張力增

（天津市南開區(qū)人民檢察院公訴處，天津300102）

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環(huán)境公益訴訟原告制度的困境及突破

張力增

（天津市南開區(qū)人民檢察院公訴處，天津300102）

摘要：最高人民法院頒布的《關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，將環(huán)境公益訴訟的原告限定為社會組織和民政部門，實質是確立了環(huán)境公益訴訟單一原告制度。環(huán)境公益訴訟自身具有復雜性和專業(yè)性的特點，單一的原告很難有效實現(xiàn)環(huán)境公益訴訟的立法初衷。反思環(huán)境訴訟單一原告制度，建立環(huán)境公益訴訟聯(lián)合原告機制，是未來環(huán)境公益訴訟制度的發(fā)展方向。

關鍵詞：環(huán)境公益訴訟；聯(lián)合原告機制；立法研究

一、環(huán)境公益訴訟的難點探討

（一）環(huán)境公益訴訟的特點

中國環(huán)境正在遭受前所未有的侵害，并已經(jīng)殃及全部國民的健康。放眼世界，如何改善地球環(huán)境已經(jīng)成為人類不得不面對的沉重課題。在法治社會，提起訴訟已經(jīng)成為公民面對侵權行為發(fā)生時保護自身權益最主要的途徑?，F(xiàn)有的環(huán)境公益訴訟制度能否順利實現(xiàn)其設立目的？

青島海事法院于2015年7月21日受理中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會訴康菲石油有限公司和中海石油有限公司一案，此案亦為我國首例社會組織提起并受理的海洋環(huán)境類公益訴訟案件。自2011年中海油和康菲公司合作開發(fā)的“蓬萊19—3油田”溢油事故發(fā)生以來，圍繞該事故引發(fā)的訴訟就從未間斷。現(xiàn)有的環(huán)境公益訴訟機制能否順利推動公益訴訟，這在該溢油事故引發(fā)的其他訴訟中可以預知。以天津海事法院受理的溢油事故引發(fā)的29名養(yǎng)殖戶損害賠償糾紛案為例，該案在環(huán)境侵權訴訟案件中頗具代表性：第一，此案由立案至開庭，歷經(jīng)整三年，僅涉案事故索賠前期的行政協(xié)調就占用了一年多的時間；第二，由于這兩起案件涉及當事人人數(shù)眾多，證據(jù)材料也比較多，當事人的身份要逐一審查，工作量巨大；第三，原告在訴訟過程中花費的鑒定費用為7030000元。該案是一起典型的環(huán)境污染糾紛，也是檢驗我國環(huán)境公益訴訟制度一塊試金石。假設該案適用公益訴訟機制，可以預見，無論是誰作為原告起訴，必然面臨協(xié)調難度大、訴訟成本高、取證困難的局面。

環(huán)境公益訴訟面臨的困境不限于此。環(huán)境科學是一門獨立的學科，研究的領域跨度地理、化學、物理、生物等部分學科。從宏觀來說，環(huán)境科學研究人與自然的相互作用、相互制約的關系；從微觀來說，物質在有機體內的遷移、轉化、運動規(guī)律及對生命機理的影響，均在環(huán)境科學的研究范圍之內。環(huán)境范圍涵蓋范圍極廣，大氣、水、土壤、森林，甚至生物多樣性，均是公益訴訟的保護客體。任何污染的認定（尤其是復合型污染）都包含大量的科技因素，由此決定了環(huán)境公益訴訟具備專業(yè)性和復雜性的特點。這是其它任何訴訟類型都無法比擬的。

環(huán)境公益訴訟往往涉及數(shù)以十計的企業(yè)和數(shù)以千計的受害人，將侵權主體引入訴訟程序，匯總受害人受損利益，精確計算受損環(huán)境恢復所需，妥善賠償每一個受害人，都需要耗費大量的人力物力。幾乎任何一個環(huán)境公益訴訟案件的取證過程都不是易事。在地方保護主義依舊盛行的地區(qū)，環(huán)保行政機關極有可能拒絕提供污染企業(yè)的相關資料數(shù)據(jù)，再加污染者常常是經(jīng)濟實力雄厚的企業(yè)，其具備的信息資金和技術優(yōu)勢讓證據(jù)收集愈加困難。一般的公民和社會組織很難勝任此工作，即便對檢察機關、行政機關來說，也是不小的挑戰(zhàn)。尤其在環(huán)境公益訴訟中，原告的庭前準備工作直接影響庭審效率和效果，而單一的訴訟原告很難在搜集證據(jù)、認定行為、適用法律上做到兼顧。

環(huán)境公益訴訟的復雜性還體現(xiàn)在其學科跨度很大。環(huán)境公益訴訟案件涉及眾多法律法規(guī)，同一案件往往具有民事、行政，甚至刑事問題交織在一起的特點，這對現(xiàn)有的審判工作提出了挑戰(zhàn)。一般來說，在具體案件的審判過程中，法院處于不偏不倚、相對中立的位置，在審理程序的模式上極少能有創(chuàng)新，當然，這與我國整體的司法環(huán)境和管理方式不無關系。

（二）《解釋》之解讀

2015年1月7日，最高法發(fā)布了《關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）?！督忉尅分嘘P于我國環(huán)境公益訴訟原告范圍的規(guī)定，概括起來有兩點：其一，僅有依法注冊登記的社會組織（包括特定的社會團體、民辦非企業(yè)單位以及基金會）以及民政部門有權以原告的身份提起環(huán)境公益訴訟；其二，包括檢察機關在內的其他部門單位可以通過提供法律咨詢、提交書面意見、協(xié)助調查取證等方式支持社會組織和個人依法提起環(huán)境公益訴訟。

文章認為，《解釋》限制了檢察機關和其他行政機關提起環(huán)境公益訴訟的資格。雖然《解釋》規(guī)定了檢察機關具有幫助起訴職能，但提供法律咨詢、提交書面意見、協(xié)助調查取證等方式，均系輔助性幫助，與作為原告的訴訟主體地位不可同日而語?！督忉尅分刑岬?，其他部門單位“可以”提供輔助性幫助，“可以”的另一個側面就是“不可以”，“輔助性幫助”本身具備不穩(wěn)定性和局限性。以檢察機關為例，檢察機關具備得天獨厚的訴訟資源優(yōu)勢和豐富的司法實踐經(jīng)驗，是貫穿訴訟全過程的優(yōu)勢。輔助性幫助的定位無法為檢察機關提供充分發(fā)揮其職能的平臺，而缺乏法上賦權及激勵機制的模糊制度設計更讓輔助性幫助的作用大打折扣。

此外，我國現(xiàn)階段的社會組織存在一定缺陷。長期以來，我國社會都呈現(xiàn)“大政府，小社會”的格局?，F(xiàn)有的社會組織的內部機構設置、管理方式和人員構成，與政府存在千絲萬縷的關系，缺乏獨立的社會管理經(jīng)驗，能否一力承擔提起環(huán)境公益訴訟存疑。而且既為訴訟，就難免涉及調解。調解具備賠償迅速和節(jié)約司法資源的顯著特點，在我國，相當一部門民事案件以調解結案[1]。即便在美國，類似于調解制度的和解結案數(shù)量也占了民事案件總量的十分之一。而且調解不完全是利益的折中，還蘊含著法律技巧和訴訟策略的掌握，調解工作對于現(xiàn)階段的社會組織來說，還是一個相對陌生的領域。

按照傳統(tǒng)的做法，公共利益的保護責任由政府承擔，但結合我國環(huán)境污染現(xiàn)狀不難發(fā)現(xiàn)，這種“單軌制”保護模式力度明顯不夠，原因不僅在于政府的有限理性不僅存在決策失誤的可能，受地方保護主義的影響，行政行為又難免陷入利益衡量和復雜的人情往來之中。

讓公益訴訟在保護環(huán)境、公眾生命健康和財產(chǎn)安全上盡快發(fā)揮更好職能，是環(huán)境公益訴訟設立的主要目的。將原告限定為社會組織和民政部門一定程度上忽略了司法實踐經(jīng)驗的欲求，在環(huán)境污染日益嚴重和環(huán)境公益訴訟亟待發(fā)揮作用的今天，這是值得商榷的。

二、提起環(huán)境公益訴訟的原告

（一）環(huán)境為萬民之公益

按照龐德的觀點，環(huán)境是典型的公共物品[2]。環(huán)境既然為公共產(chǎn)品，所提供的利益當然為公共利益，既是利益，則存在被侵犯的可能性。將環(huán)境視作公益并非自古有之。如何認識和看待環(huán)境，近代人類思想的發(fā)展大體經(jīng)歷了三個階段：以保護個人利益為目標的個人主義、資產(chǎn)流轉和資源配置驅動下的社會本位觀和人口與環(huán)境危機警醒下的生態(tài)本位觀。在生態(tài)本位觀的視角里，人與世間萬物共同參與自然界物質、能量和信息的循環(huán)交替，人是自然界的一份子，無論是物質關系還是倫理關系，都與無法與自然界割舍，保護環(huán)境，就是保護人類自身。

審視思想的變更軌跡，可以看出思想總在環(huán)境受到破壞之后轉變，認識這一沉痛規(guī)律對于我們珍視和保護環(huán)境，更具警醒作用。自1979年《環(huán)境保護法（試行）》以來，環(huán)境立法如雨后春筍般出現(xiàn)①。值得一提的是，環(huán)境立法熱潮涌動之時，恰為環(huán)境污染最為嚴重猖獗之時：淮河流域、珠江流域大面積污染，黃河斷流，長江源頭冰川銳減……殘酷的現(xiàn)實讓人醒悟：“徒法不足自行”，法律的理論生命也許在于邏輯，但法律的實踐生命必定是執(zhí)行力，唯有程序法的迅速跟進，實體法上確定的權利才能獲得保障。

公益訴訟的出現(xiàn)，打破了傳統(tǒng)公法與私法的界域，一定程度上是對公民與國家關系的重構。公民與國家的關系，最早見于古希臘哲學家伊壁鳩魯?shù)钠跫s論②。此觀點被后世思想家繼承，尤以盧梭和洛克為代表。盧梭在《社會契約論》中提到，在社會契約中，人們用自然權利置換契約權利。洛克的《政府論》認為，國家的權力來自公民的讓渡，國家是公民實現(xiàn)權利的路徑或手段。唯有保護國民權利，增進國民福祉，國家的存在才有正當性。馬克思、恩格斯也認為：“國家起源于人們相互間的契約，起源于社會契約”[3]。在可持續(xù)發(fā)展的今天，公民呼吸清潔的空氣，飲用干凈的水源，是天經(jīng)地義權利。國家有義務讓公民充分享有環(huán)境權，在環(huán)境污染導致公民環(huán)境權受損時，國家有義務遏制環(huán)境污染、恢復受損環(huán)境并保障公民權利。這是社會契約理論中國家存在的目的，是現(xiàn)代民主政治的要求，也是我國憲法規(guī)定“國家的一切權利屬于人民”的本義，更是公益訴訟出現(xiàn)的深層次原因。

公益訴訟（public interest litigation），通常被理解為以個人、組織或者機關為原告，以損害國家、社會或者不特定多數(shù)人利益（公益）的行為為對象，以制止損害公益行為并追究公益加害人相應法律責任為目的，向法院提出的特殊訴訟活動[4]。從侵害的對象來看，環(huán)境公益訴訟大體可分為兩種：一種體現(xiàn)為對環(huán)境的單純破壞，與個人的利益并無直接關聯(lián)，典型代表為野生物種滅絕；某些破壞環(huán)境的行為甚至與人類的短期利益呈現(xiàn)副相關，比如漁業(yè)資源的過度捕撈，但是長期來看，環(huán)境公益訴訟卻能使?jié)O民長期受益。另一種環(huán)境的破壞則與人類利益受損同時存在，即公益和私益正相關“蓬萊19—3油田”溢油案即屬此類。在司法實踐中，后一種情況較為普遍。

《民事訴訟法》55條開辟了公益訴訟的先河，環(huán)境公益訴訟制度被寄予厚望并非沒有依據(jù)。參考美國14個環(huán)保團體8個州政府訴美國電力公司環(huán)境污染公益訴訟一案，在該案中，法院最終判決被告承擔包括賠償在內的各種費用共計46億美元。通過訴訟，電力公司不僅受到嚴厲的懲處，更做出了安裝減少污染物質排放設備和治理環(huán)境污染的承諾。環(huán)境公益訴訟不僅可以賠償因環(huán)境污染或生態(tài)破壞造成的公害，有效預防環(huán)境污染及生態(tài)破壞行為，并能通過公益訴訟行為，引導公共政策和督促政府的行政行為和改進企業(yè)的經(jīng)營行為，最終提升整個社會的環(huán)境福利。

（二）成為適格原告的理論依據(jù)

環(huán)境公益訴訟的原告，是構建環(huán)境公益訴訟法律制度的核心所在。理論界普遍認為，檢察機關、環(huán)境保護行政機關、民政部門、公民和社會團體都被認為有提起環(huán)境公益訴訟的資格。分而論之，違法行為最容易被受到直接影響的公民發(fā)現(xiàn)，公眾是環(huán)境公害的直接受害者，往往也是最大受害者，有十足的動力去維護自身的權益。但是公民在環(huán)境受損時，往往無法和污染企業(yè)直接對話，甚至無法知道污染來源。公民在維護自身權益方式有限，只有依靠公益訴訟維權。公眾的力量分散，作為理性人“搭便車”的心理也很普及，社會上存在大量的與公眾關系密切的社會組織，它們具備公益性的價值觀、獨立性、專業(yè)性，可在一定程度上代替公眾維權。社會組織具備的資金、信息和技術甚至媒體資源的優(yōu)勢也是公民不具備的。

檢察機關代表國家行使訴權，是國外的通常做法。如美國、葡萄牙和巴西等國[5]。檢察機關作為國家的法律監(jiān)督機關，具備法定的調查權，調查取證方便，檢察機關內設的民行部門也能為提起訴訟提供資源支撐。由于不牽扯自身利益，檢察機關參與訴訟對行政機關的不作為也能起到監(jiān)督作用。環(huán)境保護行政機關作為環(huán)境事務的具體管理者，直接為環(huán)境公益代言，既有提起訴訟的資格，又具備提起訴訟的便利條件。

檢察機關和行政機關作為國家利益的代表行使訴權，具有深厚的理論淵源。在羅馬法上，空氣、水流、海洋、海岸被認為是依據(jù)自然法而為眾所共有的物，所有人都有權使用這些公共財產(chǎn)[6]。英國普通法中的“國家擁有海洋及其底土和沙灘，享有航行、商業(yè)和捕魚等公共使用的信托”之規(guī)則[7]即來源于此。環(huán)境公益信托理論認為，自然資源系全民共享，為全民自由利用，政府的作用在于保障公民充分享有自然資源及促進社會公益。在英美法中，包括沙灘在內的自然資源均被視為公共信托財產(chǎn)，其中國民是委托人，國家是受托人，國家有對受托財產(chǎn)妥善保管的義務。當加害人的行為有害環(huán)境時，國家有權向環(huán)境加害人追責。而作為衡平法意義上的公眾，在國家不作為時，亦有權向環(huán)境加害人追責。

再從經(jīng)濟學的視角去看。英國自十八世紀的工業(yè)革命以后，工廠林立，就業(yè)機會大增，當?shù)鼐用竦纳顮顟B(tài)亦因之改變。工廠生產(chǎn)出來的產(chǎn)品，成本來源包括兩項：一項是支付工人的工資、原料、資本、生產(chǎn)設備和流水線等顯性支出或者說私人成本（private costs）；另一項則是企業(yè)生產(chǎn)過程中排放的污水、煙霧、噪音等隱性成本，又被稱為外部成本（external costs），該項成本實際由社會全部居民承擔，兩種成本的總和是社會成本（social cost）。19世紀的英國經(jīng)濟學家庇古在其著作《福利經(jīng)濟學》里提出，既然工廠生產(chǎn)了外部成本，政府就有介入的理由，通過課稅的方式，讓稅負剛好等于外部成本。經(jīng)濟學巨擘科斯針對庇古的學說提出質疑，科斯認為，無論政府課稅與否，居民依然要忍受黑煙污水，并站在整個社會的角度提出解決此問題的兩條路徑。一是界定財產(chǎn)權，二是讓權益受影響的人相互協(xié)商，尋求解決問題的辦法。經(jīng)濟學的外部成本理論，從經(jīng)濟學的視角支持了行政機關和檢察機關代表公眾提起環(huán)境公益訴訟的合理性。

在美國的立法和司法實踐中，檢察機關，環(huán)保行政機關，環(huán)保團體及公民個人，均具備公益訴訟的原告資格。我國的司法實踐也認可了上述環(huán)境公益訴訟原告的合理性。貴陽市中級法院于2007年印發(fā)的《指定管轄決定書》中，明確認定各級檢察機關、環(huán)保局、林業(yè)局等相關職能部門，可作為環(huán)境公益訴訟的原告向人民法院提起環(huán)境公益訴訟”③。近年來，包括貴州、云南、江蘇在內的全國多個地方法院受理過環(huán)境公益訴訟案件，多部地方性規(guī)范性文件亦針對原告范圍作出規(guī)定，其中檢察院、環(huán)保部門均列其中。

三、環(huán)境公益訴訟的聯(lián)合原告機制

（一）單一原告、共同原告、聯(lián)合原告

上文已述，環(huán)境公益訴訟是一個充滿復雜性和專業(yè)性的課題，單一原告很難順利啟動并推進起環(huán)境公益訴訟。理論界和實務界多將視角著眼于原告的范圍和序列的討論，忽略了不同訴訟主體的特點和人性。關注環(huán)境公益訴訟，不僅要關注誰提起訴訟的要求有多么迫切，更要關注由誰提起，如何提起訴訟才能讓環(huán)境公益訴訟取得預期效果。僅僅擴大環(huán)境公益訴訟原告的范圍，原告力量的增強是表面現(xiàn)象。共同原告依然難以承擔起環(huán)境公益訴訟的歷史使命。提起原告范圍的擴大不等同于環(huán)境公益訴訟的啟動和推進更為便利：1.原告范圍的擴大依然不能避免復雜環(huán)境公益訴訟中原告單一的局面。對于行政機關和檢察機關來說，提起訴訟是權利，也是義務。而對于公民和社會團體來說，提起環(huán)境公益訴訟，只能是法律賦予的權利。既為權利，則存在選擇不予行使的空間；2.人的趨利避害決定了在面對關乎重大自身利益的訴訟時，存在爭訴的可能。冗長的訴訟流程是環(huán)境公益訴訟的常態(tài)，即便某一原告在提起訴訟時興致很濃，欲望強烈，但隨著訴訟進程的推進，人又有可能怠于付出成本，樂于坐享其成。由此看來，共同原告制度，更類似于訴訟請求的疊加，不能從根本上提升訴訟效率。環(huán)境公益訴訟的原告，之所以被認為是整個訴訟制度的核心所在，原因就在于這不僅關乎誰有權提起訴訟，更影響到是否能這一最高效開啟，并將訴訟推動到流程結束這一本質問題。

文章認為，建立環(huán)境公益訴訟聯(lián)合原告機制，發(fā)揮不同訴訟主體的比較優(yōu)勢，聚合力以保證訴訟活動的順暢進行，是擺在環(huán)境公益訴訟面前的重要議題。所謂環(huán)境公益訴訟聯(lián)合原告機制，是指由于自然人、法人或其他組織的違法行為或不作為，使環(huán)境公共利益遭受侵害或即將遭受侵害時，檢察機關、行政機關、自然人和社會團體有權按照法律賦予的訴權，通過發(fā)揮不同原告的協(xié)同互補作用，推進訴訟進程，保證環(huán)境公益訴訟的有序進行。

經(jīng)濟學家李嘉圖提出了比較優(yōu)勢的概念，他認為，當一方進行一項生產(chǎn)時所付出的機會成本比另一方低，這一方就擁有了進行這項生產(chǎn)的比較優(yōu)勢。而擁有比較優(yōu)勢的一方，即可在貿易中獲利。雖然比較優(yōu)勢是經(jīng)濟學的概念，但是學科的分野不能掩飾比較優(yōu)勢理論在公益訴訟中的借鑒意義。在環(huán)境公益訴訟中，不同的訴訟主體具備不同的比較優(yōu)勢，檢察機關具備法律知識和司法實踐的比較優(yōu)勢，行政機關具備行政管理和環(huán)境監(jiān)測的比較優(yōu)勢；公眾具備推動訴訟的比較優(yōu)勢等；社會組織具備靈活機動，資金充沛等比較優(yōu)勢。舉個例子，同樣的一份起訴書，檢察機關可能一天就完成，但是社會組織可能需要三天，檢察機關就有撰寫起訴書的比較優(yōu)勢。聯(lián)合原告機制的意義就在于，在某一具體的環(huán)境公益訴訟案件中，不同原告通過合作，充分發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢，在耗費同等資源（包括人力、物力、財力及時間）的前提下，獲得最大的訴訟收益。

（二）協(xié)調機制

協(xié)調機制，是共同原告和聯(lián)合原告的本質區(qū)別。在實踐中難免出現(xiàn)原告資質的互相推諉、爭奪，乃至在具體的訴訟請求上存在爭議，這尤其體現(xiàn)在跨區(qū)域的環(huán)境污染案件中。試舉一例來說明：

一家位于河流上游甲市的企業(yè)將污水排入河水中，導致河里的魚大量死亡。居住在河流中游，以捕魚為生的乙市漁民的生活難以為繼。位于河流下游丙市的多戶農(nóng)民常年用河里的水灌溉，水污染導致大面積莊稼枯死。河水流經(jīng)的整個區(qū)域生物多樣性及生態(tài)環(huán)境亦均嚴重受損。

可以設想，在今后的環(huán)境公益訴訟案件中，該案例可能作為常態(tài)出現(xiàn)。在這一典型案例中，甲市、乙市、丙市的環(huán)境行政保護機關、檢察機關、社會組織、乙市的漁民、丙市的農(nóng)民均可以提起環(huán)境公益訴訟。在本案中，環(huán)境行政機關可能出于保護本地區(qū)生態(tài)環(huán)境及公眾利益的考慮而爭搶公益訴訟原告資格，也可能因為業(yè)務繁忙人手不夠而相互推諉；公眾有可能為充分表達利益訴求而要求參與訴訟，也可能出于“搭便車”的心理而靜觀其變……理論分析尚且存在多種可能性，實際情況又總是在學理討論上翻新。訴訟過程是一個金錢和時間消耗的過程，爭搶訴訟資格可能導致訴訟不充分，浪費司法資源；推諉訴訟更有害于環(huán)境及公眾利益，現(xiàn)有的單一原告、共同原告制度均不能對此癥結做出有力回應。作為一個尚屬于探索期的訴訟程序，應當把訴訟的效率和成效放在尤其重要的位置上，通過強力順暢的訴訟過程，懲治環(huán)境侵害人，最大限度杜絕環(huán)境污染行為。

綜上所述，聯(lián)合原告機制正常發(fā)揮功能，尚需要權威部門的存在，通過對個案具體的案情、復雜與難易程度的分析，確立合適的原告。在現(xiàn)有討論的原告之外設置新的協(xié)調機構，不僅建立周期長，手續(xù)繁瑣，還不具備經(jīng)濟可行性，故協(xié)調機構應當在現(xiàn)有討論的原告內做出選擇。檢察機關不僅具備司法權威，還要具備跨區(qū)域的協(xié)調能力。在環(huán)境公益訴訟中，訴訟的對象不僅涉及侵害公共利益的企業(yè)法人，在某些嚴重侵害環(huán)境的案例中，還應當追求侵害人的刑事責任，這更是檢察機關的專有領域。部分學者認為檢察機關提起公益訴訟是公權限制私權的說法不能成立，部分理由在于，無論基于社會契約論還是國家權力學說，在面臨環(huán)境污染已經(jīng)嚴重威脅國民健康乃至生命時，陳舊的司法理念應當讓步全人類福祉。

黨的十八屆四中全會提出，要建立跨行政區(qū)域的法院和檢察院，這使得檢察機關承擔協(xié)調職能更具備實際意義。具體構想如下：1.在公民、社會團體、行政機關均提起環(huán)境公益訴訟時，檢察機關應當結合案件自身特點，綜合考慮利益關系和資源稟賦的不同，確定具體的一個或多個原告，并協(xié)調不同原告之間的關系，針對原告承擔的訴訟工作提出建議；2.在公民和社會團體均拒絕提起環(huán)境公益訴訟時，檢察機關在明知環(huán)境受到侵害之時，也應當及時提起環(huán)境公益訴訟。需要其他原告共同參與訴訟的，行政機關有作為共同原告提起訴訟的義務，公民和社會團體有提供證據(jù)、技術支持的義務；3.建立備案制度。在檢察機關作為原告之一時，應當在提起訴訟中起主導作用；檢察機關不作為原告時，檢察機關也將承擔法律支持、調解原告爭端及外部聯(lián)系的職能；4.當不同原告之間存在爭議，且原告所在地在不同地區(qū)時，應當由上述地區(qū)檢察院的共同上級檢察院作出協(xié)調，共同上級檢察院在充分考慮具體案情之后，在一定期限內確定公益訴訟的原告。出于效率的考慮，該決定具備終局性，不得進行訴訟、復議；5.就全國來看，最高人民檢察院及其授權的省級檢察院對全國性有重大影響的環(huán)境公益訴訟案件的原告之間的爭議進行協(xié)調，并作出最終決定。2015年，最高人民檢察院發(fā)布《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》（以下簡稱《方案》）已經(jīng)明確了檢察機關可以作為原告提供環(huán)境公益訴訟，這讓聯(lián)合原告機制的構想變得不再是空中樓閣。當然，檢察機關作為協(xié)調機構的身份確立，同樣需要立法明確。

檢察機關必然作為原告參與訴訟，還是具備一定裁量權，可以選擇性參與環(huán)境公益訴訟案件，是不容回避的問題。刑事訴訟中存在自訴案件的根本理由就在于，自訴案件所侵害的法益相對較小，出于司法資源和社會危害程度的考慮，公民個人可直接提起訴訟。同樣，環(huán)境公益訴訟案件亦有輕重之分。文章認為，輕微的環(huán)境公益訴訟，檢察機關可以不作為原告參與訴訟；至于嚴重損害公民身體健康、受害公眾人數(shù)眾多、嚴重損害環(huán)境以及復合型的環(huán)境公益訴訟案件，檢察機關應當作為原告或原告之一提起訴訟。

四、環(huán)境公益訴訟聯(lián)合原告制度的構建

（一）司法實踐的建議

一方面，地方法院要敢于受理環(huán)境公益訴訟案件。在具體的案件審理過程中，法官應參照民事訴訟法的有關規(guī)定，在不違反現(xiàn)有法律規(guī)定的前提下，合理發(fā)揮自由裁量作出判決。最高人民法院將地方法院的有益的司法經(jīng)驗進行歸納吸收，抽象出行為模式，形成司法解釋，最終供公益訴訟立法借鑒。最高法《解釋》中確定的原告范圍，在筆者看來并不妥當，原因之一還在于《解釋》并未有效吸收地方法院的成功司法經(jīng)驗，甚至有悖于最高法自己公布的經(jīng)典案例中認可的原告，在最高法院公布的九起環(huán)境資源審判典型案例中，由公民作為原告的共有6起。另一方面，環(huán)境公益訴訟案件和案件之間差別巨大，如海洋污染、地下水資源污染及生物多樣性的破壞，均屬環(huán)境公益訴訟的范疇，但是在證據(jù)調取、損害鑒別、統(tǒng)計方法上差別巨大，在訴訟原告的選擇上亦不能等量齊觀。地方法院應通過試點的方式，總結不同公益訴訟的性質和特點，并探索提起公益訴訟的最佳原告，成為日后環(huán)境公益訴訟立法細化完善的重要參考。成功的司法實踐宜通過指導性案例予以推廣。最高檢在《方案》也已經(jīng)明確表示要支持環(huán)境公益訴訟的試點工作。

應當承認，在依法治國的背景下，凡是重大改革都要于法有據(jù)，尤其是在司法實踐過程中。但是在離散型、擴散型利益為主要特征，且存在較多潛伏的利害關系主體的環(huán)境公益訴訟中，現(xiàn)有的代表人訴訟、集團訴訟制度已經(jīng)不能滿足順利開展訴訟過程的需要時，謹慎的創(chuàng)新也未嘗不可。按照統(tǒng)計學的方法計算，假定環(huán)境公益訴訟原告以四種，被告以三種為計，包含不同種類原、被告主體的環(huán)境公益訴訟的種類就有100種之多。在公益和私益交織公益訴訟案件中，因情況復雜，司法機關的創(chuàng)造性實踐尤其重要。假設康菲案中，行政機關為維護公益而提起訴訟，漁民僅為維護私益而提起訴訟，雖然訴訟動機不同，但是不同原告存在承擔訴訟成本和推進訴訟進程的同質性。訴前同類訴訟請求的合并，訴訟成本的負擔是協(xié)調機關的工作，高效的審理模式更是對法庭的必然要求。又以美國墨西哥灣溢油污染受害者訴英國石油公司案為例，該案提起訴訟的原告形形色色，包括聯(lián)邦政府、州政府、多國漁民、治理污染患病的工人、旅游公司、度假村、酒店等。不同職業(yè)、不同地區(qū)的原告提出的訴訟請求復雜多樣，法律依據(jù)也迥異。在此案中，法官和律師為節(jié)約成本，將管理技術納入和解和法庭的審理過程，創(chuàng)造性地提出來“主張束”的概念④，以區(qū)分不同主體的訴訟主張。司法實踐中的“正常人法則”，本質上也可以稱之為經(jīng)濟學上的基準點分析法[8]。這種將其他學科的概念、研究和解決問題的方法引入法律領域解決環(huán)境公益訴訟難題的做法，值得借鑒。

環(huán)境公益訴訟踏入司法領域后離不開司法機關的創(chuàng)造性。在最高法2015年7月16日公布的《2015年度全國民事審判工作會議紀要》中也提到，要切實推進創(chuàng)新改革，努力拓寬多元化民事爭議解決機制。而包括生物多樣性、臭氧層破壞、跨區(qū)域深海污染等已經(jīng)出現(xiàn)或將來有可能出現(xiàn)的環(huán)境公益訴訟案件，更無先例可循，只有在司法實踐中“摸著石頭過河”。

（二）立法見解

文章不贊成《方案》將環(huán)境公益訴訟案件作民事公益訴訟和行政公益訴訟的區(qū)分。設置行政公益訴訟的目的之一在于制約行政機關的不作為,但是一般來說,行政機關的不作為往往意味著環(huán)境已遭到破壞和公益的既已受損。此時，有完全的必要提起公益訴訟，行政機關在訴訟中因行政不作為列入被告。在環(huán)境受到破壞后，民事與行政的區(qū)分易導致這樣一種局面：行政訴訟的提起——行政訴訟判決政府須作為——行政機關作出有利于環(huán)保公益的決定——涉污企業(yè)停止污染行為，考慮行政機關提起上訴和企業(yè)提出復議申請等情形后可以發(fā)現(xiàn)，相對單一的民事環(huán)境公益訴訟程序冗長，效率低下。

從性質來看，公益訴訟與民事訴訟與行政訴訟均存在本質不同。前者是保護社會公共利益（雖然在訴訟中可能夾雜著私益），除卻法律的特別規(guī)定，市民均有提起訴訟之權利。而一般的民事訴訟乃特定人為保護個人權利提起的私益訴訟，行政訴訟的立法目的均是保護個人的合法權益，均不能體現(xiàn)公益訴訟維護社會公正及公共利益的本意。而以檢察機關和行政機關為原告提起的公益訴訟中，原被告之間已經(jīng)近乎具備了主體平等的特征，與私權對抗公權的行政訴訟模式格格不入。

長期來看，環(huán)境公益訴訟的立法是必然趨勢，但是文章反對在現(xiàn)有條件下將環(huán)境公益訴訟制度脫離現(xiàn)有訴訟制度的框架而單獨立法。在司法實踐相對欠缺，環(huán)境公益訴訟制度都還在摸索階段的貿然立法，會與現(xiàn)有的法律體系相沖突，造成體系上的紊亂。這不僅不能起到引導規(guī)范作用，反而會讓環(huán)境公益訴訟陷入被動局面。應當在豐富的司法實踐基礎上，以現(xiàn)有的民事訴訟法律的基本框架為依托，循序漸進、謹慎地推動環(huán)境公益訴訟的立法工作。

（三）其他配套制度

1.訴訟費用制度。環(huán)境公益訴訟案件的訴訟賠償請求數(shù)額往往較高，以訴訟標的來確定訴訟費用，是環(huán)境公益訴訟順利提起的巨大不利。環(huán)境公益訴訟既為維護公益而提起，成本就不應全部由個人承擔。就法院來說，應當減少甚至取消訴訟收費的收取，以激勵訴訟，此需認真論證，并在《訴訟收費管理辦法》做出詳細規(guī)定。此外，國家應當設立專門的環(huán)保基金，由檢察機關統(tǒng)一管理。此舉的意義不僅在于助力訴訟，還能強化和理順檢察機關的協(xié)調作用。公民和社會組織等如果要提起環(huán)境公益訴訟，可以申請環(huán)保資金的支持，檢察機關應當就事實的真實性和是否存在惡意訴訟進行審查。在社會層面上，應當成立環(huán)境公益訴訟基金會，基金會由政府牽頭組建，接受社會捐贈。通過申請基金會資金支持勝訴的，應按照一定比例提取被告的罰款作為環(huán)境保護基金，以保證基金會的長期運轉。

2.舉證責任制度。公益訴訟程序采職權主義，是各國民事訴訟法的通例。因為環(huán)境公益涉及公益，法院應當更為積極的行使司法權，而不完全受當事人理論的拘泥。根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，環(huán)境污染案件實行因果關系舉證責任倒置。其立法初衷在于環(huán)境污染案件的受害方處在信息不對稱、取證能力欠缺的位置，是法律公正的體現(xiàn)。對比旨在保護私益的環(huán)境污染案件，環(huán)境公益訴訟案件應當同樣適用因果關系的舉證原則。按照《證據(jù)規(guī)定》15條，在涉及國家利益和公共利益時，法院可以主動調查取證。在環(huán)境公益訴訟中無法獲得證據(jù)影響訴訟進程時，法院應承擔調查取證的義務，主動出擊，以提高訴訟效率，保護社會公共利益。

文章認為，針對環(huán)境公益訴訟現(xiàn)狀和困境的討論，如果只是拘泥于現(xiàn)有的法學理論并在司法實踐中過度謹小慎微，那破解環(huán)境公益訴訟的對策可能是無解。引發(fā)訴訟的“因”既然產(chǎn)生于復雜和不斷更新變化的社會，那解決糾紛的“果”就不能原地化緣。探索環(huán)境公益訴訟所需要的高效處理問題的機制對于法律人乃至整個社會來說，都是智力和能力的挑戰(zhàn)。法律乃追求善良和公正的藝術，雖固有考慮效率以追求公正之價值取向和制度設計，但是在追求效率高能的機制上，理論和實踐都略顯貧瘠。由此而論，取經(jīng)于其他學科的思路、辦法，以服務于法律難題，不失為處理環(huán)境公益訴訟困境的可取之路。畢竟，學科之分野無阻哲學之大一統(tǒng)，而各學科在研究思路、主題上具有相當程度的一致性，法律經(jīng)濟學的迅速發(fā)展就是例證。文亦多受經(jīng)濟學思路、辦法的影響，并引至法律為考慮，以期有裨益于環(huán)境公益訴訟。

注釋：

①其中環(huán)境保護基本法1部，污染防治法律8部，自然資源保護法律10部。

②伊壁鳩魯以“人生目的在于追求快樂”為基礎，提出人們之所以擺脫自然狀態(tài)建立國家，是為了防止相互間的侵害，實現(xiàn)個人的快樂生活。國家是社會契約的表現(xiàn)，人們根據(jù)社會契約服從于國家，是因為社會契約的目的在于維護個人的快樂生活。如果國家不能使個人過上快樂生活，就失去了其存在的價值。蔣銀華.論國家義務概念之萌芽與發(fā)端[J].廣州大學學報（社會科學版），2011，（7）.

③近年來的地方司法判例和地方規(guī)范性文件主要包括：2008年5月，無錫兩級法院相繼成立環(huán)境保護審判庭和環(huán)境保護合議庭，受理檢察院、環(huán)保部門、環(huán)保社會團體及社區(qū)物業(yè)管理部門提起的訴訟。2008 年11月5日，昆明市環(huán)境保護局、市公安局、市檢察院、市中級人民法院聯(lián)合發(fā)布的《關于建立環(huán)境保護執(zhí)法協(xié)調機制的實施意見》規(guī)定，環(huán)境公益訴訟的案件由檢察機關、環(huán)保部門和有關社會團體向法院提起訴訟。其中，云南省的《全省法院環(huán)境保護審判建設及環(huán)境保護案件審理工作座談會紀要》最為狹窄，僅包括檢察機關和依法設立登記的公益性社會團體；貴陽市《指定管轄決定書》包括各級檢察機關、兩湖一庫管理局、各級環(huán)保局、林業(yè)局等相關職能部門；昆明市《關于建立環(huán)境保護執(zhí)法協(xié)調機制的實施意見》較寬，包括檢察機關、環(huán)保部門和有關社會團體；以無錫市《關于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》的范圍最為寬泛，包括檢察院、環(huán)保部門、環(huán)保社會團體及社區(qū)物業(yè)管理部門。

④具體來說，在某一類主張的處理過程中，運用分類技術來實現(xiàn)案件處理的高效。以和解中對個人及商業(yè)經(jīng)濟損失主張的處理為例，將當事人所處的地理區(qū)域劃分為A、B、C、D四個地區(qū)。A區(qū)域是受溢油事故直接影響的地區(qū)，除例外情況外該區(qū)的當事人不需要承擔舉證責任證明因果關系的成立。受溢油事故影響低的地區(qū)，因果關系證明標準更高。參考Brendan Selby.RE:Oil Spill by the Oil Rig“Deepwater Horizon”on the Gulf of Mexico，On April 20，2012，Order,Aug.26, 2011.Harvard Environmental Law Review .Vol.36.2012.564.

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（責任編輯：郭鵬）

·案例輯要·

The Dilemma and Breakthrough of Plaintiff System of Environmental Public Interest Litigation

ZHANGLi- zeng
（Tianjin People's Procuratorate of Nankai District, Tianjin 300102, China）

Abstract:In the Interpretation ofseveral Issues concerningthe Application of Lawin the Trial of Civil Public Interest Litigation promulgated by the Supreme People's Court, the plaintiff of environmental public interest litigation is limited tothe social organization and civil administration department, sothe essence is to establish a single plaintiff system of environmental public interest litigation. Environmental public interest litigation itself has the characteristics of complexity and professionalism, it is difficult for a single plaintiff to effectively realize the legislative intention ofenvironmental public interest litigation. Based on reflectingthe single plaintiff system of environmental litigation, the establishment of the joint plaintiff mechanism of environmental public interest litigation is the development direction ofthe future environmental public interest litigation system.

Key words:environmental public interest litigation; joint plaintiffmechanism; legislative study

作者簡介：張力增，男，天津市南開區(qū)人民檢察院公訴處檢察官，主要從事訴訟法學研究。

收稿日期：2015- 09- 03

中圖分類號：D922.68

文獻標識碼：A

文章編號：1674- 828X（2016）01- 0076- 08