王妍舒 李 齊

改革開放以來山東社會保障建設(shè)的演進(jìn)路徑解析

王妍舒 李 齊

改革開放以來，山東社會保障建設(shè)經(jīng)歷了近40年的發(fā)展歷程，在回顧發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，全面總結(jié)山東社會保障建設(shè)的演進(jìn)路徑對于山東省全面建設(shè)小康社會、推動社會各項(xiàng)事業(yè)長足發(fā)展具有重要的意義。山東社會保障建設(shè)經(jīng)歷了四個發(fā)展階段：社會保障建設(shè)的恢復(fù)與變革前的準(zhǔn)備階段；為國有企業(yè)改革配套，社會保障建設(shè)緩慢變革的階段；為市場經(jīng)濟(jì)服務(wù)，社會保障建設(shè)急劇變革的階段；新型社會保障制度全面建設(shè)和社會保障建設(shè)全面開展的階段。山東社會保障建設(shè)體現(xiàn)出了由“單位人”向“社會人”轉(zhuǎn)變、由“分割差異型”向“統(tǒng)一均衡型”轉(zhuǎn)變的路徑特征。

山東；社會保障建設(shè)；發(fā)展階段；演進(jìn)路徑

一、山東社會保障建設(shè)的發(fā)展歷程

社會保障是與新中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展相伴而生的一種制度安排，在黨中央和中共山東省委的戰(zhàn)略部署下，山東的社會保障建設(shè)呈現(xiàn)出與國家層面的社會保障改革相一致的階段特點(diǎn)，根據(jù)鄭功成的考察結(jié)論：“1986年以前的社會保障政策變革只是為了延續(xù)原來的國家—單位保障制，進(jìn)入1986年后則真正出現(xiàn)了社會保障制度進(jìn)入重大變革時期的明顯跡象，雖然這種跡象并未立即變成客觀事實(shí)?！保?］據(jù)此，將山東社會保障建設(shè)的發(fā)展歷程梳理為四個重要的階段。

（一）社會保障建設(shè)的恢復(fù)與變革前的準(zhǔn)備階段（1978—1985年）

1978年，中國共產(chǎn)黨召開第十一屆三中全會之后，國內(nèi)的政治建設(shè)和社會建設(shè)為社會保障的恢復(fù)與變革提供了良好的環(huán)境。這一階段黨中央召開的代表大會開始提及社會保障的相關(guān)內(nèi)容，諸如1979年中國共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》，1984年中國共產(chǎn)黨第十二屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，1985年中國共產(chǎn)黨第十二屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第七個五年計(jì)劃的建議（草案）》。反映了1978—1986年間黨中央和中共山東省委在社會保障建設(shè)方面主要進(jìn)行的是恢復(fù)和重整工作，保障對象主要是貧困地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)的老弱病殘以及城市的困難職工，保障目標(biāo)是提供基本的救助服務(wù)，使廣大人民的生活水平達(dá)到“安全線”標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)社會的穩(wěn)定，具體保障措施集中于養(yǎng)老制度、醫(yī)療制度和農(nóng)村社會保障。

在養(yǎng)老制度方面，1978—1986年是中國傳統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展過程中的一個重要年份。國務(wù)院出臺政策妥善安置在國家新民主主義革命和社會主義革命中作出寶貴貢獻(xiàn)，由于年齡和身體關(guān)系不能繼續(xù)正常工作的干部。在中共山東省委的指示下，山東省各地市紛紛采取具體措施，對無勞動能力、生活困難無著的孤寡老人提供保障。對恢復(fù)在“文化大革命”期間被破壞的養(yǎng)老制度起到了重要的作用，體現(xiàn)了國家和山東省在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時，關(guān)心、愛護(hù)老年人的傳統(tǒng)原則，為今后養(yǎng)老政策的進(jìn)一步改革做好了鋪墊。在醫(yī)療制度方面，“文化大革命”十年動亂期間，醫(yī)療制度陷入極度混亂狀態(tài)，勞保醫(yī)療變?yōu)槠髽I(yè)自保，嚴(yán)重加大了企業(yè)的成本負(fù)擔(dān)。享受公費(fèi)醫(yī)療和勞保醫(yī)療的職工幾乎免費(fèi)獲得全部的醫(yī)療服務(wù)，醫(yī)療資源浪費(fèi)嚴(yán)重，不合理需求持續(xù)攀升。這一階段醫(yī)療制度建設(shè)的重點(diǎn)是解決醫(yī)療費(fèi)用支出過高、醫(yī)療服務(wù)提供過多的不合理現(xiàn)象，對醫(yī)療領(lǐng)域的相關(guān)行業(yè)和產(chǎn)品進(jìn)行約束。在農(nóng)村社會保障方面，長期以來實(shí)行的嚴(yán)格的社會身份制度將城鄉(xiāng)劃分成明顯的二元結(jié)構(gòu)。新中國成立后，首先建立起了以城鎮(zhèn)職工為主要保障對象的社會保障制度，隨著社會保障制度不斷得到建設(shè)，保障對象逐步擴(kuò)大到廣大的農(nóng)村人口，這一時期以農(nóng)民的自我保障為主。

（二）為國有企業(yè)改革配套，社會保障建設(shè)緩慢變革的階段（1986—1992年）

1986年，全國人大六屆四次會議審議批準(zhǔn)的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第七個五年計(jì)劃》單獨(dú)設(shè)章對社會保障的社會化改革問題做出明確說明：“改革社會保障管理體制，堅(jiān)持社會化管理與單位管理相結(jié)合，以社會化管理為主?！保?］國家提出社會保障的社會化原則，標(biāo)志著社會保障制度進(jìn)入重大變革時期，單位包辦社會保障事務(wù)的做法逐步減少，個人的繳費(fèi)責(zé)任得到重視。在體制轉(zhuǎn)軌的要求下，山東社會保障建設(shè)在這一階段的主要特征是社會保障制度作為國有企業(yè)改革的配套措施而存在，并將單位管理與社會化管理相結(jié)合。1989年中國共產(chǎn)黨第十三屆中央委員會第五次全體會議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步治理整頓和深化改革的決定》，1986年《山東省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第七個五年計(jì)劃》都反映了這一時期黨中央和中共山東省委建設(shè)社會保障的重點(diǎn)是將社會保障的單位管理和社會化管理相結(jié)合，凸顯了社會保障順應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、為國有企業(yè)改革配套的作用。

在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會化模式逐步推開，企業(yè)保障的做法逐漸消失，山東省加快了養(yǎng)老保險(xiǎn)在全省范圍內(nèi)的社會統(tǒng)籌工作，這一時期有關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)的文件體現(xiàn)了合同制工人開始和企業(yè)共同負(fù)擔(dān)繳納保險(xiǎn)費(fèi)的義務(wù)，提高了全社會對于養(yǎng)老保險(xiǎn)社會化的重視。在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，自河北省石家莊試點(diǎn)離退休人員的醫(yī)療費(fèi)用社會統(tǒng)籌之后，醫(yī)療保險(xiǎn)領(lǐng)域的社會化改革正式起步。改革一方面從健全規(guī)章制度和加強(qiáng)教育監(jiān)督上繼續(xù)加大對公費(fèi)醫(yī)療嚴(yán)重超支現(xiàn)象的解決力度，另一方面全面推進(jìn)醫(yī)療費(fèi)用的社會統(tǒng)籌，提出醫(yī)療費(fèi)由財(cái)政與個人、企業(yè)與個人共同負(fù)擔(dān)的設(shè)想。在失業(yè)保險(xiǎn)方面，20世紀(jì)80年代中期，中國的經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入全面展開的階段，國營企業(yè)逐步被推向了市場，成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)實(shí)體，在改革企業(yè)勞動用工制度、淘汰經(jīng)營管理不善的企業(yè)過程中，大量的企業(yè)職工被迫退出勞動力市場，難以通過工資性收入維持基本的生活水平。在這種時代背景下，國家建立了失業(yè)保險(xiǎn)制度。山東省頒布政策文件明確了失業(yè)保險(xiǎn)金的來源是由國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會團(tuán)體按合同制工人標(biāo)準(zhǔn)工資總額的1%按月繳納，高度重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的勞動力就業(yè)問題。在農(nóng)村社會保障方面，山東省對傳統(tǒng)的農(nóng)村社會保障進(jìn)行改革開始于1986年，農(nóng)村“五?！敝贫取⑥r(nóng)村救災(zāi)救濟(jì)制度、農(nóng)村最低生活保障制度、農(nóng)村合作醫(yī)療制度和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)入全面發(fā)展階段。

（三）為市場經(jīng)濟(jì)服務(wù)，社會保障建設(shè)急劇變革的階段（1993—1997年）

90年代以來，國家把社會保障建設(shè)的重點(diǎn)放在養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)和社會救助上，以此來適應(yīng)國有企業(yè)改革和經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的需要。1995年，山東省逐步形成了養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、女職工生育等多功能、多層次的社會保險(xiǎn)體系，相繼開展企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和儲蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)，不斷增強(qiáng)社會保險(xiǎn)的服務(wù)功能，在40多個縣市實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老金的社會化發(fā)放，主要目標(biāo)是進(jìn)行社會保障的社會化改革，消除單位保障制遺留下的種種弊端。

在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，重點(diǎn)集中在深化養(yǎng)老金的社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的改革上，主要改革對象是企業(yè)職工，進(jìn)一步對之前確立的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行發(fā)展和完善，建立起基本養(yǎng)老金的正常調(diào)整機(jī)制。山東省在很大程度上解決了以前的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不統(tǒng)一、企業(yè)負(fù)擔(dān)重、統(tǒng)籌層次低和管理制度不健全等問題，根據(jù)山東省企業(yè)職工的實(shí)際情況統(tǒng)一了企業(yè)的繳費(fèi)率、個人賬戶的規(guī)模和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金的計(jì)發(fā)辦法。在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，山東省在探索解決醫(yī)療費(fèi)用支出過大、醫(yī)療服務(wù)成本過高的問題時，從體系制度上著手，根據(jù)黨中央的精神指示，以職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度取代公費(fèi)醫(yī)療和勞保醫(yī)療，進(jìn)一步明確了醫(yī)療保險(xiǎn)領(lǐng)域?qū)嵭猩鐣y(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合，個人的權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一。在失業(yè)保險(xiǎn)方面，主要任務(wù)是在制度建立的基礎(chǔ)上，對失業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)施范圍、保障水平、基金統(tǒng)籌層次等方面做出明確規(guī)定，擴(kuò)大保障范圍，積極應(yīng)對經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和企業(yè)改革過程中引發(fā)的矛盾和問題，極大地緩解了山東省的就業(yè)壓力，發(fā)揮了失業(yè)保險(xiǎn)對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用。在救助制度方面，20世紀(jì)90年代以來，受國際上經(jīng)濟(jì)全球化和東南亞金融危機(jī)的影響，中國城市出現(xiàn)很多經(jīng)濟(jì)、社會矛盾，下崗和失業(yè)現(xiàn)象增多，城市貧困人口的規(guī)模增大。山東省根據(jù)各地市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，合理確定保障對象的范圍和保障標(biāo)準(zhǔn)，改革傳統(tǒng)的社會救濟(jì)制度。在農(nóng)村社會保障方面，從1997年開始，山東省有條件的地區(qū)逐步建立了農(nóng)村居民最低生活保障制度，通過宣傳教育提高農(nóng)民自我保健和互助共濟(jì)的意識，動員農(nóng)民積極參加農(nóng)村合作醫(yī)療，引導(dǎo)農(nóng)村五保工作走向規(guī)范化建設(shè)。這一時期的建設(shè)與現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)承受能力和傳統(tǒng)文化習(xí)慣是相適應(yīng)的，尊重了各地市的實(shí)際發(fā)展情況，改革效果明顯。

（四）新型社會保障制度全面建設(shè)和社會保障建設(shè)全面開展的階段（1998年至今）

這一階段的社會保障建設(shè)在繼續(xù)深化養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)和社會救助的同時，不斷探索基金的征管和屬地化管理辦法，山東省社會保障制度的總體框架初步建立起來，社會保障作為一項(xiàng)基本的社會制度在建設(shè)。

在養(yǎng)老方面，山東省進(jìn)一步完善相關(guān)政策法規(guī)，注重提高社會統(tǒng)籌的層次，加強(qiáng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基金管理和調(diào)劑力度，并探索養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會化管理方式，鼓勵社會力量參與養(yǎng)老事業(yè)，加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)。在醫(yī)療方面，堅(jiān)持基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金實(shí)行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合，并逐步探索實(shí)行醫(yī)療改革，推動大病統(tǒng)籌、屬地化管理等重大問題實(shí)現(xiàn)新的突破。在失業(yè)保險(xiǎn)方面，進(jìn)一步擴(kuò)大保險(xiǎn)覆蓋面，從失業(yè)保險(xiǎn)金的申領(lǐng)、發(fā)放和保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)遷等方面不斷完善制度，注重失業(yè)保險(xiǎn)的保障和激勵作用，將其與一系列的就業(yè)服務(wù)和就業(yè)培訓(xùn)相結(jié)合，促進(jìn)勞動力就業(yè)。在救助方面，明確最低生活保障的覆蓋范圍、保障標(biāo)準(zhǔn)和資金來源，將城市居民最低生活保障納入法制化建設(shè)的進(jìn)程；在全省建立低保、農(nóng)村特困戶救濟(jì)、五保戶供養(yǎng)、災(zāi)民救濟(jì)、城市流浪人員救助以及醫(yī)療、教育、住房等社會救助制度，一個覆蓋廣泛的“安全網(wǎng)”逐步形成。在福利制度方面，國家對社會福利社會化的含義做出明確闡述，立足我國社會主義初級階段的基本國情并結(jié)合黨的十五大精神，提出探索與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社會福利事業(yè)管理體制和運(yùn)行機(jī)制。在農(nóng)村社會保障方面，明確了新時期的工作思路，特別強(qiáng)調(diào)完善農(nóng)村社會救助體系，山東省發(fā)布文件明確農(nóng)村低保建設(shè)遵循的基本原則，并對標(biāo)準(zhǔn)的確定與調(diào)整、對象的確定、待遇的申請、審批與發(fā)放等具體事項(xiàng)做出了規(guī)定。

二、由“單位人”向“社會人”轉(zhuǎn)變的演進(jìn)路徑

改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生大的轉(zhuǎn)變，單位和個人利益日益多元化?？疾?978年至今的發(fā)展歷程，山東社會保障建設(shè)呈現(xiàn)出明顯的由單位保障制向社會保障制的轉(zhuǎn)變特征，山東社會保障逐漸實(shí)現(xiàn)了政府主導(dǎo)與社會各方共同負(fù)擔(dān)責(zé)任的路徑模式。

山東在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期建立的以社會救濟(jì)、社會福利和勞動就業(yè)為主要架構(gòu)的社會保障制度是一種國家出資，單位管理的制度模式。在這一模式下，國家—單位—個人之間形成了強(qiáng)烈的依附關(guān)系，單位作為國家的附屬物，并不自負(fù)盈虧，個人作為單位的附屬物，享受著單位提供的“從搖籃到墳?zāi)埂钡囊磺斜Ｕ?。改革開放后，多種所有制經(jīng)濟(jì)實(shí)體發(fā)展速度較快，國有企業(yè)被推向市場，原有的傳統(tǒng)保障制度暴露出一系列弊端。首先，單位保障制的覆蓋范圍狹窄，城市非全民所有制單位與個人、廣大農(nóng)村集體及個人均無法享受到全面的保障；其次，單位保障制下的保障項(xiàng)目不健全，沒有建立失業(yè)保險(xiǎn)，單位終身制使得“鐵飯碗”、“大鍋飯”的觀念根深蒂固；再次，單位保障制的保障資金來源單一，全部費(fèi)用由國家負(fù)擔(dān)，加重了國家的財(cái)政壓力。山東社會保障傳統(tǒng)的“單位人”模式無法適應(yīng)改革后建立的社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，社會保障改革勢在必行。

山東社會保障初期的改革沒有徹底放棄單位保障的制度安排和管理方式，是一種漸進(jìn)的探索過程。直到1993年中國共產(chǎn)黨第十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干重要問題的決定》（以下簡稱《決定》），提出社會保障體系包括社會保險(xiǎn)、社會救濟(jì)、社會福利、優(yōu)撫安置和社會互助、個人儲蓄積累保障等，并明確將社會保障制度作為發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的重要支柱之一，推動了社會保障的社會化改革。中共山東省委省政府以《決定》為依據(jù)，在總結(jié)80年代和90年代初山東改革初期經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對山東省社會保障建設(shè)進(jìn)行了宏觀規(guī)劃并要求各相關(guān)部門結(jié)合工作職能和實(shí)際情況制定具體政策，初步形成了山東社會保障體系的框架，山東社會保障體系正式開始獨(dú)立于企事業(yè)單位之外，將傳統(tǒng)保障中的“單位保障”轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲饬x上的“社會保障”。此后，在山東社會保障的社會化建設(shè)過程中，企業(yè)依法定期繳納社會保障稅，不再承擔(dān)保障責(zé)任，新的社會保障體系的運(yùn)行不再依附于企業(yè)，也不再是企業(yè)制度的一個組成部分。社會保障開始成為山東省發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)配套措施。 2000年，中國共產(chǎn)黨第十五屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定“十五”計(jì)劃的建議》（以下簡稱《建議》）將社會保障作為一項(xiàng)基本的社會制度進(jìn)行建設(shè)，并在繼續(xù)深化各保障項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，開始探索社會保障行政管理和基金征管的社會化方式。

山東社會保障在近40年的改革歷程中走出了一條由“單位人”向“社會人”轉(zhuǎn)變的路徑，國家主導(dǎo)，企業(yè)、個人及社會各方共同負(fù)擔(dān)保障責(zé)任的國家—社會保障制完全取代了國家負(fù)責(zé)、單位包辦的國家——單位保障制。黨中央、中共山東省委省政府頒布和出臺的政策法規(guī)文件發(fā)揮了宏觀調(diào)控的總體效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)了國民社會保障觀念的更新，全社會都參與到社會保障建設(shè)中，讓社會保障真正成為一項(xiàng)國家既要負(fù)責(zé)任，同時又不能由政府包攬全部事務(wù)的社會事業(yè)。

三、由“分割差異型”向“統(tǒng)一均衡型”轉(zhuǎn)變的演進(jìn)路徑

建國以來，山東省形成的社會保障項(xiàng)目具有明顯的分割差異特征。一方面，受城鄉(xiāng)二元戶籍結(jié)構(gòu)的影響，社會保障被分割成城鄉(xiāng)兩種不同的制度設(shè)計(jì)，體現(xiàn)在保障水平、資金來源、管理體制等不同標(biāo)準(zhǔn)中；另一方面，受經(jīng)濟(jì)體制改革的影響，社會保障在不同所有制、不同單位之間存在差異。

（一）分割走向統(tǒng)一

2006年，國務(wù)院公布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》明確指出：“要加快建立有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制，實(shí)行城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)的制度，建立健全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的多種形式的農(nóng)村社會保障制度?！保?］統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)，尤其是大力建設(shè)農(nóng)村社會保障，不僅要解決短時期內(nèi)的矛盾，更重要的是要使制度長久持續(xù)，在改革的過程中注重城鄉(xiāng)社會保障在保障標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)籌層次上的銜接。山東省在解決城鄉(xiāng)社會保障分割問題的過程中，堅(jiān)持公平性、統(tǒng)一性、可持續(xù)性。針對山東省城鎮(zhèn)與農(nóng)村的復(fù)雜情況，中共山東省委省政府致力于逐步消除城鄉(xiāng)過大的社會保障差距，從改革和創(chuàng)新社會保障的制度建設(shè)、機(jī)制運(yùn)作的環(huán)境、行政管理的體制等方面為社會保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌創(chuàng)造條件。

最低生活保障建設(shè)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障的起點(diǎn)。進(jìn)入常態(tài)化運(yùn)行之后，中共山東省委省政府從養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、社會福利等方面進(jìn)行了綜合的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，以致力于消除城鄉(xiāng)壁壘，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移，在全省形成統(tǒng)一的勞動力市場。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障很重要的一點(diǎn)是要考慮到弱勢群體的利益補(bǔ)償，失地農(nóng)民就是社會保障改革中重要的弱勢群體。山東省的農(nóng)村數(shù)量較多，在全省進(jìn)行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障的建設(shè)中，遵循了因地制宜的原則。尤其是在新農(nóng)村改造的過程中，出現(xiàn)了大量的失地農(nóng)民，成為近些年農(nóng)村社會保障建設(shè)中的重點(diǎn)關(guān)注對象。濟(jì)南市三澗溪村采取積極引入工業(yè)園區(qū)，成立花卉園林種植合作社、黑豬養(yǎng)殖合作社等，把農(nóng)民從土地中解放出來，逐漸淡化失地農(nóng)民對土地保障的強(qiáng)烈依附，讓失地農(nóng)民有獲得工資性保障的機(jī)會，從而有效地化解了農(nóng)民失地后需求得不到保障的問題。

山東省著力建設(shè)的公平有效、完善統(tǒng)一的社會保障制度有利于打破長期形成的城鄉(xiāng)分割狀態(tài)，保障各類勞動者均有享受社會保障的權(quán)利，建立完善的社會保障“安全網(wǎng)”，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社會文明程度，實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定和發(fā)展。

（二）差異走向均衡

社會保障制度在我國發(fā)展至今，歷經(jīng)“平均主義”、“效率主義”、“社會公正”、“差序平等”等的價(jià)值演變，逐漸形成了以公平正義為核心的基本原則導(dǎo)向。制度的不同影響著公平正義目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，影響著勞動力在市場經(jīng)濟(jì)條件下的自由流動，容易加劇貧富差距的程度。中共山東省委省政府頒布了一系列政策文件解決山東省社會保障存在的差異問題，引導(dǎo)社會保障的內(nèi)容和形式走向均衡，在各地市、保障項(xiàng)目、保障標(biāo)準(zhǔn)之間基本實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一，其中以機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革最為典型。

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)始建于20世紀(jì)50年代，成型于1978年，根據(jù)國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》，山東省相應(yīng)地對干部的退休條件、待遇標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)定。建國后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)曾為妥善安置老弱病殘干部，維護(hù)社會穩(wěn)定發(fā)揮了巨大的作用。但隨著經(jīng)濟(jì)體制改革，這一制度暴露出了諸多弊端，養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”運(yùn)行造成機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)困難，影響了勞動力的合理流動；同時，機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間的養(yǎng)老金待遇不平等，難以進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，拉大了勞動者之間的待遇差距。為此，中共山東省委省政府從兩方面采取措施，解決機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間的不均衡問題，一是改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)，2015年發(fā)布了《山東省人民政府關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的實(shí)施意見》，明確對山東省按照公務(wù)員法管理的單位、參照公務(wù)員法管理的機(jī)關(guān)（單位）、事業(yè)單位及其編制內(nèi)的工作人員實(shí)行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，以有效銜接、正常調(diào)整為原則，改革了基本養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)辦法，建立了職業(yè)年金制度；二是建立企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制，穩(wěn)步提高企業(yè)退休人員的待遇水平，縮小企業(yè)人員與機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員退休待遇的過大差距。

統(tǒng)一均衡的社會保障是現(xiàn)代文明的象征，山東省在繼續(xù)抓好養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、社會救助等基本保障項(xiàng)目的同時，不斷重視確立均衡的社會保障標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一價(jià)值理念、目標(biāo)方向和指導(dǎo)原則，允許各地市和各部門根據(jù)實(shí)際情況采取具體的方式方法，通過制度銜接、廣覆蓋、?；緛韺?shí)現(xiàn)社會保障的均衡發(fā)展。

［1］鄭功成.中國社會保障制度變遷與評估［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2002.

［2］國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第七個五年計(jì)劃［Z］.1986.

［3］中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見［Z］.2006.

（責(zé)任編輯 劉曉明）

王妍舒，山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生；李齊，山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院講師 （郵政編碼250014）

C913.7

A

1672-6359（2016）03-0063-04

山東省社會科學(xué)規(guī)劃研究項(xiàng)目“改革開放以來山東社會保障建設(shè)的路徑與經(jīng)驗(yàn)研究”（15CDSJ20）階段性研究成果