潘曉濱， 史學(xué)瀛

(南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院， 天津 300071)

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碳排放交易中配額無(wú)償分配的制度構(gòu)建

潘曉濱， 史學(xué)瀛

(南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院， 天津 300071)

摘要：無(wú)償分配是碳排放交易制度實(shí)施初期廣泛采用的配額初始分配方式。由于過(guò)渡期的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力保護(hù)和碳泄漏的存在，無(wú)償分配方式與有償分配相比具有其內(nèi)在必要性。無(wú)償分配在實(shí)施過(guò)程中分為歷史排放法和基準(zhǔn)法兩個(gè)大類，前者操作程序簡(jiǎn)單但分配公平性存在缺陷，后者有利于減排激勵(lì)作用的發(fā)揮，但復(fù)雜的設(shè)計(jì)流程往往導(dǎo)致了較高的實(shí)施成本。政策制定者在應(yīng)用無(wú)償分配的過(guò)程中，可以考慮優(yōu)先采用歷史排放法，并逐步實(shí)現(xiàn)向基準(zhǔn)法的過(guò)渡。

關(guān)鍵詞：碳排放交易； 無(wú)償分配； 歷史排放法； 基準(zhǔn)法； 產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力； 碳泄漏

一、 無(wú)償分配方法的提出

基于歷史時(shí)期排放數(shù)據(jù)的分配方法被稱作歷史排放法。該方法是指實(shí)行配額初始分配的主管部門根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)中所包括的涵蓋企業(yè)在特定歷史時(shí)期的排放量數(shù)據(jù)進(jìn)行配額分配數(shù)量計(jì)算的分配方法。在配額初始分配中，采用歷史排放法有可能會(huì)導(dǎo)致一定程度不公平情況的發(fā)生，但操作便利和管理效率的提高往往是決策者們的優(yōu)先考慮[1]。由于涵蓋企業(yè)的歷史數(shù)據(jù)相對(duì)容易獲取，一定程度上緩解了信息的統(tǒng)計(jì)和計(jì)算難度，有利于分配過(guò)程的高效完成。在運(yùn)用歷史排放法進(jìn)行配額數(shù)量計(jì)算時(shí)，需要分3個(gè)步驟進(jìn)行，即選擇基線期、統(tǒng)計(jì)排放量數(shù)據(jù)、獲得不同產(chǎn)業(yè)部門的控排系數(shù)，其配額量核定為

A=EF①

需要補(bǔ)充說(shuō)明的是，涵蓋企業(yè)的歷史排放量有可能不能直接獲取，為此管理者需要根據(jù)排放企業(yè)在特定歷史期內(nèi)的能源消耗量或產(chǎn)品產(chǎn)量對(duì)排放水平進(jìn)行核定。控排系數(shù)的取值范圍一般在0～1之間，由管理者統(tǒng)一制定，并隨著不同的排放交易履約期(單年)或階段(多年)進(jìn)行調(diào)整。

1. 基線期的選擇

運(yùn)用歷史排放法的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是選取合理的基線期來(lái)確定產(chǎn)業(yè)部門和涵蓋企業(yè)的期間排放數(shù)據(jù)?；€期的選擇既可以是某一基線年或者若干連續(xù)年份的某一段時(shí)間期。在確定分配所依據(jù)的基線期時(shí)，管理者需要在基線期與配額分配時(shí)點(diǎn)的時(shí)間間隔以及基線期的時(shí)間跨度兩個(gè)方面做出決策。同時(shí)還要綜合考慮基線期內(nèi)的歷史排放數(shù)據(jù)是否可得，以及基線期的選擇對(duì)于特定涵蓋企業(yè)的排放活動(dòng)是否具有代表性等一系列問(wèn)題。

針對(duì)基線期與配額分配時(shí)點(diǎn)的時(shí)間間隔選擇，會(huì)對(duì)不同時(shí)期成立企業(yè)帶來(lái)不同影響。通常情況下，如果以較早年份作為基線期，則可能對(duì)早期已經(jīng)生產(chǎn)的企業(yè)有益：一是歷史排放法不能反映基線期之后企業(yè)生產(chǎn)設(shè)備的更新和生產(chǎn)技術(shù)的進(jìn)步，一些在基線期內(nèi)使用落后生產(chǎn)設(shè)備而存在高排放的企業(yè)會(huì)獲得較多配額分配；二是一些高排放企業(yè)在基線期之后進(jìn)行了技術(shù)升級(jí)和減排，如果按照早期數(shù)據(jù)進(jìn)行分配，則會(huì)導(dǎo)致過(guò)量的配額分配；三是基線期與配額分配時(shí)點(diǎn)的間隔越長(zhǎng)，會(huì)有更多近期成立的新企業(yè)的排放數(shù)據(jù)難以獲得。相反，如果選擇較近的歷史年份作為基線期，則可能對(duì)新投產(chǎn)企業(yè)有益，而老企業(yè)相對(duì)處于不利地位。

針對(duì)基線期跨度的決策也會(huì)對(duì)涵蓋企業(yè)的配額分配產(chǎn)生不同影響，可行的方案包括了單年數(shù)據(jù)、多年平均數(shù)據(jù)和多年內(nèi)最大數(shù)據(jù)。首先，如果只選擇某一特定年份時(shí)間作為基線期，則排放數(shù)據(jù)的代表性會(huì)顯著降低，因?yàn)闊o(wú)論整體產(chǎn)業(yè)還是個(gè)體企業(yè)都有可能在某個(gè)特定年內(nèi)受到外部因素干擾而出現(xiàn)排放數(shù)據(jù)偏離正常水平的情況發(fā)生。其次，如果選擇一段連續(xù)年份的時(shí)間區(qū)間，以涵蓋企業(yè)在這些年份的排放數(shù)據(jù)平均值作為參考，則會(huì)熨平外部因素干擾而導(dǎo)致排放數(shù)據(jù)的波動(dòng)效應(yīng)[2]，對(duì)所有涵蓋企業(yè)也更加公平，但問(wèn)題是所有企業(yè)在這些年份的排放數(shù)據(jù)必須可以獲得才能付諸實(shí)施。而且，多年平均數(shù)據(jù)也要求各年的排放水平應(yīng)當(dāng)相對(duì)連續(xù)穩(wěn)定的，但如果涵蓋企業(yè)在基線期內(nèi)某個(gè)年份出現(xiàn)排放水平劇烈變化，例如關(guān)?；虼蠓霎a(chǎn)，則需要對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)一步篩選。再次，可以選擇基線期內(nèi)連續(xù)年份涵蓋企業(yè)排放數(shù)據(jù)的最大值作為分配參考，以便對(duì)不同時(shí)間出現(xiàn)最佳運(yùn)營(yíng)狀態(tài)的不同企業(yè)進(jìn)行調(diào)整，但該方法雖為排放企業(yè)所樂(lè)見(jiàn)，但卻可能導(dǎo)致過(guò)量分配[3]。目前在不同國(guó)家和地區(qū)碳排放交易應(yīng)用歷史排放法的分配實(shí)踐中，基線期一般以選擇臨近配額分配時(shí)點(diǎn)的若干連續(xù)年份為主要特征[4]，并針對(duì)可能出現(xiàn)影響公平分配的情況規(guī)定了不同的例外條款。

2. 歷史排放法的優(yōu)勢(shì)與不足

在碳排放交易制度建立初期，主管部門普遍傾向采用歷史排放法則：一方面，該方法的計(jì)算方法簡(jiǎn)單透明、易于理解，便于管理者很快完成初始分配過(guò)程，提高了行政效率；另一方面，該方法所需要的歷史數(shù)據(jù)相對(duì)容易獲取，降低了信息搜集難度和行政管理成本。此外，歷史排放法是根據(jù)預(yù)先設(shè)定的配額總量規(guī)劃方案來(lái)確定控排系數(shù)的，這樣也能保障排放交易制度預(yù)期的控排效果。

但是歷史排放法也暴露了一些無(wú)法克服的缺陷。該方法建立在既有排放的繼承基礎(chǔ)之上，“多排多分、減排少分”明顯不利于碳排放交易中減排激勵(lì)作用的發(fā)揮。歷史排放大戶往往會(huì)憑借其較多歷史排放而獲得更多配額分配，一些采用先進(jìn)減排技術(shù)的新企業(yè)以及進(jìn)行早期減排活動(dòng)的老企業(yè)會(huì)因?yàn)闅v史排放量偏低只能獲得較少的配額。此外，管理者對(duì)基線期所對(duì)應(yīng)排放數(shù)據(jù)的主觀選擇，會(huì)影響排放數(shù)據(jù)的獲取和代表性問(wèn)題，由于不同企業(yè)排放活動(dòng)的歷史差異，對(duì)應(yīng)數(shù)據(jù)選擇的不公平性很難徹底消除。

鑒于歷史排放法在配額分配實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題，該方法存在著不易彌補(bǔ)的規(guī)則設(shè)計(jì)缺陷。隨著排放交易制度的成熟運(yùn)行以及針對(duì)不同產(chǎn)業(yè)部門排放數(shù)據(jù)的核查體系的完備，歷史排放法也在逐步讓位于基準(zhǔn)法。但在基準(zhǔn)法應(yīng)用暫時(shí)缺失的產(chǎn)業(yè)部門領(lǐng)域，歷史排放法仍然發(fā)揮著填補(bǔ)空白的作用。

二、 無(wú)償分配方法的完善

基于特定經(jīng)濟(jì)活動(dòng)排放強(qiáng)度的分配方法被稱作基準(zhǔn)法。該方法是指管理者針對(duì)涵蓋企業(yè)的配額分配，是根據(jù)其特定經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的排放強(qiáng)度基準(zhǔn)值和特定時(shí)期的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)水平，進(jìn)行配額數(shù)量計(jì)算的分配方法。將基準(zhǔn)法應(yīng)用在免費(fèi)分配過(guò)程中，可以在某種程度上消除不公平因素，實(shí)現(xiàn)對(duì)同一類型排放源的公正待遇。但在實(shí)施過(guò)程中，基準(zhǔn)法的技術(shù)復(fù)雜性，以及大批量經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)搜集和分析的困難程度，往往要求投入大量資源進(jìn)行前期準(zhǔn)備。在實(shí)踐中，該方法一般由諸如電力行業(yè)中那樣具備高度標(biāo)準(zhǔn)化經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的排放企業(yè)首先適用，然后向生產(chǎn)工藝復(fù)雜、產(chǎn)品差異較大的工業(yè)制造部門進(jìn)行推廣。

在運(yùn)用基準(zhǔn)法進(jìn)行配額分配量核定時(shí)，包括了3個(gè)主要步驟，即選擇基于特定產(chǎn)業(yè)部門的排放強(qiáng)度基準(zhǔn)、基于特定時(shí)期的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)數(shù)據(jù)、管理者所指定的控排系數(shù)，其基本計(jì)算公式可以確定為

A=AR×BM×F②

1. 基準(zhǔn)值的不同類型劃分和適用

基準(zhǔn)法則的核心步驟之一是基準(zhǔn)值的選擇，基準(zhǔn)值代表了溫室氣體排放量與特定經(jīng)濟(jì)活動(dòng)量的比率關(guān)系。根據(jù)活動(dòng)類型的不同，基準(zhǔn)值可以劃分為產(chǎn)品基準(zhǔn)、能源基準(zhǔn)和綜合績(jī)效基準(zhǔn)3種類型。其基準(zhǔn)根據(jù)情況不同存在不同的適用順序和嚴(yán)格度設(shè)定。

(一) 產(chǎn)品基準(zhǔn)

產(chǎn)品基準(zhǔn)代表了涵蓋企業(yè)的產(chǎn)品產(chǎn)量與溫室氣體排放量之間的比值關(guān)系。其優(yōu)勢(shì)是可以對(duì)高能效和低排放企業(yè)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，但也會(huì)出現(xiàn)某些產(chǎn)業(yè)部門容易核定，而其他部門十分復(fù)雜的尷尬局面。電力和熱力生產(chǎn)部門的產(chǎn)品具有高度同質(zhì)性，因此產(chǎn)品基準(zhǔn)十分適合應(yīng)用于此類產(chǎn)業(yè)。但是在工業(yè)制造領(lǐng)域，雖然可以為每一類產(chǎn)品制定一個(gè)產(chǎn)品基準(zhǔn)，但在不同產(chǎn)業(yè)之間、同一產(chǎn)業(yè)內(nèi)的不同企業(yè)之間、甚至同一企業(yè)不同生產(chǎn)階段之間，制造出來(lái)的產(chǎn)品都可能存在高度差異。因此建立一套完整的產(chǎn)品基準(zhǔn)是一個(gè)極其艱辛的過(guò)程。歐盟排放交易自第三交易期伊始，根據(jù)歐盟委員會(huì)第2011/278/EU號(hào)決定③，域內(nèi)實(shí)施的配額免費(fèi)分配必須適用基準(zhǔn)法，并為此建立了52個(gè)產(chǎn)品基準(zhǔn)和2個(gè)通用能源基準(zhǔn)。

(二) 能源基準(zhǔn)

能源基準(zhǔn)代表了涵蓋企業(yè)的能源投入與溫室氣體排放量之間的比值關(guān)系，其類型可以包括熱力和燃料基準(zhǔn)兩類。采用能源基準(zhǔn)法的優(yōu)勢(shì)是能源投入數(shù)據(jù)容易獲取和核定，能源投入類型相較于產(chǎn)品基準(zhǔn)法更加單一，降低了基準(zhǔn)值確定的難度。但采用能源基準(zhǔn)也會(huì)遇到一系列問(wèn)題，該方法只能計(jì)算涵蓋企業(yè)與能源活動(dòng)有關(guān)的溫室氣體排放，但對(duì)于那些既包括能源活動(dòng)又包括生產(chǎn)過(guò)程排放的行業(yè)就無(wú)法進(jìn)行全方位覆蓋。

(三) 綜合績(jī)效基準(zhǔn)

綜合績(jī)效基準(zhǔn)是指適合于特殊排放部門中不同類型活動(dòng)數(shù)據(jù)與溫室氣體排放量的綜合比值關(guān)系。綜合績(jī)效基準(zhǔn)本質(zhì)上也屬于產(chǎn)品基準(zhǔn)、能源基準(zhǔn)或兩者綜合的另外一種表現(xiàn)形式。例如，民用航空企業(yè)可以采用年度業(yè)務(wù)量或航空里程數(shù)的溫室氣體排放強(qiáng)度基準(zhǔn)，機(jī)場(chǎng)可以采用年度輸送量的溫室氣體排放強(qiáng)度值，港口可以采用年度單位吞吐量的溫室氣體排放強(qiáng)度值，以間接排放為主要特征的城市建筑樓宇則可以采用建筑面積的溫室氣體排放強(qiáng)度基準(zhǔn)。

(四) 基準(zhǔn)值的優(yōu)先適用和嚴(yán)格度調(diào)整

在配額初始分配過(guò)程中，管理者在面對(duì)不同類型的基準(zhǔn)值時(shí)會(huì)面臨優(yōu)先適用的決策困境。其一般規(guī)律是，產(chǎn)品基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)作為首先項(xiàng)，當(dāng)產(chǎn)品基準(zhǔn)值缺失時(shí)，可以選擇熱力基準(zhǔn)，當(dāng)熱力投入基準(zhǔn)缺失時(shí)可以選擇燃料基準(zhǔn)，如果燃料基準(zhǔn)也沒(méi)有確定，則需要采用歷史排放法進(jìn)行配額分配。基準(zhǔn)值的優(yōu)先適用取決于該類型基準(zhǔn)值所能起到的減排激勵(lì)作用程度。其中，產(chǎn)品基準(zhǔn)有利于促進(jìn)清潔燃料的使用和熱力的高效轉(zhuǎn)化，起到的減排激勵(lì)作用最為明顯。

基準(zhǔn)值嚴(yán)格度調(diào)整在配額初始分配中也起到了關(guān)鍵作用。這是因?yàn)榉峙浠顒?dòng)往往是將以產(chǎn)業(yè)部門所對(duì)應(yīng)平均或特定經(jīng)濟(jì)活動(dòng)水平的溫室氣體排放量作為參考標(biāo)桿，而非產(chǎn)業(yè)部門內(nèi)特定企業(yè)的實(shí)際排放強(qiáng)度。管理者針對(duì)基準(zhǔn)值的嚴(yán)格程度的設(shè)定，將直接決定產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的涵蓋企業(yè)所承受的減排壓力程度，嚴(yán)格度并非取值于產(chǎn)業(yè)部門的平均排放強(qiáng)度，高于或低于平均值的基準(zhǔn)設(shè)定也是可行的。例如，歐盟的產(chǎn)品基準(zhǔn)采用了行業(yè)中前10%先進(jìn)水平設(shè)施的績(jī)效表現(xiàn)作為參考依據(jù)④。此外，基準(zhǔn)值的嚴(yán)格程度在設(shè)定之后并非一成不變。一些國(guó)家或地區(qū)的排放交易管理者在設(shè)置行業(yè)基準(zhǔn)時(shí)，同時(shí)也設(shè)定了基準(zhǔn)值隨時(shí)間或特定情況下的變化規(guī)律。

2. 活動(dòng)數(shù)據(jù)的基線期選擇

采用基準(zhǔn)法進(jìn)行配額分配同樣會(huì)面對(duì)不同基線期的選擇問(wèn)題。活動(dòng)數(shù)據(jù)的基線期選擇是十分關(guān)鍵的步驟，并對(duì)特定企業(yè)的最終配額分配產(chǎn)生顯著影響。

(一) 歷史數(shù)據(jù)

歷史數(shù)據(jù)是指特定企業(yè)活動(dòng)數(shù)據(jù)的取得是基于配額分配時(shí)點(diǎn)之前一段歷史期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。該類型數(shù)據(jù)存在一定問(wèn)題，遠(yuǎn)期歷史數(shù)據(jù)對(duì)特定企業(yè)的近期活動(dòng)水平代表性不足，且采用行業(yè)基準(zhǔn)乘以該企業(yè)的歷史活動(dòng)數(shù)據(jù)方法在理論界限上與歷史排放法十分接近，會(huì)出現(xiàn)相同的不利于減排激勵(lì)作用發(fā)揮的問(wèn)題。而如果部門基準(zhǔn)值也是歷史排放強(qiáng)度，則這種基于歷史活動(dòng)數(shù)據(jù)的基準(zhǔn)法將在事實(shí)上轉(zhuǎn)化為歷史排放法。

(二) 預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)

預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)是指特定企業(yè)活動(dòng)數(shù)據(jù)的取得是基于未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的預(yù)測(cè)發(fā)展情境。這種預(yù)測(cè)既可以由管理者根據(jù)涵蓋企業(yè)提交的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)，也可以根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展并結(jié)合企業(yè)所在產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)自主預(yù)測(cè)確定。采用預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)的好處在于提高了配額分配效率，更加具有靈活性空間。但其缺陷也是顯而易見(jiàn)的，如果分配依據(jù)是企業(yè)提交的預(yù)測(cè)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，企業(yè)會(huì)為獲得更多的配額分配而多報(bào)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，這將導(dǎo)致明顯的不公平分配。此外，采用預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)如若由管理者憑借主觀判斷和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析確定，則會(huì)考驗(yàn)管理者的預(yù)測(cè)水平，使其承擔(dān)預(yù)測(cè)失誤所帶來(lái)的政治壓力。

(三) 標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)

標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)是指特定企業(yè)根據(jù)所屬產(chǎn)業(yè)并借鑒同類型國(guó)家或國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)而確定的統(tǒng)一活動(dòng)數(shù)據(jù)類型。涵蓋企業(yè)可以采用設(shè)計(jì)產(chǎn)能或技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)應(yīng)的活動(dòng)水平數(shù)值作為配額分配的依據(jù)便屬于這種情形。采用標(biāo)準(zhǔn)活動(dòng)數(shù)據(jù)的優(yōu)勢(shì)同樣是提高了分配效率，降低了行政管理成本，并有效避免了不公平分配現(xiàn)象的發(fā)生，對(duì)同一產(chǎn)業(yè)內(nèi)的不同企業(yè)一視同仁。但這種形式上的公平有時(shí)也會(huì)帶來(lái)實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中的不公平[5]。

(四) 實(shí)際數(shù)據(jù)與動(dòng)態(tài)基準(zhǔn)法

實(shí)際數(shù)據(jù)是指特定企業(yè)活動(dòng)數(shù)據(jù)的取得是基于配額分配時(shí)點(diǎn)之后至配額上繳時(shí)點(diǎn)之前一段時(shí)期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。實(shí)際數(shù)據(jù)的采用是區(qū)分靜態(tài)與動(dòng)態(tài)基準(zhǔn)法的分水嶺。動(dòng)態(tài)基準(zhǔn)法的根本特征在于允許采用涵蓋企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的實(shí)際數(shù)據(jù)對(duì)配額初始分配進(jìn)行事后調(diào)整。采用實(shí)際活動(dòng)數(shù)據(jù)的優(yōu)勢(shì)在于保障了配額分配過(guò)程適應(yīng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境的真實(shí)變化，有利于處于快速增長(zhǎng)期的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，避免了分配不足或過(guò)量分配的發(fā)生，提高了分配過(guò)程的公平性。但是，動(dòng)態(tài)基準(zhǔn)法要求進(jìn)行兩次數(shù)據(jù)搜集和統(tǒng)計(jì)來(lái)完成預(yù)分配和事后分配調(diào)整，大幅增加了分配過(guò)程的實(shí)施成本。同時(shí)也會(huì)對(duì)涵蓋企業(yè)的未來(lái)行為產(chǎn)生誤導(dǎo)，促使其通過(guò)提高當(dāng)期產(chǎn)量來(lái)獲得更多的免費(fèi)配額，給減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)帶來(lái)現(xiàn)實(shí)壓力。

三、 無(wú)償分配的意義

保護(hù)碳排放交易覆蓋產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力以及避免碳泄漏是政策制定者進(jìn)行配額無(wú)償分配的主要考慮因素，體現(xiàn)了其對(duì)排放交易運(yùn)行過(guò)程中經(jīng)濟(jì)和環(huán)境效果的雙重關(guān)注，真正體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的價(jià)值追求。

1. 保護(hù)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力

不同產(chǎn)業(yè)由于產(chǎn)品自身特點(diǎn)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的不同，覆蓋企業(yè)對(duì)配額成本存在著不同的敏感度。一些產(chǎn)品類型單一、市場(chǎng)份額較高、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不激烈的大型企業(yè)，可以通過(guò)提高產(chǎn)品價(jià)格的方式向下游消費(fèi)者傳遞大部分的配額成本。但那些生產(chǎn)復(fù)雜性較高且生產(chǎn)能力參差不齊的工業(yè)制造行業(yè)，由于必須面對(duì)激烈的國(guó)內(nèi)和國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，難以通過(guò)提高價(jià)格轉(zhuǎn)嫁全部或部分配額成本，只能通過(guò)降低產(chǎn)量和減少利潤(rùn)的方式吸收配額成本，這一過(guò)程對(duì)敏感型產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力會(huì)帶來(lái)明顯沖擊。為了最大程度降低配額成本對(duì)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力可能造成的負(fù)面沖擊，提升涵蓋企業(yè)在納入碳排放交易的初期過(guò)渡階段的適應(yīng)能力，采用配額免費(fèi)分配方法是十分必要的，這將有利于給予企業(yè)一定的寬限期淘汰落后產(chǎn)能、投資減排技術(shù)、并最終實(shí)現(xiàn)向低碳模式的轉(zhuǎn)型。

2. 防止碳泄漏

碳泄漏是與產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力保護(hù)緊密聯(lián)系的核心問(wèn)題。所謂碳泄漏是指由于國(guó)家或地區(qū)實(shí)施溫室氣體排放的管制措施，導(dǎo)致受影響企業(yè)向沒(méi)有實(shí)施溫室氣體控排政策的國(guó)家或地區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象[6]。碳泄漏本質(zhì)是一種產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移現(xiàn)象，是易受控排措施影響的企業(yè)為了保持競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)而選擇規(guī)避排放管制措施的行為。碳泄漏的發(fā)生直接影響了實(shí)施溫室氣體排放管控國(guó)家和和地區(qū)所能實(shí)現(xiàn)的環(huán)境效果，由于溫室氣體的全球流動(dòng)性，任何地點(diǎn)排放量的增加都會(huì)抵消掉特定碳排放交易實(shí)施的減排成果[7]。因此，在碳排放交易制度的實(shí)施過(guò)程中，必須關(guān)注涵蓋產(chǎn)業(yè)可能出現(xiàn)的碳泄漏問(wèn)題，維持潛在碳泄漏企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力水平，這也是采用無(wú)償分配方式的重要原因。

四、 無(wú)償分配的政策建議

在我國(guó)，黨和國(guó)家高度重視開(kāi)展碳排放交易，作為減緩氣候變化工作的切入點(diǎn)。作為《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和《京都議定書(shū)》的締約國(guó)，我國(guó)雖然暫不承擔(dān)強(qiáng)制減排的國(guó)際法律義務(wù)，但伴隨經(jīng)濟(jì)崛起和溫室氣體排放量猛增，我國(guó)承受著越來(lái)越大的減排壓力。2015年6月，我國(guó)正式向聯(lián)合國(guó)提交了國(guó)家自主決定貢獻(xiàn)，并承諾了2030年溫室氣體強(qiáng)度減排目標(biāo)和排放峰值的時(shí)間目標(biāo)[8]。隨著《巴黎協(xié)定》的達(dá)成，在未來(lái)氣候談判可預(yù)見(jiàn)的時(shí)期內(nèi)，我國(guó)很可能要納入到國(guó)際溫室氣體量化減排義務(wù)體系之中[9]，因此當(dāng)前加速推動(dòng)國(guó)內(nèi)的碳排放交易制度體系建設(shè)勢(shì)在必行。其中配額分配制度的構(gòu)建，尤其是配額無(wú)償分配的規(guī)則設(shè)計(jì)，將成為我國(guó)政策制定者必須面對(duì)的首要問(wèn)題。

1. 中國(guó)統(tǒng)一碳排放交易制度中配額無(wú)償分配規(guī)則的階段規(guī)劃

借鑒歐盟等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)碳排放交易制度的構(gòu)建和完善同樣需要采用漸進(jìn)式路徑，在階段性規(guī)劃中則可以細(xì)分為排放交易制度的準(zhǔn)備階段、啟動(dòng)階段、完善階段和成熟階段。與之相對(duì)應(yīng)，作為核心內(nèi)容的配額分配制度，尤其是配額無(wú)償分配規(guī)則的構(gòu)建，在我國(guó)統(tǒng)一碳排放交易制度準(zhǔn)備和實(shí)施的不同階段，也將不斷完善并呈現(xiàn)出不同特點(diǎn)。

在時(shí)間框架上，北京市、上海市、天津市、重慶市、廣東省、湖北省和深圳市7個(gè)地區(qū)級(jí)碳試點(diǎn)的建設(shè)處于第一階段，自2013—2015年的3年試驗(yàn)期目前已接近尾聲。在試驗(yàn)期內(nèi)，中國(guó)7個(gè)交易試點(diǎn)省市的工作重點(diǎn)是熟悉排放交易的規(guī)則運(yùn)行，為國(guó)家統(tǒng)一碳市場(chǎng)的啟動(dòng)積累經(jīng)驗(yàn)。在配額分配領(lǐng)域，7個(gè)碳試點(diǎn)均采用了配額的無(wú)償分配方式，在電力和熱力等少數(shù)行業(yè)采用了基準(zhǔn)法進(jìn)行配額核定，其他主要工業(yè)企業(yè)都依據(jù)歷史排放法獲得配額。各試點(diǎn)省市配額無(wú)償分配的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)將是國(guó)家統(tǒng)一無(wú)償分配規(guī)則設(shè)計(jì)中可以借鑒的重要材料。

隨著2014年底，國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)《全國(guó)碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，中國(guó)的全國(guó)統(tǒng)一碳排放交易制度建設(shè)很快步入正式軌道。排放交易的啟動(dòng)階段將建立于2016—2020年的5年磨合期，無(wú)償分配將是配額分配制度的主體，覆蓋產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的過(guò)渡期適應(yīng)將是政策制定者首要考慮的因素。2020—2030年的10年期將是我國(guó)碳排放交易制度走向成熟的完善階段，這一階段針對(duì)涵蓋企業(yè)的無(wú)償分配規(guī)則設(shè)計(jì)將著眼于國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力保護(hù)與實(shí)現(xiàn)強(qiáng)度減排目標(biāo)的雙重性特點(diǎn)，在保持覆蓋產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)的同時(shí)提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量，促進(jìn)產(chǎn)量增長(zhǎng)與碳排放逐步脫鉤。在2030年之后，我國(guó)碳排放交易規(guī)則設(shè)計(jì)的關(guān)鍵是制度體系的成熟，并與國(guó)際上其他國(guó)家的碳排放交易制度進(jìn)行連接，或與可能達(dá)成的多邊協(xié)定進(jìn)行接軌。當(dāng)我國(guó)達(dá)到排放峰值之后，在排放交易總量遞減的大背景下，無(wú)償分配規(guī)則將逐步讓位于有償分配，并實(shí)現(xiàn)無(wú)償分配適用基準(zhǔn)與他國(guó)先進(jìn)水平和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的接軌，在控制碳泄漏國(guó)際協(xié)定缺失的情形下，配額無(wú)償分配方式將主要適用于潛在碳泄漏產(chǎn)業(yè)和企業(yè)。

2. 全國(guó)統(tǒng)一碳排放交易啟動(dòng)階段的無(wú)償分配規(guī)則設(shè)計(jì)

在我國(guó)碳排放交易的初期實(shí)踐中，配額無(wú)償分配方式仍將是針對(duì)涵蓋企業(yè)的主要分配方法。全國(guó)統(tǒng)一碳交易的啟動(dòng)階段(2016—2020)將是制度運(yùn)行的重要磨合期，邊學(xué)邊干不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題解決問(wèn)題將是這一階段的主要任務(wù)。根據(jù)《全國(guó)碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，電力、冶金、有色、化工、建筑、民用航空將是首批涵蓋的六大產(chǎn)業(yè)部門。除電力行業(yè)之前，針對(duì)這些產(chǎn)業(yè)部門建立全國(guó)統(tǒng)一的排放基準(zhǔn)，仍然需要廣泛的數(shù)據(jù)搜集和精細(xì)的技術(shù)論證準(zhǔn)備。因此，我國(guó)所采用的配額無(wú)償分配規(guī)則將主要依靠歷史排放法，將主要涵蓋企業(yè)納入到統(tǒng)一碳交易之中，使其適應(yīng)碳排放管制時(shí)代的規(guī)則運(yùn)行。完成涵蓋產(chǎn)業(yè)部門的過(guò)渡期適應(yīng)，仍然是這一階段我國(guó)政策制定者的主要考慮因素。

無(wú)償分配規(guī)則的構(gòu)建重點(diǎn)任務(wù)之一，首先是如何將歷史排放法的不公平因素降至最低。一方面，可以考慮引入企業(yè)早期減排行動(dòng)的配額獎(jiǎng)勵(lì)，并為此建立與之配套的獎(jiǎng)勵(lì)配額核定標(biāo)準(zhǔn)。這里，我國(guó)上海碳試點(diǎn)地區(qū)以及加拿大魁北克省的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)是可以借鑒的。如上海市規(guī)定，納入試點(diǎn)企業(yè)如在2006至2011年期間實(shí)施了節(jié)能技改或合同能源管理項(xiàng)目，且得到國(guó)家或上海市有關(guān)部門按節(jié)能量給予資金支持的，可獲得先期減排配額。另一方面，針對(duì)不同產(chǎn)業(yè)或企業(yè)，根據(jù)具體情況采用碳排放量基線期的分級(jí)選擇，也是可以納入考慮的歷史分配法補(bǔ)充機(jī)制。此外，這一階段需要同時(shí)為基準(zhǔn)法在未來(lái)的全面實(shí)施進(jìn)行必要的涵蓋產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)搜集和技術(shù)論證準(zhǔn)備。根據(jù)涵蓋部門和企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)數(shù)據(jù)的核查和統(tǒng)計(jì)，分別確立合理的產(chǎn)品基準(zhǔn)、通用能源基準(zhǔn)或綜合績(jī)效基準(zhǔn)，并在產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化程度較高的產(chǎn)業(yè)部門優(yōu)先采用產(chǎn)品基準(zhǔn)。而針對(duì)啟動(dòng)階段未涵蓋的產(chǎn)業(yè)部門，有必要要求擬涵蓋產(chǎn)業(yè)對(duì)其排放數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)測(cè)和報(bào)告，為未來(lái)納入排放交易制度，采用歷史排放法或基準(zhǔn)法實(shí)施配額分配進(jìn)行必要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)準(zhǔn)備。

3. 全國(guó)統(tǒng)一碳排放交易完善階段的無(wú)償分配規(guī)則設(shè)計(jì)

在全國(guó)統(tǒng)一碳排放交易制度進(jìn)入完善階段(2020—2030)之后，無(wú)償分配規(guī)則設(shè)計(jì)將在兩個(gè)路徑上同時(shí)展開(kāi)。一方面，針對(duì)先前已涵蓋的產(chǎn)業(yè)部門，所采用的配額無(wú)償分配規(guī)則應(yīng)當(dāng)全面轉(zhuǎn)向更加公平合理的基準(zhǔn)法則，完善針對(duì)不同涵蓋行業(yè)的基準(zhǔn)設(shè)置、基準(zhǔn)優(yōu)先適用和基準(zhǔn)嚴(yán)格度調(diào)整規(guī)則。以產(chǎn)品基準(zhǔn)法作為優(yōu)先選項(xiàng)，能源基準(zhǔn)法作為過(guò)渡手段，而歷史排放法逐漸作為特殊情況下的備用手段。另一方面，針對(duì)新近涵蓋的產(chǎn)業(yè)部門，可以根據(jù)行業(yè)數(shù)據(jù)的搜集進(jìn)展、排放特點(diǎn)和技術(shù)難度，有針對(duì)性地采用能源投入基準(zhǔn)法或歷史排放法進(jìn)行配額無(wú)償分配，并逐漸建立起新涵蓋產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品基準(zhǔn)體系。

需要強(qiáng)調(diào)的是，由于在10年完善階段中我國(guó)碳排放峰值尚未到來(lái)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與碳排放仍然沒(méi)有完全脫鉤，因此這一時(shí)期保護(hù)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和實(shí)現(xiàn)覆蓋產(chǎn)業(yè)碳排放強(qiáng)度的下降，應(yīng)當(dāng)是我國(guó)政策制定者在配額無(wú)償分配規(guī)則設(shè)計(jì)中需要考慮的重要因素。一方面，基于實(shí)際產(chǎn)量的動(dòng)態(tài)基準(zhǔn)法是解決這一問(wèn)題的主要手段，無(wú)償分配不應(yīng)當(dāng)成為限制涵蓋企業(yè)產(chǎn)量增長(zhǎng)的制約因素，而應(yīng)成為促進(jìn)企業(yè)完成技術(shù)升級(jí)促進(jìn)減排的激勵(lì)因素。為此，針對(duì)高速增長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)中的涵蓋企業(yè)，應(yīng)當(dāng)首先適用動(dòng)態(tài)基準(zhǔn)法，為其留出適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)量和伴生碳排放增長(zhǎng)空間，并對(duì)配額無(wú)償分配進(jìn)行二次調(diào)整，針對(duì)快速增長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)的溫室氣體絕對(duì)總量控制將處于次要位置。另一方面，針對(duì)涵蓋企業(yè)的強(qiáng)度減排是關(guān)鍵所在，特定產(chǎn)業(yè)所設(shè)定的基準(zhǔn)值應(yīng)當(dāng)隨著時(shí)間推移逐漸趨于嚴(yán)格，倒逼涵蓋產(chǎn)業(yè)加快完成低碳轉(zhuǎn)型，并實(shí)現(xiàn)對(duì)產(chǎn)業(yè)內(nèi)高排放企業(yè)的優(yōu)勝劣汰。

4. 全國(guó)統(tǒng)一碳排放交易成熟階段的無(wú)償分配規(guī)則設(shè)計(jì)

2030年之后，隨著國(guó)家碳排放峰值的帶來(lái)，中國(guó)實(shí)施的碳排放交易將進(jìn)入真正的總量減排階段，其覆蓋范圍也將擴(kuò)大到絕大部分產(chǎn)業(yè)部門及其溫室氣體排放。與此同時(shí)，配額分配制度也將逐步完成由無(wú)償分配向有償分配的過(guò)渡，避免碳泄漏將是我國(guó)碳排放交易制度中保留無(wú)償分配方式的唯一理由。在針對(duì)碳泄漏的其他措施有效實(shí)施后，如國(guó)際社會(huì)達(dá)成共同避免碳泄漏的國(guó)際條約，或者我國(guó)與他國(guó)簽訂了針對(duì)高排放產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移限制的雙邊協(xié)定，配額無(wú)償分配方式也將完成其歷史使命。

但在此之前，無(wú)償分配方式仍然有其存在的必要性，并在具體規(guī)則制定上逐步走向成熟。首先，涵蓋產(chǎn)業(yè)及其企業(yè)能夠獲得配額無(wú)償分配的準(zhǔn)入資格將更加嚴(yán)格，只有高排放強(qiáng)度和貿(mào)易暴露度，且在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占據(jù)重要地位的產(chǎn)業(yè)部門才能獲得100%的免費(fèi)分配，而其他碳泄漏產(chǎn)業(yè)只能根據(jù)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)享受部分需求配額的無(wú)償分配。其次，產(chǎn)品基準(zhǔn)法將成為無(wú)償分配的主導(dǎo)方式，并推動(dòng)產(chǎn)品基準(zhǔn)值達(dá)到國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)或同行業(yè)領(lǐng)先水平。同時(shí)通過(guò)積極參與國(guó)際談判或與他國(guó)簽訂國(guó)際協(xié)議，努力推動(dòng)我國(guó)部分產(chǎn)業(yè)已設(shè)定的國(guó)內(nèi)產(chǎn)品排放基準(zhǔn)成為引領(lǐng)世界水平的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。再次，針對(duì)絕大部分產(chǎn)業(yè)部門，考慮到排放峰值之后排放交易絕對(duì)總量減排的需要，基于實(shí)際產(chǎn)量的動(dòng)態(tài)基準(zhǔn)法將退出歷史舞臺(tái)，取而代之的是，基于歷史產(chǎn)量的靜態(tài)基準(zhǔn)法將成為無(wú)償分配的主要手段。

注釋：

①其中A代表歷史排放法下的配額免費(fèi)分配數(shù)量，E代表納入排放單位在特定基線期內(nèi)的溫室氣體排放量，F(xiàn)為針對(duì)特定產(chǎn)業(yè)部門的統(tǒng)一控排系數(shù)。

②其中A代表基準(zhǔn)法則下的配額免費(fèi)分配數(shù)量，AR代表納入單位在特定基線期內(nèi)與溫室氣體排放有關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)數(shù)據(jù)，BM代表了基于特定產(chǎn)業(yè)部門或子部門的溫室氣體排放率基準(zhǔn)值，F(xiàn)為針對(duì)特定產(chǎn)業(yè)部門的統(tǒng)一控排系數(shù)。

③由作者根據(jù)歐盟委員會(huì)第2011/278/EU號(hào)決定附件進(jìn)行整理，詳見(jiàn)：Commission Decision of 27 April 2011 determining transitional Union-wide rules for harmonized free allocation of emission allowances pursuant to Article 10a of Directive 2003/87/EC of the European Parliament and of the Council (notified under document C(2011) 2772). ANNEX I PRODUCT BENCHMARKS & ANNEX II SPECIFIC PRODUCT BENCHMARKS

④根據(jù)歐盟第2009/29/EC指令對(duì)2003指令的修改第10a條第2款規(guī)定，免費(fèi)分配采用基準(zhǔn)法則的分配基準(zhǔn)值以2007—2008年行業(yè)中前10%先進(jìn)水平設(shè)施的績(jī)效表現(xiàn)平均值作為參考依據(jù)。

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收稿日期：2015-07-01.

基金項(xiàng)目：中國(guó)清潔發(fā)展機(jī)制基金資助項(xiàng)目(2012023).

作者簡(jiǎn)介：潘曉濱(1983—)，男，法學(xué)博士.

通訊作者：潘曉濱，panxiao_bin@163.com.

中圖分類號(hào)：D912.6

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1008-4339(2016)04-338-06

Construction of Free Allowance Allocation System in Emission Trading Scheme

Pan Xiaobin， Shi Xueying

(School of Law, Nankai University, Tianjin 300071, China)

Abstract:Free allocation is the main initial allowance allocation method extensively used in the early period of Emission Trading System. Compared with allowance auction or sales, free allocation is badly needed owing to necessity for protection of industry competition during transitional period and existence of carbon leakage. Grandfathering and benchmarking are two main ways composing of free allocation rules, the former of which is easy in application but unequal in distribution, while the latter plays important roles in stimulation of emission reduction but brings higher administrative cost because of complication. In process of free allocation, policymaker often takes priority to adopt grandfathering method, and transits to benchmarking gradually.

Keywords：emission trading scheme; free allocation; grandfathering; benchmarking; industry competition; carbon leakage