吳霜

（南寧市高新區(qū)財(cái)政局 廣西 南寧）

關(guān)于加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督能力的探討
——以衛(wèi)生系統(tǒng)財(cái)務(wù)監(jiān)管為例

吳霜

（南寧市高新區(qū)財(cái)政局 廣西 南寧）

實(shí)施有效的財(cái)政監(jiān)督，有助于發(fā)揮其作為經(jīng)濟(jì)和財(cái)政運(yùn)行 監(jiān)測(cè)器 的作用，及時(shí)發(fā)現(xiàn)運(yùn)行中的偏差和問(wèn)題并予以糾正，有效防止違法、違規(guī)、違紀(jì)行為，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。本文主要從財(cái)政監(jiān)督工作的定位及內(nèi)容、實(shí)施財(cái)政監(jiān)督工作存在的問(wèn)題、分析原因及對(duì)有關(guān)加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督實(shí)施能力的建議四個(gè)方面展開(kāi)探討，對(duì)財(cái)政監(jiān)督管理和實(shí)施能力的提高提供參考。

財(cái)政監(jiān)督；信息化控制；資金管理模式；財(cái)政績(jī)效監(jiān)督

財(cái)政部門(mén)履行財(cái)政監(jiān)督職能是管理規(guī)律的內(nèi)在要求。改革越深入，經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，就越需要加強(qiáng)和完善財(cái)政監(jiān)督。同時(shí)，實(shí)施財(cái)政監(jiān)督也是進(jìn)一步深化財(cái)政管理制度改革的重要條件，直接影響各項(xiàng)財(cái)政管理制度改革的成效。財(cái)政部門(mén)應(yīng)找準(zhǔn)財(cái)政監(jiān)督實(shí)施工作的定位、在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、分析原因、及時(shí)糾正和改進(jìn)及預(yù)防，切實(shí)加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督工作，充分發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督職能，為維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序、規(guī)范財(cái)政管理、保障資金安全做出了積極貢獻(xiàn)，為促進(jìn)財(cái)政管理科學(xué)化、精細(xì)化和保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

一、財(cái)政監(jiān)督工作的定位及內(nèi)容

1.財(cái)政監(jiān)督工作的定位

財(cái)政監(jiān)督分為經(jīng)濟(jì)屬性和行政屬性兩種，經(jīng)濟(jì)屬性是以國(guó)有資產(chǎn)所有者的角度參與企業(yè)財(cái)務(wù)管理體系監(jiān)督工作；行政屬性是對(duì)各類經(jīng)濟(jì)細(xì)胞財(cái)務(wù)活動(dòng)的組織和財(cái)務(wù)關(guān)系合規(guī)化的引導(dǎo)和監(jiān)管。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，政府職能也在向建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)轉(zhuǎn)變。財(cái)政監(jiān)督從經(jīng)濟(jì)屬性轉(zhuǎn)向行政屬性，在財(cái)政監(jiān)督活動(dòng)中也向轉(zhuǎn)變?yōu)楣补芾碚叩慕巧ㄎ唬?wù)于所有執(zhí)行財(cái)務(wù)管理組織的各項(xiàng)公共服務(wù)工作。通過(guò)管控制度環(huán)境、豐富制度內(nèi)容、監(jiān)管經(jīng)濟(jì)秩序、指導(dǎo)行為規(guī)范、培養(yǎng)專業(yè)人才，保障人才供給等間接影響和改善制度執(zhí)行者的財(cái)務(wù)管理活動(dòng)規(guī)范。

2.財(cái)政監(jiān)督工作內(nèi)容

財(cái)政監(jiān)督，是國(guó)家憑借其權(quán)力對(duì)財(cái)政收支及其所體現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系的檢查、督促活動(dòng)。財(cái)政部門(mén)主要從事的是財(cái)政資金的分配、收付和審核的管理和決策監(jiān)督，財(cái)政監(jiān)督工作則是保證所有這些活動(dòng)符合有關(guān)政策制度規(guī)定，相當(dāng)于再保險(xiǎn)。財(cái)政監(jiān)督內(nèi)容包括兩個(gè)方面：一是對(duì)財(cái)政收支活動(dòng)的監(jiān)督；二是通過(guò)財(cái)政收支活動(dòng)的監(jiān)督實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的調(diào)控。

二、財(cái)政監(jiān)督工作中存在的問(wèn)題

1.設(shè)計(jì)研究方案

財(cái)政每年對(duì)基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)有專項(xiàng)資金補(bǔ)助，如基本公共衛(wèi)生服務(wù)資金、基本藥務(wù)補(bǔ)助資金等，本文以衛(wèi)生系統(tǒng)財(cái)政項(xiàng)目資金為監(jiān)督對(duì)象，對(duì)其資金管理、財(cái)務(wù)管理和使用情況做出評(píng)價(jià)和比較。在廣西14個(gè)城市中抽選出2個(gè)城市，再?gòu)倪@2個(gè)城市中分別抽選出1個(gè)縣1個(gè)城區(qū)，每個(gè)縣或城區(qū)選2個(gè)基層衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)，共8個(gè)檢查點(diǎn)，從三個(gè)主要角度來(lái)評(píng)價(jià)財(cái)政資金使用落實(shí)情況及效果：合法合規(guī)、效率、效果性。

財(cái)政資金合法合規(guī)以項(xiàng)目資金合規(guī)率、成本核算合規(guī)率兩個(gè)指標(biāo)來(lái)表示，按抽查出不合規(guī)資金按比率推算樣本總體的不合規(guī)率而得出合規(guī)率；財(cái)政資金使用效率以項(xiàng)目資金執(zhí)行率、項(xiàng)目資金到位率兩個(gè)指標(biāo)來(lái)表示，按年中、年末兩個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)的使用合規(guī)資金和到位資金推算得出執(zhí)行率和到位率；財(cái)政資金使用效果以項(xiàng)目完成效果來(lái)評(píng)價(jià)，按各項(xiàng)業(yè)務(wù)執(zhí)行考核結(jié)果分值為主要系數(shù)與資金使用綜合情況分值加權(quán)得出完成效果的評(píng)價(jià)。

2.2015年財(cái)政資金落實(shí)情況（見(jiàn)表1）

3.分析

（1）B基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，有獨(dú)立財(cái)務(wù)，財(cái)務(wù)人員配備齊全，項(xiàng)目資金完成效果較好，只是對(duì)村衛(wèi)生室監(jiān)管和項(xiàng)目資金合規(guī)率低。大部分的財(cái)政資金使用都由醫(yī)院自己承擔(dān)和落實(shí)，對(duì)村衛(wèi)生室監(jiān)管、管理和分擔(dān)方面工作相對(duì)弱。

（2）F基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，資金管理模式為收支兩條線，在資金的合法合規(guī)及效果方面工作突出，但沒(méi)有人員激勵(lì)制度、資金執(zhí)行率低。

（3）財(cái)政部門(mén)監(jiān)督考核和指導(dǎo)培訓(xùn)的次數(shù)明顯較少，有的偏遠(yuǎn)地區(qū)檢查點(diǎn)的財(cái)政部門(mén)監(jiān)督次數(shù)為零，且監(jiān)督次數(shù)少的檢查點(diǎn)在項(xiàng)目資金合規(guī)律和成本核算合規(guī)率較低；而財(cái)政監(jiān)管多，如H基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)培訓(xùn)指導(dǎo)多的檢查點(diǎn)，這兩個(gè)指標(biāo)相對(duì)好。

（4）多數(shù)醫(yī)療機(jī)構(gòu)所使用的財(cái)務(wù)制度是參考上級(jí)主管部門(mén)、財(cái)務(wù)部門(mén)制定的有關(guān)政策法規(guī)，但政策了解程度不一，會(huì)計(jì)人員專業(yè)水平參差不齊，成本核算合規(guī)率普遍偏低，政策執(zhí)行效果不等，造成對(duì)政策即依賴又偏離的現(xiàn)象。

表1 2015年財(cái)政資金落實(shí)情況

三、存在問(wèn)題的原因分析

（1）預(yù)算體系外資金監(jiān)管力度弱。目前監(jiān)督方式主要依賴每年組織一次考核組監(jiān)督，沒(méi)有做好事前指導(dǎo)、事中控制的工作，導(dǎo)致檢查風(fēng)險(xiǎn)高，保證水平也相對(duì)低。

（2）忽略資金管理模式、人員激勵(lì)制度的引導(dǎo)對(duì)資金使用效果的影響。資金管理模式集中而人員激勵(lì)制度較弱的機(jī)構(gòu)，雖然資金合規(guī)率高，但沒(méi)有工作積極性導(dǎo)致資金執(zhí)行率低，影響資金調(diào)控作用的社會(huì)效果。

（3）忽略效果審查。忽略從戰(zhàn)略和實(shí)施效果角度列出資金管理問(wèn)題，歷年財(cái)政協(xié)助主管部門(mén)檢查工作，偏重于資金使用的合法合規(guī)及效率，沒(méi)有對(duì)資金使用的效果相關(guān)聯(lián)，通過(guò)財(cái)政資金對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)民生調(diào)控效果的監(jiān)督?jīng)]有得出結(jié)論。

（4）沒(méi)有政策互動(dòng)和解答渠道。對(duì)于實(shí)際工作中與政策矛盾點(diǎn)的研究和反饋沒(méi)有互動(dòng)，導(dǎo)致很多實(shí)際問(wèn)題用政策解釋不通又得不到解決。財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)解決與制定政策沖突的情況，做到政策制訂能落實(shí)，落實(shí)情況有監(jiān)督，監(jiān)督結(jié)果有反饋。

（5）財(cái)政部門(mén)疏于對(duì)財(cái)政資金以外的財(cái)務(wù)管理監(jiān)管。實(shí)施全面預(yù)算以后，基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)是否嚴(yán)格履行預(yù)算管理，是否嚴(yán)格執(zhí)行成本管理，是否準(zhǔn)確核算成本等問(wèn)題也同樣值得重視，直接影響著全面預(yù)算管理、成本管理制度改革的成效。

四、加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督實(shí)施能力的建議

（1）重視制度設(shè)計(jì)實(shí)用性。制度的實(shí)用性是制度的生命力，具有實(shí)用性的制度落實(shí)到各個(gè)企業(yè)的實(shí)踐之中得以應(yīng)用才有該制度存在的價(jià)值；財(cái)務(wù)管理制度也是在利益博弈規(guī)則中形成的，共享的信念發(fā)生變化的結(jié)果，融入文化、歷史、政治、法律發(fā)生的變化而變化，堅(jiān)持指導(dǎo)實(shí)踐而不偏離實(shí)踐，才能平衡錯(cuò)綜復(fù)雜的各種復(fù)合型利益關(guān)系。實(shí)用的制度設(shè)計(jì)是有效執(zhí)行制度的基礎(chǔ)，對(duì)資金合規(guī)率、執(zhí)行率的提高有著重要的作用。

（2）網(wǎng)絡(luò)信息化控制建設(shè)。大數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)建設(shè)中除了方便企事業(yè)組織和個(gè)人用于查詢制度框架下的條款和解讀，還應(yīng)包括財(cái)務(wù)制度個(gè)性化智能合成，應(yīng)增設(shè)財(cái)務(wù)管理交談?wù)搲?、著名?cái)務(wù)管理理論貢獻(xiàn)者的博客、著名高校教授就財(cái)務(wù)管理熱點(diǎn)問(wèn)題公開(kāi)授課視頻、智慧庫(kù)中案例庫(kù)、工具庫(kù)和資料庫(kù)的索引、自動(dòng)推送財(cái)務(wù)管理知識(shí)動(dòng)態(tài)、財(cái)務(wù)管理知識(shí)網(wǎng)絡(luò)競(jìng)賽、人才培養(yǎng)和等級(jí)競(jìng)技模塊等等，幫助企事業(yè)機(jī)構(gòu)學(xué)者、專家、管理者開(kāi)拓思維，激活人才大軍的創(chuàng)新能力參與其中交流和提升，充分發(fā)揮政府優(yōu)勢(shì)，協(xié)調(diào)各方意見(jiàn)，整合各方力量，節(jié)約社會(huì)資源，便捷高效地推動(dòng)企事業(yè)組織財(cái)務(wù)管理的建設(shè)和應(yīng)用。

（3）文化建設(shè)。通過(guò)政府財(cái)政部門(mén)和執(zhí)行單位的長(zhǎng)期培養(yǎng)和共同倡導(dǎo)下加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理文化的軟性管理，體現(xiàn)出一種合作共識(shí)。制度到文化是人和行為由被動(dòng)到主動(dòng)，制度并非條條框框，而是內(nèi)心活動(dòng)的潛規(guī)則，然而文化所倡導(dǎo)的一系列行為準(zhǔn)則，也必須依靠制度的保證去實(shí)現(xiàn)，通過(guò)制度建設(shè)規(guī)范行為，并使其轉(zhuǎn)化為自覺(jué)行動(dòng)。

（4）與績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)合。財(cái)政績(jī)效監(jiān)督是提升監(jiān)督層次的重要內(nèi)容，是公共財(cái)政框架下財(cái)政監(jiān)督的發(fā)展方向。鞏固深化財(cái)政專項(xiàng)資金事后績(jī)效監(jiān)督，探索開(kāi)展財(cái)政專項(xiàng)資金事前績(jī)效評(píng)估，適時(shí)開(kāi)展財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效跟蹤評(píng)價(jià)?？?jī)效監(jiān)督要以結(jié)果為導(dǎo)向，著重提出完善管理辦法、優(yōu)化規(guī)模投向、整合統(tǒng)籌使用的政策建議。建立完善財(cái)政績(jī)效監(jiān)督成果與預(yù)算編制、項(xiàng)目申報(bào)和資金分配掛鉤機(jī)制，強(qiáng)化責(zé)任追究，提高資源配置效率和財(cái)政資金使用效益。

從財(cái)政管理的實(shí)踐看，基層行政事業(yè)單位財(cái)政管理薄弱，很大程度上就是財(cái)政部門(mén)對(duì)財(cái)政資金安全的監(jiān)督機(jī)制薄弱。監(jiān)督是財(cái)政管理的重要一環(huán)，沒(méi)有監(jiān)督或者監(jiān)督乏力的管理不是完善的管理。結(jié)合財(cái)政大數(shù)據(jù)信息化建設(shè)，預(yù)算、績(jī)效及戰(zhàn)略結(jié)合，制度業(yè)務(wù)流程再造，研究日常監(jiān)管和動(dòng)態(tài)監(jiān)控需求，將監(jiān)督職能和內(nèi)控措施嵌入到日常業(yè)務(wù)流程中，固化到相關(guān)信息系統(tǒng)中，實(shí)現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督的程序化、常態(tài)化和公開(kāi)化。加強(qiáng)信息共享和成果利用，發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督檢查綜合成效。

1.江蘇省蘇州市財(cái)政局課題組.財(cái)政監(jiān)督檢查成果運(yùn)用問(wèn)題研究.財(cái)政監(jiān)督，2014(34).

2.譚從華.淺談新形勢(shì)下如何加強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政監(jiān)督檢查.西部財(cái)會(huì)，2013(01).

（責(zé)任編輯：王文龍）