文培紅 王建明

（中共太原市委黨校,山西太原030012）

完善農村社會保障制度的建議
——基于太原市農村社會保障的調研

文培紅 王建明

（中共太原市委黨校,山西太原030012）

社會保障是民生之基。就我國國情來說，城鄉(xiāng)差異懸殊，農民基本處于社會弱勢地位，而我國又是農業(yè)大國，農業(yè)人口占比很大。關注農村社會保障制度具有重要現(xiàn)實意義。本文對太原市后溝村農村社會保障情況進行梳理，從社會保障制度的四個組成即社會保險、社會救助、社會福利、社會優(yōu)撫的現(xiàn)狀、存在問題進行分析，提出增加基本藥物品種，加強藥品配送；重視受助者的自身能力建設；加大城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險信息網(wǎng)絡建設力度；擴大城鎮(zhèn)社會救助資金來源等對策，進一步完善農村社會保障制度。

社會保障；農村；建議；太原市

我國是一個農業(yè)大國,農村人口占較大比重，農村社會保障在我國社會保障體系中的地位十分重要。為全面了解農村社會保障的發(fā)展狀況，我們調研走訪了太原市民政局、衛(wèi)生局、人社局等部門，了解相關政策，取得了大量詳實的資料，并深入太原市杏花嶺區(qū)小返鄉(xiāng)后溝村隨機選取100名村民進行問卷調查，針對五保戶、低保戶、殘疾人、軍人等特殊群體，擴充了80個調研樣本進行座談，比較詳細地了解和掌握了這些特殊群體的生活狀況。

一、太原市農村社會保障制度的發(fā)展現(xiàn)狀

太原市小返鄉(xiāng)后溝村總面積6066畝，總人口1895人，耕面積占總面積的比例為3.3%，農業(yè)人口占90%，本村耕地面積較少，村民以非農務工為主要經(jīng)濟來源。調查顯示，后溝村農村社會保險、農村社會救助、農村社會福利、農村社會優(yōu)撫等四方面農村社會保障政策落實情況良好，廣大農民得到了比較可靠的生活保障。

（一）農村社會保險開展情況

1.實現(xiàn)了新農合的全覆蓋，滿意程度較高

新農合起始于2002年10月，指政府組織、支持、引導農民自愿參與，政府、集體和個人多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農民醫(yī)療互助共濟制度。10多年間新農合在緩解農民因病致貧及因病返貧,保障農民獲得基本衛(wèi)生服務方面發(fā)揮了重要的作用。2016年太原市新農合人均籌資標準提高到不低于540元，各級政府財政補助標準提高到420元，個人繳費標準提高到不低于120元。

據(jù)調查，后溝村農村居民全部參加新農合，新農合覆蓋率達100%。參加新農合需要自行繳納130元/人，其中后溝村村委會籌資幫助繳納50元/人，家庭繳納30元/人，在一定程度上，減輕了村民的經(jīng)濟負擔。在獲取政策渠道方面，90%的被訪者通過村鎮(zhèn)干部宣傳加深了對新農合政策的了解，10%通過廣播電視獲得了解。

滿意程度較高。對于每年可承受繳納的醫(yī)療保險額度，有50%的調查對象選擇150-200元，30%選擇120-130元，各有10%選擇130-150元及200元以上；對于生病后的就醫(yī)去處，50%的調查對象選擇到縣、市級及以上醫(yī)院，30%選擇去村衛(wèi)生所，20%選擇自己到藥店買藥；對于本地大病醫(yī)療保險報銷的容易程度，40%認為好報銷，30%選擇不太了解，20%認為一般，10%認為不好報銷；對于當?shù)蒯t(yī)療需要改進的方面，40%認為應增加藥品種類，40%認為應提高醫(yī)生技術水平，各有10%認為應改善服務態(tài)度和更新醫(yī)療設備；對于新農合的滿意程度，有70%的調查對象表示很滿意，較滿意占10%，不了解占10%，不滿意占10%。

2.執(zhí)行新農保政策反饋較好，中年是新農保的主力軍

新型農村養(yǎng)老保險制度是以保障農村居民年老時基本生活為目的，帶有社會福利性質的國家社會保障制度，它于2009年開始執(zhí)行。參保人員中90%以上為40-60歲的村民。后溝村參加養(yǎng)老保險的村民共有820人，占到全村人口的43.27%，其中40-60歲村民參保人數(shù)占到90%；40歲以下占10%，保險意識淡薄。本村80%參加養(yǎng)老保險的人員每月繳納100元，繳納起點較低。

新農保執(zhí)行情況反映良好。80%的調查對象認為近幾年本地農村養(yǎng)老保險制度執(zhí)行情況很好，20%的認為執(zhí)行的一般；60%的調查對象對農村養(yǎng)老保險滿意，30%不了解，10%認為一般；67%的調查對象認為當前繳納的養(yǎng)老金額度較低，應該提高繳納額度，17%認為覆蓋面不夠廣，8%認為體制有待完善，8%認為個人養(yǎng)老保險繳納負擔重。

（二）農村社會救助落實情況

農村社會救助是指國家和集體為保障農村生活困難的貧困對象的基本生活而采取的物質幫助、扶持生產等多種形式。農村社會救助主要包括五保戶供養(yǎng)和農村殘疾人救濟。

1.五保戶衣食無憂

五保戶供養(yǎng)分為集中供養(yǎng)和散養(yǎng)兩種。后溝村共有11名五保戶集中供養(yǎng)，1名五保戶散養(yǎng)。財政每年對集中供養(yǎng)的五保戶補助8000元/人，按季度發(fā)放，直接發(fā)放到所在的敬老院，對于生病的費用，先由個人醫(yī)療保險支付，剩余部分及陪侍人員的工資福利由財政補貼，基本保障了衣、食、住、行、醫(yī)所需，集中供養(yǎng)的被訪五保戶均表示對敬老院的生活非常滿意。散養(yǎng)人員由于個人原因選擇了散養(yǎng)，財政每月補助500元/人，村委會提供米、面、油，水、電等費用全免，醫(yī)療保險由政府代繳，鄉(xiāng)政府定期安排體檢，生活基本衣食無憂。

2.殘疾救助標準較低

政府按殘疾人傷殘程度分為四個等級進行救助，其中一級殘疾補助500元/年，二級殘疾補助300元/年，三、四級無補助。后溝村一級殘疾7人，二級殘疾28人。據(jù)調查，政府補助發(fā)放到位，村委會對一、二級殘疾人每月另外補助40元/人，此外90%的一、二級殘疾人都能享受到低保，三、四級殘疾人家庭有困難時，村委會會給予臨時補助。我們針對殘疾人進行的問卷調查中，被訪者均表示了解農村殘疾人救濟政策，對近幾年本地對殘疾人的關心程度表示滿意，但認為救助標準較低。

（三）農村社會福利執(zhí)行情況

農村社會福利是完善政府基層社會治理、提升農村公共服務水平的重要內容，主要包括農村居民最低生活保障及對高齡老人和孤兒的救助。太原市杏花嶺區(qū)人均收入低于480元/月的家庭均可申請低保，民政部門按照低保標準補齊收入差距。

貧困家庭生活有保障。后溝村共有52戶低保戶，占總戶數(shù)的6%，90歲以上的高齡老人有3個，孤兒有1個（已滿18周歲）。問卷調查中，對于近幾年本地對低保戶關心程度，40%的調查對象認為很關心，40%不了解，20%認為不關心，擴充的5戶低保戶均表示滿意；對于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ现写嬖诘膯栴}，64%的調查對象認為選定低保對象不透明，存在暗箱操作，36%的認為領取低保的人員家庭經(jīng)濟狀況與申請條件有偏差；對于60歲以上的老人，90%的調查對象反映村委會每月補助40元/人，逢年過節(jié)沒有給予物質和資金上的救助；對于高齡老人，60%的調查對象反映本村有救助政策，40%表示不清楚。

（四）農村社會優(yōu)撫保障情況

農村社會優(yōu)撫是指國家和社會對農村軍人及其家屬所提供的各種優(yōu)撫待遇和服務的保障制度。優(yōu)撫對象主要包括農村現(xiàn)役軍人和退伍軍人家屬。

優(yōu)撫政策落實到位。后溝村共有現(xiàn)役軍人4個，退伍軍人20個。目前，現(xiàn)役軍人在部隊享有生活津貼，且民政部門會根據(jù)兵種、服役點給予一定的貨幣補償。調查對象多數(shù)認為參軍可以給孩子提供鍛煉機會，經(jīng)濟上有補貼，復員后就業(yè)比較有優(yōu)勢，適齡青年當兵意愿比較強。目前軍人的撫恤優(yōu)待實行國家和社會相結合的方針，保障撫恤優(yōu)待對象的生活不低于當?shù)仄骄钏健Ｕ{查中，暫無退伍軍人反映生活存在困難，優(yōu)撫政策基本落實到位。

二、太原市農村社會保障中存在的問題

（一）農村社會保險方面

1.新農合執(zhí)行中存在的問題

自太原市執(zhí)行新農合以來，中央和地方財政投入不斷加大，補償方案日趨完善，參合農民受益水平逐漸提高，但是還存在一些問題需要進一步完善。

一是門診統(tǒng)籌認可度較低。在調研中發(fā)現(xiàn)多數(shù)被訪者尤其是年輕人對門診統(tǒng)籌認識不到位，多數(shù)人認為自己沒有大病，門診統(tǒng)籌當年不用就作廢，感覺很吃虧，而家庭賬戶平時在村衛(wèi)生所看病報銷很方便，余額來年還能繼續(xù)用，因而對家庭賬戶比較認可。造成這種問題出現(xiàn)的主要原因是政府對門診統(tǒng)籌政策的宣傳不到位，很多村一級的新農合相關負責人還停留在對家庭賬戶的認識上，不很清楚門診統(tǒng)籌相關政策。

二是基本藥物品種短缺。在調研中多數(shù)受訪者反映在村衛(wèi)生所買不到自己需要的藥物，藥品品種不全，生病后急需的藥品需要先登記以后再進行配送或由村醫(yī)去采購。由于大部分農村地處偏僻，需要的藥品數(shù)量不大，經(jīng)常有藥品配送不及時及有病無法及時治療的情況發(fā)生。

三是村衛(wèi)生所醫(yī)生服務水平有限。很多被訪者反映村醫(yī)水平有限，有時還會出現(xiàn)一些意外，平時有小毛病寧愿去私人門診就醫(yī)。針對這一情況，我們走訪了太原市衛(wèi)生局農衛(wèi)處和村衛(wèi)生所相關負責人，對農村醫(yī)療現(xiàn)狀進行了深入了解。當前村衛(wèi)生所醫(yī)療服務水平低下的原因主要有：（1）目前村衛(wèi)生所主要職責是公共衛(wèi)生服務和基本醫(yī)療服務，其中公共衛(wèi)生服務占到80%，服務量很大，造成當前基本醫(yī)療服務沒有起到應有作用。（2）村醫(yī)身份都是農民，他們沒有工資，每月只有800元的生活補助，其他收入按公共衛(wèi)生服務工作量來計，受經(jīng)濟利益驅使，他們更傾向于公共衛(wèi)生服務。（3）村醫(yī)擔心發(fā)生醫(yī)療事故后需要承擔責任，有后顧之憂，存在有病不敢醫(yī)的情況。

四是大額門診慢性病受益人數(shù)較少。2014年上半年太原市大額門診慢性病受益人數(shù)1106人，補償金額為109.92萬元。被訪者中符合報銷條件的患者表示自己沒有享受補償，部分身患大病的被訪者不知道有大額門診慢性病補償，長期吃藥給家庭帶來沉重的經(jīng)濟負擔。

2.新農保執(zhí)行中存在的問題

新農保從開始試點，到現(xiàn)在已經(jīng)取得了一些成績，參保人數(shù)和待遇領取人數(shù)逐年增加，但在執(zhí)行中仍然存在一些問題。

一是參保人群年齡結構不均衡。年輕農民參保意識淡薄，覺得自己年輕，參保意義不大。此外由于城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險的基金收支差異較大，很多在外打工的新生代農民放棄新農保，選擇參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險。

二是參保人群繳費基數(shù)低。多數(shù)被訪者選擇100元的繳費檔次，主要原因一方面是認為交100元和500元最后拿到的養(yǎng)老金在剔除物價因素后差距不大；另一方面是很多村民不懂政策，自認為繳費檔次不能更改。

（二）農村社會救助方面

近年來，政府對殘疾人出臺了一系列救助政策，通過多種渠道給予他們生活、醫(yī)療、教育、住房和其他方面的社會救助，并將符合最低生活保障條件的殘疾人全部納入最低生活保障范圍，但在調研過程中仍然發(fā)現(xiàn)存在以下兩個問題。

一是重度殘疾人生活困難。盡管重度殘疾人享受到了殘疾、低保雙重救助，但由于補助標準較低，即便部分被訪者可以通過簡單勞動，補貼家用，但維持基本生活仍有困難，他們對完全喪失勞動能力后的生活有后顧之憂。

二是救助對象存在遺漏。在調查中發(fā)現(xiàn)一特殊群體，即父母一方死亡，另一方棄養(yǎng)，事實上無人撫養(yǎng)的未滿18周歲的未成年人，他們不包含在孤兒補助范圍內。村委通過給他們發(fā)放低保來救助，但無法滿足他們在生活、教育等方面的需求。

（三）農村居民最低生活保障方面

農村居民最低生活保障確實解決了農村貧困人口生活困難的問題，為農村廣大貧困人員構筑起一道最低生活保障的“安全網(wǎng)”，但執(zhí)行過程中仍發(fā)現(xiàn)存在兩方面的問題。

一是低保對象不透明。多數(shù)受訪者反映在選取低保對象過程中有走人情的情況，雖然有公示，但信息不夠詳細，該享受低保的沒有享受到，不符合條件的卻享受了，政策執(zhí)行不嚴格。

二是動態(tài)管理難，難出好進。調研中發(fā)現(xiàn)，凡符合政策要求的，基本上沒有紕漏，做到了應保盡保；可對于脫貧后的低保對象的清退難度卻非常大，絕大多數(shù)低保戶不情愿、不理解，有的誤認為是低保辦理員有意刁難所致，甚至辱罵、威脅村鎮(zhèn)干部現(xiàn)象屢屢發(fā)生，更有甚者理直氣壯上訪、纏訪。

三、完善農村社會保障制度的幾點建議

新農合解決了農民看病難，看病貴和看不起病的問題，新農保保證了農民老有所養(yǎng)，低保政策對農村居民貧困戶來說等于及時雨，各項政策的實施提高了農民的生活水平，但在調研中我們發(fā)現(xiàn)還存在一些問題。在廣泛聽取了各部門和被訪者意見的基礎上，我們對進一步完善農村社會保障制度提出以下幾點建議：

（一）農村社會保險方面

1.對新農合的幾點建議

一是加大門診統(tǒng)籌宣傳力度，進一步提高籌資標準。相對于家庭賬戶，門診統(tǒng)籌充分利用有限資金幫助急需救助的人群，實現(xiàn)互助共濟。針對門診統(tǒng)籌認可度低的問題，要加大宣傳力度，讓廣大農民理解新農合制度和門診統(tǒng)籌的作用。此外各級政府應加大統(tǒng)籌力度，進一步提高籌資標準，在條件允許的情況下，執(zhí)行家庭賬戶，統(tǒng)籌兼顧不同群體的意愿，加快醫(yī)療保險城鄉(xiāng)一體化進程。

二是增加基本藥物品種，加強藥品配送。新農合制度基本藥物目錄的實施限制了鄉(xiāng)村醫(yī)療機構的用藥范圍，在制定基本藥物目錄時應充分考慮到各地區(qū)多樣化用藥的需求,同時給予偏遠農村藥物配送企業(yè)一定的補貼，鼓勵企業(yè)及時供應藥品，保證藥物及時到位。

三是加強醫(yī)療隊伍建設，提高服務水平。一要定期對村醫(yī)進行業(yè)務技能培訓，提高村醫(yī)服務水平；二要為村醫(yī)購買醫(yī)療責任險，解除村醫(yī)的后顧之憂，使他們能夠更好的服務廣大村民；三要與各大醫(yī)院醫(yī)術高明的醫(yī)生結對服務，通過他們的指導，進一步提高村醫(yī)服務水平。

四是提高大額門診慢病補償知曉度，真正實現(xiàn)醫(yī)療互助。加大新農合大額門診慢性病補償?shù)男麄髁Χ?，引導符合條件的患者了解并享受大額門診慢病補償，減輕患者的經(jīng)濟壓力，實現(xiàn)新農合醫(yī)療互助的作用。

2.對新農保的幾點建議

太原市《關于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的實施意見》規(guī)定從2015年2月起，太原市新型農村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險兩項制度合并實施。這在全市建立了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，完成了太原養(yǎng)老保險制度的全覆蓋，實現(xiàn)了養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)一體化。針對新農保近兩年運行中暴露的問題，提出以下三點建議加以解決。

一是繼續(xù)加強城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險經(jīng)辦能力水平建設。為解決基層經(jīng)辦人員不夠及經(jīng)費開支問題，須探索通過購買服務的方式解決，便于現(xiàn)有的公共管理資源和社會保險經(jīng)辦管理資源更好的整合。

二是加強基層工作人員培訓力度，確保政策落實到位。進一步加強基層工作人員的培訓，提高政策的理解水平，從而正確引導農民領會新農保政策，積極參加新農保，保證政策貫徹實施。

三是進一步加大城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險信息網(wǎng)絡建設力度。使其與其他公民信息管理系統(tǒng)資源互通共享，助力“金保工程”的建設。

（二）農村社會救助方面

一是重視受助者的自身能力建設。使受助者借用外力擺脫貧困是社會救助的最終目的。因此，要適當豐富、拓展救助項目，讓受助者有更多機會參與利于社會競爭能力提高的服務項目。如倡導志愿者服務，鼓勵專業(yè)社會工作者介入社會事務等。

二是擴大城鎮(zhèn)社會救助資金來源。開辟多種途徑，如增加各級財政支出比例；擴大福利彩票發(fā)行并將其中一部分用于城鎮(zhèn)社會救助；捐助活動社會化；成立社會救助資金；發(fā)行特種債券；在有條件的地方推行所得稅制度。

三是擴大城鎮(zhèn)社會救助覆蓋范圍。提高社會救助標準，擴大救助范圍。提高殘疾人補助標準，擴大補助范圍，將事實無人撫養(yǎng)的未成年人納入救助范圍，對目前不享受殘疾補助但勞動能力較弱的三、四級殘疾人給予扶持，對殘疾人子女在教育等方面加大扶持力度，

（三）農村居民最低生活保障方面

一是規(guī)范低保對象選定工作。農村居民最低生活保障制度執(zhí)行的好壞很大程度上受制于其透明性、公平性。核定能否成為低保對象的唯一依據(jù)是家庭收入。所以準確、合理測算申請保障家庭和已納入農村最低生活保障范圍的農村困難家庭的家庭收入就成為關鍵的環(huán)節(jié)。因此，《山西省農村最低生活保障申請家庭經(jīng)濟狀況核查辦法（試行）》的政策宣傳和普及勢在必行；其二做好低保對象的選定工作，增加透明度，增強群眾監(jiān)督，建立受理舉報投訴制度；加大上級監(jiān)督，嚴格把關，做好信息審核，防止選取暗箱操作及平均化等不良現(xiàn)象發(fā)生，確保真正的貧困戶享受低保。

二是調整農村居民最低生活保障標準。建議根據(jù)太原市的生活水平、經(jīng)濟發(fā)展水平，財力狀況適時提高低保標準，滿足農村貧困家庭的基本需求。為此，一方面應加強工作責任的落實，工作制度的健全，工作程序的規(guī)范，促進各項政策和低保標準調整的結合，全面保障規(guī)范化管理，城鄉(xiāng)低保對象家庭的經(jīng)濟情況要進一步核查，按照調整后的新標準決定低保對象的進出及保障金的增減，以期為動態(tài)管理提供保障。另一方面要加強監(jiān)督，對于督查過程中發(fā)現(xiàn)的問題必須及時匯報、溝通，立刻解決，確保質量。

三是要采取多種多樣的形式如新聞媒體等，加強宣傳，做到家喻戶曉，營造良好的社會氛圍。

四是各級民政部門要設立咨詢電話，以便隨時、及時的答復農村居民提出的政策性問題，為推動工作的順利進行，營造良好的社會氛圍。

總之，農村社會保障工作的發(fā)展和推進不但關系到農村經(jīng)濟社會的全面健康發(fā)展，也關系到農村的社會穩(wěn)定。我們要進一步加強農村社會保障體系的建設和完善，切實解決民生問題，讓黨的惠農惠民政策更加深入人心。

（責編：劉海琴）

F323.89

A

1008-8431（2016）05-0062-04

2016-08-30

文培紅（1969-），女，中共太原市委黨校行政學教研室副教授；王建明（1973-），男，中共太原市委黨校經(jīng)濟管理教研室副教授。