● 黃文平

深化行政管理體制改革推進政府治理能力現(xiàn)代化建設

● 黃文平

今天主辦國專場會議的主題是“治理改革的中國探索”，來自中國和許多國家公共行政實踐領域和學界的專家學者，圍繞中國治理改革的實踐探索和現(xiàn)狀，討論治理改革在中國未來發(fā)展中的作用，展望中國治理改革的前景。結合主題，我簡要介紹中國行政管理體制改革的總體情況。

一、中國改革開放歷程的回顧

中國1978年開始推進改革開放。在回顧這一艱難曲折的歷程時，會有以下幾個印象：一是以經濟體制改革為牽引。改革逐步向科技、教育、文化、衛(wèi)生等領域推進，也推動著行政管理體制改革和政府職能轉變。二是從松綁放權讓利開始。在農村、企業(yè)、城市、經濟特區(qū)等領域進行各類簡政放權改革試點探索，經過總結經驗教訓，在整體上推進改革。為適應建立社會主義市場經濟體制的要求，通過轉變政府職能和簡政放權，推動政府由微觀管理向宏觀管理、由直接管理向間接管理、由部門管理向行業(yè)管理轉變，推動政企分開、政事分開、政資分開、政社分開，推動管理向治理轉變。三是中國政府機構改革的主線是轉變政府職能。從精簡機構開始，逐步調整部門職能總體配置，撤銷專業(yè)經濟部門，重點加強監(jiān)督、經濟調節(jié)部門，改革計劃、投資、財政、金融管理體制，實現(xiàn)黨政機關與所辦經濟實體及直接管理企業(yè)的脫鉤，把政府的社會經濟管理職能和國有資產所有者職能分離，把政府的公共行政管理職能和企業(yè)經營者職能

分離，強化政府的宏觀調控和監(jiān)督管理職能，強化政府的社會管理和公共服務職能，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，把大力簡政放權與強化宏觀管理和事后監(jiān)管有機結合起來。加強中央政府宏觀調控職責和能力，加強地方政府公共服務、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等職責。通過七次集中的行政管理體制改革、政府機構改革和全面深化改革的部署，政府職能轉變成為貫穿改革過程的主線。四是摸著石頭過河和頂層設計相結合，重點突破和整體推進相促進。在改革試點探索過程中，堅持一切從實際出發(fā)，在重點突破后，注意總結地方、基層的成功做法，借鑒國外有益經驗，按照規(guī)定程序研究審議形成各項改革的頂層設計，各地方、各部門按照改革的頂層設計藍圖整體推進改革進程，各級領導班子接力實施以取得成效。五是行政管理體制改革是推進治理改革的重要環(huán)節(jié)。這項改革在中國改革開放和現(xiàn)代化建設中居于重要的戰(zhàn)略地位。黨的十八屆二中、三中、四中和五中全會都對深化行政管理體制改革，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設，提出了一系列新的重要論述，進一步明確了行政管理體制改革的指導思想、基本原則和主要任務。在改革實踐中，貫徹落實這些新精神新要求，需要加強統(tǒng)籌謀劃和頂層設計，注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，同時抓住關鍵環(huán)節(jié)和領域，實施重點突破，不斷把改革推向深入。近年來，中國主動適應經濟社會發(fā)展新常態(tài)，按照圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的基本要求，不斷深化行政管理體制改革和政府機構改革，持續(xù)推進簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務，加快法治政府和服務型政府建設，提高行政效能，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，為改革開放和經濟社會持續(xù)健康發(fā)展提供有力的體制機制保障。

二、轉變政府職能是行政管理體制改革的核心

行政管理體制改革關系上層建筑的調整和完善，是全面深化改革的重要內容。以轉變政府職能為核心，形成有利于經濟社會發(fā)展的體制機制，是深化行政管理體制改革的重要做法。改革開放以來，中國先后在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年進行了七次較為集中的行政管理體制改革。通過漸進式的改革，政府管理職能逐步從微觀管理向宏觀管理轉變，經濟調節(jié)和市場監(jiān)管不斷完善；政府社會管理職能逐步加強，公共服務能力不斷提高，逐步形成和完善有利于服務創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享發(fā)展的體制機制，保障全面建成小康社會。尤其重要的是，黨的十八大以來，黨中央、國務院毫不動搖堅持和發(fā)展中國特色社會主義，勇于實踐、善于創(chuàng)新，形成了一系列治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，為在新的歷史條件深化改革開放、加快推進社會主義現(xiàn)代化提供了科學理論指導和行動指南。

黨的十八屆二中全會審議通過了《國務院機構改革和職能轉變方案》，強調以更大力度，在更廣范圍、更高層次上加快國務院機構職能轉變，重在向市場、社會放權，減少對微觀事務的干預，深入推進政企分開、政事分開、政社分開，同時改善和加強宏觀管理，嚴格事后監(jiān)管，努力做到不該管的不管不干預，該管的切實管住管好。黨的十八屆三中全會提出完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全面深化改革總目標，提出必須妥善處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。黨的十八屆四中全會提出加快建設職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府，強調要依法全面履行政府職能。黨的十八屆五中全會提出深化行政管理體制改革，進一步轉變政府職能，持續(xù)推進簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務，提高政府效能，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力。

貫徹這些新精神新要求，2013年開始了新一輪行政管理體制改革。這次改革在轉變政府職能、優(yōu)化組織機構、完善運行機制等方面取得了重要進展。其中在強化政府職能轉變方面，主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是緊緊抓住轉變職能這個核心，切實落實轉變職能的各項要求。以職能轉變開局，把深化行政審批制度改革作為重點，大力推進簡政放權，國務院組織動員各方力量，加快推進政府職能轉變，著力清理規(guī)范行政審批。三年多來，改革取得明顯成效，激發(fā)了企業(yè)和市場的活力。二是著力理順部門職責關系，切實解決職責交叉問題。堅持一件事情原則

上由一個部門管理，明確各部門的職責邊界，確需多個部門管理的事項，明確牽頭部門，分清主次責任和主辦、協(xié)辦關系，建立健全相關部門間的協(xié)調配合機制。三是按照“以責定權、權責對等”的原則，進一步明確和強化部門責任，建立健全政府責任體系。

下一階段行政管理體制改革，繼續(xù)堅持轉變政府職能這個核心，既要改善政府經濟調節(jié)，嚴格市場監(jiān)管，也要改變“重管理、輕服務，重審批、輕監(jiān)管”的觀念和方式。在改善經濟調節(jié)方面，重點研究如何增強宏觀調控的預見性和有效性；如何更多地運用法律手段和經濟手段，減少行政手段的干預，通過信息發(fā)布、預測預警影響市場，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。在嚴格監(jiān)管方面，重點研究如何科學合理界定監(jiān)管范圍，轉變監(jiān)管理念，加強事中事后監(jiān)管；如何進一步創(chuàng)新監(jiān)管機制和監(jiān)管方式，推進綜合執(zhí)法和大數據監(jiān)管，運用市場、信用、法治等手段加強協(xié)同監(jiān)管，加強社會監(jiān)督，提高監(jiān)管效能。在加強社會管理和公共服務方面，一是研究政府部門在就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、收入分配、社會保障、安全生產等方面如何準確定位。包括政府的主要職責，管理范圍和幅度，部門之間的職責關系，以及各行業(yè)制定的政策和制度，提高科學決策能力和管理水平。二是研究如何構建政府與社會的新的關系模式。研究政府如何調整管理邊界，在進一步強化政府在社會管理和公共服務方面應承擔的職能的基礎上，如何從制度上切實發(fā)揮公民和社會組織的作用，鼓勵和引導社會力量依法有序參與社會管理和公共服務。

三、探索職能有機統(tǒng)一的大部門體制

大部門體制是以職能有機統(tǒng)一為特征的行政管理體制改革模式，涉及調整政府組織結構、轉變職能、理順職責關系和完善運行機制等。黨的十七屆二中全會提出，按照精簡統(tǒng)一效能的原則和決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的要求，緊緊圍繞職能轉變和理順職責關系，進一步優(yōu)化政府組織結構，規(guī)范機構設置，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，完善行政運行機制。黨的十八大提出，穩(wěn)步推進大部門制改革，健全部門職責體系。2013年的改革，緊緊圍繞轉變職能和理順職責關系，穩(wěn)步推進大部門制改革，在中央層面，實行鐵路政企分開，整合加強衛(wèi)生和計劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視、海洋、能源管理機構。對一些職能相近的部門進行了整合，實行綜合設置，理順部門職責關系，解決了一些長期存在的職能交叉、權責重疊等問題。在地方層面，各地方政府與國務院機構改革相銜接，對衛(wèi)生和計劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視等機構進行了調整整合。有的地方在落實中央改革要求的基礎上，進一步加大了機構整合力度，探索在市場監(jiān)管、文化管理等多個領域推進大部門體制。

大部門體制最早是由市場經濟比較成熟的國家探索的體制模式，我們的實踐探索尚處于起步階段，理論研究、政策儲備和模式設計還不是很成熟，建立符合中國特色行政管理體制的大部門體制，需要進一步結合我國國情和管理實際，不斷實踐探索和經驗總結。在探索實行大部門體制過程中，有幾個問題可以進一步深入研究。一是在大部門內部如何建立完善協(xié)調機制，切實促進合理分工和運轉協(xié)調；二是對大部門的約束和監(jiān)督問題，實現(xiàn)決策的科學化、民主化和法制化；三是在部門間協(xié)調上，確保決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調。

四、全面推行政府部門權力和責任清單制度

建立政府部門權力和責任清單制度，是黨的十八屆三中、四中全會部署的重要改革任務，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的重要舉措，對于加強和改進黨的領導、鞏固黨的執(zhí)政基礎具有重要意義，對于提高依法執(zhí)政水平、深化行政管理體制改革，建立法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府和服務型政府具有重要的推動作用。

推進權力和責任清單制度非常必要。一是推行權力和責任清單制度是深化“簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務”改革的重要基礎性工作。在減權放權的同時，要以剛性的制度來管權限權，建立權力和責任清單，就是把政府部門實施的權力和責任事項以及實施依據、行使主體、運行流程等，以清單形式列明，進一步厘清政府與市場、政府與企業(yè)、政府與社會的權責邊界，從制度層面鞏固已有的改革成果。但也要

看到，簡政放權已經進入攻堅期、深水區(qū)，有必要通過建立權力和責任清單制度對政府部門的權力和責任事項進行全面梳理和分析，找到深化改革新的突破口，為改革增添新的內生動力。此外，權力責任清單制度也已經成為推進相關改革的重要抓手。比如，在推進城市執(zhí)法體制改革、改進城市管理工作的指導意見中明確提出，要依法建立城市管理和綜合執(zhí)法部門的權力和責任清單，向社會公開職能職責、執(zhí)法依據、處罰標準、運行流程、監(jiān)督途徑和問責機制。在有關國有企業(yè)改革的指導意見中也提出要建立監(jiān)管權力清單和責任清單。二是推行權力和責任清單制度也是建設法治政府的重要內容。到2020年基本建成法治政府，是全面建成小康社會的重要目標。《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》明確提出，要大力推行權力清單、責任清單、負面清單制度。政府職能、法律依據、實施主體、職責權限、管理流程、監(jiān)督方式等，都要逐一理清并向社會公開，這是推動依法全面正確履行政府職能的重要舉措。通過推行權力和責任清單制度，進一步強化對權力運行的制約和監(jiān)督，用法治手段給政府權力劃定邊界，加快形成邊界清晰、分工合理、權責一致、運轉高效、依法保障的政府職能體系。

近年來，按照中央部署，這項制度建設由地方政府先行先試，因地制宜，作了大量探索，形成了各具特色的清單編制模式，積累了有益經驗。2015年3月，在總結地方經驗的基礎上，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》，對全面推進地方政府權力和責任清單工作做出了安排部署。截至目前，全國31個省（自治區(qū)、直轄市）全部公布了省級政府部門權力清單和責任清單，權力和責任清單制度的成效正在逐步顯現(xiàn)。一是摸清了家底，全面掌握了地方政府部門手中到底有哪些權力，哪些該干、哪些不該干。二是政府職能瘦了身，多數省級政府部門行政職權削減了一半左右。三是理順了職責關系，對部門交叉事項，明確了各自職責權限和分工。四是扎緊了制度籠子，規(guī)范了政府權力運行，并置于社會監(jiān)督的“陽光”之下。應該說，地方政府權力和責任清單編制工作取得了良好的社會效應，為國務院部門開展權力和責任清單編制探索了路徑，積累了經驗。但與地方政府相比，國務院部門承擔了大量宏觀管理職能，在職責定位和工作重點等方面與地方不盡相同，比如，制定產業(yè)發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)標準制定等，這些都關系到全局性工作。因此，在國務院部門開展權力和責任清單編制，需要穩(wěn)妥審慎推進，先行試點，探索積累經驗，形成比較成熟的工作思路和模式后，再全面推開。根據《國務院部門權力和責任清單編制試點方案》的部署和要求，2016年確定在發(fā)展改革委等7個國務院部門開展權力和責任清單編制試點，目前試點工作正在積極有序推進。

建立權力和責任清單制度，強化了對部門權力的制約和監(jiān)督，是深化行政管理體制改革和政府管理的一個重要制度創(chuàng)新。下一階段，完善權力和責任清單制度，需要在重點研究以下四個方面的問題上持續(xù)推進：一是堅持問題導向和目標導向，即結合權力和責任清單工作，研究如何進一步轉變政府職能，精簡一批不屬于行政審批的其他權責事項，同時，加強政府的事中事后監(jiān)管，防止出現(xiàn)責任空白。二是結合權力和責任清單，研究如何進一步完善行政決策和運行機制，優(yōu)化工作流程，方便群眾辦事，真正發(fā)揮權力和責任清單制度的最大實效。三是研究建立權力和責任清單的動態(tài)調整機制，根據情況變化，不斷拓展權力和責任清單的范圍和領域，對權力和責任清單內容進行及時調整和豐富完善，同時利用大數據等現(xiàn)代信息科技手段，強化權力和責任清單制度的后續(xù)應用，讓行政權力陽光透明、高效地運行。四是統(tǒng)籌研究權力和責任清單與部門“三定”規(guī)定之間的關系?！叭ā币?guī)定對部門的職能定位和主要職責作了整體性的規(guī)定，是部門具體權力責任事項的重要來源和依據；權力和責任清單又進一步明晰和細化了“三定”規(guī)定的職責事項。因此，結合權力和責任清單編制工作，需要研究如何進一步完善部門“三定”規(guī)定，做好銜接。同時，根據權力和責任清單，相應調整優(yōu)化機構設置和人員編制，切實提高行政效能。

（作者系中國機構編制管理研究會會長）

注：此文是黃文平同志在2016年國際行政科學學會暨國際行政院校聯(lián)合會聯(lián)合大會中國專場（2016年9月22日）上的發(fā)言，發(fā)表時略作刪減。