會組織中運(yùn)用得最為廣泛的組織形式和管理模式。與西方官僚制發(fā)展過度而出現(xiàn)擯棄官僚制的狀況不同的是，我國的行政管理領(lǐng)域存在嚴(yán)重的“官僚制不足”問題。

（一）官僚制：行政管理領(lǐng)域體現(xiàn)現(xiàn)代性的制度性的維度

官僚制的出現(xiàn)和發(fā)展適應(yīng)了工業(yè)社會大生產(chǎn)和行政管理復(fù)雜化的客觀需要，促進(jìn)了行政管理由人治到法治、由經(jīng)驗(yàn)管理到科學(xué)管理的歷史性轉(zhuǎn)變，是行政管理領(lǐng)域體現(xiàn)現(xiàn)代性的一種重要的制度性的維度。彼得·布勞和馬歇爾·梅耶認(rèn)為，“在當(dāng)今社會，科層制已成為主導(dǎo)性的組織制度，并在事實(shí)上成了現(xiàn)代性的縮影。除非我們理解這種制度形式，否則我們就無法理解今天的社會生活?！保?］

官僚制是建立在法理型統(tǒng)治基礎(chǔ)之上的一種追求形式合理性的管理體制，即“形式主義的非人格化的統(tǒng)治”［2］，遵循法理化的內(nèi)在要求，擁有形式上清晰嚴(yán)密的結(jié)構(gòu)制度和普遍的規(guī)范，一切活動都服從理性的規(guī)則和程序，“‘業(yè)務(wù)上’完成任務(wù)首先意味著解決事務(wù)‘不看人辦事’，而是根據(jù)可以預(yù)計的規(guī)則”［3］。組織成員只有在服從理性制度和規(guī)范的前提下行使各自權(quán)力和履行職責(zé)，才會在既定的軌道內(nèi)完成既定的目標(biāo)，保證整個組織管理的有效性。反之，如果摻雜過多人格化的非理性因素就會給組織運(yùn)作帶來額外的考驗(yàn)，降低組織運(yùn)作的效率。官僚制在公事和私事之間形成清晰明確的界線，一切依照制度運(yùn)作的模式最大限度地消除了公共權(quán)力行使過程中的非理性因素，保證了行政行為的理性化和規(guī)范化。官僚制管理的非人格化使得組織成員服從的并非是支配者個人，而是服從一個非人格性的無私秩序，管理者所具有的行政管理權(quán)力不是來自于個體的天賦或身份特權(quán)，而是抽象規(guī)則體系所給予的行事權(quán)力。以一視同仁的非人格化態(tài)度處理事務(wù)，體現(xiàn)了一種否定人治的理性精神。官僚制的行為主體是基于自由契約的職業(yè)官員，在人員任用方面強(qiáng)調(diào)對知識化和專業(yè)化的要求，堅(jiān)持從社會普選公務(wù)人員，使人才甄選范圍擴(kuò)大到社會各階層，“只有證明接受專業(yè)培訓(xùn)者成績合格，才有資格參加一個團(tuán)體的行政管理班子，才允許被任命為‘官員’?！保?］從而不僅有利于提高行政管理的效率，而且強(qiáng)化了平等化的傾向，有力抨擊了以門第、等級、血統(tǒng)、特權(quán)觀念為特征的身份制，有效糾正了任人唯親、主觀臆斷等弊端，體現(xiàn)出一種平等的人文關(guān)懷。官僚制的形式合理性和“工具—功效”的行為邏輯摒棄了傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)管理所摻雜的大量人治因素，最大限度地避免了管理者的任性專斷和感情用事。

（二）“官僚制不足”：對我國現(xiàn)階段行政管理體制現(xiàn)代性缺失的反思

自20世紀(jì)80年代以來，新公共管理運(yùn)動的興起對官僚制的現(xiàn)實(shí)合理性提出了廣泛的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，其中著名的代表人物有沃倫·本尼斯、戴維·奧斯本和特德·蓋布勒等。盡管如此，新公共管理運(yùn)動卻并沒有從根本上動搖官僚制的地位，沒有形成足以替代官僚制的行政范式。不可否認(rèn)，西方的官僚制由于過度發(fā)展確實(shí)存在著種種弊端，在現(xiàn)今許多西方國家都提出擯棄官僚制的時候，我們卻不能盲目跟風(fēng)，而應(yīng)該理性分析我國官僚制發(fā)展的具體情況。

對照理性官僚制，不難發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)階段行政管理體制的現(xiàn)代性嚴(yán)重缺失。中國在建立現(xiàn)代行政管理體制的過程中，還沒能將官僚制的理性精神全面灌注到整個行政管理領(lǐng)域之中。在實(shí)踐過程中，公共行政還摻雜著大量非理性因素，在行政機(jī)構(gòu)系統(tǒng)、行政權(quán)力運(yùn)作和行政文化影響等方面都存在著諸多同理性官僚制所主張的價值理念格格不入的現(xiàn)象。因此，就現(xiàn)階段的中國公共行政而言，官僚制并非過度發(fā)展，而是官僚制不足。

1.行政機(jī)構(gòu)系統(tǒng)層面的“官僚制不足”。

我國“官僚制不足”在行政機(jī)構(gòu)系統(tǒng)層面的表現(xiàn)是，職能分工存在諸多不合理，放權(quán)收權(quán)循環(huán)往復(fù)，行政機(jī)構(gòu)頻繁調(diào)整。具體表現(xiàn)在，中央政府與地方政府之間、地方政府內(nèi)部之間以及政府內(nèi)部不同部門之間的職能分工與權(quán)力分配還沒有形成相對穩(wěn)定的制度框架，機(jī)構(gòu)和職能重疊交錯現(xiàn)象較為常見。

2.行政權(quán)力運(yùn)作層面的“官僚制不足”。

我國“官僚制不足”在行政權(quán)力運(yùn)作層面的表現(xiàn)是，第一，行政權(quán)力運(yùn)作隨意性較大，濫用行政權(quán)力的現(xiàn)象屢見不鮮，甚至自由裁量權(quán)的運(yùn)作都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其法定權(quán)限和能力范圍。第二，行政權(quán)力運(yùn)作呈現(xiàn)出濃厚的人治傾向，公務(wù)員服從領(lǐng)導(dǎo)而不是制度，個人權(quán)威、職務(wù)權(quán)威大于法律權(quán)威、制度權(quán)威。第三，地方利益、部門利益以及政府自身利益與國家利益、人民利益相背離，官員往往越權(quán)辦事，侵犯公眾和社會利益，法律經(jīng)常是形同虛設(shè)。

3．行政文化影響層面的“官僚制不足”。

我國“官僚制不足”在行政文化層面的表現(xiàn)是，公共行政領(lǐng)域彌漫相當(dāng)濃厚的傳統(tǒng)非理性行政文化氣息，這與官僚制所奉行的理性精神背道而馳。第一，行政組織中存在一定程度的人格依附現(xiàn)象，各級公務(wù)員很難完全擺脫對上級組織和領(lǐng)導(dǎo)的依附，基于自由契約的獨(dú)立人格和職業(yè)精神的職業(yè)官僚隊(duì)伍尚未普遍形成。第二，人際關(guān)系取向廣泛盛行。中國社會的各種私人關(guān)系，如血緣、地緣、業(yè)緣、學(xué)緣等人情關(guān)系已經(jīng)內(nèi)化在了公務(wù)員的思維方式和行為習(xí)慣之中，這對公共行政的合理運(yùn)行有極大的副作用。第三，公民和公務(wù)員都普遍缺乏對體現(xiàn)形式合理性的制度規(guī)范的信仰，各種正式制度往往流于形式，公務(wù)員往往忠誠于非正式關(guān)系，而不是忠誠于制度本身，群眾期盼出現(xiàn)清官，而不是寄希望于制度構(gòu)建。

二、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化及其與官僚制的聯(lián)系

中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出:“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”［5］。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是政治現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。理性官僚制對我國的行政發(fā)展依然具有現(xiàn)實(shí)合理性，它的體現(xiàn)現(xiàn)代性的諸多價值理念對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有著極為重要的現(xiàn)實(shí)意義，所以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化與官僚制二者之間有著緊密的聯(lián)系。

（一）國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

國家治理體系是一系列國家治理制度的集成和總和，是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)的各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排；國家治理能力是集中體現(xiàn)為制度執(zhí)行力以及多方面治理能力的集成和總和，是運(yùn)用國家制度管理社會各方而事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。習(xí)近平指出:“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)”［6］。國家治理體系和治理能力是一個有機(jī)整體，相輔相成，有了好的國家治理體系才能提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能。

（二）現(xiàn)代化：國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化與官僚制的聯(lián)系

官僚制是行政管理領(lǐng)域體現(xiàn)現(xiàn)代性的一個重要制度性的維度，理性官僚制是要讓政府行政管理體制適應(yīng)現(xiàn)代社會的發(fā)展要求；國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國家治理領(lǐng)域現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是要讓國家的治理體系和治理能力適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展的要求。顯而易見，理性官僚制與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化二者的聯(lián)系就在于都強(qiáng)調(diào)“現(xiàn)代化”。關(guān)于“現(xiàn)代化”，俞可平認(rèn)為衡量一個國家的治理體系是否現(xiàn)代化的五個標(biāo)準(zhǔn)是公共權(quán)力運(yùn)行的制度化和規(guī)范化、公共治理過程的民主化、法治、效率以及中央與地方的協(xié)調(diào)［7］。江必新則認(rèn)為現(xiàn)代化有制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化等的四重標(biāo)準(zhǔn)［8］。這些標(biāo)準(zhǔn)與理性官僚制所彰顯的“制度”、“法治”等體現(xiàn)現(xiàn)代性的價值理念有著內(nèi)在的一致性。與理性官僚制相似，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化也強(qiáng)調(diào)法律和制度的關(guān)鍵性作用。制度化和法治化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心要求。

三、官僚制對國家治理現(xiàn)代化的啟示：促進(jìn)國家治理體系制度化與國家治理能力法治化

我國實(shí)現(xiàn)政府行政管理體制的現(xiàn)代化，必然要解決“官僚制不足”的問題。在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中最關(guān)鍵的就是政府，政府治理現(xiàn)代化是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個重要方面。所以，完善理性官僚制也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在政府治理層面的一個切入點(diǎn)。理性官僚制對國家治理現(xiàn)代化的啟示，就在于它的現(xiàn)代性價值能夠促進(jìn)國家治理體系制度化與國家治理能力法治化。國家治理的現(xiàn)代化既需要完善靜態(tài)的制度，也需要建立健全動態(tài)的法治。

（一）解決公共行政“官僚制不足”問題，切實(shí)完善理性官僚制

參照理性官僚制，目前我國公共行政領(lǐng)域總體上仍處于“官僚制不足”的階段，缺乏現(xiàn)代化所要求的理性精神和法治精神。鄧小平指出，“制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗保?］。因此，在西方的過度官僚制弊端暴露而“去官僚制”的時候，我國不該盲目跟從，而是應(yīng)該清醒地認(rèn)識到官僚制對我國的行政發(fā)展依然具有現(xiàn)實(shí)合理性。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是我國新時期全面改革的總目標(biāo)，政府治理是國家治理的重要組成部分，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的視野下，實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化必須解決“官僚制不足”的問題，切實(shí)完善行政組織“合理—合法”的現(xiàn)代理性官僚制。

第一，建設(shè)法治政府。提高公務(wù)員運(yùn)用法治思維和法治方式辦事的能力；建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)，將依法行政考核納入政府考核指標(biāo)體系，發(fā)揮依法行政考核激勵、引導(dǎo)和督促作用；采取有效措施做好法治宣傳教育，提高公務(wù)員的法治素質(zhì)；認(rèn)真聽取公眾對政府治理法治化的評價和意見，建立健全政府治理法治化的評價體系和評價制度；第二，建設(shè)限權(quán)政府。提高行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員依法行政能力，限制行政權(quán)力濫用；明確行政權(quán)力邊界，努力做到政企分開，政社分開，向市場與社會分權(quán)；對行政權(quán)力設(shè)置必要的剛性制衡機(jī)制，強(qiáng)化公民對行政行為有效的監(jiān)督和控制作用，杜絕行政亂作為、不作為現(xiàn)象，壓縮行政權(quán)力的自由伸縮空間；建立嚴(yán)格的責(zé)任機(jī)制與監(jiān)督制約機(jī)制，使行政行為具有起碼的可預(yù)期性。第三，建設(shè)責(zé)任政府。切實(shí)改善行政決策民主參與制度和專家咨詢制度，為專家與公民參與政府決策提供制度化渠道，特別是關(guān)系到人民切身利益的公共決策必須有合理有效的公民參與制度，政府不可獨(dú)斷；推行重大決策失誤責(zé)任追究制度；繼續(xù)推進(jìn)公務(wù)員制度改革，提高公務(wù)員整體職業(yè)化程度。

（二）促進(jìn)國家治理體系制度化與國家治理能力法治化

國家治理體系制度化水平低，這使得握有權(quán)力的部門在一定程度上缺少制度化的約束，導(dǎo)致其在權(quán)力的運(yùn)行中自動放大自由裁量權(quán)。國家治理能力法治化水平低，這表現(xiàn)在治理主體上是法治觀念淡薄，在治理過程中不嚴(yán)格依照制度或法律的規(guī)定，使得治理方式與法治化理念有所脫節(jié)。作為理論層面的國家治理體系的制度化與作為實(shí)踐層面的國家治理水平的法治化是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必不可少的重要方面。

1．促進(jìn)國家治理體系制度化。

促進(jìn)國家治理體系的制度化，需要進(jìn)一步完善和發(fā)展相關(guān)制度，保障制度體系的整合力與權(quán)威性，提升制度結(jié)構(gòu)的科學(xué)性和運(yùn)轉(zhuǎn)效能。諾斯認(rèn)為:“制度是一個社會的博弈規(guī)則，它們是一些人為設(shè)計的，形塑人們互動關(guān)系的約束?！保?0］一方面，要切實(shí)進(jìn)行頂層設(shè)計，從全局出發(fā)，指導(dǎo)各級治理制度體系協(xié)調(diào)配合并發(fā)揮整體效力；另一方面，還要建立健全政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)體制，必須做好多個層面的制度完善工作。具體來說，如在政治體制方面，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的行政執(zhí)法體制，避免行政權(quán)力的不當(dāng)和過度干預(yù)，并進(jìn)一步健全相關(guān)的監(jiān)督制約機(jī)制，從制度上規(guī)范任何組織和個人的行為；深化司法體制改革，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施，確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)等等。另外，我國對權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制尚需全面加強(qiáng)。我國雖然在制度上初步設(shè)計了國家權(quán)力配置及其制約監(jiān)督的機(jī)制，但還尚且不夠，仍需要完善憲法監(jiān)督制度，建立憲法委員會來行使違憲審查權(quán)等等。

2．提高國家治理能力法治化。

法治建設(shè)是促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。實(shí)現(xiàn)國家治理能力法治化，必須保證國家治理在法治的軌道上運(yùn)行。依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式。我國的法治建設(shè)尚欠成熟，全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會主義法治國家仍是我國目前的主要任務(wù)。第一，牢固樹立憲法意識，尊重憲法的最高權(quán)威。憲法是國家的根本大法，具有最高的法律地位和效力。我們必須以憲法為根本活動準(zhǔn)則，用憲法來規(guī)范國家的政治生活，任何組織或者個人都必須在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動，不得有超越憲法和法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法，維護(hù)憲法和法律的權(quán)威。第二，進(jìn)一步完善基本法律體系。做到科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，保證有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。法律體系是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的保障，能夠使經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)等各個領(lǐng)域做到有法可依。需要繼續(xù)健全完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系和完善的黨內(nèi)法規(guī)體系；細(xì)化和固化各種法律程序，一切執(zhí)法行為都必須符合法律的程序，都必須以憲法和法律為準(zhǔn)繩。第三，大力培育法治文化。在全社會弘揚(yáng)社會主義法治精神，樹立社會主義法治理念，讓法治深入人心，使得廣大人民群眾能夠有效地運(yùn)用法治思維和法治方式來解決與自己切身利益相關(guān)的國家生存和發(fā)展中出現(xiàn)的重大而復(fù)雜的社會問題和治理事務(wù)。

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［中圖分類號］D63-3

［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A

［文章編號］1009-6566（2016）01-0061-04

［收稿日期］2015-10-30

［作者簡介］歐竹艷（1990—），女，山東煙臺人，曲阜師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院政治學(xué)理論專業(yè)碩士研究生。