劉艷萍

(陜西工商職業(yè)學院，陜西西安710119)

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理論·實踐·制度：陜甘寧邊區(qū)民族區(qū)域自治的三維考察

劉艷萍

(陜西工商職業(yè)學院，陜西西安710119)

【摘要】理論、實踐和制度是陜甘寧邊區(qū)探索民族區(qū)域自治的三個重要維度。從理論上看，民族區(qū)域自治是馬克思主義民族理論中國化的重要成果；從實踐上看，它是中國共產(chǎn)黨解決國內(nèi)民族問題的重要創(chuàng)舉；從制度上看，它是少數(shù)民族實現(xiàn)民族平等、民族自治的重要保障。在這三個維度的統(tǒng)一互動中，陜甘寧邊區(qū)的民族區(qū)域自治實現(xiàn)了理論、實踐、制度的三維立體發(fā)展，成為馬克思主義民族理論中國化歷史進程中的一個重要發(fā)展階段。

【關(guān)鍵詞】民族區(qū)域自治；陜甘寧邊區(qū)；理論；實踐；制度

民族區(qū)域自治是理論、實踐、制度的三維統(tǒng)一體。在理論、實踐、制度的三維互動中，民族區(qū)域自治不斷向前發(fā)展。理論、實踐、制度既是民族區(qū)域自治發(fā)展的三個重要維度，也是民族區(qū)域自治發(fā)展的三種重要形態(tài)。而這三個維度的探索及其形成的三種成果形態(tài)最早都出現(xiàn)在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的陜甘寧邊區(qū)，并由陜甘寧邊區(qū)走向全國。陜甘寧邊區(qū)成為新中國民族區(qū)域自治的奠基者、探索者和先行者。

一

馬克思主義民族理論中關(guān)于國家與民族關(guān)系的基本思想，是主張統(tǒng)一而反對分離，主張民主集中制而反對聯(lián)邦制。但馬克思主義又不絕對地反對聯(lián)邦制，而贊成任何一種統(tǒng)一。馬克思曾同情愛爾蘭民族和人民的決議，希望愛爾蘭從英國分離出去，成立聯(lián)邦。恩格斯同樣不完全反對聯(lián)邦制，認為“聯(lián)邦制共和國或者是一種例外”，“是由君主國向集中制共和國的過渡，是在一定的特殊條件下的‘前進一步’”。[1]175列寧在領(lǐng)導俄國革命時，堅持將馬克思主義民族理論與俄國實際相結(jié)合，提出民族自決主張和聯(lián)邦制構(gòu)想，并付諸實踐。1922年，蘇聯(lián)的成立標志著列寧民族自決理論和聯(lián)邦制構(gòu)想的成功。

(一)中國共產(chǎn)黨早期的民族自決權(quán)理論

列寧的民族自決理論和聯(lián)邦制構(gòu)想深刻影響了中國共產(chǎn)黨，使黨在很長一段時間內(nèi)將民族自決和聯(lián)邦制作為解決我國民族問題的綱領(lǐng)政策。1922年黨在二大《宣言》中明確提出，用自由聯(lián)邦制統(tǒng)一中國本部和蒙古、西藏、回疆，建立中華聯(lián)邦共和國。這是中國共產(chǎn)黨將國家結(jié)構(gòu)形式與解決中國民族問題聯(lián)系起來進行理論探索的初始階段，也是馬克思主義民族理論中國化的最初探索階段。1923年黨在《中國共產(chǎn)黨黨綱草案》中強調(diào)了民族自決原則，提出“西藏、蒙古、新疆、青海等地和中國本部的關(guān)系由各該民族自決”。[2]221928年黨的六大通過的《政治決議案》提出“統(tǒng)一中國，承認民族自決權(quán)”[2]86的政治口號。1931年頒布的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》進一步提出：各少數(shù)民族擁有完全自決權(quán)，可自由決定“加入或脫離中國蘇維埃聯(lián)邦，或建立自己的自治區(qū)域”。[2]1661933年頒布的《中華蘇維埃共和國十大政綱》、1934年通過的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》都重申了1931年《憲法大綱》關(guān)于民族問題的綱領(lǐng)。1935年8月5日，中共中央政治局在《中共中央關(guān)于一四方面軍會合后的政治形勢與任務的決議》中指出“目前在少數(shù)民族中的基本方針，應首先幫助他們的獨立運動，成立他們的獨立國家”。[2]306-307同年12月25日，黨在《關(guān)于目前政治形勢與黨的任務決議》中呼吁蒙、回等被壓迫民族建立自己的國家。至此可以看出，在二大以后的很長一段時間內(nèi)，中國共產(chǎn)黨在國內(nèi)民族問題上的基本主張，就是堅持民族自決基礎(chǔ)上的“聯(lián)邦制”。而這種民族自決更多地是指民族的分離和民族的獨立，是一種無條件的、絕對的民族自決。

(二)從“民族自決”轉(zhuǎn)向“民族自治”

華北事變后日益加劇的中華民族危難，使中國共產(chǎn)黨倡導的民族分離、民族獨立的理論與中國各族人民團結(jié)抗戰(zhàn)的革命要求相沖突、相矛盾。于是中國共產(chǎn)黨及時轉(zhuǎn)變民族理論，使其由“民族自決”開始轉(zhuǎn)向“民族自治”。這一轉(zhuǎn)變，既契合了中華民族團結(jié)抗日的要求，又保障了少數(shù)民族自己處理內(nèi)部事務的權(quán)利，是中國共產(chǎn)黨人在民族理論上從“聯(lián)邦制”轉(zhuǎn)向民族區(qū)域自治的一個中間環(huán)節(jié)。

1936年5月25日，毛澤東在以中華蘇維埃人民共和國中央政府主席名義發(fā)布的《中華蘇維埃中央政府對回族人民的宣言》中充分表達了民族自治思想。它宣告：“凡屬回族的區(qū)域，由回民建立獨立自主的政權(quán)”，“凡屬回民占少數(shù)的區(qū)域，亦以區(qū)鄉(xiāng)村為單位……建立回民自治政府”。[2]367據(jù)此，黨在新解放的寧夏豫旺和海原東部地區(qū)建立了一批回民自治政權(quán)，并在此基礎(chǔ)上正式建立了全國第一個回族縣級自治政權(quán)——陜甘寧省豫?？h回民自治政府。雖然這個政權(quán)只存在了半年時間，但它卻是中國共產(chǎn)黨民族區(qū)域自治政策的早期嘗試。

可以說，這一時期黨的民族自治政策及其實踐已經(jīng)蘊含了一些民族區(qū)域自治的內(nèi)容。一是少數(shù)民族主要依照居住情況，分為聚居和雜居兩種；二是按少數(shù)民族居住地方的大小和人口的多少建立相應的自治政府；三是在性質(zhì)上，自治政府是區(qū)域性的地方政權(quán)，而不是全國性的統(tǒng)一政權(quán)；四是少數(shù)民族自己管理自己的內(nèi)部事務。但嚴格來說，它因為沒有實現(xiàn)民族自治與區(qū)域自治的有機結(jié)合，所以更多的是一種民族自治。這一點在豫?？h回民自治政府的建立過程中表現(xiàn)尤為突出。豫?？h回民自治政府并不是依照回民聚居地區(qū)建立自治區(qū)域及其自治政府，而是在豫旺縣蘇維埃政府基礎(chǔ)上，“將豫旺縣蘇維埃政府所屬的同心城、王家團莊、窯山及海原縣的李旺等純回民區(qū)劃分出來成立豫海縣，建立豫?？h回民自治政府”[3]71?？梢?，豫?？h回民自治政府從性質(zhì)上看，它更多的是一種民族自治。

(三)黨的民族區(qū)域自治理論開始形成

黨的民族區(qū)域自治理論真正開始形成則是在黨的六屆六中全會上，毛澤東作了題為《論新階段》的政治報告。該報告以團結(jié)國內(nèi)各民族一致抗日為目的，對黨的民族政策進行了詳細闡述。其中明確指出在民族平等、共同抗日原則下，少數(shù)民族“有自己管理自己事務之權(quán)，同時與漢族聯(lián)合建立統(tǒng)一的國家”[2]595。報告還對保護少數(shù)民族權(quán)益進行了具體規(guī)定。毛澤東在關(guān)于民族政策的闡述中，一方面不再提及民族獨立性質(zhì)的“民族自決”和與之相關(guān)的“聯(lián)邦制”；另一方面將少數(shù)民族具有“自己管理自己事務之權(quán)，同時與漢族聯(lián)合建立統(tǒng)一的國家”這一民族區(qū)域自治的基本原則放在了突出地位。這是當時黨關(guān)于民族區(qū)域自治思想的集中反映。

黨的民族區(qū)域自治理論能夠在六屆六中全會開始形成，一方面是黨的理論探索和實踐發(fā)展的必然結(jié)果，而黨在理論上的成熟和對民族實際的深入了解都為民族區(qū)域自治理論形成提供了必備條件；另一方面陜甘寧邊區(qū)也為民族區(qū)域自治理論的形成提供了現(xiàn)實條件。第一，邊區(qū)境內(nèi)的確存在蒙、回少數(shù)民族聚居以及同漢族雜居的現(xiàn)象，并形成了少數(shù)民族相對集中的聚居地。第二，在邊區(qū)民主政權(quán)下，民族壓迫現(xiàn)象不復存在，民族平等、民族自治成為少數(shù)民族的迫切需求。在陜甘寧邊區(qū)的現(xiàn)實土壤上，黨的區(qū)域自治和民族自治思想萌芽在此結(jié)合并破土而出，形成了民族區(qū)域自治理論。

(四)陜甘寧邊區(qū)對民族區(qū)域自治理論的深入探索

1941年5月1日陜甘寧邊區(qū)政府頒布的《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》(以下簡稱《施政綱領(lǐng)》)對民族區(qū)域自治進行了明確規(guī)定和完整闡述，這在黨的歷史上還是第一次?！妒┱V領(lǐng)》明確規(guī)定：“依據(jù)民族平等原則，實行蒙回民族與漢族在政治、經(jīng)濟、文化上的平等權(quán)利，建立蒙回民族的自治區(qū)，尊重蒙回民族的宗教信仰和風俗習慣。”[2]678這一規(guī)定既明確了民族區(qū)域自治的任務是實現(xiàn)民族平等、民族自治，又指出了民族平等、民族自治的實現(xiàn)路徑是民族區(qū)域自治。

《施政綱領(lǐng)》中闡述的民族區(qū)域自治思想，是對黨的民族自治思想的一種發(fā)展，更是對黨的民族自治思想的一種超越。首先，在目標實現(xiàn)上，民族自治主要是擺脫民族壓迫，獲得少數(shù)民族自己管理內(nèi)部事務的權(quán)利。相比而言，民族區(qū)域自治前進了一步，它的任務除了民族自治外，更強調(diào)民族平等。其次，在權(quán)利實現(xiàn)上，民族自治重在實現(xiàn)少數(shù)民族自己管理自己內(nèi)部事務的權(quán)利，是一種典型的“自治”。而民族區(qū)域自治則更強調(diào)少數(shù)民族與漢族在政治、經(jīng)濟、文化等方面的平等權(quán)利，表明少數(shù)民族已經(jīng)突破自治的狹小領(lǐng)域，參與到國家政治、經(jīng)濟和文化建設當中，實現(xiàn)了自治與共治的完美結(jié)合。再次，在行政地位上，自治政府等同于一般地方政府。而民族區(qū)域自治專門建立自治區(qū)，這本身就突出了自治區(qū)的行政地位。最后，在組成關(guān)系上，自治政府可自由決定加入或脫離邊區(qū)政府，表明自治政府與邊區(qū)政府的關(guān)系是后天的、外在的、松動的，而民族自治區(qū)作為邊區(qū)的重要組成部分，它與邊區(qū)政府的關(guān)系是先天的、內(nèi)在的、穩(wěn)固的。

《施政綱領(lǐng)》對民族區(qū)域自治的明確規(guī)定和完整闡述，既展示了黨的民族區(qū)域自治理論的發(fā)展，也體現(xiàn)了陜甘寧邊區(qū)黨和政府對民族區(qū)域自治理論的探索，是陜甘寧邊區(qū)民族區(qū)域自治理論探索成果的重要體現(xiàn)。而陜甘寧邊區(qū)在民族區(qū)域自治理論探索上所取得的重大進展勢必推動邊區(qū)民族區(qū)域自治的實踐發(fā)展。

二

陜甘寧邊區(qū)民族區(qū)域自治的實踐探索與邊區(qū)民族區(qū)域自治理論的發(fā)展是密不可分的。理論上的每一次前行、每一次進步都帶動實踐的快速發(fā)展，而實踐中產(chǎn)生的問題和需求又促使理論的不斷發(fā)展。在陜甘寧邊區(qū)民族區(qū)域自治理論指導下，邊區(qū)的民族區(qū)域自治實踐也經(jīng)歷了以六屆六中全會和《施政綱領(lǐng)》為節(jié)點的兩個發(fā)展階段。在前一階段，民族區(qū)域自治實踐主要是將民族區(qū)域自治理論具體化，通過劃定和建立回民村實現(xiàn)了民族自治與區(qū)域自治的初步結(jié)合，找到了民族區(qū)域自治的初始實現(xiàn)路徑。在后一階段，民族區(qū)域自治實踐主要是將民族區(qū)域自治理論系統(tǒng)化，通過完善民族事務機構(gòu)、建立民族自治區(qū)鄉(xiāng)等提升民族區(qū)域自治的實現(xiàn)形式和實現(xiàn)路徑，探尋民族區(qū)域自治的發(fā)展規(guī)律并總結(jié)其經(jīng)驗教訓。在這兩個發(fā)展階段之間，提升民族區(qū)域自治的實現(xiàn)形式和實現(xiàn)路徑成為最緊迫的問題，亟需邊區(qū)黨和政府在理論上得以解決。而這些問題在理論上得以解決后，無疑將加快民族區(qū)域自治實踐的步伐。于是，邊區(qū)民族區(qū)域自治在理論與實踐的互相推動中不斷向前發(fā)展。

(一)六屆六中全會后陜甘寧邊區(qū)民族區(qū)域自治實踐的初步探索

在黨的六屆六中全會開始形成民族區(qū)域自治理論后，陜甘寧邊區(qū)黨和政府便根據(jù)邊區(qū)民族實際開始探索民族區(qū)域自治的初級實現(xiàn)形式和初始實現(xiàn)路徑。陜甘寧邊區(qū)位于陜西、甘肅、寧夏三省交界，并與內(nèi)蒙接壤，緊鄰蒙、回少數(shù)民族聚居區(qū)。邊區(qū)境內(nèi)的少數(shù)民族主要是回族，還有為數(shù)不多的蒙族?！斑厖^(qū)回民，革命前在新正有三十家，曲子和三岔各有三家，人數(shù)甚少，革命后，因邊區(qū)民主政權(quán)保障各民族的信仰自由，政治上的自由平等，歷年來各地回民都有增加?！盵4]255而且，各地回民逐漸形成了自己的聚居地。在黨的民族區(qū)域自治理論指導下，邊區(qū)政府開始在回民聚居地劃定回民區(qū)、建立回民村。例如，定邊城西關(guān)外回民鄉(xiāng)(這是一個城市回民鄉(xiāng))，過去只是一片荒灘。紅軍到定邊后，建立了人民革命政權(quán)?！岸?，在政府的幫助下，西關(guān)外修了兩間水房和三間住房，二十余間回民店房，成立清真寺，劃出回民區(qū)?！盵4]263再例如，鹽池縣本沒有回民村，邊區(qū)政府為了實現(xiàn)回民自治，先是號召建立回協(xié)以此來團結(jié)過往與居住的回民。后來，為著進一步地發(fā)揮回民自治精神，便相繼成立了兩個回民村。這兩個回民村，“都是政府關(guān)心少數(shù)民族問題而特別劃定的”[5]。在邊區(qū)黨和政府的組織、領(lǐng)導下，邊區(qū)回民同胞逐漸在其聚居的關(guān)中、隴東和三邊等地紛紛建立了回民村，“舉凡回民的問題，通歸回民村來解決，只有回漢的問題，才由區(qū)府解決，而事先要征求回方意見”[5]?；孛駞^(qū)的劃定和回民村的建立，不僅實現(xiàn)了回族民族自治與區(qū)域自治的初步結(jié)合，還找到了民族區(qū)域自治的初始實現(xiàn)路徑。但隨著回族人口的持續(xù)增加和回民自治精神的不斷發(fā)揮，陜甘寧邊區(qū)的民族區(qū)域自治實踐迫切需要提升其實現(xiàn)形式和實現(xiàn)路徑，以達到民族自治與區(qū)域自治的緊密結(jié)合。這是實踐對理論發(fā)展提出的問題，需要在理論上給以解決。

(二)《施政綱領(lǐng)》頒布后陜甘寧邊區(qū)民族區(qū)域自治的深入探索

1941年5月頒布的《施政綱領(lǐng)》提出“建立蒙回民族自治區(qū)”，在理論上明確回答和解決了實踐中關(guān)于提升民族區(qū)域自治實現(xiàn)形式、實現(xiàn)路徑的問題?！妒┱V領(lǐng)》的頒布加快了陜甘寧邊區(qū)民族區(qū)域自治的實踐步伐，使陜甘寧邊區(qū)民族區(qū)域自治的實踐探索進入到第二個發(fā)展階段。在這一階段中，邊區(qū)黨和政府一方面建立健全民族事務組織機構(gòu)，為施行民族區(qū)域自治提供組織保障；另一方面開始著手建立蒙回民族自治區(qū)。

(三)建立健全民族事務組織機構(gòu)

在《施政綱領(lǐng)》頒布后，邊區(qū)黨的民族工作機構(gòu)率先得到加強和完善。1941年5月13日，西北工作委員會與陜甘寧邊區(qū)中央局合并，成立了西北中央局。7月，西北中央局又設立少數(shù)民族工作委員會，繼續(xù)開展少數(shù)民族工作。12月，西北中央局決定設立中央調(diào)查研究局第四分局，并下設少數(shù)民族研究所，接受中央調(diào)查研究局和西北局雙重領(lǐng)導。同時，西北局統(tǒng)戰(zhàn)部內(nèi)也設立少數(shù)民族部或干事管理少數(shù)民族工作。黨的民族工作機構(gòu)在邊區(qū)建立回民自治區(qū)的過程中發(fā)揮了重要的領(lǐng)導作用，并對新正、鹽池兩地回民如何實現(xiàn)自治提出了初步意見。

在黨的民族工作機構(gòu)建立健全的過程中，邊區(qū)政府為加強民族事務工作領(lǐng)導，保護少數(shù)民族特殊利益，也開始在其內(nèi)部設立專門的民族工作機構(gòu)。1941年8月11日，邊區(qū)政府成立了少數(shù)民族事務委員會，專管邊區(qū)境內(nèi)回、蒙等各民族區(qū)域自治事宜和民族自治區(qū)內(nèi)各種建設事項。9月24日，邊區(qū)政府又指示“各專署、市、縣府內(nèi)，設民族事務科，負責各分區(qū)、縣、市境內(nèi)的少數(shù)民族問題”[6]。1942年4月13日，邊區(qū)政府決定在定邊、鹽池兩縣府“一科內(nèi)定邊增加三人，鹽池增加二人，專司民族事務工作”。[7]717月11日，邊區(qū)政府同意在三邊和隴東兩個專署以及新正、靖邊兩個縣政府內(nèi)設立民族事務科，管理各民族團結(jié)事務。[4]1438月29日，邊區(qū)政府又批準在鎮(zhèn)原、曲子、環(huán)縣三個縣政府第一科內(nèi)增設民族事務科員一人。[4]144邊區(qū)民族事務委員會及各級民族事務管理機構(gòu)的成立不但為邊區(qū)開展民族區(qū)域自治工作提供了有力的組織保證，而且直接推動了邊區(qū)民族區(qū)域自治的實踐進程。

(四)三岔回民自治鄉(xiāng)的試點

在建立蒙回民族自治區(qū)的過程中，邊區(qū)黨和政府《施政綱領(lǐng)》頒布后，邊區(qū)政府便開始了建立三岔回民自治鄉(xiāng)的籌備工作。三岔區(qū)是一個回漢民雜居之地，而回民在大雜居之下又形成了小聚居的現(xiàn)象。于是，邊區(qū)政府準備把三岔回民聚居的“這個回民村擴大成為一個回民鄉(xiāng)，可以使他們單獨地進行選舉成立一個回民的鄉(xiāng)參議會和鄉(xiāng)政府，這正是向著邊區(qū)中央局所發(fā)布的新的施政綱領(lǐng)中所示‘建立蒙回民族的自治區(qū)’的方向一步步做去”[8]。其具體做法就是將三岔回民聚居的回民村及周邊兩個回漢民雜居的行政村一起劃定為三岔回民自治鄉(xiāng)。1941年6月，三岔回民自治鄉(xiāng)正式成立，下轄三個行政村。[9]90翌年11月，三岔回民自治鄉(xiāng)改選時，政府工作報告指出了回民自治鄉(xiāng)一年的工作成績：“(一)提高了回民的政治地位，建立了自己民選的政府(回民自治鄉(xiāng)政府)。(二)改善了回民經(jīng)濟生活。一年間居民由二十四戶增至五十三戶，而去年有地的只有一家，今年有七戶有了土地。(三)由鎮(zhèn)原縣政府協(xié)助，發(fā)給貧苦回民救濟糧。(四)發(fā)動回民參加抗戰(zhàn)動員；計出商業(yè)稅七百五十元，公鹽代金四百八十元。”[4]241此外，三岔回民自治鄉(xiāng)政府還將擴建三岔回民自治鄉(xiāng)為回民自治區(qū)作為今后工作的一個重要內(nèi)容。三岔作為民族區(qū)域自治的試點，其成功實踐加速了邊區(qū)建立回民自治鄉(xiāng)的步伐。

(五)回民自治區(qū)由試點走向推廣

1941年11月6日至21日，陜甘寧邊區(qū)召開第二屆參議會，決定在關(guān)中新正縣建立回民自治區(qū)、在鹽池回六莊建立回民自治鄉(xiāng)。隨后，西北局少數(shù)民族工作委員會對兩地回民如何實行回民自治提出了初步意見。翌年4月7日，三邊專員公署向邊區(qū)政府呈文，“經(jīng)分區(qū)最高會議及專署會議通過建立回民自治區(qū)，設區(qū)公署，直接受專署領(lǐng)導，劃為兩個鄉(xiāng)，鹽池縣回六莊一個鄉(xiāng)，定邊縣西門外及二區(qū)杜家井為一個鄉(xiāng)。區(qū)長擬以楊彪先生(回民，邊區(qū)參議員)為區(qū)長，鄉(xiāng)長由當?shù)鼗孛襁x舉”[2]699。5月20日，定邊縣回民自治區(qū)正式成立。12月，回六莊由于相距太遠、管理不便，復歸鹽池縣四區(qū)五鄉(xiāng)，并單獨建立回民自治鄉(xiāng)。[9]90定邊回民自治區(qū)遂改區(qū)為鄉(xiāng)，楊彪由區(qū)長改任鄉(xiāng)長。原本計劃1942年建立的新正縣回民自治區(qū)因為少數(shù)民族委員會“照顧整個精簡”而延遲。[4]1501943年，邊區(qū)政府在新正縣第一區(qū)一鄉(xiāng)、九鄉(xiāng)建立了回民自治區(qū)。1945年春，邊區(qū)政府在城川成立“蒙漢自治聯(lián)合會”，下設四個行政村，行使相當于民族自治地方的權(quán)利。[9]89至此，邊區(qū)共建立了5個回族自治鄉(xiāng)和1個蒙族自治區(qū)。1946年林伯渠在向邊區(qū)第三屆參議會所作的政府工作報告中指出：“少數(shù)民族公民，除與一般男女公民同樣享有上述一切自由權(quán)利外，更可以建立少數(shù)民族自治區(qū)，如三邊、關(guān)中的回民鄉(xiāng)與城川蒙民自治區(qū)等”。[4]162

這些民族自治區(qū)的建設和發(fā)展，保障了邊區(qū)境內(nèi)少數(shù)民族和漢族在政治、經(jīng)濟、文化等方面的平等權(quán)利。1944年9月，定邊縣新華街回民自治鄉(xiāng)在進行鄉(xiāng)參議員的直接投票選舉工作中，共有488人參加選舉，選出由14位正式鄉(xiāng)參議員和3位候補參議員組成的鄉(xiāng)參議會，再由鄉(xiāng)參議會產(chǎn)生鄉(xiāng)長和鄉(xiāng)政府工作人員。邊區(qū)參議員，前屆自治鄉(xiāng)鄉(xiāng)長楊彪，因沒有嚴格執(zhí)行政府關(guān)于移難民的優(yōu)待政策，受到群眾批評而落選。邊區(qū)少數(shù)民族實現(xiàn)了民族平等、民族自治的愿望，積極地參與到民族自治區(qū)的建設中來，促進了民族自治區(qū)的發(fā)展壯大。

(六)“兩主一輔”的格局和“兩外一內(nèi)”的路徑

通過以上兩個階段的探索，民族區(qū)域自治在實現(xiàn)形式上形成了“兩主一輔”的格局，即民族自治區(qū)、民族自治鄉(xiāng)兩種主要形式和民族村一種輔助形式；在實現(xiàn)路徑上形成了“兩外一內(nèi)”的建構(gòu)，即由民族村——民族自治鄉(xiāng)(例如定邊回民自治鄉(xiāng))、由地方的鄉(xiāng)——民族自治區(qū)(例如關(guān)中回民自治區(qū))的兩種外部實現(xiàn)路徑和由民族自治鄉(xiāng)——民族自治區(qū)(例如三岔回民自治鄉(xiāng))的內(nèi)部提升路徑。這些實踐探索不僅實現(xiàn)了民族區(qū)域自治理論的具體化、系統(tǒng)化，而且通過探尋民族區(qū)域自治發(fā)展規(guī)律并總結(jié)經(jīng)驗教訓又推動了民族區(qū)域自治理論的發(fā)展。

陜甘寧邊區(qū)民族區(qū)域自治實踐在取得重大成果的同時，也出現(xiàn)了一些新問題。這就使得民族區(qū)域自治實踐并不能完全按照最初的理論設想去發(fā)展，而是要結(jié)合實際進行突破性的發(fā)展。例如西北局少數(shù)民族工作委員會提出：回民自治區(qū)在行政建制上分為“區(qū)”和“鄉(xiāng)”兩種。但在實踐中，相當于“區(qū)”級的回民自治區(qū)因不適應邊區(qū)實際而改“區(qū)”為“鄉(xiāng)”。例如，三邊專署于1942年初決定在定、鹽兩縣建立回民自治區(qū)。但后來因為相距太遠、管理不便，回六莊復歸鹽池縣四區(qū)五鄉(xiāng)，并單獨建立回民自治鄉(xiāng)。定邊回民自治區(qū)遂改區(qū)為鄉(xiāng)。可見，陜甘寧邊區(qū)民族區(qū)域自治實踐的復雜性、變化性使其并非處于理論指導下的單線發(fā)展狀態(tài)，而是處于一種復雜的復式發(fā)展狀態(tài)。

三

陜甘寧邊區(qū)民族區(qū)域自治在理論與實踐的互相推動中不斷向前發(fā)展，而理論與實踐的探索又都迫切需要制度的保障以促使自身更好的發(fā)展。同時民族區(qū)域自治理論和實踐又為民族區(qū)域自治制度的形成提供了實踐基礎(chǔ)和重要來源。于是，在理論、實踐、制度的三維互動中，民族區(qū)域自治成功地走出邊區(qū)走向全國，成為我國解決民族問題的基本政策和一項基本政治制度。

(一)民族區(qū)域自治制度化的初步探索與《建設回民自治區(qū)》

民族區(qū)域自治理論和實踐中的制度需求促使制度探索將其重點集中于理論、實踐兩個層面和“什么是民族區(qū)域自治”、“怎樣實現(xiàn)民族區(qū)域自治”兩個問題，并初步形成了以《建設回民自治區(qū)》為代表的民族區(qū)域自治制度探索成果?！督ㄔO回民自治區(qū)》是1941年11月邊區(qū)第二屆參議會決定在關(guān)中新正縣建立民族自治區(qū)和三邊鹽池回六莊建立民族鄉(xiāng)后，西北局少數(shù)民族工作委員會對兩地如何實行回民自治而提出的初步建設意見。

第一，總體規(guī)定了回民自治區(qū)的任務、性質(zhì)、地位及權(quán)利。其任務是團結(jié)抗戰(zhàn)、實現(xiàn)民族平等，性質(zhì)是新民主主義的自治區(qū)，其政權(quán)是回民族各階級各階層“三三制”的聯(lián)合政權(quán)。回民自治區(qū)是居住在邊區(qū)境內(nèi)的回民實行區(qū)域自治的地方，因而它是邊區(qū)不可分離的一部分。它在遵行邊區(qū)制度法令前提下，有權(quán)按照民族特點制定各種單行法規(guī)和條例。這些規(guī)定基本構(gòu)成了民族區(qū)域自治的內(nèi)涵，從制度上初步回答了“什么是民族區(qū)域自治”。

第二，明確回答了回民自治區(qū)建設的必須條件和步驟?；孛褡灾螀^(qū)建設必須具備四個條件，即在生活條件上，具有獨特的民族生活方式，并且聚居區(qū)域的主要人口為農(nóng)民；在經(jīng)濟條件上，要滿足本區(qū)農(nóng)民當前和今后發(fā)展所需的土地；在地理條件上，各個聚居區(qū)域互相連接便于行政管理；在主觀條件上，應是當?shù)鼐用褡杂X自愿建立回民自治區(qū)。建設回民自治區(qū)的具體步驟，第一步是組織自治區(qū)調(diào)查團，調(diào)查各地實際情況，考察其是否具備建設回民自治區(qū)的四個必備條件。待考察合格后進行第二步，組織建設委員會，負責進行自治區(qū)一切建設事宜。建設委員會由政府任命有關(guān)人員和當?shù)赜型幕貪h各界人士組成，并向政府負責，直至自治區(qū)政府成立。

第三，詳細闡述了自治區(qū)各種建設與政策。在政權(quán)建設上，首先確定了民主選舉和政教分離的基本原則，即自治區(qū)政權(quán)“自下而上完全經(jīng)由民主選舉產(chǎn)生，并由民主罷免而撤換行政人員”[10]77。同時“阿訇有選舉權(quán)與被選舉權(quán)，但在職阿訇不得擔任行政首長與政府部門主要負責工作”[10]78。其次提出了自治區(qū)、自治鄉(xiāng)直屬邊區(qū)政府的兩級行政區(qū)劃與分區(qū)專署或縣政府具體領(lǐng)導的行政管理系統(tǒng)，即關(guān)中回民自治區(qū)與鹽池縣回民自治鄉(xiāng)“行政系統(tǒng)直屬于邊區(qū)政府；為便于行政管理與進行各種工作，邊區(qū)政府得委托關(guān)中專署于鹽池縣政府分別領(lǐng)導之”[10]77。最后規(guī)定了回民自治區(qū)、鄉(xiāng)政府的產(chǎn)生及其組織，并特別規(guī)定自治區(qū)政府實行一級制，即“區(qū)政府下直接為行政村(或即為自然村如回六莊)”[10]78。在經(jīng)濟建設上，提出要發(fā)展農(nóng)業(yè)、增加副業(yè)、分配土地、幫助生產(chǎn)及改善生活、祛除“三害”等任務。此外，還對邊區(qū)財政經(jīng)濟政策、自治區(qū)內(nèi)漢人政策、群眾團體政策等進行了解釋說明。

第四，初步提出自治區(qū)參議會建設意見。自治區(qū)參議會是自治區(qū)人民的代表機關(guān)，由自治區(qū)人民選舉產(chǎn)生，選舉比例為每二十人至三十人得選議員一人。自治區(qū)參議會宜采取議行分離一級制，因此設常有駐員和議長，均脫離生產(chǎn)。自治區(qū)參議會職權(quán)相等于縣參議會，但具有起草自治區(qū)參議會組織條例及選舉條例的權(quán)利。

第五，重視回民協(xié)會的組織建設與工作開展。首先指出回民協(xié)會在當前應完成的7個基本任務。其次提出要加強回民協(xié)會組織建設。回民協(xié)會組織應以“短小精悍、靈活緊湊為原則”，在建設中一方面要縮小分會組織，充實工作；另一方面要整頓各地支會，統(tǒng)一領(lǐng)導。每個分區(qū)成立一個支會，如果地區(qū)分散，可在支會下再設立區(qū)會。支會設總干事及組織、宣傳兩股，區(qū)會只設主任一人。分會脫離生產(chǎn)者不得超過三人，區(qū)會完全不脫離生產(chǎn)。

以上五個方面，為邊區(qū)民族區(qū)域自治的具體實施和操作提供了制度規(guī)范。在此之后，邊區(qū)黨和政府一方面按照《建設回民自治區(qū)》提供的制度規(guī)范建立民族自治區(qū)，實行民族區(qū)域自治；另一方面在《建設回民自治區(qū)》的基礎(chǔ)上繼續(xù)進行民族區(qū)域自治的制度探索。而民族區(qū)域自治實踐中的一些具體做法和重要經(jīng)驗又為民族區(qū)域自治制度的形成提供了實踐基礎(chǔ)和重要來源。在實踐中，從第二屆參議會開始，民族自治區(qū)的建立逐漸形成了代表提案、參議會通過、黨領(lǐng)導、政府執(zhí)行的程序和做法。例如，第二屆參議會召開期間，馬國藩等提出“建立回民自治區(qū)鄉(xiāng)案”(編號為三〇三案)，大會以一五二票多數(shù)通過，交予政府執(zhí)行。[11]320隨后，西北局關(guān)于如何在兩地實行回民自治提出了初步意見。根據(jù)建設意見，三邊專員公署向邊區(qū)政府呈請在定邊、鹽池建立回民自治區(qū)(呈字第六號)，邊區(qū)政府民政廳批準執(zhí)行(建字第三號)。[2]698定邊回民自治區(qū)由此建立。這種在實踐中形成的建立自治區(qū)的程序和做法既明確了人民、參議會、黨、政府在建立民族自治區(qū)工作中的職權(quán)和范圍，也表明了民族自治區(qū)的建立并非任意而為，更突出了民族自治區(qū)的政治地位，這就為民族區(qū)域自治上升為一種制度提供了實踐基礎(chǔ)和重要來源。

(二)民族區(qū)域自治制度化的深入探索與《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》

1946年4月23日，陜甘寧邊區(qū)第三屆參議會通過的《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》(以下簡稱《憲法原則》)集中體現(xiàn)了民族區(qū)域自治制度探索的成果，也明確標志著民族區(qū)域自治作為一種制度被確立下來?！稇椃ㄔ瓌t》明確規(guī)定：“邊區(qū)各少數(shù)民族在居住集中地區(qū)，得劃成民族區(qū)，組織民族自治政權(quán)，在不與省憲抵觸原則下，得訂立自治法規(guī)”。[2]1047這些規(guī)定可以概括為三個方面：第一，建立自治區(qū)，這是民族區(qū)域自治的條件。在邊區(qū)內(nèi)建立自治區(qū)，表明自治區(qū)就是邊區(qū)不可分離的一部分。第二，組織自治政權(quán)，這是民族區(qū)域自治的關(guān)鍵。但《憲法原則》規(guī)定這個自治政權(quán)是在民族自治區(qū)內(nèi)組織起來的，是自治區(qū)政權(quán)，而不是能夠分離、獨立的自治政權(quán)。第三，訂立自治規(guī)則，這是民族區(qū)域自治的保障，同時也是民族自治區(qū)的權(quán)利。但制定的自治規(guī)則不得違背邊區(qū)憲法。

以上三個方面主要表達了四層意思：第一，邊區(qū)的集中統(tǒng)一是前提。邊區(qū)的民族區(qū)域自治是在黨和邊區(qū)政府領(lǐng)導下的自治，各自治地方的自治機關(guān)必須服從邊區(qū)政府的領(lǐng)導。第二，一定的聚居區(qū)域是基礎(chǔ)。民族區(qū)域自治就是邊區(qū)內(nèi)的少數(shù)民族實行區(qū)域自治。因而，在少數(shù)民族居住集中地區(qū)建立自治區(qū)是實行民族區(qū)域自治的基礎(chǔ)。第三，自治機關(guān)行使自治權(quán)是核心，也是民族區(qū)域自治的主要特征和主要標志。少數(shù)民族的自治權(quán)是通過自治機關(guān)來行使的，因此，自治機關(guān)行使自治權(quán)成為民族區(qū)域自治的核心。第四，保障少數(shù)民族當家作主的權(quán)利是實質(zhì)。建立自治區(qū)，組織自治政權(quán)，訂立自治法規(guī)，實質(zhì)就是保障少數(shù)民族平等自治。

可見，《憲法原則》已經(jīng)將民族區(qū)域自治制度的內(nèi)涵基本闡述清楚了，從制度上回答了“什么是民族區(qū)域自治”的問題。同時《憲法原則》明確規(guī)定了民族區(qū)域自治的政治地位，它不只是邊區(qū)政府的施政綱領(lǐng)，更是邊區(qū)施行的一項政治制度。這種政治地位的確立表明民族自治區(qū)的建立、民族區(qū)域自治的施行已上升到制度層面，并在制度上回答了“如何實現(xiàn)民族區(qū)域自治”的問題。

四

陜甘寧邊區(qū)民族區(qū)域自治是中國共產(chǎn)黨為團結(jié)少數(shù)民族抗戰(zhàn)而在其領(lǐng)導的陜甘寧邊區(qū)所進行的理論、實踐、制度上的成功探索，在團結(jié)少數(shù)民族抗戰(zhàn)建國中發(fā)揮了重要作用。第一，它是中國共產(chǎn)黨團結(jié)少數(shù)民族共同抗戰(zhàn)的一面旗幟，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要內(nèi)容，它使西北和全國的少數(shù)民族凝聚在一起為著民族獨立、人民解放而共同奮斗。第二，它是中國共產(chǎn)黨實行民主政治的重要體現(xiàn)，它使中國各族人民認識到只有中國共產(chǎn)黨才是真正實現(xiàn)民族平等、民族自治和人民當家作主的政黨。第三，它是中國共產(chǎn)黨未來處理國家形式與民族問題的重要樣本，是新中國民族區(qū)域自治的理論探索者、實踐先行者和制度奠基者。

陜甘寧邊區(qū)關(guān)于民族區(qū)域自治的理論、實踐和制度探索，是馬克思主義民族理論中國化歷史進程中的重要發(fā)展階段。它開啟了中國共產(chǎn)黨民族區(qū)域自治的歷史進程，為民族區(qū)域自治在中國的發(fā)展與完善以及中國特色社會主義民族政策綱領(lǐng)的成熟奠定了堅實基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，中國共產(chǎn)黨將在陜甘寧邊區(qū)局部執(zhí)政時探索的民族區(qū)域自治經(jīng)驗運用到內(nèi)蒙古，使內(nèi)蒙古建立了全國第一個省級民族自治區(qū)。這是中國共產(chǎn)黨在由局部執(zhí)政走向全國執(zhí)政過程中取得的一個重要成就，也是民族區(qū)域自治由陜甘寧邊區(qū)走向全國的一個重要里程碑。在此基礎(chǔ)上，民族區(qū)域自治最終成為中國共產(chǎn)黨和中國人民的最終選擇而寫入《共同綱領(lǐng)》。經(jīng)過新中國60多年的不斷發(fā)展、創(chuàng)新、完善，民族區(qū)域自治無論在理論、實踐還是制度上都取得了巨大成就，推動了馬克思主義民族理論中國化，促進了各民族的共同繁榮，增強了社會主義民主制度建設。可見，中國實行民族區(qū)域自治，具有深厚的歷史根基，它是中國共產(chǎn)黨和中國人民經(jīng)過長期探索和實踐而做出的正確選擇。

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【責任編輯劉瀅】

Theory, Practice and Institution: a Review of the Regional Ethnic Autonomy in the Shaan-Gan-Ning Border Region in Three Dimensions

LIU Yanping

(Shaanxi Business College, Xi’an, Shaanxi 710119)

Abstract:The Shaan-Gan-Ning Border Region explored its regional ethnic autonomy in dimensions of theory, practice and institution. In thedimension of theory, the autonomy is an important achievement in the localization of Marxist ethnic theory in China. In the dimension of practice, it is a major innovation of the Communist Party of China in resolving the nation’s ethnic issues. In the dimension of institution, it is an guarantee for ethnic minorities to achieve ethnic equality and autonomy. With the unity and interaction of the three dimensions, the ethnic autonomy in the Shaan-Gan-Ning Border Region achieved development in the three dimensions, and constituted an important stage for the localization of Marxist ethnic theory in China.

Key Words:regional ethnic autonomy; Shaan-Gan-Ning Border Region; theory; practice; institution

【中圖分類號】K265

【文獻標志碼】A【文章編碼號】1674—0351(2016)02—0108—07

【基金項目】本文為2013年陜西省社會科學基金項目“民生視閾下陜甘寧邊區(qū)社會建設研究”(2013B001)、2013年陜西省教育廳研究項目“抗戰(zhàn)時期陜甘寧邊區(qū)民生建設的歷史經(jīng)驗與現(xiàn)實啟示研究”(2013JK0021)階段性成果。

【作者簡介】劉艷萍，陜西工商職業(yè)學院副教授,陜西師范大學政治經(jīng)濟學院博士研究生。

【收稿日期】2016-01-14