王進(jìn)喜（中國政法大學(xué)教授）

全面推進(jìn)法律顧問制度和兩公律師制度建設(shè)

王進(jìn)喜（中國政法大學(xué)教授）

黨的十八屆三中全會(huì)確立的全面深化改革的任務(wù)之一，是“普遍建立法律顧問制度”。黨的十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步明確提出，要“積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊(duì)伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用。”“各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體普遍設(shè)立公職律師，企業(yè)可設(shè)立公司律師，參與決策論證，提供法律意見，促進(jìn)依法辦事，防范法律風(fēng)險(xiǎn)。明確公職律師、公司律師法律地位及權(quán)利義務(wù)，理順公職律師、公司律師管理體制機(jī)制?！笔藢梦逯腥珪?huì)提出，要“運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)發(fā)展，全面提高黨依據(jù)憲法法律治國理政、依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的能力和水平”。前不久，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》（以下簡稱《意見》）。該《意見》是對(duì)黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神的進(jìn)一步貫徹落實(shí)的具體措施，并明確提出了推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的目標(biāo)，即2017年底前，中央和國家機(jī)關(guān)各部委，縣級(jí)以上地方各級(jí)黨政機(jī)關(guān)普遍設(shè)立法律顧問、公職律師，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府根據(jù)需要設(shè)立法律顧問、公職律師，國有企業(yè)深入推進(jìn)法律顧問、公司律師制度，事業(yè)單位探索建立法律顧問制度，到2020年全面形成與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和法律服務(wù)需求相適應(yīng)的中國特色法律顧問、公職律師、公司律師制度體系。

《意見》是今后幾年推進(jìn)法律顧問制度和公職律師公司律師制度的綱領(lǐng)性文件，有必要從以下幾個(gè)方面領(lǐng)會(huì)和把握《意見》精神。

一、從法律顧問業(yè)務(wù)的必要性和專業(yè)性出發(fā)，明確政策導(dǎo)向

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》明確指出：“建設(shè)法治中國，必須堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)?！币虼耍婪ㄖ螄?、依法執(zhí)政、依法行政是密不可分的整體，普遍建立法律顧問制度，不僅僅是要在政府部門建立法律顧問制度，提高在新形勢下政府依法行政水平，不僅僅是要在企業(yè)建立法律顧問制度，推進(jìn)企業(yè)依法經(jīng)營、合規(guī)管理，而且要在各級(jí)黨委建立法律顧問制度，從而全面提高黨依據(jù)憲法法律治國理政、依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的能力和水平?！耙婪▓?zhí)政是依法治國的關(guān)鍵”。建立黨委系統(tǒng)法律顧問制度，是對(duì)依法執(zhí)政要求的直接貫徹，是全面建設(shè)法治中國的重要保障，是治理創(chuàng)新的重要體現(xiàn)，是加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的人才基礎(chǔ)。

考慮到法律工作的專業(yè)性和重要性，積極推進(jìn)法律顧問制度，必須有強(qiáng)有力的人才保障。法律職業(yè)資格考試或者律師資格考試，是選拔法律人才、保證法律人才專業(yè)性的具體措施之一?！兑庖姟芬?guī)定，在黨政機(jī)關(guān)已擔(dān)任法律顧問但未取得法律職業(yè)資格或者律師資格的人員，可以繼續(xù)履行法律顧問職責(zé)。國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度實(shí)施后，黨政機(jī)關(guān)擬擔(dān)任法律顧問的人員應(yīng)當(dāng)具有法律職業(yè)資格或者律師資格；在國有企業(yè)已擔(dān)任法律顧問但未取得法律職業(yè)資格或者律師資格的人員，可以繼續(xù)履行法律顧問職責(zé)。國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度實(shí)施后，國有企業(yè)擬擔(dān)任法律顧問的工作人員或者外聘的其他人員，應(yīng)當(dāng)具有法律職業(yè)資格或者律師資格，但外聘其他國有企業(yè)現(xiàn)任法律顧問的除外。

積極推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度，是領(lǐng)導(dǎo)干部依法決策、依法辦事的重要制度保障?！兑庖姟凡粌H規(guī)定了黨政機(jī)關(guān)、國有企業(yè)發(fā)揮法律顧問和公職律師公司律師作用的方式，還明確規(guī)定黨政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人、國有企業(yè)主要負(fù)責(zé)人要正確認(rèn)識(shí)法律顧問和公職律師公司律師的意義和作用，在落實(shí)法律顧問和公職律師公司律師制度方面，發(fā)揮好組織領(lǐng)導(dǎo)和帶頭落實(shí)的作用。《意見》規(guī)定，黨政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)同志作為推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人，要認(rèn)真抓好本地區(qū)本部門本單位法律顧問、公職律師、公司律師制度的實(shí)施。對(duì)應(yīng)當(dāng)聽取法律顧問、公職律師的法律意見而未聽取，應(yīng)當(dāng)請法律顧問、公職律師參加而未落實(shí)，應(yīng)當(dāng)采納法律顧問、公職律師的法律意見而未采納，造成重大損失或者嚴(yán)重不良影響的，依法依規(guī)追究黨政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任；對(duì)應(yīng)當(dāng)聽取法律顧問、公司律師的法律意見而未聽取，應(yīng)當(dāng)交由法律顧問、公司律師進(jìn)行法律審核而未落實(shí)，應(yīng)當(dāng)采納法律顧問、公司律師的法律意見而未采納，造成重大損失或者嚴(yán)重不良影響的，依法依規(guī)追究國有企業(yè)主要負(fù)責(zé)人、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任。

二、尊重中國現(xiàn)實(shí)國情，遵循法治建設(shè)規(guī)律

當(dāng)前我國各地在經(jīng)濟(jì)、文化等方面的發(fā)展仍然存在著相當(dāng)大的差距，這必然導(dǎo)致各地在推進(jìn)法律顧問制度和公職律師公司律師的發(fā)展上采取不同的模式和措施。“一刀切”的做法是脫離實(shí)際的。《意見》從現(xiàn)實(shí)國情出發(fā)，在推進(jìn)法律顧問制度和公職律師公司律師制度建設(shè)方面，沒有搞一刀切，提出了堅(jiān)持分類規(guī)范實(shí)施的原則。即要從實(shí)際出發(fā)，在黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、國有企事業(yè)單位分類推行法律顧問制度和公職律師、公司律師制度，明確政策導(dǎo)向和基本要求，鼓勵(lì)各地區(qū)各部門各單位綜合考慮機(jī)構(gòu)、人員情況和工作需要，選擇符合實(shí)際的組織形式、工作模式和管理方式，積極穩(wěn)妥實(shí)施。

例如，《意見》考慮到黨政機(jī)關(guān)法律顧問的工作特點(diǎn)，在法律顧問的構(gòu)成上兼顧了政治性、專業(yè)性和獨(dú)立性要求?！兑庖姟诽岢龇e極推行黨政機(jī)關(guān)法律顧問制度，建立以黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)、政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體，吸收法學(xué)專家和律師參加的法律顧問隊(duì)伍。

在法律顧問的設(shè)置上，《意見》提出要專職法律顧問與兼職法律顧問制度兼顧?？h級(jí)以上地方黨委和政府以及法律事務(wù)較多的工作部門應(yīng)當(dāng)配備與工作任務(wù)相適應(yīng)的專職人員擔(dān)任法律顧問；法律事務(wù)較少的縣級(jí)以上地方黨委和政府工作部門可以配備兼職人員履行法律顧問職責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府可以根據(jù)工作需要，配備專職或者兼職人員履行法律顧問職責(zé)。此外，《意見》還規(guī)定，市、縣、鄉(xiāng)同級(jí)黨委和政府可以聯(lián)合外聘法律顧問，為黨政機(jī)關(guān)提供服務(wù)；黨委和政府可以分別統(tǒng)一外聘法律顧問，為黨委和政府及其工作部門提供服務(wù)。

再如，考慮到全面推進(jìn)法律顧問制度和公職律師公司律師制度在法律人才方面的迫切需求，《意見》提出，國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度實(shí)施前已擔(dān)任法律顧問、未取得法律職業(yè)資格或者律師資格的人員具備下列條件，經(jīng)國務(wù)院司法行政部門考核合格的，由國務(wù)院司法行政部門向其頒發(fā)公職律師、公司律師證書：（1）在黨政機(jī)關(guān)、國有企業(yè)擔(dān)任法律顧問滿15年；（2）具有高等學(xué)校法學(xué)類本科學(xué)歷并獲得學(xué)士及以上學(xué)位，或者高等學(xué)校非法學(xué)類本科及以上學(xué)歷并獲得法律碩士、法學(xué)碩士及以上學(xué)位或者獲得其他相應(yīng)學(xué)位；（3）具有高級(jí)職稱或者同等專業(yè)水平。與此同時(shí)，《意見》規(guī)定，根據(jù)該項(xiàng)規(guī)定擔(dān)任公職律師、公司律師的人員，申請轉(zhuǎn)為社會(huì)律師的，應(yīng)當(dāng)符合國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度的相關(guān)規(guī)定。因此，這一過渡性措施不會(huì)沖擊國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度。

三、實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利統(tǒng)一

針對(duì)實(shí)踐中存在的法律顧問和公職律師公司律師的責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一的情況，《意見》在法律顧問和公職律師公司律師的責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一方面作出了詳細(xì)的規(guī)定?！兑庖姟凡粌H規(guī)定了黨政機(jī)關(guān)、國有企業(yè)法律顧問的職責(zé)，還規(guī)定了法律顧問、公職律師、公司律師的責(zé)任。黨政機(jī)關(guān)法律顧問、公職律師玩忽職守、徇私舞弊的，依法依紀(jì)處理；屬于外聘法律顧問的，予以解聘，并記入法律顧問工作檔案和個(gè)人誠信檔案，通報(bào)律師協(xié)會(huì)或者所在單位，依法追究責(zé)任。國有企業(yè)法律顧問對(duì)企業(yè)經(jīng)營管理行為的合法合規(guī)性負(fù)有監(jiān)督職責(zé)，對(duì)企業(yè)違法違規(guī)行為提出意見，督促整改。法律顧問明知企業(yè)存在違法違規(guī)行為，不警示、不制止的，承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。此外，《意見》對(duì)外聘法律顧問、公職律師、公司律師在保密、利益沖突、兼職等行為規(guī)則方面的事項(xiàng)均作出了明確規(guī)定。

此外，為了尊重法律顧問、公職律師、公司律師的勞動(dòng)，體現(xiàn)其工作價(jià)值，《意見》明確規(guī)定，黨政機(jī)關(guān)要將法律顧問、公職律師經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，采取政府購買或者財(cái)政補(bǔ)貼的方式，根據(jù)工作量和工作績效合理確定外聘法律顧問報(bào)酬，為法律顧問、公職律師開展工作提供必要保障。

四、發(fā)揮對(duì)法律人才、社會(huì)律師的正面引導(dǎo)作用

保證公職律師、公司律師具有必要的獨(dú)立性，保證公職律師、公司律師崗位能夠具有執(zhí)業(yè)經(jīng)歷、職業(yè)保障方面的吸引力，是發(fā)揮法律顧問制度和公職律師、公司律師制度的關(guān)鍵之一。為此，《意見》規(guī)定，公職律師、公司律師脫離原單位，可以申請轉(zhuǎn)為社會(huì)律師，其擔(dān)任公職律師、公司律師的經(jīng)歷計(jì)入社會(huì)律師執(zhí)業(yè)年限。公職律師、公司律師依照有關(guān)程序遴選為法官、檢察官的，確定法官、檢察官等級(jí)應(yīng)當(dāng)考慮其從事公職律師、公司律師工作的年限、經(jīng)歷。與此同時(shí)，律師協(xié)會(huì)承擔(dān)公職律師、公司律師的業(yè)務(wù)交流指導(dǎo)、律師權(quán)益維護(hù)、行業(yè)自律等工作。這些規(guī)定無疑有利于吸引人才加入公職律師、公司律師隊(duì)伍。

積極推進(jìn)法律顧問制度和公職律師公司律師制度，離不開社會(huì)律師的參與，應(yīng)當(dāng)形成公職律師、公司律師和社會(huì)律師優(yōu)勢互補(bǔ)、資源共享的格局。《意見》規(guī)定了黨政機(jī)關(guān)外聘法律顧問應(yīng)當(dāng)具備的政治條件、經(jīng)驗(yàn)條件、道德條件，并規(guī)定外聘法律顧問應(yīng)當(dāng)通過公開、公平、公正的方式遴選。例如，《意見》規(guī)定，受聘擔(dān)任法律顧問的律師應(yīng)當(dāng)未受過司法行政部門的行政處罰或者律師協(xié)會(huì)的行業(yè)處分。這對(duì)于引導(dǎo)社會(huì)律師依法遵守職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀(jì)律執(zhí)業(yè)無疑具有積極的導(dǎo)向作用。

五、對(duì)《律師法》的修改提出了新要求

《意見》不僅為未來一段時(shí)間法律顧問、公職律師、公司律師工作的開展指明了方向，也就《律師法》的修改提出了要求?！堵蓭煼ā肥┬幸呀?jīng)20年，司法部在全國試點(diǎn)公職律師、公司律師制度也逾10年。這些年來，黨政機(jī)關(guān)、企業(yè)對(duì)法律服務(wù)的認(rèn)識(shí)和需求已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化。律師隊(duì)伍的格局應(yīng)當(dāng)適應(yīng)依法治國的大形勢而調(diào)整?！堵蓭煼ā凡粌H僅應(yīng)當(dāng)是在律師事務(wù)所執(zhí)業(yè)的社會(huì)律師的《律師法》，也應(yīng)當(dāng)是公職律師、公司律師的《律師法》，應(yīng)當(dāng)為社會(huì)律師、公職律師、公司律師的全面協(xié)調(diào)發(fā)展提供法律根據(jù)。因此，《律師法》的修改，應(yīng)當(dāng)按照《意見》精神，在公職律師、公司律師的證書管理、權(quán)利義務(wù)、律師協(xié)會(huì)的職責(zé)等方面，作出相應(yīng)修改。

（責(zé)任編輯 張文靜）