韓晶徐康

（1.太原市城鄉(xiāng)管理行政執(zhí)法局萬(wàn)柏林分局,山西太原030024；2.太原市行政執(zhí)法總隊(duì)，山西太原030024）

城管執(zhí)法面臨的困境與對(duì)策
——以萬(wàn)柏林區(qū)執(zhí)法分局的工作為例

韓晶1徐康2

（1.太原市城鄉(xiāng)管理行政執(zhí)法局萬(wàn)柏林分局,山西太原030024；2.太原市行政執(zhí)法總隊(duì)，山西太原030024）

在我國(guó)加速城市化建設(shè)的過(guò)程中，城管執(zhí)法應(yīng)運(yùn)而生。城管執(zhí)法工作中存在著法律依據(jù)滯后、總體治理效果不理想、治標(biāo)不治本、執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)不高等問(wèn)題。本文以萬(wàn)柏林區(qū)執(zhí)法分局的工作為例，從提高隊(duì)伍和人員素質(zhì)、完善執(zhí)法環(huán)境保障、疏堵結(jié)合、建設(shè)合理的市場(chǎng)網(wǎng)點(diǎn)等方面提出建議和思路。

城管執(zhí)法；無(wú)證流動(dòng)攤點(diǎn)；隊(duì)伍建設(shè)

無(wú)證流動(dòng)攤點(diǎn)作為城市的“牛皮蘚”，可以說(shuō)是無(wú)處不在。攤販們占道經(jīng)營(yíng)，嚴(yán)重影響市容環(huán)境，妨礙交通暢通，同時(shí)也嚴(yán)重?fù)p壞了城市形象，所以說(shuō)，對(duì)城市流動(dòng)攤點(diǎn)的治理是城管工作的重點(diǎn)。同時(shí)，由于其經(jīng)營(yíng)形式簡(jiǎn)單、流動(dòng)性大，容易反彈、難以根治，也是目前城管工作中一個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題。

一、無(wú)證流動(dòng)攤販的主體構(gòu)成和經(jīng)營(yíng)內(nèi)容

所謂無(wú)證流動(dòng)攤販，是指無(wú)固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、無(wú)營(yíng)業(yè)執(zhí)照、無(wú)注冊(cè)資金，也沒有合法攤位證、流動(dòng)性大的攤位。主要由以下四類人員組成：

（一）無(wú)業(yè)、下崗或待業(yè)人員

經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和企業(yè)改制后，許多的下崗職工被推向了社會(huì)。由于年紀(jì)偏大，很難找到合適的工作，他們都處在上有老、下有小的年紀(jì)，家庭負(fù)擔(dān)沉重，又不能閑置在家中，所以很多人都選擇了這種投資少、見效快、風(fēng)險(xiǎn)低的小買賣。

（二）外來(lái)流動(dòng)人員

有些外來(lái)人口的素質(zhì)普遍比較低，大部分都來(lái)自山區(qū)或比本地相對(duì)更加落后的地區(qū)，這部分人成分復(fù)雜，拉幫結(jié)派，不服從管理。還有一些是離城市近的農(nóng)民，他們的小農(nóng)意識(shí)較強(qiáng)，將自己種的瓜菜推到城市里叫賣，從而減少市場(chǎng)內(nèi)兜售的各種費(fèi)用。

（三）部分“兩勞”（勞動(dòng)教養(yǎng)、勞動(dòng)改造釋放）人員和老弱病殘人員

由于“兩勞”人員的特殊經(jīng)歷，再就業(yè)的難度比較大，也沒有足夠的資金創(chuàng)業(yè)，所以大多都選擇這種幾乎零成本的方式來(lái)經(jīng)營(yíng)。老弱病殘人員由于自身的疾病和身體的缺陷，大多無(wú)法正常獲取生活來(lái)源，他們把自己劃定為特殊群體，渴望得到社會(huì)的關(guān)注和救濟(jì)。

（四）城中村居民

城中村居民依靠地理優(yōu)勢(shì)在城市的商業(yè)街區(qū)擺攤，做一些小買賣，主要以中老年婦女為主。這有些城中村居民索性圈地為界，一年四季出攤經(jīng)營(yíng)，并擁有了大批的老顧客。

總得來(lái)說(shuō)這些流動(dòng)攤販有一個(gè)共性特征就是大都是弱勢(shì)群體。雖然隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們思想觀念的轉(zhuǎn)變，越來(lái)越多的學(xué)生、上班族甚至是家庭富裕的年輕人也加入到了這一“擺地?cái)偂钡男辛兄衼?lái)，他們利用課余和下班時(shí)間擺攤賣一些新奇的東西豐富自己的生活經(jīng)驗(yàn)，增加自己的生活履歷。但依舊以弱勢(shì)群體的占有率最高。

無(wú)證流動(dòng)攤點(diǎn)的經(jīng)營(yíng)內(nèi)容品種繁多，門類齊全，應(yīng)有盡有，以日常生活用品、水果、蔬菜、早點(diǎn)、熟食、油炸食品為主。經(jīng)營(yíng)工具多以自制手推車、自行車和人力三輪車、機(jī)動(dòng)車（賣水果時(shí)有）為主。流動(dòng)攤販對(duì)市場(chǎng)的需求變化有極強(qiáng)的應(yīng)變性，能根據(jù)市場(chǎng)的變化及時(shí)快速地調(diào)整自己的經(jīng)營(yíng)內(nèi)容，以迎合消費(fèi)者的需求，給附近的市民生活帶來(lái)了很大的便利。

二、無(wú)證流動(dòng)攤販存在的原因

流動(dòng)攤販的存在根源在于我國(guó)城市化進(jìn)程的加快、國(guó)有企業(yè)改制等導(dǎo)致的勞動(dòng)力富余，就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻的客觀現(xiàn)實(shí)。也是我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)還不夠發(fā)達(dá)，部分人民生活水平相對(duì)低下的集中體現(xiàn)。具體原因主要有以下幾種：

（一）集貿(mào)市場(chǎng)建設(shè)滯后，布局不合理。隨著城市建設(shè)的不斷發(fā)展，目前城區(qū)特別是有些社區(qū)生活基礎(chǔ)設(shè)施配套不完善的問(wèn)題越來(lái)越突出，方便群眾就近購(gòu)買日常生活用品的“市場(chǎng)”嚴(yán)重匱乏。而流動(dòng)攤販以其商品價(jià)廉、經(jīng)營(yíng)方式靈活、就近購(gòu)買方便，能滿足一定消費(fèi)群體的需求等特點(diǎn)，而在市場(chǎng)上占有一席之地。

（二）一定弱勢(shì)群體生存和獲利的途徑所迫。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，下崗失業(yè)人員增多和農(nóng)民大量涌入城市，他們多數(shù)文化程度低、無(wú)技術(shù)、無(wú)資本，為了謀求生存空間或者渴求獲得可觀的經(jīng)濟(jì)收益，做無(wú)證流動(dòng)商販便成為其首選的謀利方式。據(jù)調(diào)查，無(wú)照商販中75%是非常住人口，他們居無(wú)定所、流動(dòng)頻繁、成分復(fù)雜；比如下元商貿(mào)城周邊的賣西瓜條、烤腸的，下元恒信手機(jī)城前賣手機(jī)卡，貼膜的，25%是無(wú)其他經(jīng)濟(jì)來(lái)源收入的城鎮(zhèn)困難家庭和失業(yè)人員。為了逃避各種賦稅，降低經(jīng)營(yíng)成本，謀取最大利潤(rùn)，擴(kuò)大生存空間，多在街頭就地設(shè)攤，流動(dòng)經(jīng)營(yíng)。他們通常被人們視為弱勢(shì)群體，每當(dāng)執(zhí)法人員依法管理時(shí)，極易引發(fā)群眾不滿情緒，群眾或?yàn)槠湔f(shuō)情，甚至干擾、阻撓執(zhí)法，更有部分別有用心的人趁機(jī)唆使不明人員混淆視聽、制造混亂，嚴(yán)重阻礙了城管執(zhí)法人員依法執(zhí)法。

（三）獲利大，即便取締或處罰效果也不理想。據(jù)統(tǒng)計(jì)，流動(dòng)攤販秤量工具90%以上使用的是“二八、三七秤”，甚至“四六秤”，概率達(dá)98%以上。因此，投資少、成本低、風(fēng)險(xiǎn)小、收效快，成為低收入家庭和外來(lái)流動(dòng)人員的首選，加上其對(duì)市場(chǎng)的適應(yīng)性強(qiáng)，經(jīng)營(yíng)內(nèi)容調(diào)整快、無(wú)稅收，只要經(jīng)營(yíng)者頭腦靈活，肯吃苦，其收入養(yǎng)家糊口沒問(wèn)題，收入好的流動(dòng)攤販甚至不低于企業(yè)白領(lǐng)。如此大的利益驅(qū)動(dòng)，就會(huì)使他們?cè)谝淮斡忠淮问艿饺【喕蛱幜P后，一次又一次地進(jìn)行無(wú)照經(jīng)營(yíng)，難以徹底根除。

（四）弱勢(shì)群體更容易引起群眾的同情心。一些攤販在面對(duì)城管執(zhí)法人員的處罰時(shí)會(huì)以耍無(wú)賴、拒交罰款等方式進(jìn)行抵抗，有的甚至將滿腔的怨氣撒到執(zhí)法隊(duì)員身上。再加上他們是弱勢(shì)群體，更容易引起圍觀群眾的同情，有些煽動(dòng)者甚至趁機(jī)對(duì)執(zhí)法隊(duì)員進(jìn)行辱罵、毆打，從而削弱了城管執(zhí)法者的權(quán)威，也挫傷了一線執(zhí)法人員的積極性，使執(zhí)法工作陷入被動(dòng)的境地。

（五）缺乏執(zhí)法保障。當(dāng)執(zhí)法隊(duì)員對(duì)攤販進(jìn)行處罰時(shí)，沒有非常確切的法律依據(jù)，例如萬(wàn)柏林區(qū)行政執(zhí)法人員在進(jìn)行處罰時(shí)只能單純依據(jù)《太原市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法》，而沒有明確的法律條款規(guī)定何種情況進(jìn)行何種處罰，如果被處罰人拒絕接受處罰，甚至是暴力抗法該如何處置等等。這種處罰通常是對(duì)事不對(duì)人，沒有威懾力。例如查處無(wú)證流動(dòng)攤販等違法行為，一般是取締或暫扣物品，而對(duì)違法行為人沒有制裁手段，起不到應(yīng)有的作用。

（六）管理任務(wù)重，執(zhí)法人員少。城管執(zhí)法人員與管理任務(wù)量之間需求不平衡，是萬(wàn)柏林區(qū)城管執(zhí)法中的老問(wèn)題。按照萬(wàn)分之五的人員配置比例，萬(wàn)柏林分局應(yīng)在260人左右。目前有104人，盡管近年來(lái)區(qū)政府積極解決，招錄了一些新人。但是，人員不足的問(wèn)題仍然是一個(gè)主要問(wèn)題。一方面隨著萬(wàn)柏林區(qū)新街道的打通和老街道的拓寬，清潔工程片區(qū)改造面積越來(lái)越大，這樣管理任務(wù)越來(lái)越重，管控的要求越來(lái)越高。另一方面，執(zhí)法人員趨于老化，40歲以上的隊(duì)員占到分局總?cè)藬?shù)的56%?，F(xiàn)在一個(gè)中隊(duì)的正式執(zhí)法人員在5人左右，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)大大小小10多條街道，及不同面積的片區(qū)執(zhí)法管理，從早到晚的全方位無(wú)間隙的控制，節(jié)假日不休息，執(zhí)法力量的捉襟見肘不言而喻。商業(yè)繁華地區(qū)的下元中隊(duì)、興華中隊(duì)尤為突出。

三、城管執(zhí)法面臨的困境與對(duì)策

（一）提高城管執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)

在實(shí)際工作中，一是執(zhí)法人員長(zhǎng)期加班加點(diǎn)，而加班補(bǔ)助因沒有政策不能解決，直接影響到人員的工作熱情和主動(dòng)性。二是長(zhǎng)期從事直接從群眾面對(duì)面的這項(xiàng)工作，長(zhǎng)時(shí)間處在管理與被管理之間的這樣一個(gè)社會(huì)矛盾的工作環(huán)境中，工作壓力大。而相對(duì)人的素質(zhì)相對(duì)低，思想上極易產(chǎn)生疲倦感，昔日的熱情日漸低落，寶貴的能動(dòng)性日漸降低。執(zhí)法人員之間交流機(jī)會(huì)少，缺乏成就感，影響進(jìn)取心和積極性。沒有形成良好的循環(huán)，新老交替問(wèn)題上考慮不足，要長(zhǎng)時(shí)間保持隊(duì)伍的戰(zhàn)斗力就成為一個(gè)問(wèn)題。因此，要將老一批的執(zhí)法人員逐步過(guò)度到后勤管理部門，提高單位面積執(zhí)法人員的數(shù)量，將更多的新生力量補(bǔ)充到執(zhí)法一線隊(duì)伍當(dāng)中，增加執(zhí)法隊(duì)伍的活力和生命力提高執(zhí)法隊(duì)員的工作效率。同時(shí)在招錄過(guò)程中要重視選拔，要招錄文化素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的人員加入執(zhí)法隊(duì)伍的行列。要考慮給執(zhí)法隊(duì)、人員，尤其是戰(zhàn)斗在一線的執(zhí)法人員給予特崗補(bǔ)助和加班費(fèi)的問(wèn)題，從而提高執(zhí)法人員的工作積極性。

（二）創(chuàng)新執(zhí)法管理理念與措施

在實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中，一是存在“疏與堵”的問(wèn)題。以“堵”為重，主要力量集中到“堵”上，在“疏”上做的不夠，“疏”不好，勢(shì)必“堵”不久。有些生活小區(qū)、村莊沒有市場(chǎng)，因居民的市場(chǎng)需求，導(dǎo)致商販見空就擺，你來(lái)我走，和執(zhí)法人員打游擊，即使經(jīng)常組織集中整頓，整頓效果也堅(jiān)持不久，整治成果反彈率大。二是存在收費(fèi)設(shè)置與清理取締的尷尬問(wèn)題。據(jù)了解，目前部分地段的商販有收費(fèi)現(xiàn)象，這樣我們面對(duì)相對(duì)人很是尷尬，如強(qiáng)制取締必將造成經(jīng)營(yíng)戶的不滿，極易造成社會(huì)不穩(wěn)定，引發(fā)暴力抗法。應(yīng)先取消收費(fèi)，再進(jìn)行取締，效果才會(huì)好。三是存在措施手段單一的問(wèn)題。執(zhí)法措施單一，缺乏長(zhǎng)效制約手段。隨著人們生活的多元化需求，還面臨群眾理解一個(gè)問(wèn)題。比如對(duì)無(wú)證燒烤攤點(diǎn)，有的經(jīng)營(yíng)戶能配合，但是顧客不理解，這樣只能重點(diǎn)地段，重點(diǎn)監(jiān)控，使用人海緊盯戰(zhàn)術(shù)，天天派人盯守防控。不能進(jìn)入常態(tài)，不能很好地進(jìn)行有效執(zhí)法。四是在完成常態(tài)城管行政執(zhí)法任務(wù)人員吃緊的情況下，還要承擔(dān)街辦安排的諸如動(dòng)遷、計(jì)生、穩(wěn)維、選舉、護(hù)林防火等其它方面的工作，使應(yīng)有的執(zhí)法力量不能全部投入到城管行政執(zhí)法工作中，在一定程度上對(duì)城管執(zhí)法工作有所消弱。為此，建成合理的市場(chǎng)網(wǎng)點(diǎn)，最大程度地滿足群眾的需求是解決攤點(diǎn)亂擺的關(guān)鍵所在。建設(shè)合理化市場(chǎng)是政府的一項(xiàng)系統(tǒng)大工程，在規(guī)劃設(shè)置上如果能做到符合民意，適應(yīng)民情，將為城管監(jiān)控?cái)傸c(diǎn)亂擺問(wèn)題鋪平道路。出臺(tái)適合萬(wàn)柏林區(qū)街道目標(biāo)化管理標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于主要大街、小巷、城中村內(nèi)街道建議進(jìn)行分類管理，制定目標(biāo)落實(shí)，責(zé)任到人。行政執(zhí)法隊(duì)伍主要管理，招聘的人員及街辦城管工作人員分片管理，城中村的小街巷建議充分調(diào)動(dòng)村委治保會(huì)的力量緩解目前執(zhí)法力量不足的問(wèn)題。對(duì)于與群眾生活密不可分的，比如修自行車、配鑰匙、修鞋等便民攤點(diǎn)，可考慮劃定位置規(guī)范經(jīng)營(yíng)。通過(guò)細(xì)致的考核辦法，做好門前責(zé)任制目標(biāo)管理和常態(tài)管理，可達(dá)到事半功倍的作用。

（三）加強(qiáng)城管執(zhí)法的環(huán)境保障建設(shè)

一是存在執(zhí)法受阻的問(wèn)題。暴力抗法的問(wèn)題羈絆著城管執(zhí)法的依法行政，在遭遇暴力抗法的時(shí)候，城管執(zhí)法人員的正當(dāng)權(quán)益往往得不到保障，公安處理時(shí)常常以和解為出發(fā)點(diǎn)，不了了之，無(wú)形之中助長(zhǎng)了不法商販的囂張氣焰。二是存在群眾的不理解問(wèn)題。在執(zhí)法過(guò)程，得不到群眾的支持和理解。三是存在媒體報(bào)道的導(dǎo)向問(wèn)題。媒體對(duì)城管的報(bào)道缺乏客觀性，存在一邊倒的現(xiàn)象。四是存在執(zhí)法活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)短缺問(wèn)題。目前執(zhí)法經(jīng)費(fèi)短缺，主要體現(xiàn)在租賃機(jī)具、車輛，人員加班誤餐及福利待遇。應(yīng)在清潔工程?？钪薪y(tǒng)籌考慮，執(zhí)法經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算。我們的執(zhí)法環(huán)境需要一個(gè)支持、正確的輿論導(dǎo)向。需要得到公安有力保障，明確城管執(zhí)法受阻，不可按一般的民事糾紛處理。媒體給予正確的導(dǎo)向，營(yíng)造城管執(zhí)法的良好氛圍。

［1］姜杰,彭展,夏寧.城市管理學(xué)［M］.濟(jì)南:山東人民出版社, 2005.

［2］董世明,漆國(guó)生.行政管理學(xué)［M］.長(zhǎng)沙:湖南人民出版社, 2003.

［3］王夢(mèng)奎.中國(guó)中長(zhǎng)期發(fā)展的重要問(wèn)題2006-2020［M］.北京:中國(guó)發(fā)展出版社,2005.

［4］萊斯利.政治學(xué)的重大問(wèn)題——政治學(xué)導(dǎo)論［M］.劉曉譯.北京:華夏出版社,2001.

［5］郭夏娟.公共行政倫理學(xué)［M］.杭州:浙江大學(xué)出版社, 2003.

［6］王郁.城市管理創(chuàng)新:世界城市東京的發(fā)展戰(zhàn)略[M].上海:同濟(jì)大學(xué)出版社,2004.

［7］吳潔瑾.城管求解:改善形象需法制保障［N］.東方早報(bào), 2013-11-11.

（責(zé)編：李園）

F299.22

A

1008-8431（2016）01-0075-03

2015-11-25

韓晶（1987-），女，太原市城鄉(xiāng)管理行政執(zhí)法局萬(wàn)柏林區(qū)分局科員;徐康（1987-），男，太原市行政執(zhí)法總隊(duì)科員。