賈林光（廣西師范大學(xué)，廣西桂林541006）

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服務(wù)型政府視閾下我國(guó)行政文化建設(shè)研究

賈林光
（廣西師范大學(xué)，廣西桂林541006）

［摘要］公民社會(huì)，人民對(duì)政府的要求和期望越來越高，對(duì)應(yīng)民眾的要求和政府發(fā)展的需要，服務(wù)型政府應(yīng)運(yùn)而生。服務(wù)型政府的建構(gòu)，相應(yīng)地為行政文化建設(shè)提出了更高的要求，突出以人為本、為人民服務(wù)的真正內(nèi)核，同時(shí)，服務(wù)型政府的理念，從根本上為行政文化建設(shè)中出現(xiàn)的問題和困難提供了解決路徑。

［關(guān)鍵詞］以人為本；服務(wù)型政府；行政文化建設(shè)

人類社會(huì)政治文明是一個(gè)不斷發(fā)展、不斷進(jìn)步的過程。在這一過程中，政府“以人為本”的執(zhí)政理念漸漸深入人心。在我國(guó)，人民對(duì)構(gòu)筑服務(wù)型、責(zé)任型政府的呼聲越來越高。在黨的十七大報(bào)告中，科學(xué)發(fā)展觀被確立為發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義必須堅(jiān)持和貫徹的重大戰(zhàn)略思想。黨的十八大報(bào)告中更是明確提出了構(gòu)建廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。構(gòu)筑服務(wù)型政府作為我國(guó)政府轉(zhuǎn)型的基本目標(biāo)取向，具有重要意義。

中華文化歷史悠久，源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，在歷史文化的長(zhǎng)流中，中國(guó)傳統(tǒng)的行政文化對(duì)中國(guó)政治產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。新的時(shí)代背景下，中國(guó)政府審時(shí)度勢(shì)，提出了構(gòu)筑服務(wù)型政府的偉大決定。構(gòu)建服務(wù)型政府理念的提出，伴隨的將是傳統(tǒng)行政文化的轉(zhuǎn)變。為了深入了解服務(wù)型行政文化和構(gòu)筑服務(wù)型政府之間存在著何種關(guān)系，首先就需要在服務(wù)型政府的基本內(nèi)涵和行政文化建設(shè)的內(nèi)涵方面入手。

一、服務(wù)型政府產(chǎn)生的原因分析

提出構(gòu)筑服務(wù)型政府是我國(guó)政府在以人為本的前提下，結(jié)合我國(guó)實(shí)際國(guó)情和國(guó)際政治環(huán)境而做出的偉大決定，它的提出主要有以下三個(gè)方面的原因：

首先，構(gòu)筑服務(wù)型政府受國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展大環(huán)境的影響。一方面，受全球化的影響，世界各國(guó)之間政治、經(jīng)濟(jì)、文化的交流日益密切。對(duì)于各國(guó)的發(fā)展來說，形成了相互依存，誰也離不開誰的局面。受此影響，首先受到挑戰(zhàn)的就是政府的管理。全球化的背景下，要求各國(guó)都要遵循國(guó)際組織的相關(guān)規(guī)定，對(duì)政府的管理提出公開、透明、公平、公正的基本要求。另一方面，隨著不同國(guó)家知識(shí)分子之間交流的加強(qiáng)以及信息技術(shù)的發(fā)展，西方國(guó)家關(guān)于政府管理的學(xué)說和見解日益被國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)集體和智慧團(tuán)體所重視，在符合我國(guó)國(guó)情的前提下，汲取了西方優(yōu)秀的管理方法和管理意見。同時(shí)，如今社會(huì)，僅政府一己之力已經(jīng)不能完全了解和掌握人們生活的方方面面，公民的意愿和公民意見越來越容易地呈現(xiàn)在大眾面前，之前管制、控制型的政府管理顯然已經(jīng)不能再適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，這種背景下就需要政府尋求重新定位。

其次，提出構(gòu)筑服務(wù)型政府是符合我國(guó)國(guó)情的實(shí)際需要。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，根本宗旨是全心全意為人民服務(wù)，我國(guó)政府的改革都是在以人為本的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，政府的轉(zhuǎn)型從根本上就是為方便人民的生活，為人民謀利益。在我黨重要會(huì)議上提出的治國(guó)理念，無論是十六屆四中全會(huì)上提出建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)，黨的十七大報(bào)告中提出的科學(xué)發(fā)展觀，還是在黨的十八大報(bào)告中明確提出，要全面建成小康社會(huì)，構(gòu)建廉潔高效、人民滿意的政府，這一系列關(guān)乎民生、關(guān)乎社稷的重大思想，都體現(xiàn)出政府關(guān)注民生，提高人民生活滿意度做出的努力，而要實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)就需要政府管理的轉(zhuǎn)型，而服務(wù)型政府的理念正是關(guān)注民生、以人為本，構(gòu)筑服務(wù)型政府切切實(shí)實(shí)符合中國(guó)當(dāng)代實(shí)際的國(guó)情。

第三方面，服務(wù)型政府是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要?，F(xiàn)如今，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在我國(guó)已經(jīng)初步建立，我國(guó)經(jīng)濟(jì)取得飛速發(fā)展，但是隨著經(jīng)濟(jì)全球化這把“雙刃劍”對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展負(fù)面作用和近年來區(qū)域性和全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著國(guó)內(nèi)和國(guó)際雙方面的諸多挑戰(zhàn)。如何在困境形勢(shì)下，處理好國(guó)內(nèi)、國(guó)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，成為擺在政府面前的難題。服務(wù)型政府的提出，將政府的力量集中在處理市場(chǎng)調(diào)節(jié)無法解決的問題上，強(qiáng)調(diào)政府“服務(wù)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能，為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展?fàn)I造健康有序的環(huán)境，結(jié)合充分發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的作用，推動(dòng)我國(guó)社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和發(fā)展。

從以上分析可以看出，服務(wù)型政府的建構(gòu)符合當(dāng)今世界民主政治發(fā)展的大趨勢(shì)，符合我國(guó)國(guó)情的需要，有利于我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治的健康發(fā)展，是我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)集體在審時(shí)度勢(shì)的前提下做出的偉大抉擇。

二、服務(wù)型政府的基本理念分析

首先，服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)是以公民為本位的政府。以公民為本位，是服務(wù)型政府的基本價(jià)值取向，公民本位，指的是在政府的管理活動(dòng)中，將公民的利益放在第一位，始終將民生的問題作為優(yōu)先考慮的問題［1］。根本上來說，人民是國(guó)家政治權(quán)利的源泉，也是公共權(quán)力的合法擁有者，政府作為運(yùn)用人民賦予的權(quán)力來更好地為人民服務(wù)，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)和維護(hù)人民群眾的利益。服務(wù)型的建構(gòu)，必須從人民群眾的共同期望出發(fā)，將工作的重心轉(zhuǎn)移到切實(shí)為公民服務(wù)上來，從實(shí)現(xiàn)人民的利益，提高人民的滿意度出發(fā)，制定和執(zhí)行公共政策，努力提高政府的公信力。

其次，服務(wù)型政府在弘揚(yáng)人的主體性基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)公民對(duì)公共事務(wù)的參與性。新時(shí)代背景下，隨著政治民主化程度的發(fā)展，媒體、輿論、網(wǎng)絡(luò)等更加注重政府公共政策和公共事務(wù)的有關(guān)活動(dòng)，政府的有效管理越來越需要具有公民精神素養(yǎng)的公民的參與，越來越需要公民的理解、支持和配合。首先，公民參與可以反映不同人群、不同利益群體的聲音，將不同的利益反映到政府的管理中，進(jìn)而在公共政策的制定和執(zhí)行中得到回應(yīng)。另一方面，廣泛的公民參與，可以有效地監(jiān)督政府的行為，增加政府工作的公開性和透明度，提高政府工作的效率。第三方面，公民對(duì)公共事務(wù)的參與，本身就體現(xiàn)了人民的主體性地位。同時(shí)，在人民參與的過程中，自身的政治素養(yǎng)和民主意識(shí)也得到提高，更好地體現(xiàn)我國(guó)人民當(dāng)家做主的主人翁地位。

第三，服務(wù)型政府的核心內(nèi)容是強(qiáng)調(diào)服務(wù)職能。服務(wù)型政府，其根本點(diǎn)就在于服務(wù)，強(qiáng)調(diào)服務(wù)職能和服務(wù)意識(shí)。長(zhǎng)期以來，中國(guó)實(shí)行的是傳統(tǒng)的管制型政府，其核心是以政府為本位。不可否認(rèn)的是，這種政府管理方式在一定時(shí)期對(duì)中國(guó)社會(huì)的發(fā)展起著一定的推動(dòng)作用，而在現(xiàn)代時(shí)代背景下，高高在上的政府本位，已經(jīng)不適合社會(huì)發(fā)展的需要。自19世紀(jì)七八十年代以來，政府的形象逐漸不再強(qiáng)調(diào)“管控”，而是強(qiáng)調(diào)服務(wù)，這種現(xiàn)象尤其見之于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的政府改革。一種是強(qiáng)調(diào)以顧客為導(dǎo)向，將公民視為顧客，積極為顧客提供所期望的產(chǎn)品和服務(wù)，并且以公民的滿意程度作為衡量政府工作的重要標(biāo)準(zhǔn)。二是強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)政府的職能是“掌舵”而非“劃槳”，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，將原本是政府管理的內(nèi)容，交給私人部門或者是非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)來承擔(dān)，借此來提高政府工作效率。三是以結(jié)果為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)政府工作以實(shí)際的結(jié)果為重點(diǎn)，對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)而非對(duì)過程負(fù)責(zé)?？傊谛聲r(shí)代背景下，服務(wù)型政府契合當(dāng)今各國(guó)政府改革發(fā)展的重點(diǎn)：把握好國(guó)家發(fā)展的總體趨勢(shì)，把實(shí)現(xiàn)和維護(hù)最廣大人民的根本利益，把建設(shè)為人民服務(wù)、人民滿意的政府作為工作的出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿。

第四，服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)，強(qiáng)調(diào)法治政府的理念。法治是當(dāng)今社會(huì)的兩大主題之一，根據(jù)美國(guó)學(xué)者約翰·羅爾的觀點(diǎn)，政府存在的合法性基礎(chǔ)是因?yàn)檎邮懿⒎挠趹椃?，而不是因?yàn)槊裰鬟x舉把政府選出來，政府就算合法了［2］。因此，堅(jiān)持法治理念是服務(wù)型政府重要前提。法治的提出和發(fā)展是人類社會(huì)進(jìn)步的重要標(biāo)志，其與個(gè)人意志而進(jìn)行統(tǒng)治的“人治”相對(duì)立，在國(guó)家或政府處理日常事務(wù)和保障公民的權(quán)益時(shí)主張法律的主導(dǎo)作用。法治的政府意味著政府的成立、運(yùn)行以及監(jiān)督等一切行為都要嚴(yán)格依據(jù)法律行事，只有在法治前提下建立起來的政府才能切實(shí)保證權(quán)力為民所用，利益為民所謀，才能保障公民的合法權(quán)利。

三、我國(guó)行政文化建設(shè)中存在的問題分析

不同的國(guó)家，受政治、經(jīng)濟(jì)、不同國(guó)情等因素的影響，形成的行政文化就不盡相同，縱觀我國(guó)行政文化，隨著建立服務(wù)型、責(zé)任型政府理念的提出，行政文化建設(shè)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，諸如越來越注重人民的主體性地位、利用電子政務(wù)公開政務(wù)信息、精簡(jiǎn)審批程序等等。但是，不可否認(rèn)，在現(xiàn)如今的行政文化建設(shè)中還存在著諸多問題，急需學(xué)術(shù)界、政府等相關(guān)部門找出解決辦法。

首先，在意識(shí)形態(tài)方面，并沒有完全形成公共服務(wù)的公仆意識(shí)。政治學(xué)家威爾遜曾經(jīng)在他的《行政學(xué)研究》中倡導(dǎo)“為政在人”的思想，威爾遜認(rèn)為，無論在什么情況下，為公民服務(wù)的政府工作人員，都必須接受過良好的高等教育，并且要具有良好的服務(wù)態(tài)度［3］。在我國(guó)，政府的權(quán)力是人民給予的，政府用人民給予的權(quán)力為人民謀利益。在政府與人民的關(guān)系來看，人民是“主人”，政府是人民的公仆，然而在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，政府的官本位思想嚴(yán)重，把實(shí)現(xiàn)“官”的利益放在政府工作的首位，忽視人民主人翁的地位。在這種意識(shí)形態(tài)下，一方面，政府的工作重心不再是實(shí)現(xiàn)和維護(hù)最廣大人民的利益，而是把人民賦予權(quán)力放在以權(quán)謀私、爭(zhēng)權(quán)奪利、唯利是圖上；另一方面，這種官本位的思想，必將影響行政人員服務(wù)意識(shí)的形成，行政人員的注意力放在了自身的仕途和政治前途上，想的是升官發(fā)財(cái)，而不顧及維護(hù)群眾的利益，大搞形象工程、面子工程，嚴(yán)重阻礙健康的行政文化建設(shè)。

其次，行政文化建設(shè)中一個(gè)突出問題是行政效率低下。在我國(guó)，龐大的政府機(jī)構(gòu)是一直存在的問題，盡管在近幾年，該問題引起了高度重視，并且有目的、有計(jì)劃地精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，簡(jiǎn)政放權(quán)，但是，機(jī)構(gòu)臃腫的問題，并不是一朝一夕就能解決的。在人民的日常生活中，人們普遍反映，政府機(jī)構(gòu)辦事慢、辦事難，并且存在責(zé)任不清、推卸責(zé)任、效率低下的現(xiàn)象。這些現(xiàn)象長(zhǎng)久下去就會(huì)在人民心中形成不作為、不負(fù)責(zé)任的政府形象，進(jìn)而使政府的公信力急劇下降。另一方面，龐大的政府機(jī)構(gòu)，自然讓人聯(lián)想到眾多的政府工作人員，而政府人員過多，難免就會(huì)存在“在其位而不謀其政”的現(xiàn)象。

第三，行政文化中法治建設(shè)進(jìn)程緩慢。新公共行政學(xué)派領(lǐng)軍人物，美國(guó)學(xué)者弗雷德里克森在論述公共行政的公共理論的構(gòu)成要件時(shí)，將公共行政必須建立在憲法基礎(chǔ)上作為第一要件。因此可見，根據(jù)憲法和法律進(jìn)行行政文化建設(shè)是首要原則。英國(guó)哲學(xué)家約翰·洛克，在著作《政府論》中曾經(jīng)指出，“絕對(duì)的專制權(quán)力，或不根據(jù)穩(wěn)定不變的法律進(jìn)行統(tǒng)治，均與社會(huì)和政府的目的不同?！保?］依法治國(guó)是我國(guó)堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)本質(zhì)要求和重要保障，是經(jīng)濟(jì)、政治、文化建設(shè)順利進(jìn)行的重要保證，依法治國(guó)理應(yīng)貫徹在我國(guó)進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè)的方方面面。在我國(guó)，依據(jù)法治進(jìn)行行政文化建設(shè)，用先進(jìn)的服務(wù)理念，健全的行政體制，服務(wù)于政府的治理工作，為人民服務(wù)，實(shí)現(xiàn)人民的利益?zhèn)ゴ罄硐?，這是行政文化建設(shè)的目標(biāo)。但是，在現(xiàn)實(shí)的行政文化建設(shè)中，法治建設(shè)緩慢，制約著行政文化建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。法治建設(shè)緩慢主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是受長(zhǎng)期封建體制統(tǒng)治的影響，在我國(guó)社會(huì)主義民主制度中，仍然殘留著部分封建統(tǒng)治的思想，表現(xiàn)在公眾對(duì)政治生活的參與熱情不高，重大政策的制定和執(zhí)行很少或者沒有真正征詢廣大群眾的意見。二是在政府工作人員中，仍然存在法治意識(shí)淡薄，服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)的現(xiàn)象。在目前公務(wù)員隊(duì)伍中，初步形成了一只由高學(xué)歷、高素質(zhì)人才組成的隊(duì)伍，有關(guān)公務(wù)員的考試、考核體系正日趨完備，但是在考察普通民眾考取公務(wù)員心理動(dòng)機(jī)方面，還存在不足的問題。盡管公務(wù)員隊(duì)伍的人均文憑在提高，可是考取公務(wù)員，其工作動(dòng)機(jī)往往為了自身政治仕途、尋求工作穩(wěn)定、追求高福利待遇等有利于自身生活和發(fā)展方面，而真正為人民服務(wù)的宗旨卻拋之腦后?？傊诂F(xiàn)階段，重視公務(wù)員入職的心理動(dòng)機(jī)，培養(yǎng)公務(wù)員依法行事的意識(shí)已經(jīng)刻不容緩。

四、服務(wù)型政府下的行政文化建設(shè)建議對(duì)策分析

上文中提到，當(dāng)前我國(guó)行政文化建設(shè)中，還存在著諸多問題。構(gòu)筑服務(wù)型政府的提出，為行政文化建設(shè)提出了更高的要求，同時(shí)，也為行政文化建設(shè)中遇到的問題，提供了解決路徑。

首先，行政文化建設(shè)中要樹立以人為本的服務(wù)理念。服務(wù)型政府的核心內(nèi)容就是“服務(wù)”理念，為人民服務(wù)的精神是行政文化建設(shè)的精神和核心所在。以人為本，作為一種價(jià)值觀，自古以來就有之，在我國(guó)古代，思想家就曾經(jīng)提出“民惟邦本，本固邦寧”，“天地之間，莫貴于人”的思想，強(qiáng)調(diào)要利民、裕民、養(yǎng)民、惠民。并且在西方思想史上，以人為本是成為了人文主義思潮的邏輯延伸。在現(xiàn)代民主政治中，要充分吸收自古以來就有的優(yōu)秀思想，并結(jié)合西方人文思想的精髓，正確處理相關(guān)事務(wù)。行政人員在處理公務(wù)時(shí)，一方面，必須站在公平、公正的立場(chǎng)上，為人民群眾謀求利益的最大化；另一方面，構(gòu)建參與型的行政文化，在事關(guān)民生的政治決策，要將人民的主體性放在第一位，要多方面并且充分參考群眾的意見和建議，倡導(dǎo)人民群眾對(duì)公共事務(wù)和公共政策的參與，激發(fā)人民群眾參與公共事務(wù)的熱情，減少政府大包大攬的傳統(tǒng)做法，合理行使好群眾賦予的權(quán)力。

其次，行政過程中，必須堅(jiān)持依法行政。在我國(guó)，國(guó)家行政機(jī)關(guān)的權(quán)力均來自憲法的規(guī)定，任何行政活動(dòng)或行政行為都不能違反法律的規(guī)定。合法性的基礎(chǔ)，成為行政文化建設(shè)重中之重。法國(guó)思想家盧梭在《社會(huì)契約論》中曾經(jīng)指出：“即使是最強(qiáng)者也絕不會(huì)強(qiáng)的足以永遠(yuǎn)做主人，除非他把自己的強(qiáng)力轉(zhuǎn)化成為權(quán)利，把服從轉(zhuǎn)化為義務(wù)”；“強(qiáng)力并不構(gòu)成權(quán)利，而人們只是對(duì)合法的權(quán)利才有服從的義務(wù)”［5］。服務(wù)型行政文化建設(shè)，必須突出法治的理念，在公民和行政人員當(dāng)中培育懂法、守法的法律意識(shí)，行政人員在行使職權(quán)的過程中，必須遵循法律法規(guī)的規(guī)定，嚴(yán)格做到依法辦事，依法行政。對(duì)于行政過程要嚴(yán)格進(jìn)行檢查和監(jiān)督，當(dāng)出現(xiàn)損害人民利益而謀取自身利益的腐敗行為時(shí)，要嚴(yán)格依法作出處理，切實(shí)維護(hù)好公民的合法權(quán)益，保障公民的合法性不受侵犯。

第三，建立健全政府績(jī)效評(píng)估和政務(wù)公開制度。服務(wù)型政府下，要求提高政府工作效率，樹立政府承擔(dān)責(zé)任的形象，并且需要提高政府工作的透明度。一方面，建立健全政府績(jī)效評(píng)估，可以減輕甚至消除行政系統(tǒng)內(nèi)部效率低下的不良現(xiàn)象，提高行政工作人員的工作效率。如今，現(xiàn)代信息技術(shù)快速發(fā)展，為政府建立健全績(jī)效評(píng)估提供了便利。政府靈活引入平衡積分卡，在績(jī)效評(píng)估的維度中加大公眾意見的分量，同時(shí)注重對(duì)績(jī)效評(píng)估理念的樹立和認(rèn)同，健全績(jī)效評(píng)估機(jī)制，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候可以采用法律手段，借此來保證績(jī)效評(píng)估機(jī)制的正常運(yùn)行，這樣一來，公民的意見就可以順利進(jìn)入政府績(jī)效考評(píng)程序，實(shí)現(xiàn)民眾的真實(shí)需求，提高政府工作的公眾滿意度［6］。另一方面，完善政府的行政公開制度，增加政務(wù)信息的公開透明度。在我國(guó)，政府的權(quán)力是人民賦予的，在事關(guān)民眾利益、民生的重大工程和重大決策上，公民有充分的知情權(quán)，增加這些決定和決策的透明度，一方面保障了憲法賦予民眾的知情權(quán)，另一方面也實(shí)現(xiàn)了民眾監(jiān)督政府行為的基礎(chǔ)一環(huán)，可以有效防止政府腐敗行為的發(fā)生，進(jìn)而維護(hù)公民自身的合法利益不受侵犯，提高政府公信力。

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［中圖分類號(hào)］D630.1

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1009-6566（2016）01-0029-04

［收稿日期］2015-12-18

［作者簡(jiǎn)介］賈林光（1989—），男，山東濱州人，廣西師范大學(xué)碩士研究生，研究方向?yàn)楣残姓?、公共政策?/p>