宋 婧

(隴東學院 政法學院，甘肅 慶陽 745000)

法學視閾下油氣資源生態(tài)補償制度的域外實踐與啟示

宋 婧

(隴東學院 政法學院，甘肅 慶陽 745000)

生態(tài)補償作為一種解決環(huán)境問題的經(jīng)濟激勵機制，得到了世界各國的廣泛應(yīng)用。油氣資源生態(tài)補償法律制度是生態(tài)補償機制在油氣資源開發(fā)領(lǐng)域規(guī)范化、制度化的運用，在法律法規(guī)和政策的框架下，立足中國國情，可以對國外的有益經(jīng)驗予以借鑒，從而完善我國油氣資源生態(tài)補償法律法規(guī)體系，實現(xiàn)油氣資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境恢復保證金的制度化，確立油氣資源開發(fā)生態(tài)補償基金制度，建立起綜合的油氣田區(qū)環(huán)境恢復治理管理部門和生態(tài)補償監(jiān)督機制。

油氣資源開發(fā)；生態(tài)補償；法律制度

一、法學視閾下的油氣資源生態(tài)補償制度

(一)法學視閾下的生態(tài)補償

生態(tài)補償(eco-compensation)最初作為一個自然科學的概念是指對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的的補償，反映的是生態(tài)系統(tǒng)的自我恢復能力，而后這一概念廣泛應(yīng)用到了社會經(jīng)濟領(lǐng)域，成為一種通過政府或市場手段來解決環(huán)境問題的經(jīng)濟激勵機制?？v觀國內(nèi)外研究成果，學者們對生態(tài)補償?shù)慕缍ǜ鄠?cè)重于經(jīng)濟學或是生態(tài)學角度的分析和考量，缺乏法學視閾下制度化的思考。法學上的生態(tài)補償作為一個法律概念，需要調(diào)整的是人與人之間的社會關(guān)系，能夠清晰明確的反映主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。從本質(zhì)上來說，生態(tài)補償體現(xiàn)的是社會各個階層的環(huán)境社會責任的合理分配問題，始終要貫徹公平正義這一法的終極價值。因此，法學上的生態(tài)補償?shù)母拍顟?yīng)當明確補償?shù)闹黧w、對象、內(nèi)容及權(quán)利義務(wù)關(guān)系。張鋒認為法學上的生態(tài)補償是以實現(xiàn)社會公平，促進可持續(xù)發(fā)展為目的，國家通過法律手段對造成生態(tài)環(huán)境生態(tài)功能減損的生態(tài)環(huán)境利用者以及為生態(tài)環(huán)境生態(tài)功能的增益做出貢獻者進行經(jīng)濟或非經(jīng)濟形式的剝奪、回報、彌補、鼓勵的法律行為。[1]54

那么生態(tài)補償?shù)降资呛畏N性質(zhì)的法律行為呢，是屬于行政行為還是民事行為？在生態(tài)補償?shù)姆▽W研究成果中，鮮有學者對這一復雜的問題進行清晰明確的界定，使得這一法律行為的定性模糊不清。李愛年認為生態(tài)效益補償行為實質(zhì)上是一種行政法律行為，包括行政征收行為、行政補償行為和行政合同行為。[2]57這樣的法律定性和歸類將生態(tài)補償局限在了政府主導的單一類型上，沒有正確全面的把握生態(tài)補償?shù)姆蓪傩浴?014年4月24日修訂通過的《環(huán)境保護法》將生態(tài)補償制度確立為環(huán)境法的一項基本制度，并明確了生態(tài)補償?shù)膬煞N方式，即以政府主導的生態(tài)補償和市場導向的生態(tài)補償①《中華人民共和國環(huán)境保護法》第三十一條規(guī)定：“ 國家建立、健全生態(tài)保護補償制度。”“加大對生態(tài)保護地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度。有關(guān)地方人民政府應(yīng)當落實生態(tài)保護補償資金，確保其用于生態(tài)保護補償?！薄皣抑笇芤娴貐^(qū)和生態(tài)保護地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則進行生態(tài)保護補償。”， 尤其“國家指導受益地區(qū)和生態(tài)保護地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則進行生態(tài)保護補償”的規(guī)定更加凸現(xiàn)了生態(tài)補償兼具行政行為和民事行為的雙重法律性質(zhì)。

我國目前沒有建立起自然資源產(chǎn)權(quán)制度，因此生態(tài)補償?shù)膶嵺`多以政府為主導，包括行政合同、行政補貼、行政獎勵、行政給付等，具體為以下的幾種形式：(1)國家或上級政府通過財政轉(zhuǎn)移支付的方式對資源富集地或者生態(tài)功能保護區(qū)域的地方人民政府提供生態(tài)補償?shù)馁M用。(2)國家或地方政府與生態(tài)環(huán)境保護者、自然資源的開發(fā)利用者、因資源開發(fā)而生態(tài)利益受損者、生態(tài)功能增益這等社會主體之間達成的行政合同性質(zhì)的補償協(xié)議。(3)國家或地方政府對因資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境遭到破壞的資源富集地、生態(tài)功能保護區(qū)域的當?shù)鼐用襁M行的行政政策的優(yōu)惠、行政指導、稅收優(yōu)惠補貼等行政給付。雖然可以通過上述方式來進行“權(quán)力對權(quán)利的制約”，但是政府主導的方式過于機械、滯后、效率低下，難免存在“失靈”的時候，并且無力解決龐大的生態(tài)補償?shù)馁Y金需求，因此必須要與較為靈活的市場補償機制相結(jié)合。在流域生態(tài)補償中因河水污染的治理而在上下游之間簽訂的受益補償合同、森林生態(tài)效益補償實踐中受益者與種植主體簽訂的補償合同、油氣企業(yè)與因油氣開發(fā)環(huán)境受到污染破壞的油氣區(qū)之間簽訂的補償協(xié)議等都是市場補償機制的充分體現(xiàn)，從法律性質(zhì)上來說，都是平等民事主體之間的民事行為，受到民事法律的調(diào)整。隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展和生態(tài)補償法制化進程的不斷推進，政府主導和市場導向并行的生態(tài)補償機制將成為發(fā)展趨勢。

(二)油氣資源生態(tài)補償法律制度

油氣資源開發(fā)是指油氣資源的勘探、開采及加工等環(huán)節(jié)和過程。油氣資源天然的賦存于地下，其開發(fā)利用不同于其他金屬礦和非金屬礦，具有其特殊性：資源的稀缺性、可耗竭性、資源開發(fā)中的負外部性等?；谶@些特性油氣資源的開發(fā)利用對油氣資源富集地產(chǎn)生了正負兩方面的效應(yīng)：一方面是油氣田區(qū)經(jīng)濟上的正外部性，油氣資源的開發(fā)利用會推動油氣資源富集區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展和工業(yè)化進程；另一方面是油氣田區(qū)生態(tài)環(huán)境上的負外部性，在油氣資源開發(fā)的同時，油氣田區(qū)的生態(tài)環(huán)境(尤其是水資源和土地資源)也遭到了污染和破壞，生態(tài)功能整體下降，嚴重侵害了當?shù)鼐用竦沫h(huán)境權(quán)益，也使得油氣田區(qū)喪失了可持續(xù)發(fā)展的機會。如此巨大的環(huán)境成本主要都是油氣資源富集區(qū)自身來承受的，因此有些油氣資源富集區(qū)在資源枯竭后成為了廢墟城市。

法律制度是“調(diào)整某一類社會關(guān)系或社會關(guān)系中某一方面的法律規(guī)范的總和，它是構(gòu)成一個國家法的體系或法的部門的基本單位之一，一般它是僅次于法的部門之下的一個層次。”[3]912油氣資源生態(tài)補償法律制度是生態(tài)補償機制在油氣資源開發(fā)領(lǐng)域規(guī)范化、制度化的運用，必須在法律法規(guī)和政策的框架下，根據(jù)生態(tài)功能價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本等多種因素進行核算，綜合運用行政和市場手段，通過向破壞者和受益者收費及向保護者和受害者補償?shù)姆绞剑{(diào)整相關(guān)利益各方生態(tài)及經(jīng)濟利益的分配關(guān)系，使油氣資源得到適度和可持續(xù)的開發(fā)利用。油氣資源生態(tài)補償法律制度，是指為了實現(xiàn)人類的可持續(xù)發(fā)展和人與自然的和諧發(fā)展，依照社會經(jīng)濟規(guī)律和自然規(guī)律，對油氣資源生態(tài)補償過程中所形成的各種社會關(guān)系進行調(diào)整的法律規(guī)范的總稱。這一制度的內(nèi)容應(yīng)當包括以下幾個方面：(1)因油氣資源的開發(fā)利用造成的生態(tài)環(huán)境的污染和破壞，由油氣資源開發(fā)利用者和受益者進行補償，從而對受損的生態(tài)環(huán)境進行恢復和治理。(2)因油氣資源的開發(fā)利用使油氣資源富集地支付的可持續(xù)發(fā)展的機會成本，由國家和油氣資源的開發(fā)利用者和受益者進行補償。(3)對油氣田區(qū)的生態(tài)環(huán)境進行保護和對污染和破壞進行治理和恢復的主體，使生態(tài)功能增益的，由國家可持續(xù)發(fā)展的能力受損，基于環(huán)境公平原則中代際公平的要求，而對后代人進行的補償。

二、油氣資源生態(tài)補償法律制度的域外實踐

“資源有價”、“環(huán)境友好”是西方發(fā)達國家比較認可的資源開發(fā)理念，基于這樣的價值導向，包括美國、英國在內(nèi)的很多西方國家較早開始重視資源開發(fā)對礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的影響，并相繼制定了一系列的資源開發(fā)生態(tài)補償法律制度和相應(yīng)的監(jiān)督管理體系，在礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境的修復和治理上取得了良好的效果。作為重要的能源礦產(chǎn)，油氣資源開發(fā)的生態(tài)補償制度也在此過程中得以建立和完善。

(一)美國的礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償實踐

美國是最早關(guān)注礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復的國家之一，早在1918年，印第安納州的礦主已經(jīng)開始自發(fā)修復被破壞的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境，在采空區(qū)進行墾植種樹。美國也是最早開始探索資源開發(fā)生態(tài)補償法律制度的國家。1920年制定的《礦山租賃法》對于礦區(qū)的土地和生態(tài)環(huán)境的保護提出了明確的要求，但是因為公眾的環(huán)保意識的缺失和采礦業(yè)規(guī)模的局限，這部法律的規(guī)定并沒有得到很好的實施。二戰(zhàn)之后，隨著露天采礦業(yè)開采規(guī)模的不斷擴大，對生態(tài)環(huán)境造成了嚴重的危害，也對美國社會的公共環(huán)境帶來了不利的影響，公眾開始關(guān)注露天采礦所造成的環(huán)境問題，一些民眾和民間團體呼吁制止露天采礦作業(yè)，對遭到破壞的礦區(qū)的土地和生態(tài)環(huán)境進行恢復。在這樣的社會背景之下，1939年西弗吉尼亞州首先制定了美國第一個有關(guān)采礦的法律——《復墾法》，極大的促進了礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境的修復和治理。此后的幾十年間，印第安納州、賓夕法尼亞等很多州陸續(xù)開始制定法律，運用法律手段來規(guī)范礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境的修復和治理活動。1977年，美國國會頒布了《露天采礦管理與復墾法》，并在1990年和1992年經(jīng)過了兩次較大規(guī)模的修改和完善。這是美國第一部全國性的礦區(qū)復墾法律規(guī)范，這部法律確立了美國生態(tài)補償?shù)娜蠡局贫龋旱V區(qū)恢復治理(復墾)基金制度、礦區(qū)復墾許可證制度、礦區(qū)恢復治理(復墾保證金)制度。

1.礦區(qū)恢復治理(復墾)基金制度

出于修復治理責任明確化的考慮，《露天采礦管理與復墾法》劃定了礦區(qū)復墾的界限，確定了此部法律頒布實施前后不同的責任主體。對于法律頒布實施之后的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的污染和破壞，遵循“誰破壞、誰恢復”的原則，主要由礦主負責進行修復和治理；而對于法律頒布實施之前已經(jīng)廢棄的礦區(qū)的生態(tài)損害，則由國家建立復墾基金的方式來進行修復和治理。復墾基金的收取和款項構(gòu)成包括[4]262：(1)按規(guī)定征收的復墾基金標準是，露天開采的煤每噸繳納35美分，地下開采的煤每噸繳納15美分或售價的10%，褐煤則每噸繳納10美分或售價的2%；(2)對按照《復墾法》規(guī)定恢復治理后的土地征收使用費減去養(yǎng)護該土地的開之后余下的款項；(3)任何個人、公司、協(xié)會、團體、基金會為法律所述目的而提供的捐款；(4)根據(jù)法律規(guī)定重新收回的其他款項。建立復墾基金的目的在于治理因采礦而被污染的土地、水資源等生態(tài)環(huán)境，對廢棄的豎井等進行回填防止礦區(qū)地面沉降，修復受損的土壤、林地、野生動植物等生物資源的生態(tài)功能等。

2.礦區(qū)開采(復墾)許可證制度

1970年1月1日美國的《國家環(huán)境政策法》開始生效，這部法律以保護生態(tài)環(huán)境為基點，開創(chuàng)了許多環(huán)境資源保護方面的先例，形成了美國較為完善的環(huán)境管理體系。礦產(chǎn)開采許可證制度和復墾許可證制度也在這部法律中得以確立，這些制度的貫徹和落實，對于礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的修復和保護起到了重要作用。根據(jù)《國家環(huán)境政策法》的規(guī)定，美國的礦業(yè)公司必須獲得采礦許可證和復墾許可證之后才能在礦區(qū)進行開采作業(yè)或開發(fā)已廢棄的礦區(qū)，除此之外，還需要繳納保證金，目的在于約束礦業(yè)公司能夠按標準完成土地復墾。采礦許可證的內(nèi)容包括：申請者的具體信息；環(huán)境評價在內(nèi)的開采計劃；復墾計劃；采礦和復墾對于礦區(qū)水資源的影響；采礦后的修復治理計劃等。對有復墾(恢復治理)信譽的礦山主優(yōu)先審批許可證，而對于不遵守相關(guān)法律和州政府頒布的相關(guān)條例、規(guī)定的礦山主，相關(guān)執(zhí)法辦公室或發(fā)證機關(guān)有權(quán)中止、吊銷或撤回開采許可證。[5]與采礦許可證不同，獲得復墾許可證的關(guān)鍵在于礦區(qū)使用計劃書，該計劃書必須由專業(yè)的評估專家和專業(yè)機構(gòu)完成，并與采礦申請一并提交，成為繳納保證金的主要依據(jù)。

3. 礦產(chǎn)開發(fā)生態(tài)補償恢復治理(復墾)保證金制度

礦區(qū)復墾保證金制度主要適用于新開發(fā)的礦山生態(tài)環(huán)境的恢復和治理，是美國土地復墾事前有效的約束機制。《露天采礦管理與復墾法》規(guī)定，采礦申請人未獲得正式頒發(fā)的采礦許可證之前，必須要繳納一定數(shù)額的復墾保證金，用來支付未執(zhí)行復墾計劃時復墾作業(yè)的費用。保證金數(shù)額的計算有確定的法律依據(jù)，美國的內(nèi)政部露天礦礦區(qū)復墾管理辦公室出版了《復墾保證金數(shù)額計算手冊》，該手冊規(guī)定了保證金計算步驟：決定最大限度的復墾要求、直接復墾成本、間接復墾成本，最后計算出總的保證金數(shù)額。一般以5年為限計算破壞土地面積的生態(tài)環(huán)境修復治理費用，每公頃土地1500-4000美元不等。除此之外，在礦業(yè)主沒有按照規(guī)定標準完成復墾任務(wù)時，對保證金的罰沒必須能支付剩余的復墾任務(wù)的費用，且在閉礦后兩年內(nèi)為確保復墾的徹底完成和達標，礦業(yè)主仍然負有繼續(xù)繳納保證金的義務(wù)。從這三項制度實施的效果來看，截至2007，美國歷史上遺留的礦區(qū)破壞土地有20%已經(jīng)得到了復墾，廣泛籌措的復墾基金發(fā)揮了重要的作用。1977年《露天采礦管理與復墾法》頒布之后的礦區(qū)破壞土地，按照規(guī)定由礦業(yè)主邊開采邊復墾，實際復墾率達到了85%以上。實踐表明，美國的礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償制度在礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的修復和治理上取得了顯著的成果，值得借鑒。

(二)英國的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復規(guī)劃制度

作為最早開發(fā)利用礦產(chǎn)資源的國家之一，英國積累了豐富的礦產(chǎn)開發(fā)管理和礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復方面的經(jīng)驗，建立了完善的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復規(guī)劃制度。1909年至今為止，英國已經(jīng)制定了40余部有關(guān)環(huán)境規(guī)劃的法律規(guī)范。1947年和1968年制定的《規(guī)劃法》為這一制度的形成奠定了良好的基礎(chǔ)，隨后，1990年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、1991年的《規(guī)劃和補償法》及1995年的《環(huán)境法》三部法律的頒布實施，確立了礦產(chǎn)資源規(guī)劃的法律制度。根據(jù)上述法律的規(guī)定，在英國，礦產(chǎn)開發(fā)活動都要獲得政府的規(guī)劃許可，礦產(chǎn)規(guī)劃管理部門負責編制礦產(chǎn)開發(fā)規(guī)劃，通過規(guī)劃制定礦產(chǎn)開發(fā)政策并審批規(guī)劃申請。倫敦和大都會區(qū)域由區(qū)政府負責礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理工作，除此之外，主要由郡政府和國家公園管理部門作為礦產(chǎn)資源規(guī)劃機構(gòu)來行使礦產(chǎn)資源規(guī)劃職能。礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理制度主要包括：對礦產(chǎn)開發(fā)、相關(guān)輔助設(shè)施建設(shè)、礦山廢棄物處理或輔助設(shè)施等方面實行規(guī)劃許可制度；通過實施規(guī)劃管理制度，防止未經(jīng)批準的開發(fā)，并保證礦產(chǎn)開發(fā)活動執(zhí)行規(guī)劃制定的標準或條件；實行規(guī)劃責任制度，礦產(chǎn)規(guī)劃機構(gòu)通過與礦業(yè)公司簽訂協(xié)議或采取其他方式，明確礦業(yè)公司的責任。[6]26從程序上來說，首先，礦產(chǎn)開發(fā)主體必須先向政府申請規(guī)劃許可，若是礦產(chǎn)開發(fā)項目對于生態(tài)環(huán)境有重大影響，并須通過登報或是張貼告示的方式對社會公眾予以告知，以保障公眾參與的權(quán)利。其次，礦產(chǎn)規(guī)劃管理機構(gòu)在審批礦產(chǎn)資源規(guī)劃許可時擁有一定的自由裁量權(quán)，并不僅僅依據(jù)礦產(chǎn)資源地方規(guī)劃和相關(guān)政策文件決定是否批準，需要綜合很多情況和因素做出最后的決定。從規(guī)劃的內(nèi)容上來說，包括以下幾個方面：礦產(chǎn)資源的保護、針對非能源礦產(chǎn)開采設(shè)定的土地使用期限、地方規(guī)劃中的將來可能的開采區(qū)、礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護、對礦區(qū)農(nóng)業(yè)用地的優(yōu)先保護、礦山的環(huán)境與安全管理、礦產(chǎn)資源的運輸對周圍生態(tài)環(huán)境的影響、廠房等輔助開發(fā)設(shè)施的處理、廢棄物循環(huán)回收利用和回填處理、礦區(qū)土地的恢復治理與復墾等。除了礦產(chǎn)資源規(guī)劃制度，英國還通過對油氣資源開征石油收益稅等經(jīng)濟手段對油氣資源開發(fā)進行控制。在礦區(qū)土地復墾方面，向礦產(chǎn)開采主體征收復墾費作為復墾基金，并輔之以財政補貼等經(jīng)濟刺激手段來促進礦區(qū)的土地復墾。

(三)加拿大礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償實踐

作為一個礦業(yè)大國，加拿大的礦產(chǎn)資源開發(fā)對于經(jīng)濟發(fā)展有著舉足輕重的影響，在長期的礦產(chǎn)開發(fā)過程中，加拿大形成了相對完善的礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償制度。

1．礦產(chǎn)開發(fā)監(jiān)督機制

對于礦產(chǎn)開發(fā)活動加拿大實行的是全過程監(jiān)督，從礦產(chǎn)企業(yè)開始申請?zhí)降V權(quán)到礦山關(guān)閉后復墾的整個環(huán)節(jié)，都處于規(guī)范化的監(jiān)督之中。為此，加拿大對于監(jiān)督員和資格人進行了明確的法律規(guī)定。監(jiān)督員是受政府的委托從事監(jiān)督工作，一般由環(huán)境專家等專業(yè)人員擔任，對礦產(chǎn)開發(fā)活動進行臨時性或常規(guī)性檢查監(jiān)督，對于違規(guī)作業(yè)行為進行制止或者提出修正措施，對于限期內(nèi)未達標的可以責令停產(chǎn)，否則交由司法機關(guān)處理。根據(jù)加拿大2001年頒布的《礦業(yè)項目資料公布的新標準》的明確規(guī)定，資格人需要具備礦業(yè)勘探、礦山開發(fā)或者經(jīng)營、礦業(yè)項目評估等方面一定的工作經(jīng)驗。資格人主要負責技術(shù)報告及提供礦山項目科學或者技術(shù)方面的建議。

2.復墾基金制度

礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境復墾需要巨大的資金投入，因此，礦山企業(yè)往往通過多種途徑來解決資金不足的問題：[7]271(1)現(xiàn)金支付，按單位產(chǎn)量收費，積累資金，經(jīng)營結(jié)束后返回；(2)資產(chǎn)抵押，礦山用未在別處抵押的資產(chǎn)進行復墾資金的抵押；(3)信用證，銀行代表采礦公司把信用證簽發(fā)給國家機構(gòu)的買方并保證它們之間合同的履行；(4)債券，采礦公司以購買保險的形式，由債券公司提供債券給復墾管理部門；(5)法人擔保，由財政排名高過一定程度的法人擔?；蛐庞昧己玫墓咀晕覔?。

三、油氣資源生態(tài)補償法律制度域外實踐對我國的啟示

(一)完善油氣資源生態(tài)補償法律法規(guī)體系

任何制度要真正得到實踐，必須法律先行，也就是要有法律規(guī)范方面的保障和政策的支持。如前所述，西方國家的生態(tài)補償制度的實踐無不體現(xiàn)了立法的重要性，其生態(tài)補償?shù)慕?jīng)驗均通過立法予以確定，生態(tài)補償?shù)姆ㄖ苹巧鷳B(tài)補償實踐能夠成功的關(guān)鍵。目前，我國油氣資源生態(tài)補償?shù)闹饕梢罁?jù)是《礦產(chǎn)資源法》，規(guī)定了開采礦產(chǎn)資源必須交納資源稅和資源補償費，但是這些費用并不具有生態(tài)補償功能，也未明確礦山生態(tài)環(huán)境修復責任主體，不利于礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的恢復和治理。盡管我國2015年1月1日開始實施的《環(huán)境保護法》明確規(guī)定了國家建立生態(tài)補償制度，但內(nèi)容過于原則，缺乏可操作性。因此，有學者認為新《環(huán)境保護法》對生態(tài)補償制度的規(guī)定只是為生態(tài)補償制度法制化奠定了基礎(chǔ)，是生態(tài)補償制度法制化的開始，而不是結(jié)束[8]。在此之前，一些地方性的礦山生態(tài)補償法律規(guī)范早已紛紛制定，比如2004年包括江蘇、福建、廣東和安徽等地都頒布了礦山環(huán)境管理的法律規(guī)范，確立了礦山修復保證金制度及礦區(qū)環(huán)境評價制度等法律機制。但國家層面立法的缺失，使得地方的生態(tài)補償實踐步履維艱。一方面，基于行政級別的差異，地方政府很難對礦產(chǎn)企業(yè)形成實質(zhì)性約束，對于不承擔礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復治理責任的企業(yè)進行法律制裁缺乏法律依據(jù)，生態(tài)補償費的主要來源依然是國家的財政轉(zhuǎn)移支付，最終依然由政府和社會來承受環(huán)境破壞和污染的治理修復成本，礦區(qū)的生態(tài)補償實踐遭遇嚴重的資金瓶頸；另一方面，國家層面生態(tài)補償立法的缺失，使得地方生態(tài)補償費用征收方式及征收標準較為混亂，不統(tǒng)一。比如江蘇、廣西等地按照從價征收生態(tài)補償費的方式，而甘肅、福建等地則是依據(jù)開采量征收，除此之外，還有按照項目投資總額或是礦產(chǎn)開發(fā)的占地面積征收等方式，很多地方征收的費用遠低于礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的修復和治理成本。綜上所述，國家層面的生態(tài)補償立法是勢在必行的，而在立法模式上，本著“宜粗不宜細”的立法原則，應(yīng)當采用基本法和單行法相結(jié)合的立法模式，由綜合性的生態(tài)補償基本法對生態(tài)補償?shù)幕驹瓌t、補償?shù)闹骺腕w、補償?shù)姆绞?、基本制度、法律責任等作原則性規(guī)定。基于不同的環(huán)境要素在自然賦存、管理、修復和治理等方面的差異性，其生態(tài)補償?shù)姆绞?、補償范圍、補償資金來源、補償標準等不可能一概而論，應(yīng)當由單行法就具體問題做出詳細規(guī)定。目前，國家部委已經(jīng)開始著手《生態(tài)補償條例》的起草制定，將會為油氣資源生態(tài)補償?shù)膯涡辛⒎ê偷胤搅⒎ǖ於己玫姆苫A(chǔ)。

(二)實現(xiàn)油氣資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境恢復保證金的制度化

生態(tài)環(huán)境恢復保證金制度是一種社會激勵機制，能夠有效的結(jié)合油氣資源開發(fā)的經(jīng)濟效益和生態(tài)效益，在西方很多國家得到了認可和實踐。上個世紀90年代，我國就已經(jīng)開始試點礦山環(huán)境恢復治理的保證金制度，2006 《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復責任機制的指導意見》出臺，2009 年國土資源部頒布了《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》，這些政策和法律文件的頒布實施，為保證金制度地方性的法律規(guī)范的制定奠定了基礎(chǔ)，很多省份陸續(xù)制定了貫徹礦山環(huán)境恢復和治理保證金制度的法律文件。但上述政策法律文件僅僅是由國土資源部、環(huán)?？偩值炔课贫ǖ?，立法級別不夠高，使得地方立法各自為政，對保證金制度的具體規(guī)定存在較大的差異性，不僅在保證金的征收、監(jiān)督和管理、礦山環(huán)境恢復和治理的驗收程序、保證金分期返還等方面規(guī)定不一，甚至連保證金制度的名稱都沒有統(tǒng)一。為了更好的發(fā)揮礦山生態(tài)環(huán)境恢復和治理保證金制度在油氣開發(fā)生態(tài)補償中的預(yù)防性約束功能，必須提高保證金制度的立法級別，從法律層面上區(qū)分保證金的征收類別，根據(jù)油氣資源采礦許可證期限、油氣田區(qū)開采規(guī)模及油氣開采企業(yè)有無不良記錄等情況靈活適用一次性保證金或階段性保證金的征收方式，從而解決現(xiàn)行的保證金繳納形式單一、占用油氣開采企業(yè)大量資金不利于資金周轉(zhuǎn)、影響企業(yè)貫徹保證金制度積極性的問題。除此之外，應(yīng)當健全礦山企業(yè)環(huán)境責任信用體系，對礦山企業(yè)的稅費繳納情況、違法經(jīng)營記錄等進行網(wǎng)絡(luò)化和檔案化管理，便于對礦山企業(yè)的環(huán)境責任信用等級進行評定，充分發(fā)揮金融機構(gòu)在保證金制度中的融資功能，通過信用擔保方式減輕信用等級較高礦山企業(yè)的流動資金壓力，激勵其他企業(yè)積極進行礦山環(huán)境恢復治理從而獲得較高的信用等級來減少保證金的繳納額度，激發(fā)礦山企業(yè)恢復治理礦山環(huán)境的積極性。

(三)確立油氣資源開發(fā)生態(tài)補償基金制度

油氣田區(qū)的生態(tài)環(huán)境的恢復和治理需要大量的資金支持，國外在生態(tài)補償實踐中確立的生態(tài)補償基金制度能夠確保補償資金的多元化及資金渠道的暢通。油氣田區(qū)的復墾治理也需要貫徹“新舊帳原則”，對于新建和正在開采的油氣田區(qū)的生態(tài)環(huán)境的恢復和治理應(yīng)當由油氣開采企業(yè)承擔治理費用。我國目前存在不少廢棄的油氣井，對于這些廢棄的礦山和井場的復墾則應(yīng)歸于歷史舊賬，由政府來籌集復墾基金進行治理。國內(nèi)外的補償實踐和理論研究表明，油氣資源開發(fā)生態(tài)補償基金籌集的來源包括了以下幾種：(1)油氣田區(qū)地方政府財政撥款。油氣資源的開發(fā)和利用，對油氣田區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展有較大的助推作用，地方政府的財政收入也會逐年增加，應(yīng)當加大油氣田區(qū)生態(tài)補償?shù)呢斦芸畋壤?，尤其要明確專項用于廢棄油氣田區(qū)的恢復治理基金。(2)中央政府財政轉(zhuǎn)移支付。國家是生態(tài)效益的主要購買者和補償者，涉及公眾共享的生態(tài)功能的補償，應(yīng)當由國家財政進行轉(zhuǎn)移支付。受國家財政收入水平的制約，英美等發(fā)達國家對生態(tài)補償?shù)呢斦芸畋壤^大，而我國的中央財政撥款相對較少。國家目前征收的礦產(chǎn)資源補償費和礦產(chǎn)資源稅不具有生態(tài)補償功能，且返還到油氣田區(qū)地方政府的比例少之又少，應(yīng)當明確已經(jīng)征收的礦產(chǎn)資源生態(tài)補償費中專項用于礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復治理的比例。與此同時，開征環(huán)境稅作為穩(wěn)定的生態(tài)補償資金的來源。國家開征稅的實質(zhì)就是社會生產(chǎn)(消費)單位或者個人由于得益于生態(tài)環(huán)境的改善，而向國家支付的環(huán)境成本 。[2]234(3)建立生態(tài)補償?shù)木柚鷻C構(gòu)。不管是依靠地方政府加大財政投入還是中央政府的財政轉(zhuǎn)移支付，都無法滿足油氣資源生態(tài)補償龐大的資金需求，應(yīng)當積極拓展各種形式的補償資金渠道。借鑒國外生態(tài)補償?shù)膶嵺`經(jīng)驗，應(yīng)當建立油氣生態(tài)補償?shù)膶ｉT捐助機構(gòu)，用于接收和管理來自于任何組織、個人、公司、團體、協(xié)會、基金會等包括資金、技術(shù)等各種形式的捐助和資助，用于廢棄的油氣井的回填及受損的土壤、森林及野生動植物資源的生態(tài)功能的恢復。

(四)建立綜合的油氣田區(qū)環(huán)境恢復治理管理部門和生態(tài)補償監(jiān)督機制

油氣資源的開發(fā)和利用對生態(tài)環(huán)境的影響是全方面和綜合性的，涉及了土地資源、水資源、林木資源等，但目前我國在生態(tài)環(huán)境恢復治理費用的征收方面仍然是分部門管理的模式，比如油氣資源開發(fā)對土地資源的污染和破壞一般由國土資源部門征收耕地占用費；油氣資源開發(fā)導致的地下水的串層污染等問題則由水資源管理機關(guān)收取排污費。鑒于油氣田區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復治理工作的綜合性的特點，這種分部門征收治理費用的方式極大的降低了生態(tài)補償費用征收工作的效率和油氣田區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復治理的預(yù)期效應(yīng)，因此有必要建立綜合的環(huán)境恢復治理管理部門，具體負責生態(tài)補償費用的征收及油氣田區(qū)生態(tài)環(huán)境的恢復治理工作。與此同時，也應(yīng)當加強對生態(tài)補償費用管理和使用的監(jiān)督機制。借鑒加拿大的礦區(qū)生態(tài)補償全過程監(jiān)督的經(jīng)驗，必須明確從油氣資源探礦權(quán)、采礦權(quán)的許可到油氣田區(qū)復墾恢復整個過程中生態(tài)補償?shù)呢熑沃黧w、恢復治理的年度計劃及階段性工作目標、時限要求、驗收標準、生態(tài)補償工作的監(jiān)督主體、監(jiān)督職責等問題，從而建立起比較完善的生態(tài)補償監(jiān)督機制。

[1]張鋒. 生態(tài)補償法律保障機制研究[M]. 北京:中國環(huán)境科學出版社,2010.

[2]李愛年. 生態(tài)效益補償法律制度研究[M]. 北京:中國法制出版社, 2008.

[3]周振想. 法學大辭典[M]. 北京：團結(jié)出版社,1994.

[4]中國21世紀議程管理中心. 生態(tài)補償?shù)膰H比較:模式與機制[M].北京:社會科學文獻出版社,2012.

[5]Austin R .L.,Eder J.Policy Review:Environmentalism ,Development, and Participation on Island, Philippines.[J]. Society and Natural Resources,2007,20(4):121-130.

[6]萬本太，鄒首民. 走向?qū)嵺`的生態(tài)補償——案例分析與探索[M].北京:中國環(huán)境科學出版社, 2008.

[7]中國21世紀議程管理中心. 生態(tài)補償?shù)膰H比較:模式與機制[M].北京:社會科學文獻出版社,2012.

[8]陳勇.論新《環(huán)境保護法》與生態(tài)補償制度的法制化[J]. 湖南警察學院學報,2014,(6):104.

責任編輯：韓 靜

On the Outside Practice and Enlightenment of Eco-Compensation for Oil-Gas Exploitation from the Perspective of Law

Song Jing

(Dept. of Political Science and Law, Longdong university, Qingyang 745000, China)

Eco-compensation system as a solution to the problem of environmental economic incentive mechanism has been widely adopted in many countries around the world. Oil-gas resources eco-compensation legal system is the use of standardized and institutionalized ecological compensation mechanism in the field of oil-gas exploitation. Under the framework of laws, regulations and policies and based on China's national conditions, China can learn from outside experiences to improve the oil-gas resources eco-compensation legal system, realize the oil-gas resources development and ecological environment restoration margin of institutionalization by establishing the system of oil-gas exploitation eco-compensation fund and setting up an integrated oil and gas zone environment governance management and supervisory mechanism for eco-compensation.

eco-compensation system for oil-gas exploitation; legal system; enlightenment

2016-08-26

2015年度甘肅省哲學社會科學規(guī)劃項目“西部油氣資源開發(fā)生態(tài)補償制度構(gòu)建的法律路徑研究”(YB092)

宋婧(1981-)，女，甘肅慶陽人，隴東學院政法學院講師，武漢大學訪問學者，從事環(huán)境與資源保護法研究。

DF46

A

1009-3745(2016)05-0012-07