李秀鳳

(1.武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072; 2.濟(jì)南大學(xué) 政法學(xué)院,山東 濟(jì)南 250022)

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量能負(fù)擔(dān)的適用與限制：社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的責(zé)任配置分析

李秀鳳1，2

(1.武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072; 2.濟(jì)南大學(xué) 政法學(xué)院,山東 濟(jì)南 250022)

量能負(fù)擔(dān)本是稅法領(lǐng)域的話題，但對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制這一點(diǎn)上社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)與稅有相通之處，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)立法中不同主體的繳費(fèi)責(zé)任體現(xiàn)了明顯的量能負(fù)擔(dān)思想。量能負(fù)擔(dān)是社會(huì)保險(xiǎn)制度的內(nèi)在要求，同時(shí)與社會(huì)保險(xiǎn)原則又存有沖突，與社會(huì)保險(xiǎn)財(cái)務(wù)自主原則沖突最為明顯，其適用應(yīng)當(dāng)受到限制。立法應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變以用工形式或就業(yè)方式為標(biāo)準(zhǔn)界分主體的繳費(fèi)能力的做法，改由企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模等要素決定，以確保社會(huì)保險(xiǎn)基金能夠自求平衡和可持續(xù)發(fā)展。

量能負(fù)擔(dān)； 量能課稅； 社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)； 社會(huì)保險(xiǎn)原則；社會(huì)保險(xiǎn)基金

一、問(wèn)題的提出

根據(jù)法律規(guī)定，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金的來(lái)源實(shí)行“三方繳費(fèi)”原則，用人單位和勞動(dòng)者是社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的主要承擔(dān)主體，政府通過(guò)負(fù)擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)組織的運(yùn)作費(fèi)用和社會(huì)保險(xiǎn)基金支付不足時(shí)的補(bǔ)貼責(zé)任承擔(dān)一定的財(cái)政支持義務(wù)[1]。用人單位和勞動(dòng)者的繳費(fèi)責(zé)任會(huì)因勞動(dòng)關(guān)系的類別不同而存有差異。在典型的勞動(dòng)關(guān)系中，用人單位的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為單位工資總額的一定比例；而對(duì)非典型勞動(dòng)關(guān)系中用人單位的繳費(fèi)立法未予強(qiáng)制，理論上其繳費(fèi)數(shù)額應(yīng)包含在支付的勞動(dòng)者工資中，但以非全日制用工為例，各地的最低小時(shí)工資標(biāo)準(zhǔn)中是否包含社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)及包括哪一類別的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用各有不同[2]。在勞動(dòng)關(guān)系中，根據(jù)用工形式的不同，以用人單位和勞動(dòng)者的經(jīng)濟(jì)實(shí)力差異確定不同的繳費(fèi)責(zé)任。這種以主體繳費(fèi)能力的差異負(fù)擔(dān)不同繳費(fèi)的做法非常類似于稅法中的“量能課稅”，但這種“量能負(fù)擔(dān)”的思想是否源于稅法的“量能課稅”，它與社會(huì)保險(xiǎn)的精神及原則能否契合，其適用是否會(huì)受到限制等問(wèn)題則需要具體分析。

二、量能負(fù)擔(dān)的引證

量能負(fù)擔(dān)又稱應(yīng)能負(fù)擔(dān)，最初作為一種財(cái)稅思想體現(xiàn)于財(cái)稅制度中，用于確定納稅人的稅收負(fù)擔(dān)水平，即稅負(fù)能力相同者應(yīng)付相同的稅收，稅負(fù)能力強(qiáng)者應(yīng)當(dāng)多負(fù)擔(dān)，能力弱者可以少負(fù)擔(dān)，無(wú)能力者可以不負(fù)擔(dān)。當(dāng)這種“稅收能力說(shuō)”作為實(shí)現(xiàn)稅收公平的依據(jù)進(jìn)入法學(xué)視野時(shí),即形成稅法上的量能課稅。不管是量能課稅原則還是量能負(fù)擔(dān)思想從淵源上講都應(yīng)當(dāng)歸功于生存權(quán)的確立和發(fā)展。“在人的所有欲望中，生存的欲望具有優(yōu)先地位。社會(huì)財(cái)富的分配應(yīng)確立一個(gè)使所有人都能獲得與其生存條件相適應(yīng)的基本份額的一般客觀標(biāo)準(zhǔn)，”并“由個(gè)人按照生存標(biāo)準(zhǔn)提出而靠國(guó)家提供物質(zhì)保障的權(quán)利就是生存權(quán)”[3]。當(dāng)作為思想萌芽的生存權(quán)由自然權(quán)狀態(tài)發(fā)展到社會(huì)權(quán)狀態(tài),由一項(xiàng)抽象權(quán)利發(fā)展為一項(xiàng)具體權(quán)利時(shí)，生存權(quán)就具有了對(duì)立法、行政的約束力，就成為當(dāng)代立法的本源和行政措施的出發(fā)點(diǎn)[3]。生存權(quán)在人權(quán)體系中的核心地位確立以后，從生存權(quán)保護(hù)理念引領(lǐng)下的“法律面前人人平等”原則里即可引申出納稅人在租稅方面有適應(yīng)能力平等的含義，并將一定的生存權(quán)上的財(cái)產(chǎn)權(quán)作為基本人權(quán)來(lái)加以保障[4]。這樣，租稅上的量能負(fù)擔(dān)即具有了憲法的淵源和依據(jù)。雖然社保繳費(fèi)與納稅人的納稅有著本質(zhì)區(qū)別，一個(gè)強(qiáng)調(diào)供款與權(quán)益的相對(duì)對(duì)等性，一個(gè)突出無(wú)償性，但它們都是國(guó)家基于公共利益和政策的需要對(duì)國(guó)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制。這種對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)自由的限制因?yàn)橛辛斯怖嫘枰〉昧撕戏ㄐ砸罁?jù)，也因?yàn)閷?duì)國(guó)民生存權(quán)財(cái)產(chǎn)的預(yù)留和保障而獲得了正當(dāng)性基礎(chǔ)。一定生存標(biāo)準(zhǔn)之上的財(cái)產(chǎn)權(quán)保障體現(xiàn)了國(guó)家的文明和理性，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)公民負(fù)擔(dān)能力的認(rèn)知和尊重。

國(guó)家對(duì)生存權(quán)財(cái)產(chǎn)的保障在不同時(shí)期有不同的量的要求，同一時(shí)期不同地域的要求也不一樣，甚至同一時(shí)期同一地域?qū)Σ煌黧w的要求也不同。因此，國(guó)家在對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行限制時(shí)既要考慮主體量的承受能力，還要顧及主體質(zhì)的承受能力，即不同主體因其生活境況不同，對(duì)生存權(quán)財(cái)產(chǎn)的需求各異，對(duì)財(cái)產(chǎn)限制的承受能力也不同。這樣，對(duì)量能負(fù)擔(dān)中“能”的衡量既要求量的規(guī)定性，又要求質(zhì)的規(guī)定性，也就是說(shuō),法律課予社會(huì)主體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的依據(jù)應(yīng)是被課予主體身上實(shí)在發(fā)生的經(jīng)濟(jì)事實(shí)，方能實(shí)現(xiàn)真正的公平?！爸劣谄涫录^(guò)程、狀態(tài)及交易活動(dòng)所表現(xiàn)之外觀的法律形式，并無(wú)法合理地推論其給付能力，亦即法律形式僅屬于私法秩序中法律上的應(yīng)然，但并非意指經(jīng)濟(jì)上的給付能力?！盵5]但是，對(duì)主體負(fù)擔(dān)能力進(jìn)行質(zhì)的考察并非是一項(xiàng)容易的工程，由于所處的經(jīng)濟(jì)環(huán)境不同，主體的需求差異較大，要對(duì)微觀的個(gè)體進(jìn)行細(xì)微的分化，需要精密的技術(shù)及龐大的財(cái)力、人力。這樣的社會(huì)成本，并非國(guó)家都能承受，因此，國(guó)家對(duì)于量能負(fù)擔(dān)的適用更多地是追求基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及政策需求而達(dá)至的相對(duì)公平。以量能課稅為例，對(duì)納稅人經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)能力的基礎(chǔ)——所得進(jìn)行課稅時(shí)，簡(jiǎn)單的分類所得稅制或是綜合所得稅制都不能完全實(shí)現(xiàn)稅負(fù)公平，只能通過(guò)不斷地調(diào)適和發(fā)展以追求相對(duì)的實(shí)質(zhì)公平。

社會(huì)保險(xiǎn)法中的量能負(fù)擔(dān)思想與稅法上的量能課稅思想除了共同淵源于憲法上對(duì)生存權(quán)的共同保障思想之外，是否還有其他關(guān)聯(lián)，或者說(shuō)社會(huì)保險(xiǎn)法中的量能負(fù)擔(dān)思想是否源于稅法中的量能課稅則需考證。量能課稅原則作為能力賦稅原則，起源于西方的稅收思想，20世紀(jì)80年代作為衡量稅收公平標(biāo)準(zhǔn)的量能課稅開(kāi)始進(jìn)入我國(guó)學(xué)者的研究視野，90年代由朱大旗教授將其作為稅法的一個(gè)基本原則首次提出來(lái)[6]。新中國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)立法起源于20世紀(jì)50年代，1951年的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)就滲透著“量能負(fù)擔(dān)”思想。因此，社會(huì)保險(xiǎn)法中的量能負(fù)擔(dān)思想在沿襲著自己的軌跡向前發(fā)展。雖然我國(guó)法律沒(méi)有關(guān)于生存權(quán)的一般性條款，但我國(guó)憲法第44、45條的規(guī)定足以說(shuō)明我國(guó)對(duì)生存權(quán)給予了一定程度的重視，同時(shí)，我國(guó)于1998年10月簽署的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》也明確肯定了對(duì)公民生存權(quán)的保障[7]。

三、量能負(fù)擔(dān)思想在社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)責(zé)任中的適用

我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)立法中的“量能負(fù)擔(dān)”思想可以追溯至1951年的《條例》。盡管《條例》僅適用于“雇傭勞動(dòng)者”，但它是新中國(guó)第一部且對(duì)后世影響深遠(yuǎn)的社會(huì)保險(xiǎn)類法律制度，其合理的內(nèi)涵、理性的設(shè)計(jì)至今仍值得稱道[8]?！稐l例》規(guī)定適用范圍以內(nèi)的企業(yè)(一定規(guī)模以上企業(yè))的勞動(dòng)保險(xiǎn)費(fèi)用全部由實(shí)行勞動(dòng)保險(xiǎn)的各企業(yè)行政方面或資方負(fù)擔(dān)，適用范圍以外的企業(yè)、季節(jié)性的企業(yè)及適用范圍以內(nèi)的因經(jīng)濟(jì)特殊困難、不易維持，或尚未正式開(kāi)工營(yíng)業(yè)的企業(yè)可由企業(yè)行政方面或資方與工會(huì)基層委員會(huì)雙方協(xié)商訂立集體合同規(guī)定或在報(bào)請(qǐng)當(dāng)?shù)厝嗣裾畡趧?dòng)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后暫緩實(shí)行*詳見(jiàn)《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》第2、3、6條。。1997年我國(guó)開(kāi)始擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的適用范圍，2005年《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》將城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員作為自愿性社會(huì)保險(xiǎn)的參保人納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的適用范圍，繳費(fèi)實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。為進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面，2009年和2011年分別開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，并于2014年將兩險(xiǎn)合并為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，繳費(fèi)由參保人根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力及需求選擇適宜的標(biāo)準(zhǔn)，多繳多得；集體根據(jù)財(cái)力補(bǔ)助；中央財(cái)政根據(jù)東部和中西部的財(cái)力給予差別補(bǔ)貼。這樣，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的責(zé)任配置因就業(yè)形式的不同和繳費(fèi)主體的差異而在國(guó)家、集體、單位和個(gè)人之間區(qū)別對(duì)待。

(一)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)責(zé)任在典型勞動(dòng)關(guān)系和非典型勞動(dòng)關(guān)系中的體現(xiàn)

在我國(guó)，典型勞動(dòng)關(guān)系和非典型勞動(dòng)關(guān)系的學(xué)理界分總與靈活就業(yè)密切相關(guān)。1978年改革開(kāi)放以后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，非公有制經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，城鎮(zhèn)的就業(yè)模式發(fā)生了很大變化，“經(jīng)歷了從‘終身雇傭制’到‘合同制’再到‘非正規(guī)化’的過(guò)程”[9]。相應(yīng)地，非典型勞動(dòng)關(guān)系進(jìn)入勞動(dòng)關(guān)系領(lǐng)域，與典型勞動(dòng)關(guān)系一同受到關(guān)注。由于我國(guó)的勞動(dòng)立法是建立在以公有制經(jīng)濟(jì)為支撐的標(biāo)準(zhǔn)勞動(dòng)關(guān)系基礎(chǔ)之上，最初的勞動(dòng)保險(xiǎn)規(guī)定為國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)而設(shè)置，用人單位的全資繳費(fèi)義務(wù)以全體勞動(dòng)者較低的工資水平為對(duì)價(jià)。后來(lái)，為了減輕國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，開(kāi)始根據(jù)經(jīng)濟(jì)狀況課予勞動(dòng)者一定的繳費(fèi)義務(wù)，并以企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為模型，擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋范圍。首先把典型勞動(dòng)關(guān)系中的勞動(dòng)者規(guī)定為強(qiáng)制性社會(huì)保險(xiǎn)的參保人，把非典型勞動(dòng)關(guān)系中的勞動(dòng)者列為自愿性社會(huì)保險(xiǎn)的參保人，分別承擔(dān)不同的繳費(fèi)責(zé)任。強(qiáng)制與自愿本身就體現(xiàn)著“量能”的思想。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，處于典型勞動(dòng)關(guān)系中的勞動(dòng)者，勞動(dòng)關(guān)系安定，工資待遇穩(wěn)定，負(fù)擔(dān)能力較強(qiáng)，因此為強(qiáng)制參保對(duì)象；而非典型勞動(dòng)關(guān)系往往與“低質(zhì)”就業(yè)相關(guān)，勞動(dòng)關(guān)系不安定，工資待遇較低，負(fù)擔(dān)能力較弱，因此為自愿參保對(duì)象，那些有負(fù)擔(dān)能力且有參保意愿的可以選擇參加城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)，沒(méi)有選擇城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)的參加城鄉(xiāng)居民社會(huì)保險(xiǎn)。 就非典型勞動(dòng)關(guān)系而言，“是在靈活就業(yè)與制度轉(zhuǎn)軌中產(chǎn)生出來(lái)的一種特殊類型的勞動(dòng)關(guān)系”[10]。這種特殊的勞動(dòng)關(guān)系具體存在于哪些就業(yè)形式，目前并無(wú)定論，在我國(guó)，立法上主要體現(xiàn)為勞務(wù)派遣和非全日制就業(yè)。勞務(wù)派遣因“雇傭”與“使用”的分離而構(gòu)造的三方法律關(guān)系可以方便用工和降低成本這一顯著優(yōu)勢(shì)而駐立于非典型勞動(dòng)關(guān)系之列，也正是由于這種“雇傭”與“使用”的分離使被派遣勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益在用人單位與用工單位的利益分配下被淪為“虛置權(quán)利”?！吨腥A人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》及《勞務(wù)派遣暫行規(guī)定》規(guī)定勞務(wù)派遣單位應(yīng)當(dāng)為被派遣勞動(dòng)者依據(jù)法律規(guī)定或勞務(wù)派遣協(xié)議約定繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和辦理社會(huì)保險(xiǎn)事宜，但繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)未作具體規(guī)定，使得被派遣勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益在勞動(dòng)關(guān)系的雇傭與使用的分離中被“合法”解構(gòu)，被派遣勞動(dòng)者社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利救濟(jì)的缺失加劇了勞務(wù)派遣“逆法繁榮”的景象[11]。非全日制勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)因保險(xiǎn)類別不同，立法態(tài)度不一，僅對(duì)工傷保險(xiǎn)作了強(qiáng)制性規(guī)定，其他四險(xiǎn)屬自愿保險(xiǎn)項(xiàng)目，具體的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)未有統(tǒng)一規(guī)定，由各地視情況而定。這樣，非典型勞動(dòng)關(guān)系中勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益會(huì)因具體用工形式不同，保護(hù)力度不一，使用人單位和勞動(dòng)者的繳費(fèi)責(zé)任有所不同。

(二)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)責(zé)任在國(guó)家(政府)、集體、單位和個(gè)人中的體現(xiàn)

與以社會(huì)保險(xiǎn)稅作為社會(huì)保險(xiǎn)資金來(lái)源的籌集模式不同，實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)制的制度模型大多借鑒于德國(guó)的俾斯麥模式，最初以職業(yè)團(tuán)體為保障對(duì)象，強(qiáng)調(diào)雇主責(zé)任以及自我負(fù)責(zé)精神，繳費(fèi)責(zé)任由雇主和雇員共同承擔(dān)，國(guó)家(政府)的責(zé)任主要體現(xiàn)在國(guó)家財(cái)政的最終擔(dān)保、制度轉(zhuǎn)軌成本的填補(bǔ)以及特殊困難繳費(fèi)群體的財(cái)政補(bǔ)貼上。村集體經(jīng)濟(jì)組織和地方政府會(huì)根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)能力及不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平給予不同標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)助。用人單位的繳費(fèi)責(zé)任主要受制于兩大因素：一是用工形式，二是用人單位工資總額。用人單位的用工形式與勞動(dòng)者的就業(yè)形式為一體兩面，共同體現(xiàn)于勞動(dòng)關(guān)系之中。在標(biāo)準(zhǔn)勞動(dòng)關(guān)系中，用人單位表現(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)用工，勞動(dòng)者表現(xiàn)為正規(guī)就業(yè)；在非標(biāo)準(zhǔn)勞動(dòng)關(guān)系中，用人單位表現(xiàn)為非標(biāo)準(zhǔn)用工，勞動(dòng)者表現(xiàn)為非正規(guī)就業(yè)。如上所言，標(biāo)準(zhǔn)勞動(dòng)關(guān)系中用人單位的繳費(fèi)責(zé)任要重于非標(biāo)準(zhǔn)勞動(dòng)關(guān)系中的用人單位。用人單位的繳費(fèi)基數(shù)為本單位的工資總額，因此，單位工資總額是另一個(gè)能夠體現(xiàn)用人單位繳費(fèi)負(fù)擔(dān)的因素。依此為據(jù)，用人單位的經(jīng)濟(jì)效益好、工資總額高，繳費(fèi)就高。對(duì)于參保個(gè)人而言，繳費(fèi)基數(shù)為個(gè)人的繳費(fèi)工資，雖然對(duì)繳費(fèi)工資有最高和最低限額規(guī)定，但一般來(lái)講，收入高的個(gè)人，繳費(fèi)也多，這是社會(huì)保險(xiǎn)再分配功能及量能負(fù)擔(dān)思想的體現(xiàn)。

四、量能負(fù)擔(dān)與社會(huì)保險(xiǎn)原則的沖突與耦合

根據(jù)我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者鐘秉正教授的觀點(diǎn)，社會(huì)保險(xiǎn)的基本原則主要有強(qiáng)制保險(xiǎn)原則、保險(xiǎn)原則、社會(huì)適當(dāng)性原則、基本生活保障原則和財(cái)務(wù)自給自足原則[12]。

(一)量能負(fù)擔(dān)與強(qiáng)制保險(xiǎn)原則

強(qiáng)制性是社會(huì)保險(xiǎn)區(qū)別于商業(yè)保險(xiǎn)的一個(gè)顯著特征，所謂強(qiáng)制保險(xiǎn)原則是指社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)考慮國(guó)民中多數(shù)人的保障利益以及實(shí)際上費(fèi)用負(fù)擔(dān)的能力，從而由國(guó)家制定強(qiáng)制性的法律規(guī)范，規(guī)定特定范圍內(nèi)的國(guó)民均應(yīng)投保并繳交保費(fèi)，并對(duì)違反規(guī)定者采取相應(yīng)的處罰[13]。強(qiáng)制保險(xiǎn)原則首先體現(xiàn)了保險(xiǎn)的強(qiáng)制性。保險(xiǎn)的強(qiáng)制性使符合條件的國(guó)民都納入到社會(huì)保險(xiǎn)的保障圈中，能夠充分發(fā)揮“大數(shù)法則”帶來(lái)的保險(xiǎn)效益：即參加的人愈多，風(fēng)險(xiǎn)的分?jǐn)偯婢陀鷱V，保險(xiǎn)費(fèi)率相應(yīng)地也愈低，從而最大限度地彰顯保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)能。但是，當(dāng)以一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行范圍的劃定時(shí)，在被劃定的人群中難以消除經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)能力的差異性，對(duì)于無(wú)力負(fù)擔(dān)的個(gè)別群體或個(gè)人，此時(shí)如果硬性地適用強(qiáng)制性原則，不但起不到提供經(jīng)濟(jì)安全保障的作用，可能還會(huì)危及其生存財(cái)產(chǎn)，這與社會(huì)保險(xiǎn)法的理念背道而馳。其次，強(qiáng)制保險(xiǎn)原則要求保險(xiǎn)制度在設(shè)計(jì)之初，即根據(jù)國(guó)民的保險(xiǎn)需求及其經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)能力來(lái)確定制度的適用范圍并劃定群體的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，本身即蘊(yùn)含著量能負(fù)擔(dān)思想：群體中的大多數(shù)人適用基本的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，個(gè)別特殊群體或經(jīng)濟(jì)困難個(gè)體享受政府補(bǔ)貼或減緩待遇，這是社會(huì)保險(xiǎn)衡平機(jī)能的體現(xiàn)，也為量能負(fù)擔(dān)思想的適用提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)。

(二)量能負(fù)擔(dān)與保險(xiǎn)原則

保險(xiǎn)原則是指“當(dāng)事人可以透過(guò)保險(xiǎn)團(tuán)體的保險(xiǎn)費(fèi)收益，共同分?jǐn)偲渌媾R的風(fēng)險(xiǎn)”[12]。保險(xiǎn)原則要求被保險(xiǎn)人所繳交的保費(fèi)與保險(xiǎn)人所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)之間具有某種對(duì)價(jià)性[14]。一般來(lái)說(shuō)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率愈高的群體，保險(xiǎn)繳費(fèi)也愈高，被保險(xiǎn)人的繳費(fèi)愈高，保險(xiǎn)人的保險(xiǎn)待遇給付額也應(yīng)愈高，即被保險(xiǎn)人繳交的保險(xiǎn)費(fèi)率與保險(xiǎn)人承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率及保險(xiǎn)人的保險(xiǎn)待遇給付之間呈現(xiàn)連動(dòng)性。但在社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域，風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率高的群體往往也是最需要社會(huì)保險(xiǎn)提供保護(hù)的群體，同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)能力較弱的群體，如果任由保險(xiǎn)原則作用，則會(huì)導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)人的“逆選擇”行為，致使真正需要保障的群體反而得不到應(yīng)有的保護(hù)，這違背了社會(huì)保險(xiǎn)制度設(shè)立的初衷。因此，社會(huì)保險(xiǎn)需要以強(qiáng)制性作為其實(shí)施的基本前提，避免保險(xiǎn)人“逆選擇”行為的發(fā)生。當(dāng)同一風(fēng)險(xiǎn)群體成為法律規(guī)定的強(qiáng)制納保對(duì)象，保險(xiǎn)待遇按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)支付時(shí)，保險(xiǎn)費(fèi)率與風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率及保險(xiǎn)待遇給付之間的連動(dòng)性大大降低，相反，社會(huì)保險(xiǎn)的基本生活保障功能和社會(huì)衡平功能則得以充分彰顯。

當(dāng)然，畢竟社會(huì)保險(xiǎn)的“保險(xiǎn)”理念溯源于商業(yè)保險(xiǎn)，保險(xiǎn)原則理應(yīng)成為其制度運(yùn)行的基礎(chǔ)，也就是說(shuō)，社會(huì)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)費(fèi)率與風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率及保險(xiǎn)待遇給付之間仍應(yīng)呈現(xiàn)某種程度的連動(dòng)性，如養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇發(fā)放以其本人指數(shù)化月平均工資的平均值為計(jì)算基數(shù)，繳費(fèi)工資(在法律規(guī)定的范圍內(nèi))愈高，繳費(fèi)年限越長(zhǎng)，待遇相對(duì)也愈高；再如工傷保險(xiǎn)費(fèi)率一般根據(jù)職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)設(shè)置不同的檔次，風(fēng)險(xiǎn)高的職業(yè)，保險(xiǎn)人承擔(dān)待遇給付的概率加大，因此設(shè)定的繳費(fèi)基數(shù)也高。保險(xiǎn)原則的適用是社會(huì)保險(xiǎn)法中激勵(lì)機(jī)制設(shè)置的理論基礎(chǔ)，也是衡量社會(huì)保險(xiǎn)制度能否持續(xù)保障的內(nèi)在標(biāo)尺。

(三)量能負(fù)擔(dān)與社會(huì)適當(dāng)性原則

社會(huì)適當(dāng)性原則也即所得重分配原則或互助原則*我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者鐘秉正教授以“社會(huì)適當(dāng)性原則”稱之，大陸學(xué)者林嘉教授和張榮芳教授則分別以“所得重分配原則”和“互助原則”稱之。，是對(duì)保險(xiǎn)原則的修正，突出體現(xiàn)了保險(xiǎn)的社會(huì)性及團(tuán)體成員間的公平職能，這是一種基于社會(huì)連帶思想的整體公平，有點(diǎn)類似于“劫富濟(jì)貧”的理念[12]。社會(huì)保險(xiǎn)的這種衡平功能使得社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)與保險(xiǎn)待遇給付之間并不具有完全的對(duì)價(jià)性，短期性社會(huì)保險(xiǎn)體現(xiàn)得尤為明顯，如醫(yī)療保險(xiǎn)，高繳費(fèi)者并不必然享受高待遇。待遇的給付以保險(xiǎn)事故的發(fā)生為前提，由于高收入群體的保健意識(shí)較強(qiáng)，保健能力較足，風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率往往較低，相反，低收入群體可能也是風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率較高的群體，社會(huì)適當(dāng)性原則的適用正好可以衡平團(tuán)體間的這種差異性，起到社會(huì)再分配的作用。從這一點(diǎn)來(lái)看，社會(huì)適當(dāng)性原則與量能負(fù)擔(dān)的思想最為契合。

(四)量能負(fù)擔(dān)與基本生活保障原則

基本生活保障也是“生活水準(zhǔn)”保障，是衡量福利國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)之一，福利國(guó)家不僅體現(xiàn)在從“搖籃到墳?zāi)埂笔降娜轿槐Ｕ?，還體現(xiàn)在要求“維持一定生活水準(zhǔn)”的高水平保障。但是，在就業(yè)形式不斷變化，失業(yè)率居高不下和人口結(jié)構(gòu)不斷老齡化的形勢(shì)下，這些福利國(guó)家的財(cái)政不堪重負(fù)，紛紛尋求出路。然而，社會(huì)保險(xiǎn)具有明顯的“福利剛性”特點(diǎn)，因此，降低標(biāo)準(zhǔn)屢遭抵制?！吨腥A人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》第3條明確以“?；尽弊鳛橹贫确结樢呀?jīng)清楚地指明我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的基本定位，而廣受關(guān)注的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革也是因其較高的工資替代率引發(fā)的社會(huì)公平性之爭(zhēng)而得以撬動(dòng)?？梢钥闯?，“基本生活保障”目標(biāo)的設(shè)定正是量能負(fù)擔(dān)思想影響下的一種理性選擇。

(五)量能負(fù)擔(dān)與財(cái)務(wù)自給自足原則

社會(huì)保險(xiǎn)財(cái)務(wù)肇始于德國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)三法*1883年的《工人殘疾保險(xiǎn)法》，1884年的《工傷事故保險(xiǎn)法》和1889年的《老年和殘疾保險(xiǎn)法》。，最初由政府財(cái)政支出列項(xiàng)提供，后來(lái)逐步發(fā)展為由政府、雇主和雇員共同繳費(fèi)組成社會(huì)保險(xiǎn)基金，獨(dú)立于政府財(cái)政，由雇主和雇員共同組成的社會(huì)保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，以此為標(biāo)志，獨(dú)立的社會(huì)保險(xiǎn)財(cái)務(wù)開(kāi)始形成。一方面，參保人通過(guò)履行一定的繳費(fèi)義務(wù)成為保險(xiǎn)團(tuán)體成員并享有一定的財(cái)務(wù)管理職權(quán)，可以提升其對(duì)保險(xiǎn)給付與保費(fèi)繳交之間對(duì)價(jià)關(guān)系的認(rèn)識(shí)，借以養(yǎng)成監(jiān)督保險(xiǎn)財(cái)務(wù)運(yùn)作及關(guān)心保險(xiǎn)制度發(fā)展的責(zé)任意識(shí)[15]。另一方面，社會(huì)保險(xiǎn)基金成為有別于政府財(cái)政的獨(dú)立運(yùn)行的相對(duì)封閉系統(tǒng)，可以有效防控外來(lái)干預(yù)，利于社會(huì)保險(xiǎn)獨(dú)立持續(xù)地發(fā)展?？梢哉f(shuō)，財(cái)務(wù)的自主性是社會(huì)保險(xiǎn)制度得以持續(xù)運(yùn)行的根本保證，這也是德國(guó)雖然歷經(jīng)兩次世界大戰(zhàn)，數(shù)次政治制度完全變革以及國(guó)家分裂但其社會(huì)保險(xiǎn)制度仍然能夠持續(xù)運(yùn)作[16]，并以俾斯麥模式成為他國(guó)研究標(biāo)本的根本原因所在。

一般而言，社會(huì)保險(xiǎn)的財(cái)務(wù)自主性要求社?；鹉軌蜃灾鹘?jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，這就需要相應(yīng)的規(guī)則約束以保證基金的豐盈和安全。因此，基金來(lái)源控制是必要手段之一，對(duì)不繳、漏繳、少繳者應(yīng)采取必要的措施進(jìn)行追繳和苛責(zé)。量能負(fù)擔(dān)的適用必然會(huì)出現(xiàn)少繳或不繳者仍然按照一般標(biāo)準(zhǔn)享受待遇的情形，這雖然充分發(fā)揮了社會(huì)保險(xiǎn)的衡平效能，但有損于社會(huì)保險(xiǎn)基金安全。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，如沒(méi)有具體的財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)則則會(huì)動(dòng)搖社會(huì)保險(xiǎn)制度的根基，進(jìn)而影響社會(huì)保險(xiǎn)制度的可持續(xù)運(yùn)行，再加上人口老齡化加重這一嚴(yán)肅的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)制度(或養(yǎng)老保險(xiǎn)制度)這一最大的“龐氏騙局”*龐氏騙局在中國(guó)又稱“拆東墻補(bǔ)西墻”或“空手套白狼”，就是利用新投資人的錢向老投資者支付利息和短期回報(bào)，以制造賺錢的假象進(jìn)而騙取更多的投資?；?qū)⒆罱K破產(chǎn)的言論*諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主薩繆爾森和弗里德曼根據(jù)分析經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇之間的對(duì)比關(guān)系后認(rèn)為社會(huì)保險(xiǎn)是運(yùn)行良好的龐氏騙局，隨著人口結(jié)構(gòu)的變化，最終將資金枯竭，借以警示人們適時(shí)調(diào)整養(yǎng)老保險(xiǎn)政策。未必不是一種警示。

五、量能負(fù)擔(dān)的適用限制

量能負(fù)擔(dān)與社會(huì)保險(xiǎn)法原則耦合的一面恰在說(shuō)明量能負(fù)擔(dān)適用的可行性與正當(dāng)性，沖突的一面則說(shuō)明量能負(fù)擔(dān)的適用必須限定在合理的范圍內(nèi)，否則將會(huì)影響社會(huì)保險(xiǎn)制度的持續(xù)、穩(wěn)定運(yùn)行。

從根本上說(shuō)，量能負(fù)擔(dān)的適用對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度的影響最終將體現(xiàn)在社會(huì)保險(xiǎn)基金的安全上。因?yàn)樨?cái)務(wù)自主是社會(huì)保險(xiǎn)區(qū)別于其他社會(huì)保障制度的主要特征，量能負(fù)擔(dān)的適用雖然短期內(nèi)能夠有效地起到社會(huì)衡平作用，但對(duì)于長(zhǎng)期性社會(huì)保險(xiǎn)而言，世代之間的契約也應(yīng)相應(yīng)遵守以達(dá)至代際之間的公平。從現(xiàn)在看，“盡管養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)金流短期無(wú)虞，但長(zhǎng)期來(lái)看，飄紅的結(jié)余數(shù)字無(wú)法掩蓋財(cái)政補(bǔ)貼所占比例偏高的痼疾，制度自身的不可持續(xù)性被不斷的征繳面擴(kuò)大和大規(guī)模的財(cái)政補(bǔ)貼掩蓋了……讓養(yǎng)老保險(xiǎn)制度能夠自求平衡，逐步實(shí)現(xiàn)政府不直接補(bǔ)貼，只承擔(dān)兜底責(zé)任”[17]才是社會(huì)保險(xiǎn)制度發(fā)展的方向。

要想實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)基金真正的自給自足，應(yīng)當(dāng)改變目前以用工形式或就業(yè)方式為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量參保主體繳費(fèi)能力的做法，改由用人單位的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模決定。自從把城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員納入企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系以來(lái)，以工資收入為主要生活來(lái)源的“職工”群體因就業(yè)形式差異被區(qū)隔為強(qiáng)制性社會(huì)保險(xiǎn)的參保主體和自愿性社會(huì)保險(xiǎn)的參保主體兩類，對(duì)自愿性社會(huì)保險(xiǎn)的參保主體尤指靈活就業(yè)人員*靈活就業(yè)人員并非法學(xué)術(shù)語(yǔ)，包括哪些群體尚無(wú)定論，且在勞動(dòng)法領(lǐng)域亦不能以非典型勞動(dòng)關(guān)系一概而論。而言，用人單位無(wú)強(qiáng)制繳費(fèi)義務(wù)。這種制度設(shè)計(jì)本是充分顧慮到用人單位和靈活就業(yè)人員的經(jīng)濟(jì)狀況和實(shí)際需求并賦予靈活就業(yè)人員充分的自由選擇權(quán)，但實(shí)施起來(lái)卻產(chǎn)生了巨大的負(fù)面效應(yīng)：這種社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)責(zé)任的差別對(duì)待倒逼用人單位“典型用工非典型化”，致使非典型勞動(dòng)關(guān)系中勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益保障缺失或弱化，從而形成新的制度性歧視。

另外，自愿性參保群體以低于普通企業(yè)職工的繳費(fèi)比例進(jìn)入統(tǒng)籌賬戶，退休后卻按企業(yè)職工的計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)享受保險(xiǎn)待遇，在一定程度上稀釋了社會(huì)保險(xiǎn)基金。如果仍以典型就業(yè)和非典型就業(yè)來(lái)劃分強(qiáng)制性參保群體與自愿性參保群體的話，制度的倒逼效應(yīng)會(huì)不斷放大，最終將影響本已問(wèn)題重重的社會(huì)保險(xiǎn)基金安全。事實(shí)上，以勞動(dòng)者的就業(yè)形式來(lái)衡量其參保能力往往會(huì)淡化其保險(xiǎn)需求，因?yàn)槟壳敖^大多數(shù)從事非典型勞動(dòng)的勞動(dòng)者并非基于其自由意志，而是在被擠壓狀態(tài)下的一種被動(dòng)的無(wú)奈選擇[18]。因此，他們具有更為強(qiáng)烈的保障需求，保障自己能夠過(guò)上較為體面的老年生活。同時(shí)，簡(jiǎn)單地以雇工形式來(lái)區(qū)分用人單位的繳費(fèi)責(zé)任不能真正體察其繳費(fèi)能力，卻誘發(fā)“長(zhǎng)期用工短期化”“典型用工非典型化”的不良后果。用人單位的繳費(fèi)能力與企業(yè)的規(guī)模、經(jīng)濟(jì)效益等因素直接相關(guān)，如果制度的設(shè)計(jì)把雇主的用工成本作為衡量其繳費(fèi)能力的標(biāo)準(zhǔn)之一的話，必然影響雇主的用工選擇，進(jìn)而忽視對(duì)非典型勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益的保護(hù)，并最終危及整個(gè)勞動(dòng)力市場(chǎng)的正常秩序。

因此，在衡量用人單位和勞動(dòng)者的繳費(fèi)能力、配置社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)責(zé)任時(shí)不能簡(jiǎn)單地以用工形式和主體身份予以界分，而應(yīng)主要以企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模(適當(dāng)兼顧營(yíng)利能力)作為重要參考標(biāo)準(zhǔn)，這樣既能適度迎合電商等新興就業(yè)形式的時(shí)代需求，又能有效遏制傳統(tǒng)就業(yè)領(lǐng)域的惡意規(guī)避行為。

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(編輯：李 紅)

The Application and Restriction of the Ability-to-Pay Principle:An Analysis on the Responsibility Allocation of the Social Insurance Premiums

LI Xiu-feng1，2

(1.SchoolofLaw,WuhanUniversity,WuhanHubei430072,China;2.SchoolofPoliticsandLaw,UniversityofJinan,JinanShandong250022,China)

The ability-to-pay principle is originally a topic in the field of tax law. However, there are some similarities on the limitation of the property rights between social insurance premiums and taxes. The obvious ability-to-pay principle is embodied by the payment responsibility of different subjects in China’s social insurance legislation. The ability-to-pay principle is the inner requirement of the social insurance system, and also in conflict with the principle of the social insurance, especially the conflict with the principle of the social insurance financial independence, so the application of the ability-to-pay principle should be restricted. The legislation should change the practice that different payment capacity of different subjects is distinguished by the forms of employment or the way of employment, and should switch to the practice of taking the scale of production and operation of the enterprises as the standard of determining payment capacity so as to assure the balanced and sustainable development of social insurance funds.

the ability-to-pay principle; taxation according to ability to pay; social insurance premiums; the principle of the social insurance; social insurance funds

2016-09-05

：國(guó)家社科基金項(xiàng)目“我國(guó)社會(huì)法的范疇與體系研究”(13BFX143)

：李秀鳳(1976- )，女，山東栆莊人，武漢大學(xué)博士生，濟(jì)南大學(xué)講師，主要從事勞動(dòng)法和社會(huì)保障法研究。

DF475

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1009-5837(2016)05-0001-06