“中國城市改革與發(fā)展”課題組

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臨安融入杭州大都市的戰(zhàn)略和路徑

“中國城市改革與發(fā)展”課題組

5月21—22日，中國領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)研究會(huì)“中國城市改革與發(fā)展”系列課題調(diào)研組與中央黨校和國家相關(guān)部委專家學(xué)者，就臨安融入杭州大都市問題進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研和座談交流。調(diào)研組認(rèn)為，臨安近年來實(shí)施“三大”戰(zhàn)略、建設(shè)“三美”臨安的戰(zhàn)略舉措取得了實(shí)效，為全面融入杭州大都市奠定了重要基礎(chǔ)；臨安融入杭州大都市符合臨安在杭州市的功能定位，既有利于加快臨安發(fā)展，也有利于強(qiáng)化杭州區(qū)域中心城市地位，是落實(shí)新發(fā)展理念的戰(zhàn)略行動(dòng)。

一、臨安融入杭州大都市的時(shí)代要求：貫徹落實(shí)新發(fā)展理念

（一）落實(shí)創(chuàng)新發(fā)展理念，臨安必須加快建設(shè)青山湖科技城，在打造杭州城西科創(chuàng)大走廊關(guān)鍵一極上有更大作為。臨安市委、市政府提出，“十三五”時(shí)期，臨安的最大機(jī)遇是創(chuàng)新，要把創(chuàng)新擺在臨安發(fā)展全局的核心位置，努力集聚一流科技創(chuàng)新資源、培育一流企業(yè)創(chuàng)新主體、營造一流創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新環(huán)境，集中力量把青山湖科技城打造成杭州城西科創(chuàng)大走廊關(guān)鍵一極、國家自主創(chuàng)新示范區(qū)核心區(qū)塊之一，以創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新引領(lǐng)發(fā)展、推動(dòng)轉(zhuǎn)型。

青山湖科技城既是支撐臨安未來發(fā)展的戰(zhàn)略空間，也是浙江建設(shè)科技強(qiáng)省和創(chuàng)新型省份的重大平臺(tái)。作為杭州城西科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的核心組成部分，青山湖科技城規(guī)劃定位為國際先進(jìn)、國內(nèi)一流的科技資源集聚區(qū)、技術(shù)創(chuàng)新源頭區(qū)、高新企業(yè)孵化區(qū)、低碳經(jīng)濟(jì)示范區(qū)，重點(diǎn)引進(jìn)金融服務(wù)、電子商務(wù)、信息軟件、先進(jìn)裝備制造、物聯(lián)網(wǎng)、生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保、新能源等十大產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)從事技術(shù)研究和產(chǎn)業(yè)化開發(fā)的企業(yè)。自2009年啟動(dòng)建設(shè)以來，青山湖科技城把融入杭州大都市作為重要戰(zhàn)略來實(shí)施，在建設(shè)對標(biāo)、交通互聯(lián)、產(chǎn)業(yè)相補(bǔ)、信息同步等方面作出了不懈努力，奠定了較為堅(jiān)實(shí)的創(chuàng)新發(fā)展基礎(chǔ)，但在建設(shè)發(fā)展中也面臨一些突出問題。一是發(fā)展地位問題。雖然浙江省提出了規(guī)劃建設(shè)杭州城西科創(chuàng)大走廊的重大舉措，形式上把青山湖科技城和未來科技城共同作為杭州城西科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的組成部分，但在行政區(qū)劃上則仍然分屬臨安市和余杭區(qū)，不僅規(guī)劃、建設(shè)和管理難以協(xié)同，青山湖科技城作為大走廊關(guān)鍵一極的地位也難以體現(xiàn)，從而制約其作用的發(fā)揮。二是人才引進(jìn)問題。人才是第一資源，是創(chuàng)新發(fā)展的最大條件。青山湖科技城經(jīng)過6年多的發(fā)展，正在加快由“建區(qū)”向“造城”、大建設(shè)向大發(fā)展、創(chuàng)新要素集聚向科技成果轉(zhuǎn)化“三大轉(zhuǎn)變”，這個(gè)階段更需要把杭州等大都市的資源優(yōu)勢與臨安自身?xiàng)l件緊密結(jié)合，形成獨(dú)特的綜合性優(yōu)勢，其中持續(xù)引入一流的創(chuàng)新資源，引進(jìn)和培育更多的高端人才是關(guān)鍵。屬于縣級(jí)市的青山湖科技城，人才引進(jìn)方面受到行政區(qū)域的阻礙，已成為其發(fā)展的最大短板。三是品質(zhì)提升問題。大都市的發(fā)展已經(jīng)步入更加強(qiáng)調(diào)人文品質(zhì)階段，只有加快融入大都市，青山湖科技城才能更好把握機(jī)遇、加快發(fā)展。上述問題，既需要臨安市審時(shí)度勢、主動(dòng)對接，也需要從更高層面、更大范圍統(tǒng)籌謀劃，為把青山湖科技城打造成更具吸引力、影響力和競爭力的國家自主創(chuàng)新示范區(qū)創(chuàng)造條件。

（二）落實(shí)協(xié)調(diào)發(fā)展理念，臨安必須加快建成杭州西部新城區(qū)，在促進(jìn)市域統(tǒng)籌東中西均衡發(fā)展上有更大作為。臨安市“十三五”規(guī)劃提出了“東部領(lǐng)跑、中部崛起西部富美”的總體布局：東部領(lǐng)跑，就是要率先融入杭州都市經(jīng)濟(jì)圈，在承接大都市要素溢出和市域人口轉(zhuǎn)移方面發(fā)揮主戰(zhàn)場作用，在新型城市化推進(jìn)、高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮主平臺(tái)作用，在城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套上發(fā)揮主載體作用；中部崛起，就是要搶抓交通設(shè)施大改善和旅游等產(chǎn)業(yè)大發(fā)展的機(jī)遇，充分發(fā)揮於潛鎮(zhèn)的區(qū)位交通優(yōu)勢、生態(tài)人文優(yōu)勢、商貿(mào)輻射優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)平臺(tái)優(yōu)勢，謀劃推進(jìn)“大天目”戰(zhàn)略，以工業(yè)、旅游和綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)為突破，帶動(dòng)整個(gè)中部地區(qū)的崛起；西部富美，就是以清涼峰省級(jí)旅游度假區(qū)為核心，以昌化副中心城市為龍頭，全面搶抓浙閩贛皖國家東部生態(tài)旅游實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)機(jī)遇，在保護(hù)生態(tài)的基礎(chǔ)上，大力發(fā)展生態(tài)養(yǎng)生旅游、特色民宿、電子商務(wù)等富民產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)“以美促富、以富護(hù)美、富美并進(jìn)”。上述空間發(fā)展布局，既是臨安推動(dòng)本市范圍內(nèi)區(qū)域城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重大舉措，也是臨安加快建成杭州西部新城區(qū)，推動(dòng)杭州市域?qū)用娼y(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略行動(dòng)。

臨安實(shí)施“東部領(lǐng)跑、中部崛起、西部富美”區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，關(guān)鍵是落實(shí)“東部領(lǐng)跑”。“東部領(lǐng)跑”的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了，臨安整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力和發(fā)展質(zhì)量才能提升，“中部崛起”西部富美”才有足夠的財(cái)政支撐和政策傾斜，區(qū)域之間的功能互補(bǔ)、錯(cuò)位發(fā)展才有可能。“東部領(lǐng)跑”則與臨安能否充分融入杭州大都市關(guān)系極大。首先，有利于加快臨安城市建設(shè)。近年來，臨安市的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，由于受制于財(cái)政壓力，與大城市及發(fā)達(dá)地區(qū)相比仍較滯后，同時(shí)由于跟杭州“分灶吃飯”，不能享受同城待遇，也影響到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金投入和政策傾斜。未來臨安如能像富陽一樣作為杭州城西副中心城市，則其自身的城市建設(shè)也將迎來快速發(fā)展，城市基礎(chǔ)設(shè)施滯后狀況勢必有所改觀。其次，有利于吸引更多產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目轉(zhuǎn)移臨安。杭州主城區(qū)由于多年發(fā)展積累，人口、產(chǎn)業(yè)已相當(dāng)飽和，臨安作為城西重要城區(qū)后，可以享受同城待遇，對環(huán)境要求高、占地面積大的項(xiàng)目更愿意遷移至臨安。再次，有利于本地市場的繁榮發(fā)展。是否作為杭州新的城區(qū)，對投資者和置業(yè)者的心理影響很大。臨安地理位置距杭州市中心很近，但外來商客更愿意投資余杭等地，心理作用比較明顯。臨安作為杭州城西重要城區(qū)后，更多的市場主體將從投資杭州的角度投資臨安，同城效應(yīng)也會(huì)對商家形成吸引，刺激市場的活躍。

（三）落實(shí)綠色發(fā)展理念，臨安必須加快建成美麗杭州樣板區(qū)，在打造國家東部生態(tài)文明旅游區(qū)上有更大作為。臨安市“十三五”規(guī)劃提出，進(jìn)一步拓展生態(tài)優(yōu)勢，提升生態(tài)文明建設(shè)水平；堅(jiān)持全市域景區(qū)化理念，嚴(yán)格管控生態(tài)紅線，持續(xù)打好環(huán)境治理組合拳，切實(shí)加強(qiáng)資源節(jié)約集約利用，積極踐行生態(tài)文明理念，著力打響杭州最大生態(tài)景區(qū)和生態(tài)公園品牌。

臨安在融入長三角、融進(jìn)大都市、謀求大發(fā)展總體布局中，關(guān)鍵一招就是定位為杭州西郊現(xiàn)代化生態(tài)市，依托中心城市的強(qiáng)大輻射功能，彰顯自身特色，優(yōu)化資源配置，提升以生態(tài)優(yōu)勢為引領(lǐng)的特色化發(fā)展路徑。杭州旅游“十三五”規(guī)劃提出構(gòu)建“一核兩極、兩軸兩帶、全域發(fā)展”的旅游發(fā)展格局，臨安即處在“兩極、兩軸”中的“一極一軸”中，“一極”為杭州北部山地旅游增長極，其核心是以臨安高品質(zhì)的自然生態(tài)環(huán)境為吸引，依托杭瑞高速的便捷交通條件，以自駕車旅游景觀廊道與自駕車營地的構(gòu)建為抓手，重點(diǎn)發(fā)展生態(tài)觀光、養(yǎng)生度假、山地運(yùn)動(dòng)等旅游產(chǎn)品，結(jié)合旅游集散中心建設(shè)，提升完善城市旅游基礎(chǔ)設(shè)施及旅游配套服務(wù)設(shè)施，打造杭州西部山地旅游新經(jīng)濟(jì)增長極?！耙惠S”為杭瑞高速旅游發(fā)展軸，其核心是依托臨安豐富的山地生態(tài)旅游資源，以杭瑞高速為主軸線，由東向西貫穿臨安所轄區(qū)域，與黃山、廬山等世界遺產(chǎn)點(diǎn)相連，沿線串聯(lián)青山湖、太湖源、天目山、柳溪江、浙西大峽谷、大明山、清涼峰等臨安“一廊十線”生態(tài)文化旅游區(qū)眾多山地旅游景區(qū)，結(jié)合自駕旅游景觀廊道的建設(shè)，打造山地生態(tài)休閑品牌。

落實(shí)上述發(fā)展思路，未來臨安生態(tài)旅游業(yè)發(fā)展，必須進(jìn)一步加快融入大杭州旅游業(yè)發(fā)展步伐。一要加快交通融入。在全面進(jìn)入高鐵時(shí)代的今天，為更好地融入大杭州，要加快臨安至杭州的城際鐵路建設(shè)，城際鐵路貫通后，杭州到臨安市區(qū)僅需20分鐘，同城效應(yīng)將成為現(xiàn)實(shí)，為杭州大都市旅游業(yè)一體化發(fā)展創(chuàng)造更為有利的條件。二要加快智能融入。推進(jìn)臨安智慧旅游城市建設(shè)，加強(qiáng)與大杭州旅游的互聯(lián)互通，加快全市旅游網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；構(gòu)建智慧旅游管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)旅游行業(yè)監(jiān)管從傳統(tǒng)的被動(dòng)處理、事后管理，向過程管理和實(shí)時(shí)管理轉(zhuǎn)變；構(gòu)建智慧旅游營銷平臺(tái)，加快發(fā)展在線旅游，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)、定位、互動(dòng)式旅游營銷。三要加快產(chǎn)品融入。依托“名城（上海）——名湖（西湖）——名山（黃山）”國際黃金旅游線和臨安豐富的生態(tài)旅游資源與山地資源，開發(fā)建設(shè)一批特色鮮明、個(gè)性突出、體驗(yàn)性強(qiáng)、吸引力大的旅游產(chǎn)品，納入華東旅游線，將臨安一批優(yōu)質(zhì)旅游產(chǎn)品推向更大市場，尋求更大發(fā)展。

（四）落實(shí)開放發(fā)展理念，臨安必須加快與杭州的全方位對接，在推動(dòng)要素有序流動(dòng)市場深度融合上有更大作為。臨安市“十三五”規(guī)劃明確把融入杭州大都市作為第一取向，展現(xiàn)了進(jìn)一步開放發(fā)展的姿態(tài)，同時(shí)也是主客觀條件使然。一方面，杭州國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、跨境電子商務(wù)綜合試驗(yàn)區(qū)“兩區(qū)”建設(shè)深入推進(jìn)，特別是提出深入實(shí)施“暢通西部”三年行動(dòng)計(jì)劃，為臨安加快融入都市經(jīng)濟(jì)圈、提升開發(fā)開放水平提供了極大助力；另一方面，青山湖科技城擁有“大走廊”和“示范區(qū)”建設(shè)的疊加優(yōu)勢，必將在招商引資、資源統(tǒng)籌、要素配置、環(huán)境升級(jí)等方面實(shí)現(xiàn)重大突破，從而助推臨安的開放發(fā)展。

臨安的開放發(fā)展有多方面內(nèi)涵和任務(wù)要求，但最緊要的還是加快與杭州的融合對接。首先，要借網(wǎng)絡(luò)化之勢，加快思想觀念的融入。一是增強(qiáng)開放意識(shí)。主動(dòng)拆除“漢界楚河”，大力弘揚(yáng)錢王文化和“崇文、尚德、勵(lì)新、厚生”的新時(shí)期臨安精神，主動(dòng)接軌大都市、配套大都市、接受大都市的輻射、吸收大都市的溢出，在落差中實(shí)現(xiàn)臨安發(fā)展的利益最大化。二是增強(qiáng)同城意識(shí)。強(qiáng)化“杭州新區(qū)”概念，在杭州構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化大都市和都市經(jīng)濟(jì)圈中準(zhǔn)確定位，謀劃發(fā)展。擯棄患得患失思想，以積極的姿態(tài)做好“融入”文章。三是增強(qiáng)合作意識(shí)。堅(jiān)持規(guī)劃共繪、交通共聯(lián)、市場共構(gòu)、產(chǎn)業(yè)共興、品牌共推、環(huán)境共建、社會(huì)共享，借力借勢發(fā)展。其次，要借一體化之勢，加快地域空間的融入。一是加快向城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。以全面融入杭州為著力點(diǎn)，抓住新型城市化和“三美臨安”建設(shè)契機(jī)，實(shí)現(xiàn)由縣域經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步向城市經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變。二是提高交通承載力。地域空間的融入，關(guān)鍵是交通。要以“十三五”杭州建設(shè)西部交通樞紐中心的契機(jī)，加快推進(jìn)建設(shè)城際鐵路、杭州繞城西復(fù)線建設(shè)，同時(shí)，抓緊謀劃啟動(dòng)臨金高速、留祥快速路西延等與都市圈相聯(lián)通的區(qū)域交通，形成一體化的交通網(wǎng)絡(luò)體系。三是增強(qiáng)城市化發(fā)展內(nèi)動(dòng)力。突出產(chǎn)城并進(jìn)，堅(jiān)持新型城市化、工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”融合，區(qū)域內(nèi)按照龍頭帶動(dòng)、組團(tuán)式發(fā)展的方式，不斷增強(qiáng)新型城市化的內(nèi)動(dòng)力。再次，要借大發(fā)展之勢，加快產(chǎn)業(yè)和資源的對接融入。產(chǎn)業(yè)對接和融合，是融入大都市的支撐點(diǎn)。要以杭州城西科創(chuàng)大走廊和杭州推進(jìn)“兩區(qū)”建設(shè)為契機(jī)，以臨安東部及青山湖科技城依托和龍頭帶動(dòng)，大力承接大都市產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移，著力引進(jìn)大好高項(xiàng)目，形成輻射效應(yīng)，帶動(dòng)中部和西部聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

（五）落實(shí)共享發(fā)展理念，臨安必須加快建設(shè)和美生活品質(zhì)區(qū)，在高水平全面建成惠及全體人民的小康社會(huì)上有更大作為。臨安“十三五”規(guī)劃明確，高水平全面建成惠及全市人民的小康社會(huì)，不斷開創(chuàng)山川秀美、城靚村美、生活和美的“三美”臨安建設(shè)新局面，全力打造和美生活品質(zhì)區(qū)。臨安提出的“十三五”發(fā)展總目標(biāo)和和美生活品質(zhì)區(qū)定位，是共享發(fā)展理念的具體化，也完全符合臨安發(fā)展實(shí)際和加快融入杭州大都市的戰(zhàn)略需要。

臨安落實(shí)共享發(fā)展理念，當(dāng)務(wù)之急，是加快推進(jìn)與杭州的公共資源均等化。要加強(qiáng)臨安與杭州等大城市在教育、醫(yī)療等方面的交流、協(xié)作和統(tǒng)籌，建設(shè)一批符合發(fā)展需求的基礎(chǔ)設(shè)施，并在人才引進(jìn)、教育、醫(yī)療、保險(xiǎn)等社會(huì)保障各方面，從政策上保障臨安納入杭州享受同城待遇吸引更多的企業(yè)和人才來臨安發(fā)展和就業(yè)。堅(jiān)持教育優(yōu)先發(fā)展，深入實(shí)施名師培養(yǎng)和教育信息化工程。深化公立醫(yī)院和基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)改革，積極探索多元化、市場化辦醫(yī)模式，提高城鄉(xiāng)醫(yī)療保障水平，打造“健康臨安”。統(tǒng)籌推進(jìn)社會(huì)保障體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)基本社會(huì)保險(xiǎn)全覆蓋。堅(jiān)持將財(cái)政收入的70%用于民生，不斷完善社會(huì)保障和救助體系，妥善解決老農(nóng)保參保群眾和被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度銜接轉(zhuǎn)換，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)社保全覆蓋。通過努力，盡快縮小與杭州城區(qū)社會(huì)事業(yè)發(fā)展水平的差距。

當(dāng)然，臨安落實(shí)共享發(fā)展理念，最大的任務(wù)還是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村富民增收。要堅(jiān)持把農(nóng)民增收致富作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，作為推進(jìn)共享發(fā)展的主攻方向。一要多措并舉富裕農(nóng)民。必須在穩(wěn)定純農(nóng)收入的基礎(chǔ)上，想方設(shè)法擴(kuò)大增收渠道，包括培育新的“搖錢樹”、大力發(fā)展農(nóng)村電子商務(wù)、引導(dǎo)發(fā)展特色民宿、多渠道增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入等。二要深入推進(jìn)扶貧幫困。要以幫助低收入群體奔小康為重點(diǎn)，不斷提升低保兜底力度和扶貧幫困精準(zhǔn)度，筑牢低收入群體增收底線，防止已脫貧人員返貧。三要著力做強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)一方面，加大對經(jīng)濟(jì)薄弱村的結(jié)對幫扶、債務(wù)消除、要素保障等定向“輸血”力度，另一方面，通過組織建設(shè)、產(chǎn)業(yè)扶持、股份改革等工作舉措，找準(zhǔn)發(fā)展切入點(diǎn)，盤活存量資源，增強(qiáng)自身“造血”功能。四要繁榮農(nóng)村文化。深入推進(jìn)農(nóng)村文化禮堂和“好家風(fēng)”建設(shè)，在更廣層面推選出更多“好家風(fēng)”家庭，讓“好家風(fēng)”吹遍臨安的角角落落，推動(dòng)物質(zhì)文明與精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展，夯實(shí)富民增收基礎(chǔ)。

二、臨安融入杭州大都市的重要推力：杭州功能疏解和空間優(yōu)化

（一）臨安融入杭州大都市，有利于疏解杭州城市壓力。杭州素有“天堂”美譽(yù)，秀麗優(yōu)美的自然環(huán)境和源遠(yuǎn)流長的人文環(huán)境使其成為中國最宜居的城市之一。但是，隨著近年來工業(yè)化、城市化不斷向縱深方向發(fā)展，各種“城市病”開始出現(xiàn)并不斷加重，尤其是交通擁擠和房價(jià)高企兩大問題給城市政府和城市居民造成了很大壓力。杭州交通擁堵問題直逼京滬等直轄市和超大城市，甚至在2014年曾有機(jī)構(gòu)報(bào)告稱，杭州的交通擁堵程度在全國排名第一。車輛保有量的激增是造成城市擁堵的主要原因。近年來，杭州除花巨資加快地鐵等公共交通建設(shè)外，還成立治堵辦，采取了許多治堵措施，如自2011年0月起開始實(shí)施機(jī)動(dòng)車工作日高峰時(shí)段區(qū)域“錯(cuò)峰限行”，2014年3月啟動(dòng)搖號(hào)與競價(jià)相結(jié)合的小客車總量調(diào)控管理措施，等等，產(chǎn)生了一定效果，但道路設(shè)施可用資源難以滿足不斷增長的交通需求的矛盾沒有根本化解，城市擁堵狀況難以根本改善。高房價(jià)是城市居民十分關(guān)心的又一個(gè)問題，杭州市房價(jià)不僅高居國內(nèi)城市前列，且呈持續(xù)攀升之勢。杭州作為浙江省省會(huì)，集經(jīng)濟(jì)、文化、科教等多種功能于一聲，空間相對狹小，未來人口和產(chǎn)業(yè)若不能有序分流和轉(zhuǎn)移，治理交通擁堵、房價(jià)高企等努力便要大打折扣，美麗宜居城市目標(biāo)就會(huì)漸行漸遠(yuǎn)。與北京的非首都功能疏解相類似，將杭州的一些功能遷移出中心城區(qū)也勢在必行。臨安優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境和文化資源，具有承接杭州市某些產(chǎn)業(yè)、居住和文化功能的優(yōu)勢，惟其如此，才能有效化解杭州的城市壓力。

（二）臨安融入杭州大都市，有利于改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境。隨著人口和產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大，杭州的生態(tài)環(huán)境承受著前所未有的巨大壓力。近年來，杭州主要流域水質(zhì)逐年下降，上游水源和杭州區(qū)域污染疊加，對杭州飲用水源和生態(tài)環(huán)境構(gòu)成了直接威脅。酸雨污染處于嚴(yán)重水平，城市河道黑臭水體比例仍然偏高。大氣環(huán)境質(zhì)量防治形勢總體嚴(yán)峻，2014年杭州市區(qū)環(huán)境空氣優(yōu)良只有62.5%，PM2.5為首要污染物，城市揚(yáng)塵和機(jī)動(dòng)車排氣污染問題突出。杭州市每年產(chǎn)生大量工業(yè)固體廢棄物，雖然綜合處置和利用率已達(dá)90%以上，但仍有一部分未得到妥善處置。工業(yè)結(jié)構(gòu)性污染依然嚴(yán)重，污染企業(yè)搬遷工作進(jìn)展不夠理想。解決杭州的生態(tài)環(huán)境問題，同樣需要從區(qū)域整體出發(fā)，實(shí)施聯(lián)防聯(lián)治。臨安融入杭州大都市，有利于發(fā)揮杭州金融業(yè)和高新產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，將大量無污染、高回報(bào)的高科技產(chǎn)業(yè)落戶青山湖畔，可以推動(dòng)兩地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，減輕機(jī)動(dòng)車排氣、生活用水排放、工業(yè)固體廢棄物處置等環(huán)境壓力；有利于杭州、臨安的生態(tài)優(yōu)勢互補(bǔ)，做大做強(qiáng)生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)，打造世界級(jí)的休閑養(yǎng)生區(qū)域；有利于充分利用臨安居于杭州主城區(qū)上游的特點(diǎn)，統(tǒng)籌環(huán)境保護(hù)事宜，特別是保護(hù)杭州賴以生存的水源，提升杭州城市生活用水質(zhì)量，改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境水平，提高城市宜居性。

（三）臨安融入杭州大都市，有利于優(yōu)化杭州空間開發(fā)格局。杭州城區(qū)的產(chǎn)城分離問題比較突出，這種不合理的空間格局進(jìn)一步加劇了各種城市問題。一旦臨安融入杭州城區(qū)，一體化管理的杭州城西科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，將就地帶動(dòng)大量就業(yè)崗位，促進(jìn)土地多功能、混合式利用，逐步緩解城西地區(qū)嚴(yán)重的職住分離問題。杭州核心區(qū)建設(shè)用地嚴(yán)重不足，而臨安有大量的低丘緩坡地可供開發(fā)利用，臨安承接杭州的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目不僅可以顯著降低用地成本，也可以少占耕地，促進(jìn)資源可持續(xù)利用。臨安是浙江省最大的山區(qū)市縣，空間回旋余地大，又有臨近杭州城區(qū)的優(yōu)勢，融入杭州大都市，可以在大杭州市域范圍內(nèi)對交通建設(shè)、生活居住、社會(huì)發(fā)展等方面進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)平臺(tái)共建共享，提高資源利用效率，形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的國土空間發(fā)展格局。

（四）臨安融入杭州大都市，有利于弘揚(yáng)兩地悠久璀璨的歷史文化。臨安和杭州兩地的歷史文化具有一致性與補(bǔ)充性：臨安是五代十國時(shí)期吳越國創(chuàng)始人、“上有天堂，下有蘇杭”奠基人錢镠的出生地和歸息地，臨安與杭州都深受吳越文化和錢王文化影響，與主城區(qū)有著極高的文化認(rèn)同感；兩地長期屬于同一個(gè)府級(jí)政區(qū)，歷史沿革一致，居民文化、習(xí)俗基本一致，沒有心理隔閡；臨安融入杭州后，由蕭山（史前跨湖橋遺址）、余杭（良渚文化）、西湖（秦漢的錢塘縣）、上城和下城（南宋的都城）、拱墅（隋唐運(yùn)河）、臨安（五代吳越國開創(chuàng)者錢镠故鄉(xiāng)）等地的文化傳承，將串起整個(gè)杭州的歷史脈絡(luò)，同時(shí)又各有所重，互為補(bǔ)充，杭州的城市形象將更加豐滿，有利于傳統(tǒng)優(yōu)秀文化在新時(shí)代發(fā)揚(yáng)光大。

三、臨安融入杭州大都市的路徑選擇和政策建議

（一）適時(shí)重啟臨安撤市設(shè)區(qū)。撤銷臨安縣級(jí)市建制，設(shè)立杭州市臨安區(qū)，是推動(dòng)臨安融入杭州大都市最直接、最有效的途徑和舉措。但調(diào)整行政區(qū)劃設(shè)置并非易事，直接關(guān)系到政權(quán)穩(wěn)定、管理效率，關(guān)系到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和質(zhì)量，十分敏感復(fù)雜。2014年，浙江省政府向國務(wù)院上報(bào)了富陽和臨安撤市設(shè)區(qū)的請示，理由是杭州市轄區(qū)面積偏小，市區(qū)空間資源緊張，空間形態(tài)受到限制，城市承載力不足；區(qū)縣規(guī)劃建設(shè)不一，政策差異性大，阻礙了臨安、富陽融入杭州市的正常過程，市區(qū)對富陽和臨安兩市輻射帶動(dòng)性差；與杭州在長三角城市群中的地位不符合，不適應(yīng)長三角城市群發(fā)展的需求。有關(guān)科研院所論證認(rèn)為，兩市撤市設(shè)區(qū)有利于拓展優(yōu)化杭州的主城空間，提升綜合服務(wù)功能；有利于杭州城市統(tǒng)籌發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化；有利于疏解杭州主城功能，緩解日益嚴(yán)重的大城市?。挥欣诟弥卫砩鐣?huì)污染，保護(hù)好杭州的生態(tài)環(huán)境；有利于改善民生，提升杭州市市域城鄉(xiāng)居民的生活水平。此外，富陽、臨安撤市設(shè)區(qū)全面融入主城區(qū)，是廣大人民群眾多年期盼的一件事情，文化歷史上具有一致性和補(bǔ)充性，管理體制比較通暢，干部思想較好統(tǒng)一。2014年12月，國務(wù)院批準(zhǔn)了富陽首先撤市設(shè)區(qū)，同時(shí)依據(jù)目前撤市設(shè)區(qū)的原則，直轄市一次可以批兩個(gè)市和縣設(shè)區(qū)，省會(huì)城市一次只能批一個(gè)縣或者市設(shè)區(qū)，沒有批準(zhǔn)臨安撤市設(shè)區(qū)。應(yīng)當(dāng)說，這一決定符合國家有關(guān)規(guī)定，體現(xiàn)了審慎穩(wěn)妥的精神，但沒有也不應(yīng)就此堵死臨安撤市設(shè)區(qū)之路。臨安是否和何時(shí)撤市設(shè)區(qū)，主要應(yīng)看是否有利于臨安和杭州的整體發(fā)展，是否有利于落實(shí)新發(fā)展理念和國家對杭州的發(fā)展定位，是否反映群眾意愿、符合民眾利益。臨安融入杭州大都市的必要性與可行性前已述及，而撤市設(shè)區(qū)的時(shí)機(jī)業(yè)已成熟。一是落實(shí)新發(fā)展理念，特別是實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，必須加快建設(shè)青山湖科技城、打造杭州城西科創(chuàng)大走廊，這對臨安加快融入杭州大都市提出了新要求。二是國務(wù)院最新發(fā)布的《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》和批復(fù)的杭州市城市總體規(guī)劃修訂方案，對杭州市提出了新定位、新要求，臨安撤市設(shè)區(qū)、加快融入杭州大都市宜提到重要日程。三是隨著G20、亞運(yùn)會(huì)在杭州的舉辦，以及杭州西部交通樞紐中心的建設(shè)，杭州乘勢而上、加快建設(shè)長三角區(qū)域中心，也對臨安撤市設(shè)區(qū)提出更迫切要求。四是杭州應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力，緩解交通擁擠、房價(jià)高漲等城市問題，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是根本出路，臨安的土地、人文和生態(tài)優(yōu)勢有利于優(yōu)化杭州相關(guān)要素配置，提高要素供給效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)持續(xù)增長。五是臨安撤市設(shè)區(qū)符合優(yōu)化市轄區(qū)設(shè)置的政策取向，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》和中央城市工作會(huì)議，都要求統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，形成城市規(guī)模結(jié)構(gòu)更加完善、中心城市帶動(dòng)作用更加突出的城市化格局，臨安撤市設(shè)區(qū)有利于優(yōu)化杭州市空間結(jié)構(gòu)格局，增強(qiáng)城市綜合承載能力和帶動(dòng)力，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量和效益，這與優(yōu)化市轄區(qū)設(shè)置的政策取向是一致的?？傮w上看，臨安撤市設(shè)區(qū)利多弊少，風(fēng)險(xiǎn)小，建議進(jìn)一步開展相關(guān)研究，加快撤市設(shè)區(qū)進(jìn)程。

（二）強(qiáng)化杭州城市空間統(tǒng)一規(guī)劃。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出，構(gòu)建以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理的空間規(guī)劃體系；整合目前各部門分頭編制的各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃全覆蓋；空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。落實(shí)這一要求編制杭州統(tǒng)一的空間規(guī)劃勢在必行，而這也為臨安加快融入杭州大都市創(chuàng)造了有利條件。近年來臨安在推進(jìn)融入杭州大都市過程中，也把規(guī)劃融入放在優(yōu)先地位，并開展了“多規(guī)融合”試點(diǎn)，但由于臨安與杭州的規(guī)劃是各自安排、獨(dú)立運(yùn)作的，特別是缺乏統(tǒng)一的空間規(guī)劃，因此在空間布局、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等方面未能充分銜接協(xié)調(diào)，出現(xiàn)種種矛盾，如臨安與主城余杭區(qū)直接毗鄰地帶的規(guī)劃、建設(shè)的矛盾，青山湖科技城建設(shè)要求與人才引進(jìn)困難之間的矛盾，交通等基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施的延伸與均衡分布的矛盾，生態(tài)保護(hù)與生態(tài)補(bǔ)償難以到位的矛盾等等。編制杭州全市域統(tǒng)一的空間規(guī)劃，無疑為解決上述矛盾和問題提供了契機(jī)?？臻g規(guī)劃的編制，要落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)的總要求，堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略為引領(lǐng)，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，強(qiáng)化土地用途管制，優(yōu)化空間開發(fā)布局，節(jié)約集約利用資源，促進(jìn)人口、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

（三）堅(jiān)持差異化發(fā)展。臨安加快融入杭州大都市，但不是要跟杭州一刀切、一個(gè)模式、亦步亦趨，而是要保持特色、個(gè)性化、多樣化發(fā)展，事實(shí)上，也只有特色突出、個(gè)性鮮明、產(chǎn)業(yè)多樣，才能在優(yōu)勢互補(bǔ)、功能互補(bǔ)中深度融合、做大做強(qiáng)。臨安因山而名、因水而靈、因業(yè)而興、因文而成，就要繼續(xù)做好山水資源文章、特色產(chǎn)業(yè)文章、傳統(tǒng)文化文章。尤其在追求“慢生活”方面，臨安要發(fā)揮自己的區(qū)域優(yōu)勢和環(huán)境優(yōu)勢，不單純追求GDP，不搞建設(shè)大躍進(jìn)、洋躍進(jìn)，把功夫更多放在生態(tài)保護(hù)、文化傳承和民生改善上。產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也要實(shí)施差異化戰(zhàn)略，將臨安國字號(hào)品牌的產(chǎn)業(yè)做優(yōu)做強(qiáng)，成為杭州大都市發(fā)展的重要補(bǔ)充，在錯(cuò)位發(fā)展、特色發(fā)展中不斷夯實(shí)融入杭州大都市的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

（課題組顧問：許志功，課題組長：白占群，課題副組長：呂奕紅，課題組成員：郭煥永、范玉剛、張紅宇、董祚繼、李偉、王忠明、劉鋒）

責(zé)任編輯：李冬葉