賈貴庭付強(qiáng)

?

破解公眾參與行政決策困境

賈貴庭付強(qiáng)

一、公眾參與行政決策存在的問(wèn)題

公眾自身的問(wèn)題主要有兩點(diǎn)：一是參與意識(shí)不強(qiáng)，熱情不高。改革開(kāi)放以來(lái)，公眾參政議政的愿望增強(qiáng)了，但由于歷史的影響，還有一些人認(rèn)為自己只是公共管理的對(duì)象，沒(méi)有將自身當(dāng)做公共管理主體中不可或缺的一部分，大多時(shí)候是被動(dòng)參與。二是參與行政決策的能力不足。受年齡、性別、居住環(huán)境、受教育水平，收入狀況及決策問(wèn)題的復(fù)雜性、決策信息的繁雜性等因素影響，一般公眾參與行政決策的能力不足。

政府方面的問(wèn)題主要有以下方面：一是行政決策程序中公眾參與的主體不明確?，F(xiàn)有法律未明確公眾參與主體的范圍。法律、法規(guī)、規(guī)章對(duì)行政決策公眾參與主體的規(guī)定帶有模糊性，實(shí)踐中受政府決策者主觀因素影響，對(duì)于利害關(guān)系人的理解有差異，范圍無(wú)法確定，參與的主體常常發(fā)生變化。

二是公眾參與重大決策的方式單一。有些地方政府準(zhǔn)許社會(huì)公眾參與重大決策，主要是舉行聽(tīng)證會(huì)，且受聽(tīng)證時(shí)間限制，留給聽(tīng)證代表的時(shí)間非常少，很難保證對(duì)決策發(fā)揮作用，使公眾參與成為應(yīng)付上級(jí)和相關(guān)規(guī)定的形式。

三是行政決策進(jìn)程前公眾參與的啟動(dòng)權(quán)缺失。目前，除了少數(shù)地方性法規(guī)規(guī)章對(duì)行政決策公眾動(dòng)議權(quán)有所涉及外，法律、行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章均未作任何規(guī)定?？梢哉f(shuō)，我國(guó)行政決策啟動(dòng)權(quán)基本被行政機(jī)關(guān)所壟斷，帶有濃厚的職權(quán)主義特色，公眾只是公共決策程序的承受者。

四是行政決策程序中公眾意見(jiàn)反饋機(jī)制缺失?，F(xiàn)有法律未建立公眾意見(jiàn)反饋機(jī)制，因此，對(duì)聽(tīng)取的公眾意見(jiàn)采納與否，不采納的是否說(shuō)明理由、如何說(shuō)明理由均缺乏具體約束性規(guī)定，完全由行政決策主體決定。如此一來(lái)，公眾參與的效果大打折扣，久而久之，導(dǎo)致公眾不相信其參與的效力，對(duì)政府的誠(chéng)意表示懷疑。

二、原因分析

從矛盾分析的角度看，政府是主要矛盾，也是矛盾的主要方面。陷入困境的表面上是公眾，而實(shí)際上是政府。如何解脫困境，需要科學(xué)分析造成上述問(wèn)題的原因，以便對(duì)癥下藥。

按層次劃分，可分為深淺兩個(gè)層次。淺層次原因是技術(shù)性問(wèn)題，深層次原因是思想觀念問(wèn)題。技術(shù)性問(wèn)題集中體現(xiàn)在政府官員組織引導(dǎo)公眾參與重大行政決策的能力不夠。如，確定恰當(dāng)?shù)膮⑴c人、參與范圍、政府官員如何協(xié)調(diào)不同意見(jiàn)等。

深層次原因主要有：第一，官本位的思想作祟?！肮俦疚弧笔且环N以官為本、以官為貴、以官為尊的價(jià)值觀。官員的話就是真理，不容有任何挑戰(zhàn)，否則就是不敬。這種思想在現(xiàn)代已經(jīng)逐漸被消除，但封建傳統(tǒng)政治文化根深蒂固，一些官員的官本位思想還比較嚴(yán)重，有的地方和部門(mén)在進(jìn)行重大決策時(shí)，缺乏讓公眾參與的誠(chéng)意，不能接受公眾的質(zhì)詢(xún)，不愿與公眾的觀點(diǎn)交鋒。習(xí)慣于由政府官員“拍腦袋”決策為高，個(gè)人說(shuō)了算。

第二，對(duì)公眾參與決策缺乏理性的認(rèn)識(shí)。公眾參與決策是時(shí)代發(fā)展的必然，資產(chǎn)階級(jí)革命的重要成果是代議制的建立。代議制民主的缺陷是選舉一結(jié)束，專(zhuān)制即開(kāi)始，往往出現(xiàn)代表不能忠實(shí)地履行職責(zé)，人民的利益由于代表們的背棄而受到損害。在這種情況下，人們企望以公眾的直接參與同代議制民主相結(jié)合，彌補(bǔ)代議制反映民意方面的不徹底性。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)正經(jīng)歷主體一體化到多元化的結(jié)構(gòu)變遷，社會(huì)分層多元化促使行政權(quán)的行使社會(huì)化，加上不同的利益群體訴求表達(dá)空前集中，推動(dòng)了在政府決策過(guò)程中的公眾參與。認(rèn)識(shí)不到這一歷史發(fā)展的大趨勢(shì)，就容易出現(xiàn)忽視公眾參與的錯(cuò)誤。

第三，沒(méi)有樹(shù)立正確的權(quán)力觀。習(xí)近平同志說(shuō)，馬克思主義權(quán)力觀概括起來(lái)是兩句話：權(quán)為民所賦，權(quán)為民所用。衡量領(lǐng)導(dǎo)干部的決策標(biāo)準(zhǔn)在于人民群眾是否滿意。如果人民群眾不滿意，這樣的決策肯定是出問(wèn)題了。決策的實(shí)質(zhì)就是權(quán)力的運(yùn)用。當(dāng)前一些官員濫用權(quán)力，不管不顧公眾的意見(jiàn)和建議，造成決策的多變性、隨意性，不但達(dá)不到為公眾服務(wù)的目的，反而是勞民傷財(cái)?shù)摹跋拐垓v”。

第四，沒(méi)有樹(shù)立正確的利益觀。政府決策的價(jià)值取向在于公共利益。當(dāng)面臨公共利益與私人利益沖突時(shí)，有的政府官員為實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化而偏離“行政人”的要求，淡化甚至犧牲公共利益，制定不公平的決策目標(biāo)或者選擇不公平的決策方案，其結(jié)果必然造成不良社會(huì)影響。

第五，急功近利的政績(jī)觀。一般來(lái)說(shuō)，公共行政的成本、政府運(yùn)作的成本會(huì)因公眾參與而增加，參與過(guò)程的復(fù)雜多變、參與人數(shù)之眾多、參與者意向的相互沖突都會(huì)影響決策的效率。行政機(jī)關(guān)往往注重短期的政績(jī)效應(yīng)，直接采納非科學(xué)、非民主的決策，甚至執(zhí)行錯(cuò)誤決策，導(dǎo)致巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

三、破解公眾參與行政決策的舉措

首先，政府官員要樹(shù)立現(xiàn)代行政新理念。思想決定行動(dòng)。政府官員要從靈魂深處樹(shù)立民本位思想與現(xiàn)代行政新觀念。今天的政府不再僅僅是公眾要求的回應(yīng)者，兩者關(guān)系建立在合作、互信的基礎(chǔ)上。政府要積極引導(dǎo)公眾參與，在公眾參與決策過(guò)程中悉心傾聽(tīng)公眾意見(jiàn)、耐心解答疑難，提高民主決策能力。在互動(dòng)過(guò)程中塑造新型的互信、合作關(guān)系，而這種關(guān)系正是國(guó)家治理現(xiàn)代化的要素之一。

其次，增強(qiáng)公眾參與政府決策的積極性。公眾對(duì)政府活動(dòng)的積極參與、形成良好的互動(dòng)合作關(guān)系，有助于決策者有效地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、準(zhǔn)確界定決策目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)有效決策。公眾在政府引導(dǎo)下，對(duì)有歧見(jiàn)的問(wèn)題進(jìn)行商談，求同存異，使矛盾和沖突得以化解，達(dá)成共識(shí)，最大限度地實(shí)現(xiàn)公共利益，極大增強(qiáng)決策的有效性。政府官員以公共利益為出發(fā)點(diǎn)，堅(jiān)持把個(gè)人追求與黨的奮斗目標(biāo)、人民利益緊密相連，尊重公眾的政治權(quán)利，正確引導(dǎo)公民參與行政決策。

再次，樹(shù)立經(jīng)得起歷史、實(shí)踐、人民檢驗(yàn)的政績(jī)觀。

減少和杜絕狹隘政績(jī)觀行為，應(yīng)從強(qiáng)化黨員干部自身素質(zhì)入手。第一，加強(qiáng)黨性教育，培養(yǎng)心系大眾的情懷。第二，加強(qiáng)同人民群眾的血肉聯(lián)系。深入群眾，了解群眾所想，形成符合實(shí)際情況、反映群眾需要的決策部署。第三，樹(shù)立正確的世界觀，堅(jiān)持實(shí)事求是，遵循發(fā)展規(guī)律，勇于接受實(shí)踐檢驗(yàn)。

（作者單位：中共巴彥淖爾市委黨校）

責(zé)任編輯：李冬葉

觀察與思考