李 濤，盧新華，楊 珊，陳伏豐

(1．廣東省人民檢察院 政治部地方工作處，廣東 廣州510623；2．江門市蓬江區(qū)人民檢察院，廣東 江門529200)

跨行政區(qū)劃人民檢察院設(shè)立工作研究

李 濤1，盧新華2，楊 珊2，陳伏豐2

(1．廣東省人民檢察院 政治部地方工作處，廣東 廣州510623；2．江門市蓬江區(qū)人民檢察院，廣東 江門529200)

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出探索建立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件。這一改革措施具有理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新的重要意義。擬從設(shè)立跨行政區(qū)劃檢察院的重大意義以及跨行政區(qū)劃檢察院的特點(diǎn)、設(shè)立路徑、設(shè)立原則、案件管轄、人事制度等方面和角度，探討跨行政區(qū)劃檢察院設(shè)立工作的路徑選擇。

跨行政區(qū)劃檢察院； 設(shè)立原則； 路徑選擇

一、跨行政區(qū)劃設(shè)立檢察院的現(xiàn)實(shí)意義

中共十八屆三中全會(huì)提出:“改革司法管理體制,推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理,探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度,保證國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施。”四中全會(huì)進(jìn)一步提出:“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院,辦理跨地區(qū)案件?！敝醒肷罡慕M第七次會(huì)議明確指出，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院、人民檢察院,有利于構(gòu)建普通案件在行政區(qū)劃法院審理、特殊案件在跨行政區(qū)劃法院審理的訴訟格局。探索建立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件,對(duì)于探索構(gòu)建與行政區(qū)劃適度分離的司法管轄制度具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

1.跨行政區(qū)劃設(shè)立檢察院是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。黨的十八屆三中全會(huì)提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！蓖七M(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，勢(shì)必要求對(duì)國家的行政制度、決策制度、司法制度、預(yù)算制度、監(jiān)督制度等進(jìn)行突破性的改革。司法作為社會(huì)公平正義的最后一道防線，在定紛止?fàn)?、?quán)利救濟(jì)、制約公權(quán)力、保障人權(quán)、增進(jìn)人民福祉等方面具有不可替代作用。探索設(shè)立跨行政區(qū)劃檢察院，既是遵循司法權(quán)運(yùn)行規(guī)律的客觀要求，也是完善國家治理體系、推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

2.跨行政區(qū)劃設(shè)立檢察院是構(gòu)建科學(xué)訴訟格局的客觀需要。隨著跨行政區(qū)劃案件增多，訴訟主體、訴訟標(biāo)的日益多元化，訴訟關(guān)系日趨復(fù)雜，形成了跨時(shí)空、跨地域、跨行政區(qū)劃的訴訟格局，這就要求履行法律監(jiān)督職能的檢察機(jī)關(guān)要不斷滿足人民群眾日益增長的法治需求，探索建立跨行政區(qū)劃檢察院，構(gòu)建起與普通案件在行政區(qū)劃法院審理、特殊案件在跨行政區(qū)劃法院審理的科學(xué)訴訟格局相適應(yīng)的法律監(jiān)督機(jī)制，是適應(yīng)新形勢(shì)下新型訴訟格局的新需要。

3.跨行政區(qū)劃設(shè)立檢察院是保障檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立、公正行使檢察權(quán)的必然選擇。長期以來，檢察機(jī)關(guān)的人、財(cái)、物都是由所在區(qū)劃的地方政府保障，導(dǎo)致部分地區(qū)出現(xiàn)司法權(quán)地方化、行政化的趨勢(shì)，個(gè)別地方領(lǐng)導(dǎo)甚至直接插手具體案件的處理，造成有些事關(guān)地方利益的訴訟案件出現(xiàn)“主客場”現(xiàn)象。探索設(shè)置跨行政區(qū)劃檢察院是對(duì)黨的十八屆三中全會(huì)“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”要求的具體實(shí)踐之一，有利于排除地方主義對(duì)檢察工作的不當(dāng)干擾，確保檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立、公正行使檢察權(quán)。

二、國內(nèi)跨行政區(qū)劃設(shè)立檢察院現(xiàn)狀及特點(diǎn)

(一)檢察權(quán)屬性之爭

跨行政區(qū)劃設(shè)立檢察院不可避免地涉及到檢察權(quán)的屬性問題。關(guān)于檢察權(quán)的性質(zhì)，學(xué)術(shù)界眾說紛紜，莫衷一是。比較有代表性的學(xué)說有：1)“行政權(quán)說”，即認(rèn)為檢察權(quán)屬于行政權(quán)的一種；2)“司法權(quán)說”，即認(rèn)為檢察權(quán)司法屬性表現(xiàn)更明顯；3)“行政與司法雙重屬性說”，即認(rèn)為檢察權(quán)是行政權(quán)、司法權(quán)兩種屬性兼而有之；4)“法律監(jiān)督權(quán)說”，即認(rèn)為檢察權(quán)的根本屬性屬于法律監(jiān)督權(quán)。筆者認(rèn)為，根據(jù)憲法對(duì)檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位，檢察權(quán)更傾向于法律監(jiān)督權(quán)的特質(zhì)。因此，在跨行政區(qū)劃設(shè)立檢察院時(shí)，必須充分考慮檢察權(quán)作為法律監(jiān)督權(quán)的特點(diǎn)，體現(xiàn)出法律監(jiān)督的屬性，重點(diǎn)明確監(jiān)督管轄范圍、監(jiān)督案件性質(zhì)、監(jiān)督具體形式等具體內(nèi)容，讓跨行政區(qū)劃檢察院檢察權(quán)得到切實(shí)地履行和保障。

(二)司法權(quán)、行政權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)的主要區(qū)別

檢察權(quán)的屬性之爭要求必須捋清司法權(quán)、行政權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)三者的區(qū)別，從檢察權(quán)屬性角度明確跨行政區(qū)劃設(shè)立檢察院的原則和方向。

首先，三者追求的價(jià)值目標(biāo)不同。司法權(quán)追求的是公正與效率的有機(jī)統(tǒng)一，追求公平正義是司法權(quán)的首要目標(biāo)；行政權(quán)則追求是效率、秩序與公正的統(tǒng)一，效率、秩序的保障和維護(hù)是行政權(quán)追求的首要目標(biāo)；法律監(jiān)督權(quán)追求的是監(jiān)督的有效性，強(qiáng)調(diào)的法律的權(quán)威，通過監(jiān)督手段實(shí)現(xiàn)公義。

其次，三者的權(quán)力屬性也不盡相同。司法權(quán)著重于判斷權(quán)，具有中立、獨(dú)立的特征，以國家強(qiáng)制力作后盾；行政權(quán)側(cè)重于事務(wù)的處置權(quán)，是行政機(jī)關(guān)按照自己的意志對(duì)行政相對(duì)人作出處理決定的權(quán)力，在行政法律關(guān)系中行政機(jī)關(guān)占主導(dǎo)地位，因此行政權(quán)不具有中立性；法律監(jiān)督權(quán)強(qiáng)調(diào)監(jiān)督的及時(shí)有效性，突出法律的預(yù)防、引導(dǎo)、教育和糾錯(cuò)等功能。

再次，三者的運(yùn)行方式也有所不同。司法權(quán)的行使具有被動(dòng)性的特征，司法中立性要求司法權(quán)的行使必須是被動(dòng)的。行政權(quán)則相反，行政權(quán)行使的主動(dòng)性是社會(huì)管理的客觀需要；法律監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行則是主動(dòng)性與被動(dòng)性相結(jié)合，既有事前、事中主動(dòng)監(jiān)督的一面，也有事后監(jiān)督糾錯(cuò)的表現(xiàn)形式。

(三)跨行政區(qū)劃檢察院與專門檢察院的異同

有人認(rèn)為，跨行政區(qū)劃檢察院實(shí)際上是專門檢察院的一種表現(xiàn)形式，其實(shí)不然?！吨腥A人民共和國人民檢察院組織法》第二條規(guī)定，中華人民共和國設(shè)立最高人民檢察院、地方各級(jí)人民檢察院和軍事檢察院等專門人民檢察院。地方各級(jí)人民檢察院分為:省一級(jí)人民檢察院和縣一級(jí)人民檢察院，根據(jù)工作需要，提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)，可以在工礦區(qū)、農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)等區(qū)域設(shè)置人民檢察院，作為派出機(jī)構(gòu)。專門人民檢察院的設(shè)置、組織和職權(quán)由全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)另行規(guī)定。

由此可見，專門人民檢察院是在特定的組織系統(tǒng)內(nèi)設(shè)置的檢察機(jī)關(guān)，以其專屬的管轄權(quán)和所保護(hù)的特定社會(huì)關(guān)系而有別于其他檢察機(jī)關(guān)。如軍事檢察院、鐵路運(yùn)輸檢察院都屬于專門的人民檢察院。軍事檢察院按照專屬管轄權(quán)的原則，其職權(quán)是對(duì)軍職人員的犯罪案件行使檢察權(quán)；鐵路運(yùn)輸檢察院是設(shè)置在鐵路運(yùn)輸系統(tǒng)的檢察機(jī)構(gòu)，其基本任務(wù)是打擊和防范在鐵路運(yùn)輸系統(tǒng)所轄區(qū)域中發(fā)生的各種違法犯罪活動(dòng)。

而跨行政區(qū)劃檢察院顯然不屬于我國既有的軍事檢察院、鐵路運(yùn)輸檢察院等專門檢察院。跨行政區(qū)劃檢察院與專門人民檢察院的相同點(diǎn)在于都屬于檢察機(jī)關(guān)的重要組成部分。不同點(diǎn)在于，跨行政區(qū)劃檢察院不是傳統(tǒng)意義上的對(duì)應(yīng)行政區(qū)劃的檢察院，也不屬于專門檢察院，而是一種全面的創(chuàng)新。其不僅是對(duì)檢察機(jī)關(guān)管轄行政區(qū)劃的突破，也是對(duì)案件管轄范圍、經(jīng)費(fèi)保障、人事管理等各方面全方位、多角度的體制創(chuàng)新。

(四)跨行政區(qū)劃設(shè)立檢察院的現(xiàn)狀及特點(diǎn)

目前北京、上海兩地已嘗試設(shè)立跨行政區(qū)劃檢察院，不僅對(duì)檢察機(jī)關(guān)管轄的行政區(qū)劃有所突破，也對(duì)案件管轄范圍、經(jīng)費(fèi)保障、人事管理等各方面進(jìn)行了多種創(chuàng)新性嘗試，從而實(shí)現(xiàn)了普通案件由行政區(qū)劃檢察院管轄、特殊案件由跨行政區(qū)劃檢察院管轄的新的訴訟格局。主要表現(xiàn)在以下方面：

1.管轄范圍的跨行政區(qū)劃性

傳統(tǒng)上檢察院的管轄范圍與行政區(qū)劃重合，有行政區(qū)就有檢察院，各級(jí)檢察院管轄范圍完全依附于行政區(qū)域，檢察院的設(shè)置、變更、范圍等也完全依附于行政區(qū)域的設(shè)置、變更、范圍。而跨行政區(qū)劃檢察院呈現(xiàn)出的首要特點(diǎn)就是“跨行政區(qū)劃”，即突破原有行政區(qū)劃設(shè)置檢察院的原則，科學(xué)設(shè)置管轄范圍，促使管轄范圍與行政區(qū)劃適度分離。人民檢察院組織法第二條規(guī)定，中華人民共和國設(shè)立最高人民檢察院、地方各級(jí)人民檢察院和軍事檢察院等專門人民檢察院。地方各級(jí)人民檢察院分為：1)省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院；2)省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院分院，自治州和省轄市人民檢察院；3)縣、市、自治縣和市轄區(qū)人民檢察院。在組織法中并沒有對(duì)跨行政區(qū)劃人民檢察院做出專門規(guī)定，因此探索建立跨行政區(qū)劃人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件，屬于創(chuàng)新之舉。

2.管轄案件性質(zhì)的特殊性

黨的十八屆四中全會(huì)提出，“探索建立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件”，構(gòu)建普通案件在行政區(qū)劃法院審理，特殊案件在跨行政區(qū)劃法律審理的訴訟格局。

我國傳統(tǒng)司法管轄制度是以級(jí)別管轄和地域管轄為主，即按照一定標(biāo)準(zhǔn)劃分上下級(jí)檢察院之間管轄案件的范圍；而跨行政區(qū)劃檢察院的管轄制度應(yīng)當(dāng)以案件是否易受地方因素干擾、是否跨行政區(qū)劃等因素為基礎(chǔ)進(jìn)行構(gòu)建，所管轄的案件均為“特殊案件”，針對(duì)性強(qiáng)。如上海市檢察院第三分院管轄的案件范圍包括：1)上海市第三中級(jí)人民法院審理的行政訴訟案件；2)上海市第三中級(jí)人民法院審理的跨地區(qū)重大民商事訴訟案件；3)上海知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院審理的知識(shí)產(chǎn)權(quán)類訴訟案件；4)上海海事法院審理的海事訴訟案件；5)上級(jí)人民檢察院指定管轄的跨地區(qū)重大職務(wù)犯罪案件；6)跨地區(qū)的重大環(huán)境資源保護(hù)和重大食品藥品安全刑事案件；7)民航、水運(yùn)所屬公安機(jī)關(guān)偵查的重大刑事案件，海關(guān)所屬公安機(jī)關(guān)偵查的刑事案件；8)上級(jí)人民檢察院指定管轄的其他重大案件。

3.在設(shè)置形式上有力保證了依法獨(dú)立行使檢察權(quán)

憲法第一百三十一條規(guī)定，人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。但司法實(shí)踐中，司法權(quán)往往易受地方權(quán)力的干擾，地方法院、地方檢察院在地方權(quán)力的干預(yù)下變?yōu)椤暗胤降摹狈ㄔ骸ⅰ暗胤降摹睓z察院，依法治國的正常步伐受到不良影響和干擾。對(duì)此，黨的十八屆四中全會(huì)《決定》提出，“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件。”導(dǎo)致出現(xiàn)“司法地方化”的一個(gè)重要原因就是司法機(jī)關(guān)的人、財(cái)、物受制于地方政府，甚至個(gè)別地方的司法機(jī)關(guān)只能無奈地“主動(dòng)地方化”?？缧姓^(qū)劃檢察院的設(shè)立，突破了固有的行政區(qū)劃界限，其人、財(cái)、物不再受制于所在地的黨政部門，從而在形式上有力保證了檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)。

三、跨行政區(qū)劃設(shè)置檢察院的路徑選擇

(一)跨行政區(qū)劃檢察院設(shè)置的層級(jí)探討

當(dāng)前，我國檢察院分為最高人民檢察院、省級(jí)人民檢察院、地市級(jí)人民檢察院和區(qū)縣級(jí)基層檢察院，在什么樣的層面設(shè)置跨行政區(qū)劃檢察院的級(jí)別問題對(duì)于整個(gè)制度的構(gòu)建顯得尤為重要。

司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)在辦理具體個(gè)案時(shí)，并不僅僅是基層檢察機(jī)關(guān)會(huì)受到當(dāng)?shù)卣男姓蓴_，地市級(jí)檢察機(jī)關(guān)，甚至是省級(jí)檢察機(jī)關(guān)在辦理某些個(gè)案時(shí)也可能會(huì)受到來自黨政機(jī)關(guān)的行政干擾?；谠O(shè)置跨行政區(qū)劃檢察院的初衷，為最大可能地弱化司法機(jī)關(guān)地方化、行政化色彩,破除地方干預(yù)，維護(hù)司法公正，設(shè)置跨區(qū)劃基層檢察院、跨區(qū)劃地市級(jí)檢察院、跨省級(jí)區(qū)劃檢察院乃是最優(yōu)的方案，即所謂的“小跨”、“中跨”、“大跨”三種模式。

1.小跨：跨區(qū)劃基層檢察院。當(dāng)前在我國部分地級(jí)市基層檢察院對(duì)應(yīng)的行政區(qū)劃過于細(xì)密，不僅造成了司法資源的浪費(fèi)，還嚴(yán)重影響了司法工作的效率。以廣東省廣州市為例，一個(gè)副省級(jí)地級(jí)市有11個(gè)市轄區(qū)之多。為了整合和優(yōu)化司法資源，集中優(yōu)秀人才，實(shí)行跨區(qū)劃基層檢察院，可以有效緩解基層司法人才不足的問題，保證“特殊案件”辦理質(zhì)量，也能較好地抵御基層人情社會(huì)對(duì)司法的不良干擾。

2.中跨：跨區(qū)劃地市級(jí)檢察院。我國某些省份同樣存在地級(jí)市行政區(qū)劃設(shè)置過密的問題。以廣東省為例，擁有21個(gè)地級(jí)市，是全國管轄地級(jí)市最多的省份。地級(jí)市過密同樣帶來司法資源的閑置或浪費(fèi)，而像知識(shí)產(chǎn)權(quán)類的案件一般由中級(jí)人民法院受理，跨區(qū)劃地市級(jí)檢察院能夠很好地滿足“特殊案件”審理的需要，在行政等級(jí)上對(duì)應(yīng)中院，具有不同于跨區(qū)劃基層檢察院層級(jí)上的優(yōu)勢(shì)。

3.大跨：跨省級(jí)區(qū)劃檢察院。我國幅員遼闊，江河往往貫穿幾個(gè)省份。如長江中下游地區(qū)，就有湖南、湖北、江西、浙江、安徽、江蘇和上海六省一市。那么當(dāng)審理海事訴訟案件、跨地區(qū)的重大環(huán)境資源保護(hù)案件時(shí)，跨省級(jí)區(qū)劃檢察院就可能顯現(xiàn)出優(yōu)勢(shì)，對(duì)于這兩類“特殊案件”，可以匯集幾省之力，促進(jìn)案件的高效優(yōu)質(zhì)辦理。

當(dāng)前，有學(xué)者提出，可以參考建國初期法院系統(tǒng)設(shè)立的東北、西南、西北、中南、華東和華北六大分院的模式，仿照部隊(duì)的“戰(zhàn)區(qū)制”，在全國設(shè)置東北、西北、南部、東部、中部等五個(gè)跨省級(jí)行政區(qū)劃檢察院管轄跨省級(jí)區(qū)劃的“特殊案件”。首先，建國初期最高法設(shè)立的六大分院是在革命戰(zhàn)爭剛剛結(jié)束這一特定歷史時(shí)期所設(shè)立的，具有特定歷史條件，是與當(dāng)時(shí)同期設(shè)立的大行政區(qū)政府相對(duì)應(yīng)，所設(shè)立的六大分院是同級(jí)大行政區(qū)政府的組成部分，受其領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。其次，第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，改革司法管理體制，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，設(shè)置跨省級(jí)行政區(qū)劃檢察院則必然要求人財(cái)物的管理應(yīng)當(dāng)歸屬中央，這與省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理這一司改基本原則相悖。因此，現(xiàn)階段，設(shè)立跨省級(jí)行政區(qū)劃檢察院仍有較大的體制、機(jī)制障礙。當(dāng)然，司法權(quán)是中央事權(quán)，司法改革的目標(biāo)之一是通過人財(cái)物的中央統(tǒng)管，保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使司法權(quán)，待各級(jí)檢察院的人財(cái)物實(shí)現(xiàn)中央統(tǒng)管后可以繼續(xù)探索跨省級(jí)行政區(qū)劃檢察院的設(shè)立問題。

司法實(shí)踐中，大量案件由基層檢察院管轄，而基層檢察院在辦案過程中是最易受地方政府干擾的，設(shè)立跨區(qū)縣級(jí)行政區(qū)劃檢察院其必要性更為迫切。但是，若要在全國范圍內(nèi)設(shè)立跨區(qū)縣級(jí)行政區(qū)劃檢察院，司法成本將過高；更為重要的是，目前地市級(jí)檢察院在實(shí)際辦案過程中通過靈活運(yùn)用指定管轄、提級(jí)管轄、異地管轄等方式能有效避免了辦案過程中來自地方政府的干擾。當(dāng)然，指定管轄、提級(jí)管轄、異地管轄等機(jī)制有待進(jìn)一步制度化，通過建立“負(fù)面清單制度”，將指定管轄、提級(jí)管轄、異地管轄案件全面細(xì)化，增強(qiáng)制度的可操作性，防止出現(xiàn)互相推諉，甚至異化制度等情況的出現(xiàn)。

當(dāng)前，北京、上海兩地開展的跨行政區(qū)劃檢察院試點(diǎn)改革均是在跨地市級(jí)層面開展的?？紤]到改革的漸進(jìn)性、操作的難易程度以及改革合法性等問題，筆者認(rèn)為，當(dāng)前開展設(shè)置跨地市級(jí)檢察院改革是最優(yōu)選擇，也是最迫切的。

一是司法實(shí)踐中，重大民商事案件、重大環(huán)境資源保護(hù)案件、重大食品藥品安全刑事案件、重大職務(wù)犯罪案件等重大、復(fù)雜案件是最易受到地方行政權(quán)力的干擾，同時(shí)，基層檢察院是無法管轄這些重大復(fù)雜案件的，此類案件適宜由跨地市級(jí)檢察院進(jìn)行管轄，這與跨地市級(jí)檢察院的職能定位相符的，從北京、上海兩地試點(diǎn)情況看，這些案件也都是由跨地市級(jí)檢察院管轄的。

二是在省級(jí)行政區(qū)劃范圍內(nèi)，根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、案件類型集中程度以及自然水域形成流域等情況，只需要設(shè)置數(shù)個(gè)跨地市級(jí)檢察院就可以全面覆蓋省內(nèi)的上述重大復(fù)雜案件，這在當(dāng)前的司法實(shí)踐中是相對(duì)易于實(shí)現(xiàn)的。

三是設(shè)置跨地市級(jí)檢察院只需要將其人財(cái)物交由省級(jí)統(tǒng)管，而這與當(dāng)前的司改精神是相符的，不存在原則性的障礙。

四是鐵路運(yùn)輸檢察院遍布全國25個(gè)省、自治區(qū)，4個(gè)直轄市，通過改革現(xiàn)有鐵路運(yùn)輸檢察院探索設(shè)置跨地市級(jí)檢察院將是改革探索中一個(gè)主要途徑，改造后的鐵路運(yùn)輸檢察院就為跨地市區(qū)劃的檢察院。

(二)跨行政區(qū)劃檢察院設(shè)置的路徑選擇

新設(shè)立的上海市人民檢察院第三分院是依托上海鐵路運(yùn)輸檢察院設(shè)立，同樣地，北京市人民檢察院第四分院依托北京市人民檢察院鐵路運(yùn)輸分院設(shè)立，均為“兩塊牌子，一套人馬”，在確保原有業(yè)務(wù)正常開展的情況下，對(duì)跨行政區(qū)劃檢察院的設(shè)立進(jìn)行有益探索。

在鐵路運(yùn)輸檢察院實(shí)行屬地管理后，隸屬關(guān)系發(fā)生了重大改變，經(jīng)費(fèi)支出由地方省級(jí)財(cái)政保障，管理體制由分院所在地的省級(jí)人民檢察院直管，人財(cái)物方面基本上實(shí)現(xiàn)了“省統(tǒng)管”。在各項(xiàng)業(yè)務(wù)開展過程中，受制于地方政府較弱，各級(jí)鐵路運(yùn)輸檢察院的管轄案件范圍已經(jīng)本身具有“跨行政區(qū)劃性”，且當(dāng)前各級(jí)鐵路運(yùn)輸檢察院受、辦理案件數(shù)不多，甚至出現(xiàn)人多案少的局面。因此，依托鐵路運(yùn)輸檢察院來探索跨行政區(qū)劃檢察院的設(shè)立具有先天優(yōu)勢(shì)，這也成為當(dāng)前探索設(shè)置跨行政區(qū)劃檢察院的主要實(shí)現(xiàn)途徑。

目前，全國現(xiàn)有17個(gè)鐵路運(yùn)輸檢察分院，59個(gè)鐵路運(yùn)輸基層檢察院，遍布全國25個(gè)省、自治區(qū)，4個(gè)直轄市，但多數(shù)鐵路運(yùn)輸檢察分院和基層院均位于鐵路運(yùn)輸樞紐城市，在數(shù)量眾多的鐵路運(yùn)輸不發(fā)達(dá)城市均沒有設(shè)立鐵路運(yùn)輸檢察機(jī)關(guān)，如廣州市鐵路運(yùn)輸檢察分院及其下轄的肇慶、廣州兩個(gè)基層院位于廣州、肇慶，其余的19個(gè)地級(jí)市沒有設(shè)立鐵路檢察機(jī)關(guān)，那么在沒有設(shè)立鐵路檢察機(jī)關(guān)的行政區(qū)域通過什么樣的途徑來探索跨行政區(qū)劃檢察院的設(shè)立呢？

曾有一種聲音，將現(xiàn)有的地市級(jí)檢察院合并、取消，改制為跨行政區(qū)劃檢察院。且不說該建議的現(xiàn)實(shí)可操作性，顯然，該建議與司法改革的精神相悖。根據(jù)構(gòu)建普通案件在行政區(qū)劃法院審理，特殊案件在跨行政區(qū)劃法律審理的訴訟格局的原則要求，原有的行政區(qū)劃檢察院是不可能合并、取消的。

在沒有可依賴改造的鐵路運(yùn)輸檢察機(jī)關(guān)的行政區(qū)域，筆者認(rèn)為，只能通過按需、分區(qū)域新設(shè)跨行政區(qū)劃檢察院來管轄“特殊案件”。我們?cè)O(shè)想，廣鐵分院當(dāng)然可以管轄廣州市區(qū)域內(nèi)的特殊案件，而其余20個(gè)地級(jí)市均沒有可依賴改造的鐵路檢察院，且這些城市人口密度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平嚴(yán)重不均衡，案件數(shù)量、案件復(fù)雜程度、新型案件出現(xiàn)頻率等情況也大相徑庭。對(duì)此，筆者建議根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和已具規(guī)模的城市群、經(jīng)濟(jì)圈以及自然形成等情況，設(shè)置跨廣州、佛山、肇慶檢察院；跨深圳、惠州、東莞檢察院；跨中山、珠海、江門檢察院；跨汕頭、潮州、揭陽、汕尾檢察院；跨湛江、茂名、陽江、云浮檢察院；跨韶關(guān)、清遠(yuǎn)檢察院等六個(gè)跨地市級(jí)行政區(qū)劃檢察院。

四、跨行政區(qū)劃設(shè)置檢察院的設(shè)想

(一)跨行政區(qū)劃檢察院的設(shè)置原則

1.高效、便民原則

設(shè)立跨行政區(qū)檢察院應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持高效、便民原則,即既要方便人民群眾參加訴訟活動(dòng),也要方便移送、接收案件，絕不能因?yàn)楦憧缧姓^(qū)劃司法管轄制度改革導(dǎo)致人民群眾支出的訴訟成本過大、辦案成本的驟增。

2.合理配置、優(yōu)化現(xiàn)有資源原則

推進(jìn)設(shè)置跨行政區(qū)劃檢察院改革,應(yīng)合理配置現(xiàn)有司法資源，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有司法資源價(jià)值最大化、最優(yōu)化。一要整合司法辦案資源,將重復(fù)的司法辦案資源進(jìn)行合理配置;二要整合司法行政管理資源,結(jié)合實(shí)際調(diào)整和優(yōu)化司法行政人員比例,將更多的人員安排到一線辦案工作崗位。三要整合、盤活現(xiàn)有司法物質(zhì)基礎(chǔ)資源，充分利用現(xiàn)有物質(zhì)基礎(chǔ)資源，避免產(chǎn)生新的浪費(fèi)，如在超標(biāo)辦公用房清理過程中，一些地方清理出大量的辦公場所，在設(shè)置新的跨行政區(qū)劃檢察院過程中，可以通過借用、租賃等方式使用這些清理出來的超標(biāo)辦公用房。

3.漸進(jìn)原則

任何一次成功的改革都應(yīng)當(dāng)循序漸進(jìn)而又不斷摸索的過程。[1]我國地域廣闊,城鄉(xiāng)之間、東部與西部之間,直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市與中小城市、縣城之間,都具有不同的情況,推進(jìn)跨行政區(qū)劃檢察院設(shè)立改革應(yīng)充分考慮不同地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異、地理環(huán)境差異、案件特征差異等具體情況,結(jié)合實(shí)際、穩(wěn)步推進(jìn)、不搞一刀切。如廣東的粵西、粵北與珠三角、粵東地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、案件數(shù)量、案件復(fù)雜程度、新型案件出現(xiàn)頻率等存在較大差異，廣東在推進(jìn)跨行政區(qū)劃檢察院改革探索過程中，可以分別選取粵西、粵北、粵東、珠三角地區(qū)內(nèi)的一定區(qū)域設(shè)置跨行政區(qū)劃檢察院進(jìn)行改革探索，在此基礎(chǔ)上分別總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，形成適應(yīng)廣東司法實(shí)踐的可復(fù)制、可推廣改革方案，再在全省范圍內(nèi)逐步推廣，確?？缧姓^(qū)劃檢察院改革探索的順利推進(jìn)。

(二)案件管轄制度

1.案件管轄標(biāo)準(zhǔn)明晰的管轄規(guī)則既是建設(shè)公正高效權(quán)威的司法制度的需要，也是公民、組織等主體行使訴訟權(quán)利的重要前提。

跨行政區(qū)劃檢察院管轄的案件均為特殊案件，其最終目的是要有效排除各種地方因素對(duì)查辦案件的不當(dāng)干擾，確保依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，因此，跨區(qū)域檢察院案件管轄制度的關(guān)鍵詞為“跨區(qū)劃”、“重大”和“易受地方干擾”。具體而言，應(yīng)考慮如下因素：

1)案件的跨行政區(qū)劃性，這也是跨行政區(qū)劃檢察院案件管轄最首要的考慮因素。如重大環(huán)境資源案件，水、空氣等環(huán)境因素具有流動(dòng)性，一旦出現(xiàn)污染，往往就是跨行政區(qū)劃的污染，因此，環(huán)境污染案件的系統(tǒng)性、復(fù)雜性等特點(diǎn)明顯，其跨行政區(qū)劃的可能性極大，如果仍由現(xiàn)有的行政區(qū)劃內(nèi)檢察院管轄，可能會(huì)人為割裂區(qū)域、流域等自然功能區(qū)劃，將不利于案件的審理和糾紛解決。因此，跨行政區(qū)劃性是跨行政區(qū)劃檢察院的特殊案件的首要特征。

2)案情重大。例如重大的民商事案件往往與地方利益有千絲萬縷的關(guān)系，地方領(lǐng)導(dǎo)通常會(huì)高度關(guān)注，有可能會(huì)對(duì)司法機(jī)關(guān)施壓以促使案件的最終處理結(jié)果符合政府利益，這種情況在各地都時(shí)有發(fā)生，因此該類案件應(yīng)由跨行政區(qū)劃檢察院管轄。但是，案情重大并不是指訴訟標(biāo)的額大，關(guān)鍵是要考慮案件的社會(huì)影響程度、案件雙方當(dāng)事人在當(dāng)?shù)厣鐣?huì)影響力等方面因素。

3)案件易受地方干擾。例如食品藥品安全案件，受利益牽制及地緣人際關(guān)系影響，查辦食品藥品安全案件的難度非常大，極易受地方干擾。因此，將這些易受地方政府干擾的案件交由相對(duì)獨(dú)立的跨行政區(qū)劃檢察院管轄，有利于依法公正有效地辦理。

跨行政區(qū)劃檢察院的案件管轄制度應(yīng)是一個(gè)開放的體系，隨著改革的廣度、深度不斷推進(jìn)，案件管轄范圍理應(yīng)不斷調(diào)整，逐步完善，以適應(yīng)構(gòu)建科學(xué)訴訟格局的高要求。

(三)具體案件管轄范圍

1.公益訴訟案件

2012年民事訴訟法增加了民事公益訴訟制度，第五十五條規(guī)定，對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。2014年10月《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”。2015年7月，全國人大常委會(huì)授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域開展提起公益訴訟試點(diǎn)。2015年7月2日，最高人民檢察院發(fā)布《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》，在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作。

公益訴訟涉及公共利益，而訴訟的原因多系地方政府的“不作為”、“亂作為”，其訴訟結(jié)果對(duì)公眾利益會(huì)產(chǎn)生較大影響，當(dāng)?shù)卣叨汝P(guān)注訴訟結(jié)果的走向，甚至通過行政手段干預(yù)案件辦理?；诠嬖V訟制度設(shè)置的本義，確保公益訴訟制度的司法公信力是實(shí)現(xiàn)公益訴訟制度保障公眾利益的關(guān)鍵。因此，將公益訴訟案件交由跨行政區(qū)劃檢察院向?qū)?yīng)的跨行政區(qū)法院提起訴訟，將有利于排除地方政府對(duì)公益訴訟案件的行政干預(yù)，最大限度地保護(hù)公共利益。

2.重大環(huán)境資源案件

環(huán)境資源中諸要素是一個(gè)相互緊密聯(lián)系的統(tǒng)一整體，環(huán)境污染、資源破壞案件往往具有流域性、區(qū)域性，多具有跨行政區(qū)劃的特性。一些地方政府在GDP大棒的指揮下，在招商引資過程中存在以廉價(jià)資源換取財(cái)政收入，以犧牲環(huán)境換取GDP的高速增長，導(dǎo)致重大環(huán)境資源案件頻發(fā)，而這類案件將不可避免地與涉案企業(yè)的生存、發(fā)展，與當(dāng)?shù)卣恼冇星Ыz萬縷的關(guān)系，再考慮到環(huán)境資源案件具有的系統(tǒng)性、跨行政區(qū)劃特性，如若遵循按行政區(qū)劃管轄原則，則可能會(huì)人為地割裂區(qū)域、流域等自然功能區(qū)劃，更為嚴(yán)重的是可能遭受到當(dāng)?shù)卣男姓深A(yù)。因此，應(yīng)將重大環(huán)境資源案件被納入跨行政區(qū)劃檢察院的案件管轄范圍，淡化行政區(qū)劃色彩，尊重生態(tài)功能區(qū)劃，切實(shí)保護(hù)好賴以生存的環(huán)境資源。

3.跨地區(qū)的重大職務(wù)犯罪

十八屆四中全會(huì)決定起草組集體編著的學(xué)習(xí)輔導(dǎo)材料在介紹設(shè)置跨行政區(qū)劃法院、檢察院的考慮時(shí)，特別提到：檢察機(jī)關(guān)近年來查辦職務(wù)犯罪的數(shù)量大幅增加，很多犯罪嫌疑人位高權(quán)重，保護(hù)層厚，關(guān)系網(wǎng)密，反偵查能力強(qiáng)，案件查辦過程中來自同級(jí)地方黨政部門及有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的干擾阻力大。因此，過去的實(shí)踐中需要經(jīng)常采取指定異地管轄、異地羈押、異地辦案的方式，而指定異地管轄具有隨機(jī)性，成本較高，需要規(guī)范化。①《黨的十八屆四中全會(huì)(決定)學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》，黨建讀物出版社、學(xué)習(xí)出版社，2014年，第83-84頁。

司法實(shí)踐中，多數(shù)職務(wù)犯罪并不具有跨區(qū)劃的特點(diǎn)，理論上應(yīng)當(dāng)歸屬區(qū)劃內(nèi)檢察院管轄，但職務(wù)犯罪最易受地方因素干擾，適合跨行政區(qū)劃檢察院管轄。當(dāng)然，跨行政區(qū)劃檢察院不可能承擔(dān)所有職務(wù)犯罪案件的偵查職能，但具體哪些職務(wù)犯罪案件應(yīng)由跨行政區(qū)劃檢察院承擔(dān)，目前并無明確的標(biāo)準(zhǔn)，改革試點(diǎn)中采取的是指定管轄的方式，如北京市檢察院第四分院和上海市檢察院第三分院對(duì)職務(wù)犯罪案件的管轄都是這種方式。盡管這種指定管轄方式有利于上級(jí)檢察機(jī)關(guān)根據(jù)情況靈活處理，但筆者認(rèn)為跨行政區(qū)劃檢察院對(duì)職務(wù)犯罪案件的管轄采取固定管轄與指定管轄相結(jié)合的方式，以固定管轄為原則，將跨行政區(qū)劃檢察院應(yīng)當(dāng)管轄的跨地區(qū)重大職務(wù)犯罪案件類型細(xì)化，以利于司法的統(tǒng)一性，也有利于起訴、審判管轄的有效銜接。對(duì)此，可先將下列職務(wù)犯罪案件納入跨行政區(qū)劃檢察院管轄范圍：

1)跨地區(qū)的職務(wù)犯罪案件；

2)對(duì)應(yīng)設(shè)置的跨地區(qū)法院審判人員職務(wù)犯罪案件；

3)涉及到跨地區(qū)的重大環(huán)境資源污染、跨地區(qū)的重大食品藥品安全背后可能暗藏的職務(wù)犯罪案件；

4)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)指定的重大職務(wù)犯罪案件。

4.跨地區(qū)的重大食品、藥品安全犯罪案件

食品藥品安全犯罪案件嚴(yán)重侵害了不特定多數(shù)人的生命健康安全,社會(huì)危害性極大。該類犯罪,或通過網(wǎng)絡(luò)銷售,或通過物流渠道流通,生產(chǎn)、運(yùn)輸、儲(chǔ)存、銷售等環(huán)節(jié)隱蔽性、跨區(qū)劃性極強(qiáng)；同時(shí),該類案件的背后往往隱藏政府相應(yīng)監(jiān)管部門的瀆職以及部分國家工作人員受賄等職務(wù)犯罪問題。鑒于此類犯罪具有跨區(qū)劃性的特點(diǎn)以及辦案機(jī)關(guān)在辦案過程中極易受到地方政府的行政干預(yù)等情況。筆者建議，應(yīng)將跨地區(qū)的重大食品、藥品安全犯罪納入跨區(qū)劃檢察院案件管轄范圍，維護(hù)廣大群眾日益關(guān)注的食品藥品安全。

5.訴訟監(jiān)督類案件

1)行政訴訟案件

與一般民事、刑事案件相比，帶有“民告官”性質(zhì)的行政案件，受法院外部干擾因素最高，立案難，原告勝訴率也很低。2013年年初，最高人民法院決定在部分中級(jí)人民法院轄區(qū)內(nèi)開展行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)工作。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于開展行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)工作的通知》，廣東省高院已在全省范圍內(nèi)，根據(jù)實(shí)際情況，確定了若干法院跨行政區(qū)域管轄行政案件，如廣州市全市的行政案件交鐵路運(yùn)輸兩級(jí)法院審理，深圳、珠海、江門、湛江則均指定一基層院管轄。被指定管轄若干區(qū)劃內(nèi)行政案件的深圳、珠海、江門、湛江等法院在某種程度上具有一定的跨行政區(qū)劃屬性，待條件成熟后，行政訴訟案件可以交由跨行政區(qū)劃法院統(tǒng)一管轄，相應(yīng)地，跨行政區(qū)劃檢察院應(yīng)當(dāng)將對(duì)應(yīng)的跨行政區(qū)劃法院所管轄的行政訴訟案件納入管轄范圍。

2)跨地區(qū)的重大民商案件

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和改革的深化，民商事案件的爭議數(shù)額越來越大，特別是跨區(qū)劃乃至跨境的當(dāng)事人越來越多，一些重大的跨地區(qū)民商事案件牽涉地方利益，案件處理結(jié)果與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的聯(lián)系越來越密切，導(dǎo)致法院所在地有關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)越來越關(guān)注案件處理，甚至利用職權(quán)和關(guān)系插手、處理，造成相關(guān)訴訟出現(xiàn)“主客場”現(xiàn)象。[2]對(duì)此，十八屆四中全會(huì)明確要求建立跨行政區(qū)劃司法機(jī)關(guān)辦理跨行政區(qū)劃的重大民商事案件，因此，應(yīng)當(dāng)將跨地區(qū)的重大民商事案件納入跨行政區(qū)劃檢察院管轄。

3)知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院審理的知識(shí)產(chǎn)權(quán)類訴訟案件

2014年8月31日，十二屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議決定在北京、上海、廣州設(shè)立知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院。2014年12月16日，廣州知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院擬掛牌成立，對(duì)廣東省內(nèi)有關(guān)專利、植物新品種、集成電路布圖設(shè)計(jì)、技術(shù)秘密、計(jì)算機(jī)軟件的第一審民事和行政案件以及涉及馳名商標(biāo)認(rèn)定的第一審民事案件實(shí)行跨區(qū)域管轄。新設(shè)立的知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院在級(jí)別上等同于地方中級(jí)人民法院。廣州知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院依法接受廣州市人民檢察院法律監(jiān)督，北京、上海試點(diǎn)的跨行政區(qū)劃檢察院均將相應(yīng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院審理的知識(shí)產(chǎn)權(quán)類訴訟案件納入管轄范圍，因此，可以將知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院審理的知識(shí)產(chǎn)權(quán)類訴訟案件納入所在地的跨行政區(qū)劃檢察院管轄，便利當(dāng)事人訴訟，降低維權(quán)成本較高，也可以在源頭上把好關(guān)，提高一審案件的辦案質(zhì)量。

綜上所述，通過分析設(shè)立跨行政區(qū)劃檢察院的重要意義再到總結(jié)跨行政區(qū)劃檢察院的三大特征，澄清認(rèn)識(shí)，糾正當(dāng)前對(duì)跨行政區(qū)劃檢察院的思想誤解?？缧姓^(qū)劃檢察院既不同于我國既有的軍事檢察院、鐵路運(yùn)輸檢察院等專門檢察院，也不能把它理解成傳統(tǒng)意義上的不對(duì)應(yīng)行政區(qū)劃的檢察院，其本質(zhì)特征是 “跨”和“獨(dú)”，包括管轄區(qū)域、管轄案件等方面的“跨”和地位上的依法“獨(dú)立”行使檢察權(quán)?？缧姓^(qū)劃檢察院能否發(fā)揮其應(yīng)有作用，關(guān)鍵在于案件管轄范圍的確立?？缧姓^(qū)劃檢察院的設(shè)立層級(jí)及設(shè)置路徑有“小跨”、“中跨”、“大跨”三種模式，選擇“中跨”作為現(xiàn)實(shí)改革探索的主要方向，有鐵路運(yùn)輸檢察院的地方可以通過改制鐵路運(yùn)輸檢察院進(jìn)行試點(diǎn)，其它地方可以嘗試探索新設(shè)跨行政區(qū)劃檢察院。本文拋磚引玉，期待引起學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)跨行政區(qū)劃人民檢察院設(shè)立問題更深入的研究。

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責(zé)任編輯：馬 睿

On the Establishment of Cross-Administrative Regional People's Procuratorate

Li Tao1，LuXin-hua2,Yang Shan2,Chen Fu-feng2

(1.Guangdong Peoples' Procuratorate, Guangzhou 510623, China;2.Pengjiang Distict People's Procuratorate, Jiangmen 529200,China)

Decision of the Central Committee of CPC on a Number of Major Issues Concerning the Overall Promotion of the Rule of Law has put forward the proposal of establishing cross-administrative regional peoples' court and people's procuratorate to deal with cross-regional cases. This reform is of great significance in terms of theory innovation, system innovation and practice innovation. This paper starts from the significance of establishing cross-regional people's procuratorate and further discusses the characteristics, establishment means, establishment principles, case governance, personnel system of cross-regional people's procuratorate.

cross-administrative regional procuratorate; establishment principles; path selection

2016-09-20

2016年度廣東省檢察系統(tǒng)理論研究課題

李濤(1980-)，男，湖北赤壁人，廣東省人民檢察院助理檢察員，從事檢察工作實(shí)務(wù)研究；盧新華(1973-)，男，廣東新會(huì)人，廣東省江門市蓬江區(qū)人民檢察院檢察員，從事檢察工作實(shí)務(wù)研究；楊珊(1981-)，女，湖北云夢(mèng)人，廣東省江門市蓬江區(qū)人民檢察院檢察員，從事檢察工作實(shí)務(wù)研究；陳伏豐(1982-)，男，湖南雙峰人，廣東省江門市蓬江區(qū)人民檢察院助理檢察員，從事檢察工作實(shí)務(wù)研究。

D916.3

A

1009-3745(2016)05-0091-08