劉偉 張曉瓊

（曲阜師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山東日照276826）

新型農(nóng)村社區(qū)治理體系探究
——基于“全國農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)”日照市的實(shí)地調(diào)查

劉偉 張曉瓊

（曲阜師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山東日照276826）

當(dāng)前“鄉(xiāng)政村治”的二元治理格局導(dǎo)致的治理碎片化問題日趨復(fù)雜，國家積極調(diào)整農(nóng)村社區(qū)發(fā)展政策，在許多地方試行試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)工作。日照市在基層治理探索過程中創(chuàng)新了農(nóng)村社區(qū)治理體系，創(chuàng)建了組織體系、自治體系、服務(wù)體系、保障體系等“四大體系”，初步形成了具有日照特色的農(nóng)村社區(qū)管理服務(wù)體系?！八拇篌w系”理論上雖有局限性，但實(shí)踐中“四大體系”顯著地促進(jìn)了日照市鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型。

新型農(nóng)村社區(qū)；治理；體系

中共十八屆三中全會(huì)將“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，這指明了國家政治體制改革的新方向，具有重大的理論價(jià)值與實(shí)踐意義。中共十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)基層治理法治化”。農(nóng)村基層治理體系是國家治理體系的重要組成部分，是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。積極推進(jìn)農(nóng)村基層治理體系法治化對(duì)于促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、完善村民自治和加快治理轉(zhuǎn)型具有十分重要的時(shí)代價(jià)值。

改革開放以來我國鄉(xiāng)村社會(huì)逐步形成“鄉(xiāng)政村治”的治理格局，從其實(shí)際運(yùn)行情況來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治彼此間“涇渭分明”，缺乏必要的銜接與互動(dòng)機(jī)制，這既嚴(yán)重削弱了基層政府的政治權(quán)威與政治合法性，又抑制了村民自治的良性循環(huán)，還阻滯城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，造成了一系列不良后果。隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、鄉(xiāng)村社會(huì)的轉(zhuǎn)型，群眾享受均等化公共服務(wù)愿望更加迫切，而“鄉(xiāng)政村治”的二元治理格局導(dǎo)致的治理碎片化的問題與矛盾日趨復(fù)雜與尖銳，構(gòu)建協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村平衡的新型治理體系以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力與村民自治權(quán)利良性互動(dòng)顯得十分迫切。在鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時(shí)期，如何建構(gòu)適宜農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的治理體系既是農(nóng)村基層治理面臨的重大理論問題，也是一個(gè)影響深遠(yuǎn)的實(shí)踐課題。日照市作為全國唯一的“農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)”，在新型農(nóng)村社區(qū)治理探索過程中創(chuàng)新了農(nóng)村社區(qū)治理體系，建構(gòu)了“四大體系”。

一、農(nóng)村社區(qū)治理理論

社區(qū)由滕尼斯在《社區(qū)與社會(huì)》中最早提出，他將以鄉(xiāng)村為主要地域的共同體稱為社區(qū)。滕尼斯的“社區(qū)”是基于共同價(jià)值與宗族自然形成的生活聯(lián)合體，集血緣與地緣于一體。最早運(yùn)用社區(qū)理論研究中國傳統(tǒng)農(nóng)村是費(fèi)孝通先生，他將傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)表述為“熟人社會(huì)”。隨著農(nóng)村社會(huì)發(fā)展，農(nóng)村社區(qū)發(fā)生質(zhì)變，向農(nóng)村新型社區(qū)過渡。傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)是指以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要生活來源，具有較強(qiáng)認(rèn)同的地域性共同體，而新型農(nóng)村社區(qū)是伴隨新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，農(nóng)村居民點(diǎn)空間形態(tài)重構(gòu)的自然歷史產(chǎn)物，新型農(nóng)村社區(qū)是在規(guī)劃引導(dǎo)下農(nóng)村居民點(diǎn)集中建設(shè)，形成具有一定規(guī)模和產(chǎn)業(yè)支撐、基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施完善、管理民主科學(xué)的農(nóng)村新型聚落形態(tài)。新型農(nóng)村社區(qū)與傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)相比具有鮮明特征：居住集中化、群體異質(zhì)化、生活方式類城市化、工作職業(yè)化。傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)更多是一種文化生活生產(chǎn)共同體,而新型農(nóng)村社區(qū)是一種國家規(guī)劃性制度變遷的產(chǎn)物,與傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)的“熟人社會(huì)”相比照，新型農(nóng)村社區(qū)的開放性、流動(dòng)性、變化性等特性更加突出。

治理理論是鄉(xiāng)村治理的理論源泉，農(nóng)村社區(qū)治理是治理理論在鄉(xiāng)村基層管理中的實(shí)踐應(yīng)用。農(nóng)村社區(qū)治理的內(nèi)涵非常豐富，它涉及鄉(xiāng)村權(quán)力主體、運(yùn)行方式、公共目標(biāo)、協(xié)作機(jī)制等不同維度。農(nóng)村社區(qū)治理指在農(nóng)村社會(huì)中，多元主體通過協(xié)作共管整合農(nóng)村社區(qū)資源，管理社區(qū)公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)公共利益最大化。而新型農(nóng)村社區(qū)治理體系是新型農(nóng)村社區(qū)不同治理主體探索實(shí)現(xiàn)公眾利益最大化的制度依托與運(yùn)行載體。

與傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)管理比較，新型農(nóng)村社區(qū)治理體系特點(diǎn)十分顯著。第一，治理主體由二元轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣鹘y(tǒng)農(nóng)村社區(qū)的政治結(jié)構(gòu)是鄉(xiāng)政村治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者村民委員會(huì)是管理主體，而隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國家農(nóng)村發(fā)展政策調(diào)整，農(nóng)村利益格局轉(zhuǎn)變，農(nóng)民越來越重視自己的合法權(quán)利。有學(xué)者認(rèn)定轉(zhuǎn)型時(shí)期農(nóng)村利益朝著多元均衡方向發(fā)展。農(nóng)村社區(qū)權(quán)力主體多元化是必然趨勢(shì)，農(nóng)村社區(qū)中各類社會(huì)組織、企業(yè)、學(xué)校等都是治理主體，因此農(nóng)村社區(qū)的公共事務(wù)與公共管理需要社區(qū)各類組織的共同參與，協(xié)商決策，以促進(jìn)鄉(xiāng)村良性轉(zhuǎn)型。第二，農(nóng)村社區(qū)管理從行政控制過渡到注重村民力量參與，社區(qū)與政府之間呈現(xiàn)權(quán)力的雙向互動(dòng)結(jié)構(gòu)，社區(qū)治理過程協(xié)調(diào)化。新型農(nóng)村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中，政府只是治理主體之一，官僚制色彩逐漸減弱，在社區(qū)治理過程中多類主體平等協(xié)商，共同商議決定社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、自治事務(wù)、服務(wù)事務(wù)，政府與村民之間形成信任合作機(jī)制，從而形成政府、村委會(huì)、村民、社區(qū)組織、經(jīng)濟(jì)組織多向互動(dòng)的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。新型農(nóng)村社區(qū)治理不僅要求農(nóng)村社區(qū)自身的組織重建和功能轉(zhuǎn)變,也是整個(gè)國家鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村治理方式的重大轉(zhuǎn)變。

二、日照市新型農(nóng)村社區(qū)“四大體系”的形成

（一）日照市新型農(nóng)村社區(qū)“四大體系”的緣起

日照市在五年的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)踐中，摸索出初具本地特色的新型農(nóng)村社區(qū)治理四大體系，“四大體系”包含組織體系、自治體系、服務(wù)體系、保障體系四個(gè)子體系。社區(qū)組織體系以社區(qū)黨組織為核心、社區(qū)自治組織為主體、社區(qū)群團(tuán)組織為紐帶、社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織和社區(qū)社會(huì)組織為補(bǔ)充；社區(qū)自治體系是社區(qū)居民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的自治機(jī)制，也是村民行使民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督權(quán)利的制度載體，主要機(jī)構(gòu)為社區(qū)村委會(huì)和社區(qū)事務(wù)監(jiān)督委員會(huì)；社區(qū)保障體系包括人員保障、資金保障、組織領(lǐng)導(dǎo)保障；社區(qū)服務(wù)體系以社區(qū)服務(wù)大廳為平臺(tái)，提供公共服務(wù)、自治服務(wù)。

隨著城鄉(xiāng)一體化政策推進(jìn)，鄉(xiāng)村社會(huì)流動(dòng)加快，鄉(xiāng)村基層對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)與公共管理提出了更多更高的要求，農(nóng)村治理體制面臨新變革。在國家頂層設(shè)計(jì)尚處于醞釀之際，許多省市自下而上進(jìn)行地方實(shí)踐。江西省積極探索新型鄉(xiāng)村基層社會(huì)管理方式，試行“農(nóng)村社區(qū)”建設(shè)，從2001年起進(jìn)行農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)，逐步摸索出以農(nóng)村“五老”為主體的志愿者組織和志愿者的參與，形成了在黨的領(lǐng)導(dǎo)下“政府、社會(huì)、群眾”三結(jié)合的基層社會(huì)治理格局，有效地推動(dòng)了行政力量與社會(huì)力量的互動(dòng)。2006年，中共十六屆六中全會(huì)首次明確指出農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展方向，“積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”。2007年，中共十七大再次強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)社區(qū)是“社會(huì)生活共同體”，黨中央將城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)統(tǒng)一并列入城鄉(xiāng)社區(qū)這一范疇表明城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展納入國家頂層規(guī)劃。2009年3月6日，國家民政部頒布《關(guān)于開展“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)全覆蓋”創(chuàng)建活動(dòng)的通知》，決定開展“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)全覆蓋”活動(dòng)，要求領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、社區(qū)建設(shè)規(guī)劃、社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施、社區(qū)各項(xiàng)服務(wù)和社區(qū)各項(xiàng)管理的全覆蓋。自此，實(shí)踐層面的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)在全國迅速鋪開。

（二）日照市新型農(nóng)村社區(qū)“四大體系”的雛形

由于長期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，日照市城鄉(xiāng)差距很大，2008年，日照市城市居民人均可支配收入14409元，而農(nóng)村居民人均純收入為6038元；日照城鎮(zhèn)化進(jìn)程較慢，城鎮(zhèn)化率低于全省平均水平；農(nóng)村公共設(shè)施少，農(nóng)民難以享受政府公共服務(wù)；農(nóng)民外出打工，“空心村”增多，造成土地荒廢。為促進(jìn)公共服務(wù)進(jìn)一步向農(nóng)村基層延伸，推動(dòng)政府行政管理與基層群眾自治有效結(jié)合，加強(qiáng)農(nóng)村土地的集約利用，加快日照城鎮(zhèn)化進(jìn)程，從2009年8月開始，日照市在小花等村開始新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作，成立小花社區(qū)。西湖鎮(zhèn)在小花社區(qū)派駐黨組織與管委會(huì)，負(fù)責(zé)小花社區(qū)工作；配套成立團(tuán)委、婦聯(lián)等群團(tuán)組織，紅白理事會(huì)、衛(wèi)生保潔組織等社會(huì)組織，促進(jìn)了社區(qū)涵蓋村莊、村民之間的融合。社區(qū)層面成立由社區(qū)涵蓋村主任與鎮(zhèn)下派人員構(gòu)成的管理委員會(huì)，代行自治職能。在過渡期間社區(qū)實(shí)行農(nóng)村社區(qū)與村業(yè)務(wù)并辦的“雙軌制”，促進(jìn)村莊向社區(qū)轉(zhuǎn)型，確保社區(qū)工作的有效開展。在組織體系初步形成后，西湖鎮(zhèn)在小花社區(qū)設(shè)立服務(wù)大廳等，承接政府公共服務(wù)職能；建立科技文化中心、社區(qū)事務(wù)聽證等功能室，提供自治服務(wù)。日照市各級(jí)政府在小花社區(qū)建設(shè)中給予大力支持，區(qū)鎮(zhèn)政府與小花社區(qū)投入300多萬建設(shè)辦公與服務(wù)設(shè)施；區(qū)社區(qū)管理局具體指導(dǎo)社區(qū)治理實(shí)踐創(chuàng)新，西湖鎮(zhèn)在服務(wù)中心派駐專職人員3名，村兩委成員也輪流值班，保證服務(wù)中心正常運(yùn)轉(zhuǎn)。日照市在小花社區(qū)的探索實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)成為“四大體系”的最早雛形。

（三）日照市新型農(nóng)村社區(qū)“四大體系”的定型

2009年11月，山東省委省政府發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的意見》，加強(qiáng)對(duì)山東省農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的政策導(dǎo)向指導(dǎo)。2009年12月，日照市提出“在充分發(fā)揮我市農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)社區(qū)組織、公共服務(wù)等建設(shè)，豐富完善創(chuàng)新日照模式”。在領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)有力支持下，日照市加快了農(nóng)村社區(qū)試點(diǎn)建設(shè)工作，加快服務(wù)職能轉(zhuǎn)接，強(qiáng)化以社區(qū)服務(wù)中心為主體的服務(wù)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)組織與管理機(jī)制體制建設(shè)，努力探索日照特色的農(nóng)村社區(qū)管理和運(yùn)行機(jī)制。2010年10月19日日照市發(fā)布《日照市農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃》，明確指出以把農(nóng)村社區(qū)建設(shè)成為和諧有序的社會(huì)生活共同體為目標(biāo)，以擴(kuò)大基層民主、完善村民自治、健全農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)體制為重點(diǎn)，著力創(chuàng)新治理模式，完善基礎(chǔ)設(shè)施，加強(qiáng)組織建設(shè)，健全服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)社區(qū)化管理和服務(wù)全覆蓋，促進(jìn)行政村管理體制向社區(qū)治理體制轉(zhuǎn)變，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。以此為契機(jī)，日照市新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)快速發(fā)展，2010年底，日照市新型農(nóng)村社區(qū)覆蓋率達(dá)到30%。

2010年10月，小花社區(qū)以其在社區(qū)探索方面的成功經(jīng)驗(yàn)被日照市委、市政府確定為首個(gè)農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)點(diǎn)。在小花社區(qū)等試點(diǎn)農(nóng)村社區(qū)，日照市經(jīng)過半年的摸索實(shí)踐，探索出強(qiáng)化社區(qū)組織的協(xié)調(diào)管理職能和服務(wù)功能，促進(jìn)政府服務(wù)功能與村民自治功能向社區(qū)轉(zhuǎn)化、建立人員、資金、領(lǐng)導(dǎo)三個(gè)保障體系為主要內(nèi)容的農(nóng)村社區(qū)管理和運(yùn)行機(jī)制，深化了農(nóng)村社區(qū)管理建設(shè)。日照市創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)治理運(yùn)行機(jī)制實(shí)踐受到民政部充分肯定，在2011年10月被列為全國首個(gè)農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)。此后日照市在深刻系統(tǒng)總結(jié)前期農(nóng)村社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在2011年12月29日日照市印發(fā)《全國農(nóng)村社區(qū)管理與服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)工作方案》的通知中明確指出建構(gòu)新型農(nóng)村社區(qū)“四大體系”。由建構(gòu)“兩個(gè)強(qiáng)化、兩個(gè)轉(zhuǎn)化、三個(gè)保障”向建設(shè)“四大體系”的轉(zhuǎn)化，日照市新型農(nóng)村社區(qū)治理體系實(shí)現(xiàn)了深層次的變革與系統(tǒng)創(chuàng)新。

三、日照市新型農(nóng)村社區(qū)“四大體系”的建構(gòu)目標(biāo)、原則和運(yùn)行要素

村民自治是在黨的領(lǐng)導(dǎo)與農(nóng)民自發(fā)作用下合力產(chǎn)生的鄉(xiāng)村治理制度，而農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是國家計(jì)劃性變遷的實(shí)踐過程，鄉(xiāng)村治理體系的重構(gòu)是一場(chǎng)政府主導(dǎo)下的行政性建構(gòu)。日照市在建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)摸索中將基層社會(huì)管理重心定位在社區(qū)，加強(qiáng)以黨組織為核心的社區(qū)組織建設(shè)。將政府職權(quán)逐級(jí)下放與原行政村權(quán)力上收，由社區(qū)進(jìn)行權(quán)力與職能整合，推進(jìn)社區(qū)自治，實(shí)行網(wǎng)格化管理的新體制。在四大體系建設(shè)中，日照市充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，政府中設(shè)有專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)指導(dǎo)和管理社區(qū)工作，規(guī)劃社區(qū)；在社區(qū)中派駐人員承擔(dān)服務(wù)職能，在財(cái)政上予以支持，社區(qū)發(fā)展中政府主導(dǎo)作用明顯。

（一）建構(gòu)目標(biāo)

長期以來由于歷史、現(xiàn)實(shí)各種因素以及農(nóng)民本身的特性，城鄉(xiāng)二元分化，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)匱乏，農(nóng)村社會(huì)管理混亂，村民自治異化，農(nóng)村社區(qū)發(fā)展偏離“善治”軌道。在中國鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型時(shí)期，日照市積極推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，全面推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，探索建立具有日照特色的農(nóng)村社區(qū)治理體系，農(nóng)村社區(qū)成為農(nóng)村基層社會(huì)管理實(shí)體和基本單元。“四大體系”是對(duì)以小花社區(qū)為代表的試點(diǎn)農(nóng)村社區(qū)管理與服務(wù)實(shí)踐的深刻總結(jié)，是日照市農(nóng)村社區(qū)建設(shè)階段性經(jīng)驗(yàn)的深刻概括。這一經(jīng)驗(yàn)在日照的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)踐中得到廣泛認(rèn)可，并在全市范圍內(nèi)鋪開。

日照市計(jì)劃在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，以社區(qū)自治為導(dǎo)向、社區(qū)服務(wù)為重點(diǎn)，建立起職責(zé)明晰、作用突出的組織體系，項(xiàng)目齊全、功能完備的服務(wù)體系，依法運(yùn)行、多元參與的自治體系，資源集約、長效穩(wěn)固的保障體系，以逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)有效治理，促進(jìn)公共服務(wù)社區(qū)化。

（二）建構(gòu)原則

1.以堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心原則

我國社會(huì)主義國家性質(zhì)以及人民民主專政的國體決定了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。堅(jiān)持共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)質(zhì),就是要堅(jiān)持黨在建設(shè)中國特色社會(huì)主義事業(yè)中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位,發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。新型農(nóng)村社區(qū)治理過程中必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能堅(jiān)持新型農(nóng)村社區(qū)治理的正確方向，才能充分調(diào)動(dòng)各種力量參與社會(huì)治理的積極性，才能為構(gòu)建新型農(nóng)村社區(qū)治理體系提供政治保障。在農(nóng)村社區(qū)中，黨的領(lǐng)導(dǎo)以農(nóng)村社區(qū)黨組織為主要載體，它不僅負(fù)責(zé)貫徹黨的政策方針，而且肩負(fù)著協(xié)調(diào)各方利益以實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共利益最大化的重任。因此，構(gòu)建新型農(nóng)村社區(qū)治理體系必須發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

2.以完善村民自治為發(fā)展方向

依照社區(qū)與政府職能之間的關(guān)系，新型農(nóng)村社區(qū)治理模式主要分為政府主導(dǎo)型與社區(qū)自治型。在目前農(nóng)村社區(qū)治理中，基層政府仍是社區(qū)治理的主體，社區(qū)依附于行政組織，社區(qū)自治組織與村民處于從屬地位。雖然行政主導(dǎo)型的治理模式在短期內(nèi)體現(xiàn)出社區(qū)建設(shè)的效率，在一定程度適應(yīng)了我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)際，但是這嚴(yán)重限制了社區(qū)自治組織與社會(huì)組織的可持續(xù)發(fā)展，削弱村民主體性，對(duì)社區(qū)自治長遠(yuǎn)發(fā)展是有害的。新型農(nóng)村社區(qū)治理體系的建構(gòu)務(wù)必堅(jiān)持村民自治，維護(hù)村民的主體性，提升社區(qū)自治組織的權(quán)能，明確界定自治組織與基層行政組織間的權(quán)限與職能，規(guī)約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具體行政行為。農(nóng)村社區(qū)治理轉(zhuǎn)型關(guān)鍵在于農(nóng)民自組織的發(fā)育和壯大。日照市在探索新型農(nóng)村社區(qū)治理體系的實(shí)踐分為兩個(gè)時(shí)期，在過渡時(shí)期社區(qū)公共事務(wù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派駐機(jī)構(gòu)全權(quán)負(fù)責(zé)，在社區(qū)自治組織成立后，交接職權(quán)，同步建立社區(qū)事務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，對(duì)社區(qū)重大事項(xiàng)決策程序和落實(shí)情況、社區(qū)財(cái)務(wù)管理等事項(xiàng)進(jìn)行民主監(jiān)督，建立社區(qū)自治清單制度，推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)自治制度化、規(guī)范化。

3.以公共服務(wù)均等化為重要導(dǎo)向

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展擴(kuò)大了勞動(dòng)力需求，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村的人口結(jié)構(gòu)與生活結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，農(nóng)村的醫(yī)療、養(yǎng)老等問題日趨嚴(yán)重，傳統(tǒng)單一的管理服務(wù)方式與農(nóng)村發(fā)展脫節(jié)，城鄉(xiāng)二元機(jī)制制約農(nóng)村公共服務(wù)供給。隨著我國進(jìn)入后農(nóng)業(yè)時(shí)代，政府由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，農(nóng)村公共服務(wù)亟待加強(qiáng)。推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，是建設(shè)新農(nóng)村的必然要求，公共服務(wù)社區(qū)化是農(nóng)村社區(qū)的重要發(fā)展趨向。在服務(wù)體系方面，日照市建構(gòu)以社區(qū)服務(wù)中心為平臺(tái)，公共服務(wù)為主體，村民自治服務(wù)和商業(yè)化便民服務(wù)為補(bǔ)充的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系。在社區(qū)服務(wù)中心及配套設(shè)施建設(shè)上，日照市制定了《日照市農(nóng)村社區(qū)建設(shè)基本標(biāo)準(zhǔn)》，農(nóng)村社區(qū)應(yīng)在社區(qū)駐地建設(shè)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心，設(shè)立“一廳”、“一場(chǎng)”、“兩欄”、“十室”等設(shè)施，并配備必要的辦公服務(wù)設(shè)施。同時(shí)逐步完善幼兒園、購物超市、金融保險(xiǎn)、郵政通訊等專項(xiàng)服務(wù)設(shè)施和農(nóng)資供應(yīng)、農(nóng)產(chǎn)品購銷、科技信息咨詢等市場(chǎng)化服務(wù)設(shè)施。

4.以促進(jìn)協(xié)同治理為改革目標(biāo)

黨的十八大提出要“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制”。社會(huì)協(xié)同治理，主張多元主體協(xié)調(diào)合作共治公共事務(wù)，強(qiáng)調(diào)多元治理主體協(xié)同性和有序性，以應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)型期政府在鄉(xiāng)村治理中公共行政一元性與碎片化時(shí)面臨的挑戰(zhàn)。在鄉(xiāng)村治理變革中，應(yīng)打破單中心的政府統(tǒng)治模式,構(gòu)建政府、市場(chǎng)和社區(qū)三維框架下的多中心治理模式。當(dāng)前新型農(nóng)村社區(qū)，除了傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與群眾自治組織二元治理主體，經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織、公民等鄉(xiāng)村治理的重要決策者與參與者，他們以非正式方式影響社區(qū)自治權(quán)力的運(yùn)作。協(xié)同治理要求政府與村委會(huì)、社區(qū)組織、企業(yè)之間有效銜接，形成良性協(xié)同關(guān)系，推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)和諧、有序發(fā)展。當(dāng)前我國社會(huì)組織處于初步發(fā)展與弱質(zhì)階段，積極培育社會(huì)組織發(fā)展的軟環(huán)境，引導(dǎo)企業(yè)、社會(huì)組織參與新型農(nóng)村社區(qū)事務(wù)的管理與協(xié)商的要求十分迫切。日照市部分新型農(nóng)村社區(qū)在社區(qū)治理中，將轄區(qū)內(nèi)企業(yè)黨組織、教育機(jī)構(gòu)、企業(yè)負(fù)責(zé)人吸納入決策層面，增進(jìn)了社區(qū)與企業(yè)的聯(lián)系，保障了社區(qū)與企業(yè)間協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）“四大體系”的運(yùn)行要素

新型農(nóng)村社區(qū)治理體系的運(yùn)行要素指支撐社區(qū)治理體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性因素與關(guān)鍵性條件，主要包括新型農(nóng)村社區(qū)治理體系運(yùn)轉(zhuǎn)的組織架構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、社會(huì)軟環(huán)境與主體條件。組織架構(gòu)是新型農(nóng)村社區(qū)治理體系運(yùn)行的載體，運(yùn)行機(jī)制提供制度保障，社區(qū)軟環(huán)境是社區(qū)治理體系運(yùn)行的關(guān)鍵條件，基層政府、村委會(huì)與村民作為新型農(nóng)村社區(qū)治理的主體，是農(nóng)村社區(qū)合作治理的基礎(chǔ)。

1.組織架構(gòu)

新型農(nóng)村社區(qū)治理的組織主要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、社區(qū)黨組織、社區(qū)自治組織、社會(huì)組織、經(jīng)濟(jì)組織與村民。這些組織與個(gè)體承擔(dān)著不同的職能，扮演不同的社會(huì)角色，它們通過一定的組織程序和機(jī)制銜接起來，相互協(xié)調(diào)合作、共同作用，推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)治理的良性持續(xù)發(fā)展。日照市探索建立職責(zé)明確的組織系統(tǒng)，塑成以社區(qū)黨組織為核心、社區(qū)自治組織為主體、社區(qū)群團(tuán)組織為紐帶、社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織和社區(qū)社會(huì)組織為補(bǔ)充的社區(qū)組織體系，確保社區(qū)工作順利開展。一些社區(qū)還成立具有自己特色的組織，如申家坡社區(qū)位于工業(yè)園區(qū)，轄區(qū)內(nèi)企業(yè)聚集，社區(qū)成立了4個(gè)企業(yè)黨支部與共建理事會(huì)，吸收企業(yè)力量加入以促進(jìn)社區(qū)良性發(fā)展。

2.運(yùn)行機(jī)制

社區(qū)治理體系的正常運(yùn)行依賴規(guī)范化的規(guī)則章程與制度機(jī)制。在我國，以憲法為核心、地方政府組織法與村委會(huì)組織法為重要內(nèi)容、地方章程為基礎(chǔ)的制度體系，保證社區(qū)法制化運(yùn)轉(zhuǎn)。憲法規(guī)定了基層治理的法治基礎(chǔ)，地方政府組織法與村委會(huì)組織法規(guī)約定了社區(qū)治理的一般原則與制度程序，差異性的地方章程構(gòu)成了社區(qū)治理的微觀運(yùn)轉(zhuǎn)環(huán)境。這些規(guī)章制度覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)邊界、村民自治、社區(qū)內(nèi)社會(huì)組織的職能等領(lǐng)域與環(huán)節(jié)。

實(shí)體組織是良好的治理體系的基石，章程制度也是治理體系的重要保障。日照市健全社區(qū)自治制度，探索社區(qū)治理的有效形式，先后制定了社區(qū)黨組織工作制度與職責(zé)、村務(wù)公開制度與村民代表會(huì)議制度、村民小組會(huì)議制度、社區(qū)服務(wù)中心、財(cái)務(wù)中心職責(zé)與工作制度，實(shí)施社區(qū)公決、聽證制。如金墩社區(qū)實(shí)行常態(tài)化會(huì)議機(jī)制，每月25號(hào)定期召開村民代表會(huì)議，把本月收支報(bào)表、決策事項(xiàng)予以公示，由村民代表予以討論決定，保障村民的知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)與參與權(quán)，從制度層面實(shí)現(xiàn)了社區(qū)治理與村民自治權(quán)利的有效鏈接。

3.主體條件

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、社區(qū)村委會(huì)與村民是新型農(nóng)村社區(qū)治理的主體。在當(dāng)前以及可預(yù)期的一定時(shí)間階段里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委依舊是農(nóng)村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中的兩級(jí)，鄉(xiāng)村基層干部是農(nóng)村社區(qū)體系的具體執(zhí)行者，直接影響國家農(nóng)村發(fā)展政策的實(shí)施效果。以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依據(jù)行政指令與行政計(jì)劃管理農(nóng)村社區(qū)，村委會(huì)“行政化”。鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的社會(huì)生態(tài)下，推進(jìn)社區(qū)居民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府間的有效互動(dòng)，需要鄉(xiāng)村干部與村民具備一定的主體條件，這也是構(gòu)建新型農(nóng)村社區(qū)治理體系的前提性條件。鄉(xiāng)村干部理應(yīng)具備較高的知識(shí)水平、民主意識(shí)以及決策能力。新型農(nóng)村社區(qū)治理體系作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府與村民互動(dòng)的制度性規(guī)范，村民是這種雙向互動(dòng)的主要參與者，村民政治社會(huì)化程度較低，與村民自治發(fā)展匹配性不足。針對(duì)上述這些缺陷，日照市多次組織民政部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員到溫州、銅陵考察學(xué)習(xí)，采用公開招聘、高校畢業(yè)生社區(qū)就業(yè)等方式，在農(nóng)村社區(qū)配備專職工作人員1800多人，并進(jìn)行多種形式培訓(xùn)；組織部門對(duì)黨員進(jìn)行了十余期的業(yè)務(wù)培訓(xùn)；在社區(qū)內(nèi)部設(shè)立圖書室、閱覽室，配備現(xiàn)代化的計(jì)算機(jī)與網(wǎng)絡(luò)，便于群眾獲取知識(shí)，豐富群眾的精神世界，這些舉措提高了鄉(xiāng)村干部、村民的政治能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員、社區(qū)干部與村民政治能力的培養(yǎng)是一個(gè)長期性的系統(tǒng)工程，只有他們的主體意識(shí)與民主能力真正形成，社區(qū)治理體系才能持續(xù)健康運(yùn)轉(zhuǎn)。

4.社會(huì)軟環(huán)境

軟環(huán)境與硬環(huán)境相對(duì)，它是社區(qū)治理中的非物質(zhì)條件，是社區(qū)各種無形要素匯聚的集合。社區(qū)的軟環(huán)境包括社區(qū)治理制度、社區(qū)化服務(wù)、社區(qū)民俗習(xí)慣、社區(qū)道德規(guī)范、社區(qū)文化建設(shè)等。黨和政府在農(nóng)村社區(qū)現(xiàn)代化進(jìn)程中積極推進(jìn)，奠定了社區(qū)治理體系正常運(yùn)轉(zhuǎn)的良性軟環(huán)境。經(jīng)濟(jì)上實(shí)施“城鄉(xiāng)一體化”工程、“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”方針，加大對(duì)“三農(nóng)”的扶持力度，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，鄉(xiāng)村居民基本解決溫飽問題。政治上隨著國家簡(jiǎn)政放權(quán)，基層民主穩(wěn)步發(fā)展，群眾的政治主體性逐漸提高，民間組織或經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體呈“井噴式”增長。以農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社為例，2008年底日照市有227家，2009年底有1055家，2010年底有1579家，2011年底有1809家，到2012年底已發(fā)展到2185家。政治制度上形成了依托社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、依托社區(qū)村委會(huì)的自治機(jī)制、依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)機(jī)制等正式制度，依托社會(huì)組織的協(xié)同治理機(jī)制與依托社區(qū)精英的協(xié)商參與機(jī)制等非正式制度，這些規(guī)范集合構(gòu)成了社區(qū)治理體系運(yùn)行的政治規(guī)范生態(tài)。多種形式的農(nóng)村教育實(shí)踐活動(dòng)、開放的社會(huì)交往、發(fā)達(dá)的信息交流催化了農(nóng)民的利益關(guān)切，農(nóng)民由“消極自由”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺e極自由”，加強(qiáng)政治參與，主動(dòng)維護(hù)自身合法權(quán)益。村民與政府在雙向溝通中了解各自的情況、信息，加強(qiáng)了村民與政府間的互動(dòng)，形成了民主、參與的文化氛圍。近十年的和諧社會(huì)建設(shè)、倡導(dǎo)“鄉(xiāng)村文明、村容整潔”的新農(nóng)村建設(shè)引導(dǎo)村民追求文明的生活方式，導(dǎo)向式培養(yǎng)村民現(xiàn)代化生活狀態(tài)，在這種生活狀態(tài)下，鄉(xiāng)村自發(fā)性顯現(xiàn)和睦、互助、合作、穩(wěn)定的行為方式，形成包容、開放的良好社會(huì)氛圍。上述因素的相互協(xié)調(diào)與共同作用，逐步形成了多元共治、協(xié)商參與的社會(huì)軟環(huán)境，這不僅促進(jìn)了村民個(gè)體間的溝通合作，也有利于社區(qū)不同組織橫向協(xié)同治理，實(shí)現(xiàn)基層行政管理、政府公共服務(wù)與村民自治的互動(dòng)銜接，進(jìn)而建立良性新型農(nóng)村社區(qū)治理體系。

四大體系作為日照市鄉(xiāng)村治理體系的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，它們之間相互依靠，交叉存在，互不可缺。組織體系是鄉(xiāng)村治理的組織架構(gòu)，履行管理與服務(wù)的核心；自治是鄉(xiāng)村治理的必然要求與主要方面；構(gòu)建服務(wù)體系是縮小城鄉(xiāng)差距，推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要舉措；保障體系則提供各方面的支持。

四、結(jié)語

日照市在新型農(nóng)村社區(qū)探索實(shí)踐中重構(gòu)了新的治理體系，以建立社區(qū)組織、服務(wù)、自治、保障“四個(gè)體系”為重點(diǎn)，進(jìn)行深入探索和實(shí)踐，初步形成了具有日照特色的農(nóng)村社區(qū)管理服務(wù)體制。日照鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新的理論價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義交織存在。為農(nóng)村新型社區(qū)組織架構(gòu)、運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制、功能作用的創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)提供了比較明確的事實(shí)依據(jù)，從而促進(jìn)社區(qū)治理理論的本土化進(jìn)程。

［1］裴迪南·滕尼斯.社區(qū)與社會(huì)［M］.林榮遠(yuǎn),譯.北京:商務(wù)印書館,1999：340.

［2］山東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、山東省民政廳、山東省城鄉(xiāng)設(shè)計(jì)規(guī)劃研究院.山東省農(nóng)村新型社區(qū)和新農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃（2014-2030）公示稿［Z］，2014（9）.

［3］同春芬，黨曉虹，王書明.農(nóng)村社區(qū)管理學(xué)［M］.北京:知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社,2010：167.

［4］胡永保.中國農(nóng)村基層互動(dòng)治理研究［D］.東北師范大學(xué)博士論文,2014.

［5］李圓圓.農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展中的政策供給研究——基于日照市的實(shí)證考察［D］.曲阜師范大學(xué)碩士論文,2014.

（責(zé)編：許淑賢）

C912.82

A

1008-8431（2016）01-0069-06

2015-08-03

劉偉（1990-），男，曲阜師范大學(xué)2013級(jí)研究生；張曉瓊（1962-），女，山東省新農(nóng)村建設(shè)研究中心副主任，曲阜師范大學(xué)教授。