喬希玲 白芳

（中共太原市委黨校，山西太原030012）

推進權(quán)力清單制度的實踐與思考
——以山西省為例

喬希玲 白芳

（中共太原市委黨校，山西太原030012）

推行權(quán)力清單制度是轉(zhuǎn)變政府職能，簡政放權(quán)，強化對權(quán)力運行制約和監(jiān)督的重要舉措。深入推進權(quán)力清單制度，必須充分認識其重要作用，認真對待實踐中存在的問題，努力完善制度體系建設(shè)，從而保障其有效實施。

權(quán)力清單；六權(quán)治本；權(quán)力運行；監(jiān)督制約

權(quán)力清單制度是深化行政體制改革，建設(shè)法治政府的一項制度創(chuàng)新和重要舉措，也是山西“六權(quán)治本”的重要內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。深入推進權(quán)力清單制度，既要以轉(zhuǎn)變政府職能、提升治理能力為核心，又要以凈化政治生態(tài)、實現(xiàn)弊革風清為目標，認真對待其制度構(gòu)建與運行實踐中存在的問題，努力完善制度體系建設(shè)，夯實“六權(quán)治本”基礎(chǔ)，加快山西法治建設(shè)，為全面深化改革提供制度保障。

一、權(quán)力清單制度是“六權(quán)治本”的前提和基礎(chǔ)

“六權(quán)治本”是立足山西，以權(quán)力制約為手段，以凈化政治生態(tài)為目標，在制度層面打出的法治反腐“組合拳”，是一項系統(tǒng)工程。深入推進“六權(quán)治本”，應以權(quán)力清單制度為重要抓手，從權(quán)力運行的源頭進行規(guī)范與治理。

（一）“六權(quán)治本”是法治反腐的重要舉措

2014年10月，時任山西省委書記王儒林同志在太原市調(diào)研考察時指出：要按照習近平總書記的要求，在清除發(fā)生腐敗的土壤上下功夫，加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，要重點抓好“六權(quán)治本”，即依法確定權(quán)力、科學配置權(quán)力、制度限制權(quán)力、陽光使用權(quán)力、合力監(jiān)督權(quán)力、嚴懲濫用權(quán)力。同年12月7日，省委十屆六次全會作出“實施‘六權(quán)治本’，深入推進反腐敗斗爭”的重大部署，并明確指出：凈化政治生態(tài)，實現(xiàn)弊革風清目標，必須依法治理，標本兼治，既要突出治標，堅持重拳出擊，始終保持反腐敗高壓態(tài)勢，遏制腐敗蔓延勢頭，更要在治標的同時，在治本上下功夫，即突出治理嚴重腐敗現(xiàn)象與不正常政治生態(tài)的根源所在，要通過實施“六權(quán)治本”，從源頭上把制度的“籠子”織密、編牢、扎緊，努力形成不敢腐、不能腐、不想腐的長效機制?？梢?，“六權(quán)治本”是立足山西，在制度層面打出的法治反腐“組合拳”，它始終以法治理念為引領(lǐng)，緊扣山西實際，具有很強的科學性、系統(tǒng)性和針對性，對推進山西法治建設(shè)具有重要意義。

（二）權(quán)力清單制度是“六權(quán)治本”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

權(quán)力清單制度是政府各部門按照法定職責，梳理和界定其權(quán)力邊界，并按照行政權(quán)力基本要素，將梳理出來的權(quán)力事項進行規(guī)范，以列表清單形式公之于眾，主動接受社會監(jiān)督的制度。推行權(quán)力清單制度的根本目的，在于依法界定政府干預市場和社會的權(quán)力邊界，準確定位政府在市場中的角色，正確行使政府各項管理職能，建構(gòu)符合市場經(jīng)濟規(guī)律和現(xiàn)代法治發(fā)展要求的政企關(guān)系、政民關(guān)系，約束公權(quán)力、保障私權(quán)利、服務社會大眾，建設(shè)有限、高效、廉潔的法治政府。推行權(quán)力清單制度，既是黨中央、國務院部署的重要改革任務，也是山西“六權(quán)治本”的基礎(chǔ)和前提?！傲鶛?quán)治本”是從源頭上預防腐敗、在流程中遏制腐敗與事后懲治腐敗相結(jié)合的治本之策，是強化對權(quán)力運行監(jiān)督制約的重要措施。要防止權(quán)力的濫用，首先應從源頭上對權(quán)力進行規(guī)范，即“依法確定權(quán)力”，就是要按照“職權(quán)法定”原則和“權(quán)責一致”要求，以法律法規(guī)為依據(jù)，對權(quán)力加以規(guī)范和確認，以確保權(quán)力的來源合法。而要解決好這一問題，應以權(quán)力清單制度為有力抓手，實現(xiàn)權(quán)力的法治化和公開化，這是推進“六權(quán)治本”的基礎(chǔ)性工作。為此，各級政府部門要依法對其行政職權(quán)進行全面梳理并及時進行清理調(diào)整，在清理過程中，對沒有合法性來源的行政職權(quán)，及時予以取消；對直接面向基層，由基層管理更為便捷有效的管理類職權(quán)事項，進行下放管理層級，實行屬地管理。目前，從山西已公布的省市政府部門權(quán)力清單來看，各級政府部門都精簡了不少職權(quán)，如太原市43個政府部門權(quán)力清單事項，由原來的6033項精簡到2764項，總精簡比例達到54%?？梢?，推行權(quán)力清單制度，是政府實現(xiàn)簡政放權(quán)的一場自我革命，它給政府權(quán)力“瘦身”，讓行政權(quán)力“減肥”，不僅使政府部門摸清了自身職權(quán)的“家底”，解決了“法無授權(quán)不可為”問題，并將“家底”“晾曬”在陽光之下，推進了政務公開、強化了社會監(jiān)督、捍衛(wèi)了行政法治。

二、權(quán)力清單制度建設(shè)中存在的問題

2015年以來，山西省市政府網(wǎng)站先后以鏈接各政府部門網(wǎng)站的形式，集中統(tǒng)一公布了各級政府部門的權(quán)力清單，對其權(quán)力“家底”進行集中“晾曬”，這意味著“六權(quán)治本”邁開了堅實的一步。但同時我們也看到，在權(quán)力清單制度建設(shè)中還存在不少問題，需要認真對待并加以解決。

（一）思想認識不到位，制度推行有“梗堵”

在具體實踐中，有些政府部門及公務人員對推行權(quán)力清單制度積極性不高，存在“上熱下冷”甚至“走形式”問題。如一些公務人員認為推行權(quán)力清單制度會人為地增加工作量，會帶來工作上的束縛與不便，不愿意、不主動參與權(quán)力清單制度推行。有的政府部門把推行權(quán)力清單制度，僅作為一項必須完成的任務，忽視了制度本身應發(fā)揮的作用，在權(quán)力清單制定中，只埋頭對其職權(quán)事項進行簡單的流程化的梳理，缺乏對公眾意見的廣泛聽取。因此，從一定意義上說，權(quán)力清單制度建設(shè)成為政府部門的“獨角戲”，梳理出來的權(quán)責清單也成為現(xiàn)有法條或流程的重復，實用性不強。還有的一些政府部門過度追求“瘦身”減權(quán)，盲目合并權(quán)力事項或者將管理難度大的審批事項下放，這與梳理行政職權(quán)的初衷相背離，不僅達不到簡政放權(quán)的目的，反而有可能形成政府權(quán)力邊界的“缺口”，使政府權(quán)力的邊界依然會模糊不清。

（二）依據(jù)標準不統(tǒng)一、類型劃分不規(guī)范

在建立權(quán)力清單的過程中，雖然各部門在職權(quán)類別的劃分及建立清單的基本流程上做法比較一致，但在具體的梳理口徑方面還存在差異。比如關(guān)于哪些職權(quán)應列入清單的問題，基本的做法是部門規(guī)章及以上的職權(quán)才可列入清單，規(guī)范性文件為依據(jù)的職權(quán)事項不能列入清單。但實際上有的部門在其權(quán)力清單中，將其權(quán)力的依據(jù)表述為“國家相關(guān)部門正在制定的有關(guān)法規(guī)”，甚至有的還將“紅頭文件”也列為依據(jù)。再者，在職權(quán)歸類上，存在職權(quán)歸類不一致問題，比如不同部門將相同的職權(quán)歸入不同類型，還有一些不能明確歸類的職權(quán)，普遍的做法是將其放入“其他”類，這樣“其他”類則成為一個兜底類別，所有不確定性因素的職權(quán)都被歸入此類，兜底類別的存在雖然有其現(xiàn)實必要性，但也存在通過兜底類別保留隱形權(quán)力事項，這將為清單制度的推行帶來一定困難。

（三）清單效力較模糊，監(jiān)督機制不健全

當前，從相關(guān)權(quán)力清單制度的文件看，均未提到權(quán)力清單屬于什么性質(zhì)，權(quán)力清單效力定性不明。如果公布出來的權(quán)力清單只是一般性的把資料集中起來，只起到供民眾辦事時查閱或者了解行政機構(gòu)權(quán)力清單的作用，那它就不具備任何法律效力，既不能作為行政部門執(zhí)法的依據(jù)，也不能作為公民權(quán)利保護的依據(jù)。權(quán)力清單效力不清，必然會給編制部門帶來困惑，也讓行政執(zhí)法主體與行政相對人感到迷茫。同時，監(jiān)督機制不健全，如在權(quán)力清單編制中，有的政府部門自稱“清水衙門”，不愿意將權(quán)力公開，使之受到監(jiān)督和制約。有的政府部門將非行政許可項目實際上合并或者捆綁到其他權(quán)力之中。還有的部門權(quán)力清單雖然公布了，但存在“公布了事”現(xiàn)象，一些已經(jīng)取消或轉(zhuǎn)移的事項還繼續(xù)在做，一些應該承擔的職責尚未真正履行等。

三、推進權(quán)力清單制度的對策建議

推行權(quán)力清單制度是強化對權(quán)力運行制約和監(jiān)督的重要舉措，是“六權(quán)治本”的重要內(nèi)容，為確保權(quán)力清單制度穩(wěn)步有效推進，應做好以下幾方面的工作。

（一）加強頂層設(shè)計、統(tǒng)一梳理標準、規(guī)范清單內(nèi)容

一是要進一步統(tǒng)一梳理標準。將各政府部門在梳理過程中一些不確定的職權(quán)，如不確定是否應該列入清單或者不確定應該歸入哪個類別的職權(quán)，進行全面匯總整理，經(jīng)過充分論證后，給出一個相對規(guī)范的參考意見。同時，規(guī)范對“其他類”事項類別的劃分及處理，解決部分事項歸類不準確、命名不統(tǒng)一、上下不對應等問題，加快建成統(tǒng)一規(guī)范、上下銜接的省市縣三級行政權(quán)力事項庫，盡量減少梳理過程中的隨意性。

二是要健全權(quán)力清單的程序機制。任何權(quán)力運行都必須遵循程序理性，從規(guī)范權(quán)力和高效便民角度完善權(quán)力運行流程，減少行政機關(guān)內(nèi)部流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，明確每一個環(huán)節(jié)的辦理機構(gòu)、時限和要求等，防止權(quán)力的任性。

三是要完善法律保障。實現(xiàn)“法無授權(quán)不可為”“法定職責必須為”的一個重要前提，就是要有健全的法律法規(guī)體系，為權(quán)力行使和責任履行提供保障。因此，要及時修改或廢止不適應經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀的法律法規(guī)，逐步消除由現(xiàn)行不合理規(guī)定帶來的阻礙。同時，要明確權(quán)力清單制度的效力，維護權(quán)力清單制度的權(quán)威性，保障權(quán)力清單制度有效推進。

（二）加大宣教力度、擴大公眾參與、提高清單質(zhì)量

權(quán)力清單制度無論是在制定過程中，還是在實施方面，都離不開社會公眾的廣泛參與。因此，要強化宣傳教育，充分利用報紙、電視、簡報、網(wǎng)絡等多種途徑與方式，廣泛宣傳推行權(quán)力清單制度的目的及意義，通過宣傳擴大社會知曉度，讓廣大民眾充分認識推行權(quán)力清單制度，會使政府部門的權(quán)力更透明，老百姓辦事更方便，從而提高其參與的積極性。只有擴大公眾參與，才能廣泛征求公眾的意見，真正了解公眾的需要，制定出來的清單才接地氣。通過宣傳教育，讓公務員認識到推行權(quán)力清單制度，不是給政府權(quán)力運行套上了“緊箍咒”，而是明晰政府與市場的界限，減少政府的非法定責任，給政府“減肥”，使政府將重點工作集中到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務上來，從而提升公務員參與推行權(quán)力清單制度的主動性。

（三）科學精簡職權(quán)、注重流程再造、優(yōu)化政府服務

推行權(quán)力清單制度，既要把推動簡政放權(quán)作為一個主要目標，又不能簡單地給行政權(quán)力做減法，而是要科學精簡職權(quán)。因此，對于一些毫無爭議的可以取消的職權(quán)，如調(diào)整對象消失，多年不發(fā)生管理行為的可以取消，但對于一些有爭議的職權(quán)，要經(jīng)過更為仔細地論證，然后再決定對其作何處理。同時要考慮精簡的程度和范圍，對于所取消的職權(quán)，還要注意其他部門與之有關(guān)的職權(quán)作何處理，也就是各部門之間應就后續(xù)事項的辦理進行協(xié)調(diào)達成一致，避免出現(xiàn)“取消了事”現(xiàn)象。所以，要考慮到權(quán)力取消或調(diào)整后的對接工作，要優(yōu)化權(quán)力運行流程，對每項職權(quán)進行全面的流程再造，在厘清已有流程的基礎(chǔ)上，對應當減化的流程果斷減化，對應當整合的流程優(yōu)化整合，對應當公開的信息全面公開，打造出便捷可行的權(quán)力運行流程圖，優(yōu)化政府公共服務功能。

（四）完善監(jiān)督機制、發(fā)揮監(jiān)督合力、強化運行保障

權(quán)力清單制度能否有效推行，很大程度上取決于是否有完善的監(jiān)督制約機制，因此要進一步完善監(jiān)督體系，加強對權(quán)力清單推行工作進行全方位、多層次監(jiān)督。首先，強化專門監(jiān)督作用，要保障行政監(jiān)察、審計、紀檢等監(jiān)督部門依法獨立行使監(jiān)督權(quán)，保障其對政府推行權(quán)責清單情況進行全面監(jiān)督。其次，發(fā)揮社會監(jiān)督力量，要通過建立和完善大數(shù)據(jù)時代“互聯(lián)網(wǎng)+”模式的行政權(quán)力運行基礎(chǔ)平臺及監(jiān)督平臺，大力推進行政職權(quán)網(wǎng)上運行，加大公開透明力度，主動接受社會監(jiān)督，不斷提高人民群眾、社會組織、新聞媒體等社會力量的監(jiān)督效力。再次，加強政府內(nèi)部監(jiān)督，要建立健全定期監(jiān)督檢查制度，對不按權(quán)力清單履行職權(quán)的行為進行督促檢查，并將上述多方監(jiān)督評議結(jié)果作為政府部門績效考核的重要指標與獎懲機制直接掛鉤，尤其要強化責任追究，對于行政不作為、慢作為、失職瀆職等不按權(quán)力清單履職的情形，依紀依法嚴格追究責任，并將問責落實情況向社會公布，全過程接受公眾監(jiān)督，切實維護權(quán)力清單的嚴肅性、規(guī)范性和權(quán)威性，保障權(quán)力清單制度有效實施。

（責編：張清雅）

D672

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1008-8431（2016）05-0035-03

2016-06-09

喬希玲（1962-），女，中共太原市委黨校法學教研室教授；白芳（1980-）,女,中共太原市委黨校經(jīng)管教研室副主任。