周秀龍

(南開大學哲學院， 天津 300350)

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法哲學視域中的無障礙通行權研究

周秀龍

(南開大學哲學院， 天津 300350)

摘要：西方哲學家有關正義、自由與平等理論構成了包括殘疾人無障礙通行權在內的人權保障理論的法哲學基礎。我國殘疾人權益保障的認知模式經歷了由道德模式向社會模式的轉變。殘疾人的就業(yè)、醫(yī)療和教育問題，已經引起全社會的廣泛關注。但是，現實中無障礙通行權權益保障貫徹落實不夠。針對存在諸多軟件和硬件設施方面的問題，應當考慮樹立全新的殘疾人觀，加大對無障礙通行權權益保障的宣傳力度，建立統(tǒng)一的協調機構，增加群體話語權，制定完善無障礙設施專門法律等措施，這也是馬克思主義法哲學觀在人權保障領域的具體體現。

關鍵詞：法哲學； 無障礙通行權； 平等權

一、 法哲學的理論基礎與意義

黑格爾指出：哲學是“被把握在思想中它的時代”[1]。哲學家們熱衷于構建超越特定歷史時代的普遍的形而上學體系，包括對時代精神的把握[2]。古希臘思想家亞里士多德首倡以平等作為法律正義的標準，其所指的正義主要是指城邦正義，具體表現為城邦的平等。近現代哲學史上有一批思想家論述過正義、平等與自由關系，有以斯賓諾莎、洛克為代表的對個人思想、言論、自由的尊重與保護；也有以盧梭為代表的重視集體自由、以公共利益為目的法律正義觀?？档抡J為，社會正義主要表現為普遍的自由；黑格爾把法作為倫理問題來看待，把法哲學認為是關于“正義”的哲學，正義或者法哲學觀念的中心是自由。抽象法、道德、倫理都是客觀精神自由實現自身的環(huán)節(jié)[3]。美國倫理學家約翰·羅爾斯所倡導的社會正義包括自由與平等兩方面的內容，其由兩個基本原則構成：一是每個人都將具有這樣一種平等權利，即和其他人同樣的自由相并存的，最廣泛的基本自由；二是社會和經濟的不平等將被安排得使人們能夠合理地期待它對每個人有利，并使他們所依附的地位與公職對所有的人都開放。上述兩個原則中，第一個原則優(yōu)先于第二個原則[4]。這些理論構成了殘疾人人權保障理論的法哲學基礎，也為未來研究無障礙通行權做了理論鋪墊。

當前，我國正處于社會的轉型期，社會的轉型體現在政治、經濟與文化的過程變化之中，并對社會的政治、經濟、文化產生了重要的影響。對殘疾人群體而言，主要是社會認知模式的轉型，由原來的道德模式向社會模式的轉型過程。對殘疾人基本權益的保障，由最初的關注殘疾人就業(yè)、社會保障等基本的生存權利向社會權利的關注；由道德意義上的維護與保障，轉向社會權利和法定權益的保障模式。

保護社會弱者權益，促進社會公平與正義，是社會進步的重要標志，也是馬克思主義法哲學人權保障觀在社會實踐中的具體體現。為了使殘疾人能夠獨立生活、充分參與社會生活的各個方面，確保殘疾人在與其他人平等的基礎上，更好地進出物質環(huán)境，使用交通工具等，首先需要保證殘疾人擁有出行的基本設施——無障礙設施。

我國殘疾人保障事業(yè)起步于20世紀末期。當時，國家法治剛剛起步，在許多單行法律尚未制定的情形下，就已經制定了《殘疾人保障法》，可見在國家層面對于殘疾人保障事業(yè)的重視。經過20多年的蓬勃發(fā)展，殘疾人保障事業(yè)已經取得了很大的成績。2008年，該法進行了修訂；同年，《殘疾人權利公約》生效。該條約第9條規(guī)定：締約國應采取適當的措施，查明和消除阻礙無障礙環(huán)境的因素，包括建筑物道路等，確保殘疾人無障礙的出入物質環(huán)境。

2012年8月生效的《無障礙環(huán)境建設條例》第9條規(guī)定：城鎮(zhèn)新建、改建、擴建道路、公共建筑、公共交通設施、居住建筑、居住區(qū)，應當符合無障礙設施工程建設標準。國務院連續(xù)制定了5個關于殘疾人事業(yè)發(fā)展的5年規(guī)劃和計劃，各級黨委和政府將殘疾人事業(yè)發(fā)展納入國民經濟和社會發(fā)展的總體規(guī)劃，我國逐步形成了黨委領導、政府負責、綜合協調的具有中國特色、適合中國國情的殘疾人工作機制[5]。2014年，聯合國《殘疾人公約》殘疾人權利委員會第2號一般性意見中，對無障礙建設各個方面，包括建筑、道路、交通、信息、通訊服務的權利、保障做了明確規(guī)定，并規(guī)定了締約國有保障無障礙通行權實施的義務。2014年，中國殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報[殘聯發(fā)(2015)12號]確認了我國在無障礙建設方面，包括法規(guī)、標準、開展的區(qū)域、無障礙培訓、無障礙改造等方面取得的成績。

與此同時，我國人口已進入“老齡化”階段，這也對城市總體規(guī)劃、市政建設等方面提出了新的要求。無障礙設施其服務對象不僅是殘疾人，還包括老年人、傷病人等社會群體。

從2003年陳光誠訴北京地鐵案開始，人們開始關注殘疾人無障礙通行權在司法層面的實現。筆者于2008年代理的丁圣奇訴重慶市規(guī)劃局案①引發(fā)了社會公眾對公共設施和公共交通工具中無障礙設計規(guī)范和標準的重視。當前，無障礙通行權的落實中還存在哪些問題？本文對此進行初步的研究，以期促進我國殘疾人無障礙事業(yè)與法哲學人權觀的討論。

二、 無障礙通行權存在的主要問題

(1) 無障礙的服務理念與服務意識缺失。由于服務理念和意識的缺失，造成大量新建、改建和擴建后的無障礙設施無法正常使用，成為“冰冷的面孔，人為的障礙”，成為 “面子工程”、“形象工程”。城市無障礙設施建設應貫徹“以人為本”的理念。所謂“以人為本”，是指建筑物、道路、交通設施在新建、擴建、改建過程中應當符合無障礙設施工程建設標準，優(yōu)先推進與殘疾人日常工作、生活密切相關的公共服務設施的改造，符合殘疾人日常無障礙出行。但是，現實生活中無障礙設施被侵占、占用、改造的現象已屢見不鮮，造成殘疾人根本無法正常使用。

(2) 無障礙權益保障宣傳工作不到位。由于宣傳工作不到位，大量的民眾認為正常人通行都很擁擠了，沒有也不應當有無障礙設施的存在，所以他們認為，占用無障礙設施是理所應當；他們還認為，大街上也看不到有殘疾人使用這些設施，在這方面的投資純屬浪費。此外，許多城市的管理者將“城市等級概念”歪曲化，認為修建無障礙設施是經濟發(fā)達的大城市的事情，對于一般中小城市應當降低基礎設施設計標準。同時，部分城市公共道路施工人員，認為修建無障礙設施是選擇性施工，他們通常以“時間緊、工期短”；“生產盲道使用的止步磚成本高、產量少”為由，不建或者延建無障礙設施。作為管理者和施工者，要么認為可以不設計或降標設計無障礙設施，要么即使設計了無障礙設施，在施工中往往落實不到位。

(3) 無障礙設施建設普及率較低。多地無障礙設施大多集中于新建區(qū)域，主要包括：主干道、重要活動場所、三星級以上酒店、大型醫(yī)院和高級住宅小區(qū)等區(qū)域。大部分非新建的公共活動場所，如學校、超市、普通醫(yī)院、住宅小區(qū)、郵政電信和書店等均缺乏無障礙設施?？傮w來講，無障礙設施的硬件建設與殘疾人出行的要求和國家的法定要求相比，還有相當大的差距。

(4) 對于新建、改建、擴建的建筑物而言，并不是完全符合法定的要求。首先，許多區(qū)域未按照法定標準設立無障礙標志。關于無障礙標志的設立區(qū)域、標準和要求，有關部門已經做了明確規(guī)定。其次，現有建筑物的坡化率距法定坡化率標準存在較大差距。關于坡化率的坡度、區(qū)域、類型等都有明確規(guī)定。現實中，許多建筑物坡度較大，導致該坡道不能正常使用。此外，無障礙設施建設中電梯按鈕過高、沒有盲文標記、坡道不設扶手、殘疾人專用廁位門往里開、無法關門等設計缺陷，需要完善的空間還很大。

(5) 無障礙設施管理不到位，違背了建設初衷。由于缺乏統(tǒng)一協調、統(tǒng)一監(jiān)管、權責統(tǒng)一的管理體制，無障礙設施建成后，缺少明確的責任部門的監(jiān)管。部門之間權責不明，出現糾紛后相互推諉；對于出現的侵害無障礙通行權的情況，沒有明確的追責部門，甚至出現了將無障礙設施改建成商業(yè)設施，把公益事業(yè)變成商業(yè)營利性質的行為，仍沒有部門監(jiān)管，例如：大量的無障礙盲道區(qū)域被改變成為收費停車場等現象。同時，由于盲道等設施被“占領”，許多盲人不得不走機動車道，存在著巨大的安全隱患。

三、 影響無障礙通行權的主要原因

1. 學校教育脫位，造成無障礙理念與意識缺乏

學校教育是人類傳承文明成果的一種重要方式和途徑，具有較強目的性、系統(tǒng)性與專門性。對于法定、強制性標準的無障礙設計而言，這種理念應當在高等院校中講授，讓無障礙理念在這些未來建筑師的腦海中根深蒂固。目前，在許多建筑類專業(yè)科研實力較為雄厚的高校中，還沒有專職無障礙研究人員、專門的無障礙設計練習。大部門學生只是對無障礙有所了解，但是具體應當如何按照法定標準來設計、如何最大限度滿足殘疾人出行需要，這些問題都沒有系統(tǒng)學習過。設想一下，這些從沒有接受系統(tǒng)無障礙教育的設計師、建筑師走到工作崗位能有多少有無障礙意識？有多少人能設計出符合法定要求、符合殘疾人需求的建筑？

2. 對于無障礙設計是否為國家強制性標準的理解存在誤區(qū)

《殘疾人保障法》第52條規(guī)定，國家和社會應當采取措施，逐步完善無障礙設施，推進信息交流無障礙，為殘疾人平等參與社會生活創(chuàng)造無障礙環(huán)境。從法哲學的客觀立場看，這樣表述是考慮了現階段的國情，采取的一種相對合理主義和理性主義的表述方式，也增強了邏輯的嚴謹性。

逐步推進、逐次推進策略類似于我國實現社會主義現代化的“三步走”戰(zhàn)略，也可以視同榜樣的作用。不同的是，榜樣屬于倫理與道德調整的范疇，而無障礙通行權屬于法哲學研究范疇，可以通過司法途徑，訴諸法律實施。自2002年以來，首批12所“全國無障礙設施建設示范城市”；2007年創(chuàng)建全國無障礙建設名單中的100個模范城市；2012年表彰的60個無障礙建設先進城市，這些都對我國城市無障礙化基本格局具有重要的示范作用。

與此同時，法律強制性標準并沒有對商業(yè)類型建筑做出區(qū)分。商業(yè)建筑的類型和形態(tài)不應當成為非法律強制性標準的理由，也不應當成為未修建無障礙設施的理由。但《國家標準無障礙設計規(guī)范》在總則中明確規(guī)定了適用范圍：本規(guī)范適用于全國城市新建、改建、擴建的城市道路、城市廣場、城市綠地等建筑。對于未涉及的城市道路、城市廣場等或有無障礙需求的設計宜按本規(guī)范中類似的要求執(zhí)行。因此，可以這樣認為,只要是城市建筑物，無論為何種類型的建筑都應當做無障礙設計。作為法定的負有監(jiān)督、審查義務的行政機關，即使無法按照商業(yè)建筑類型提出對申請人進行無障礙設計的審查要求，也應按照強制性規(guī)定對其無障礙設施進行審查。

3. 負有法定監(jiān)管權力與義務的行政機關在監(jiān)管職責上缺位

行政機關的責任不僅體現在統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協調無障礙環(huán)境建設，還應對建筑物、道路在新建、改建、擴建過程中盡到合理的審查義務，使之符合無障礙設施工程建設標準。就行政機關法定職權范圍與效力而言，無障礙權主要是通過行政許可和行政監(jiān)督來實現。就行政許可的法律性質而言, 它是對被法律限制或禁止事項的解除, 亦只有那些被法律普遍限制、禁止的事項, 法律才有設立行政許可的必要性與正當性的基礎。所以, 行政許可作為一種賦予申請人權利的行為,對未被賦予權利的人而言則是法律禁止其從事的某一種行為[6]。無障礙設施監(jiān)督的行政機關，主要涉及到城市規(guī)劃行政主管部門和建設行政主管部門，法律及規(guī)范性文件對規(guī)劃部門的主要職責做了系統(tǒng)的規(guī)范。在規(guī)劃階段，必須按照規(guī)定對有關設計機關提出無障礙設計要求，對于不符合規(guī)范的一律不予批準，不頒發(fā)許可證書；在建設階段，加強批后管理與監(jiān)督；竣工驗收階段，對于違反要求的不予發(fā)放驗收合格證明。這樣就對規(guī)劃部門的責任從根本上進行了規(guī)制，即所謂的“卡住源頭”②。

4. 殘疾人聯合會身份地位尷尬，缺乏專門協調機構

殘疾人聯合會(以下簡稱“殘聯”) 按照章程規(guī)定屬于民間團體，對于殘疾人權利維護與利益保障起到協調、傳達的橋梁作用。但由于其沒有專業(yè)技術人員和專門經費支持，又沒有法定職權與職能，處理具體到建筑技術與管理的專業(yè)工作時，殘聯和其他組織對于無障礙設計只有呼吁權、批評和建議權，身份地位頗為尷尬。多年來，各地也曾經嘗試由城建部門牽頭的自上而下來理順殘聯、建筑管理部門、設計部門的工作關系，以便更好的建設和管理無障礙設施。但是，由于種種原因仍沒有建立起來，無障礙設施被認為是殘聯“自己的事”，其他部門則是為殘聯“做好事”。

四、 保障無障礙通行權有效實施的對策建議

從法哲學積極和消極權利義務觀的角度看，前者要求國家必須平等的保護殘疾人群體享有和行使的權利，即積極義務；后者則要求有關設計機關、審批部門、工程實施機關不應有侵犯無障礙通行權的行為，即消極義務。我們在反思國家無障礙環(huán)境的政策與法律有沒有得到及時、徹底、有效、合理的執(zhí)行時，應當從觀念、教育、行政職權和法治建設等方面展開討論

1. 樹立全新殘疾人觀，加大無障礙通行權益的宣傳保護力度

黨的十八大報告提出，倡導富強、民主、文明、和諧，倡導自由、平等、公正、法治，倡導愛國、敬業(yè)、誠信、友善，積極培育社會主義核心價值觀。需要指出的是，衡量一個社會文明程度、發(fā)展水平、民主意識的一個重要衡量標準是是否有殘疾人群體的身影，而絕非只有健全人的參與。因此，我們應考慮樹立全新的殘疾人觀，加大對殘疾人保護力度，必要時設立保障無障礙通行權的“形象大使”，要讓公眾認識到殘疾人是我們的兄弟姐妹，是我們中重要一員；和諧社會的構建，需要大家共同參與。另外，還應加大無障礙的宣傳力度，鼓勵殘疾人出行，可以考慮允許各類殘疾人免費乘坐交通工具。法律的立足點在于同情弱者、保護人權，對處于保護對象的殘疾人朋友而言，他們尚不知道無障礙通行權是其專有權利，我們不得不反思我們的宣傳思路與策略。

2. 加大對專業(yè)技術人員、行政管理人員、管理者的責任意識培養(yǎng)

(1) 應當從學校教育入手，加強對專業(yè)技術人員的職業(yè)教育。眾所周知，無論是新生入學還是新職工入職培訓，有關消防課程和培訓必不可少，相關理念和意識已經深入人心。同樣，可以考慮在進行消防教育的同時，進行無障礙環(huán)境建設與維護宣傳。同時，在高校建筑類院系中，應考慮配備專業(yè)研究人員、開設相關課程；畢業(yè)論文設計、課題等內容應當有無障礙設計要求。對于已經成為專業(yè)設計人員而言，應當加大在建筑設計、施工、監(jiān)理等方面的培訓和繼續(xù)教育，在各類職業(yè)考試中也加入無障礙設計內容。

(2) 加大對行政主管部門人員培訓。在丁勝奇訴重慶市規(guī)劃局案件中，選擇規(guī)劃部門作為被告就是“卡住源頭”。一個城市所有的建筑規(guī)劃與設計都要經過規(guī)劃部門審查和批準，經審查合格后，才頒發(fā)許可證書。同時應建立工程建設全過程審查制度，包括規(guī)劃、設計、施工、監(jiān)理和驗收，嚴格把握初步設計審查、施工圖審查和驗收審查。

(3) 加強管理者的責任意識。國家為了保障殘疾人權利而用納稅人的錢來修建設施，其目的在于變成社會福利，而非所謂的“形象工程”；這些設施的建設、保養(yǎng)、維修也需要巨額資金來維持。因而，在建設無障礙設施的同時，需制定出一套可行的管理辦法，加強管理者的責任意識，保證建成后的無障礙設施不再成為有障礙的設施；如果“修而不用”、“維而不用”，同樣是對無障礙通行權的侵犯。

3. 建立統(tǒng)一的協調機構，保證殘疾人的全過程參與

成立統(tǒng)一的協調機構。無障礙設施建設是一項系統(tǒng)化的工作，涉及到城市的每個角落。而我國城市規(guī)劃設計與管理，缺少統(tǒng)一協調機構，大部分各自為政，造成無障礙設施的中斷與不連貫。較為可行的方案是逐步整合現行的多頭管理體制，可以考慮成立以殘疾人聯合會為主體，以規(guī)劃部門、建設部門、市政管理部門等多部門組成的無障礙設施協調領導小組，協調無障礙設施建設方面的關系，但應尤其注意加大殘疾人群體的話語權，組織聽證會，為殘疾人群體提供進言獻策、參與決策的機會。需要與之相配套的是，在政府財政撥款的時候，可以考慮將殘聯的意見作為重要的衡量指標，也作為各個職能部門政績考核的標準。

與之相配套的是，在有關無障礙設施的項目中，應全程有殘疾人參與。當前，規(guī)劃行政部門、城建部門、市政部門、施工方、承包方等負責人大部分由健全人來任職，而對于涉及殘疾人重要權益的無障礙設施的設計、建設卻排除了殘疾人的參與。沒有親身的體驗，就不能設身處地為殘疾人考慮無障礙設計的有效性和實用性。在有關無障礙設施的設計、施工、驗收，乃至管理階段全程都應當有殘聯或者殘疾人參與。這樣可以考慮到殘疾人的切身感受，就會大量減少修建的“無障礙設施”成為“有障礙設施”現象的發(fā)生。

4. 完善無障礙環(huán)境法律制度

(1) 制定單行法律對無障礙通行權進行規(guī)范與確認。中國參加的有關國際公約、制定的人權行動綱領和國內的政策、法規(guī)，已顯示出制定無障礙單行法律的條件已然具備，可以考慮升格為單行法律，從高位階單行法律對無障礙通行權進行規(guī)范與確認?！八街?，可以攻玉”，發(fā)達國家比如美國、德國在此方面的立法實踐與經驗，可以為我們提供較好的參考與借鑒。

(2) 從立法上明確權利責任主體，并賦予殘疾人聯合會以執(zhí)法權[7]。法律明確規(guī)定殘疾人具有無障礙通行權利，具體到我國現階段而言，最主要是在實踐中落實和執(zhí)行。首先，明確責任主體資格。明確無障礙設施的維護人與管理責任人，督促其及時、有效的履行維護和管理義務。其次，行使權力的主體應當具有可操作性，應盡量減少由多機關共同行使的情況，造成權力機關之間相互推諉。最后，可以考慮賦予殘疾人聯合會以執(zhí)法權。由地方殘聯進行監(jiān)督，行使執(zhí)法權。殘聯是全體殘疾人牟利益、保福祉的專屬組織，由殘聯來行使監(jiān)督權，有殘疾人參與其中，可能有良好的社會效果。殘疾人組織對具有建設、管理、維護職責的組織，對具有違反法定標準的行為行使批評、警告和處罰；對于逾期仍未采取補正措施的，有權申請人民法院或者其他具有強制執(zhí)行權的部門強制執(zhí)行。

五、 結語

洛克明確指出：“法律是為了指導一個自由而有理智的人去追求他們的正當利益，法律的目的不是廢除和限制自由，而是保護與擴大自由。這是因為在一切能接受法律支配的人類狀態(tài)中，哪里沒有法律，哪里就沒有自由[8]”。關注社會弱者權利的保護，有助于正確理解社會能量，有助于理解現代國家之間相互交流導致的社會進步，有助于社會結構的整合[9]。西方人本主義心理學創(chuàng)始人馬斯洛在他的需求分析層次論中指出，如果低級需求不能被充分尊重，那么高一級的需求也不能充分發(fā)揮。同時，關于人類運用空間的研究，以及動物自然棲息地的觀察表明，空間對城市社會生活是非常重要。這種行為反映出空間具有領域性。這種觀點的推行者羅伯特·阿爾德萊宣稱，領域性既是動物也是人類的本能。人類的確擁有自己的空間，并且不能侵犯[10]。

無障礙設施的完善，對于殘疾人群體融入社會生活空間，增強其歸屬感，推動人類社會和社會經濟發(fā)展，保障人類固有尊嚴和價值有積極意義,否則無法為社會沖突中的弱勢群體提供強有力的制度保障[11]。對于這一法定權益的保障，我們已經在多個層面盡了很大努力，也取得了斐然的成績，但是，這離我們的理想期望值與設施的基本使用價值仍有相當大的距離。面對政府部門監(jiān)管的缺位、學校教育的缺失和公眾的誤解，我們仍有很長的路要走。

注釋：

①該案的事實是2009年4月9日上午，丁圣奇到中國工商銀行重慶某支行辦理牡丹靈通卡，后發(fā)現該支行并沒有配備殘疾人專用無障礙坡道，致使其輪椅無法進入，不得已在岳父及該行保安的幫助下進入。丁認為其法定的無障礙通行權受到侵害而提起的行政訴訟.http://news. sohu. com/20090909/n266579354.shtml 2015-10-07.

②在筆者為“丁圣奇訴重慶市規(guī)劃局”一案提供法律援助過程中，當時就案件性質產生了很大爭論。當時有兩種方案，第一種方案是民事訴訟，那么可以選擇該建筑物的使用部門或者是開發(fā)商做為被告，但問題在于作為民事侵權角度來講，一旦被告恢復原狀、消除影響，那么可能承擔敗訴的風險；第二種方案是行政訴訟，即本文中所闡述，法律對規(guī)劃部門的法律義務做了詳盡規(guī)定，而且重慶市幾十萬棟建筑都要經過規(guī)劃部門審批，選擇這樣一種訴訟類型，可以從根本上“卡住源頭”。經過慎重考慮，我們決定選擇第二種方案。

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收稿日期：2015-11-16.

基金項目：國家社會科學(青年)基金資助項目(14CZX018).

作者簡介：周秀龍(1982—)，男，博士研究生.

通訊作者：周秀龍，xiulong_zhou@163.com.

中圖分類號：D90

文獻標志碼：A

文章編號：1008-4339(2016)04-333-05

Research on Barrier Free Accessibility Right from the Perspective of Philosophy of Law

Zhou Xiulong

(Faculty of Philosophy， Nankai University， Tianjin 300350, China )

Abstract:Cognitive model of disability rights protection has undergone a paradigm shift from the moral model to the social model. The employment, health care and education of the disabilities have caused widespread concern of the whole society. However, the implementation of the right of barrier free accessibility is not enough. Because there are many troubles concerning software and hardware facilities issues and a new concept should be considered .What is more, the propaganda of the barrier free accessibility protection should be intensified, a unified coordination mechanism should be established, the voice of groups should be increased, and the measures of specialized law of barrier free facilities perfection should be formulated. These rights can be embodied in the field of Marxist philosophy of law.

Keywords:philosophy of Law; right of barrier free accessibility; equal rights