謝慧明，沈滿洪*

（1. 浙江理工大學經(jīng)濟管理學院，杭州 310018；2. 浙江省生態(tài)文明研究中心，杭州 310018；3. 寧波大學商學院，寧波 315211）

PACE 2016中國環(huán)境治理國際研討會綜述

謝慧明1,2，沈滿洪2,3*

（1. 浙江理工大學經(jīng)濟管理學院，杭州 310018；2. 浙江省生態(tài)文明研究中心，杭州 310018；3. 寧波大學商學院，寧波 315211）

PACE2016中國環(huán)境治理國際研討會就中國環(huán)境政府治理、環(huán)境市場治理、環(huán)境社會治理以及環(huán)境治理結(jié)構(gòu)展開了深入研討并達成以下共識：大國模式下的環(huán)境政府治理面臨著突出的“污染避難所效應(yīng)”、“公平與效率的兩難”和“多層次治理體系”等問題；不成熟市場經(jīng)濟條件下環(huán)境市場治理必然面臨“要不要走環(huán)境治理市場化之路”的疑慮，相關(guān)研究表明市場手段作為有效的環(huán)境治理方式正在逐漸地打消此等疑慮；中國環(huán)境治理最主要的短板在于社會治理，提高公眾參與度的主要挑戰(zhàn)在于改變地方政府的態(tài)度，然而社會企業(yè)家是環(huán)境社會治理的希望；多元環(huán)境治理結(jié)構(gòu)是中國環(huán)境治理的必然選擇，政府引領(lǐng)、企業(yè)自覺、公眾參與的制衡機制是關(guān)鍵。

環(huán)境治理；政府治理；市場治理；社會治理；治理結(jié)構(gòu)

引言

由環(huán)球中國環(huán)境專家協(xié)會（Professional Association for China’s Environment, 簡稱PACE）主辦，浙江省高校人文社科重點研究基地——應(yīng)用經(jīng)濟學（浙江理工大學）和浙江省哲學社會科學重點研究基地——浙江省生態(tài)文明研究中心承辦的“PACE2016中國環(huán)境治理國際研討會”于2016年6月13—14日在寧波隆重舉行。本次會議聚焦中國環(huán)境治理，吸引了來自世界自然基金會、世界銀行、耶魯大學、斯坦福大學、香港中文大學、香港城市大學、北京大學、清華大學和中國人民大學等國（境）內(nèi)外100余名專家學者與會，收到中英文論文100余篇。學者們分別從政府治理、市場治理、公眾治理和治理結(jié)構(gòu)四個維度對大氣和水環(huán)境治理、生態(tài)環(huán)境整治和突發(fā)環(huán)境事件處置等提出了真知灼見，現(xiàn)將主要觀點分類綜述如下。

一、環(huán)境政府治理

政府治理是中國環(huán)境治理的主導模式。環(huán)境政府治理是指政府作為環(huán)境治理的主體通過法律手段、行政手段或政治手段對環(huán)境保護行為進行鼓勵和獎勵，對環(huán)境污染進行限制和處罰。中國環(huán)境治理過程中政府的鼓勵行為如“美麗中國”、“環(huán)境友好型社會”、“資源節(jié)約型社會”等構(gòu)建，限制行為如“節(jié)能減排”、“生態(tài)紅線”、“主體功能區(qū)”等規(guī)劃。大國模式下的環(huán)境政府治理面臨著突出的“污染避難所效應(yīng)”、“公平與效率的兩難”和“多層次治理體系”等問題。

中國人民大學石敏俊教授的研究表明中國勞動密集型產(chǎn)業(yè)向中部轉(zhuǎn)移，能源密集型產(chǎn)業(yè)向西部轉(zhuǎn)移，污染密集型產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，而此時環(huán)境負荷也在西移。環(huán)境規(guī)制的區(qū)域差異是促使部分污染型企業(yè)從沿海地區(qū)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移的重要原因，能源運輸約束和環(huán)境容量約束也會對中國區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)或產(chǎn)業(yè)的區(qū)域集聚現(xiàn)象產(chǎn)生一定的沖擊。資源環(huán)境約束下中國經(jīng)濟空間布局的重塑方向應(yīng)該是：在宏觀尺度上適度分散，在區(qū)域尺度上相對集中，即“大分散、小集中”。

世界自然基金會胡濤博士在闡述流域管理體制問題時從制度經(jīng)濟學視角指出環(huán)境治理的市場機制會失靈，而市場失靈主要是由于產(chǎn)權(quán)不清、交易成本太高以及交易價格難以確定等因素導致。為了解決這一問題，環(huán)境政府治理中的政府應(yīng)明晰環(huán)境權(quán)益、減小交易成本、確定交易價格。以流域生態(tài)補償為例，流域上下游間應(yīng)建立兩級補償/賠償機制。一級補償是指在做整個流域規(guī)劃時，高水質(zhì)與低水質(zhì)標準地區(qū)應(yīng)該基于一致標準原則實現(xiàn)整個流域的統(tǒng)籌補償或賠償。二級補償是指在流域規(guī)劃實施時，對超過預(yù)期實施力度或沒有遵守規(guī)劃的違規(guī)行為進行補償或賠償。在多層次流域生態(tài)補償分析框架下，中央政府的職責在于明確界定責任與強化賠償機制；省級政府應(yīng)對中央政府負責、對輸出的污染物負全責并監(jiān)管省內(nèi)下一級政府以實現(xiàn)分層控制；以此可以類推至基層地方政府和污染企業(yè)。

美利堅大學Judith Shapiro教授指出環(huán)境治理中政府最重要的工作是做好環(huán)境信息公開，包括政府環(huán)境信息公開和企業(yè)環(huán)境信息公開。加州大學圣迭戈分校Deborah Seligsohn教授則認為環(huán)境信息公開制度下自下而上的機制可能會被割斷，環(huán)境信息公開不能完全代表透明度；通過對中國110個重點環(huán)保城市2007—2011年數(shù)據(jù)的實證研究并沒有發(fā)現(xiàn)提高透明度能改變環(huán)境表現(xiàn)，因此透明度并不是對民主問責制的替代?；舭吞睾屯访芩箤W院的Darrin Magee教授以水電開發(fā)為例指出，雖然水力發(fā)電在生物物理、地緣政治以及社會經(jīng)濟方面確實存在負面效應(yīng)，但是此類負面影響是地區(qū)性的或相對集中的，其正面效應(yīng)的范圍更廣且大。因此，環(huán)境治理中的政府定位有待進一步明確，政府的環(huán)境治理績效需要細致甄別，環(huán)境政府治理的成本收益分析應(yīng)成為下一階段政府決策的重要依據(jù)。

二、環(huán)境市場治理

市場治理是中國環(huán)境治理的衍生模式。在政府治理主導下，中國環(huán)境治理的實踐派生出了諸如排污權(quán)交易、水權(quán)交易、碳權(quán)交易等環(huán)境市場治理方式。與市場經(jīng)濟發(fā)達的國家相比，中國環(huán)境治理的市場模式與政府模式的關(guān)系更為密切。以排污權(quán)交易為例，各類污染物是基于減排總量的核定交易，它與總量政策中的政府行為密切相關(guān)。不成熟市場經(jīng)濟條件下的中國環(huán)境市場治理必然面臨“要不要走環(huán)境治理市場化之路”的疑慮。

歐盟排放交易體系（EU-ETS）是世界上最大的碳排放交易體系，該體系發(fā)展至今已產(chǎn)生顯著成效且能為中國等發(fā)展中國家實現(xiàn)二氧化碳的市場化減排提供經(jīng)驗參考。瑞典烏普薩拉大學李傳忠教授對歐盟排放交易體系能否促進綠色創(chuàng)新進行研究后發(fā)現(xiàn)，歐盟排放交易體系總體上似乎沒有提高綠色創(chuàng)新效率。但在考慮國家間截面相關(guān)后歐盟排放交易體系促進了綠色創(chuàng)新，即便該促進作用并不比歐盟以外國家的此種促進作用更顯著。

虛擬水貿(mào)易是一項傳統(tǒng)的但往往被人們忽略的節(jié)水型市場化地區(qū)戰(zhàn)略。香港中文大學陳永勤教授基于虛擬水研究了中國能源行業(yè)的用水特征。他發(fā)現(xiàn)，東部和南部沿海地區(qū)的能源行業(yè)取水量最大；華北的能源行業(yè)耗水量最大；能源貿(mào)易帶來的虛擬水流動占實際用水量的20%，但經(jīng)濟發(fā)達且水資源豐富地區(qū)的能源生產(chǎn)實際上依賴于經(jīng)濟欠發(fā)達且水資源缺乏地區(qū)，這種虛擬水流動格局與虛擬水戰(zhàn)略相悖。要改變這種貿(mào)易格局與優(yōu)化水資源的配置和利用就要求國家以及地區(qū)在制定能源行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和管理政策時將水資源考慮在內(nèi)。

排污權(quán)有償使用和交易制度在中國的實踐已有10多年。南京大學張炳教授團隊基于中國1233家電廠數(shù)據(jù)從技術(shù)鎖定視角分析了實施NOX排污交易政策對企業(yè)污染減排技術(shù)和減排成本的影響。他們的研究發(fā)現(xiàn)，之前沒有安裝脫硫設(shè)施的企業(yè)會傾向于安裝一體化脫硫脫硝技術(shù)；對于已經(jīng)安裝脫硫設(shè)施的企業(yè)而言排污交易可以節(jié)約10%的總減排成本，而對于沒有安裝脫硫設(shè)施的企業(yè)而言排污交易可以節(jié)約15%的總減排成本。浙江理工大學馬永喜博士構(gòu)建了水資源跨地區(qū)轉(zhuǎn)移過程中的價值增值測算框架，他指出價值增值的原因在于區(qū)域間水資源使用效率和使用比例的差異?？傊袊呀?jīng)開始探索環(huán)境治理的市場化之路，不同階段不同區(qū)域環(huán)境市場治理模式的實證檢驗也表明市場手段是環(huán)境治理的有效方式，故中國應(yīng)該堅定不移地推進環(huán)境治理模式的市場化改革。

三、環(huán)境社會治理

當一部分學者還在思考中國綠色發(fā)展道路應(yīng)該靠市場還是靠政府的時候，世界銀行王華博士等一批學者早已提出環(huán)境社會治理理念。王華博士認為中國環(huán)境治理最主要的短板在于社會治理，公眾對環(huán)境治理的參與度不高。提高公眾參與度的主要挑戰(zhàn)在于改變地方政府的態(tài)度，而社會企業(yè)家是環(huán)境社會治理的希望。社會企業(yè)家包括環(huán)保組織、環(huán)境學會、環(huán)保基金會、自然之友等社會組織。它們的影響越大、聲音越高，公眾參與到環(huán)境治理的可能就越高。美利堅大學Judith Shapiro教授也指出社會組織和媒體在提高公眾參與環(huán)境治理中發(fā)揮著重要作用。紐約大學Dan Guttman教授從法律視角指出政府實行環(huán)境公共利益相關(guān)法律同樣需要公眾的共同參與。

環(huán)境價值評價的一系列實證結(jié)果驗證了居民對良好環(huán)境有著強烈的渴望，對參與環(huán)境治理有著強大的意愿。格羅寧根大學Henk Folmer教授以金川礦區(qū)嚴重的空氣污染為例應(yīng)用結(jié)構(gòu)方程模型研究了當?shù)鼐用衩鎸乐乜諝馕廴緯r的不同心理以及行為反應(yīng)，他指出政府應(yīng)該發(fā)布實時的污染信息并幫助居民更好地采取防護措施來減少空氣污染對當?shù)鼐用窠】档膿p害。謝布魯克大學何潔教授研究了心理因素對空氣質(zhì)量支付意愿的影響，她指出計劃變更、適應(yīng)能力、生活習慣以及預(yù)期與實際的偏差等均會對支付意愿產(chǎn)生影響；此外，峰-終定律、媒體以及特殊事件也會對支付意愿產(chǎn)生顯著影響。

然而，環(huán)境社會治理在中國剛剛起步，依然面臨著諸多突出問題。Dan Guttman教授在對比中美環(huán)境非政府組織（ENGO）的特征后進一步指出中國實行環(huán)境公共利益相關(guān)法律所面臨的挑戰(zhàn)主要是缺乏ENGO專家、多政府問題以及大規(guī)模環(huán)境問題等。最后，他還指出提供有中國特色的、可供公民和ENGO了解和使用環(huán)境法律的在線平臺可能是解決此類問題的一種嘗試?！蹲匀恢选吠趸墼姾赋霏h(huán)境公益訴訟是環(huán)保社會組織參與環(huán)境社會治理的重要方式，但當前我國環(huán)保社會組織提起環(huán)境公益訴訟存在自身能力欠缺以及往往秉持主觀意愿謹慎觀望的態(tài)度等問題，同時相應(yīng)資金短缺問題也十分突出。

四、環(huán)境治理結(jié)構(gòu)

環(huán)境治理按照治理主體可分為政府治理、市場治理和社會治理，但三者之間關(guān)系如何且在進行環(huán)境治理時應(yīng)如何選擇？多元共治是基礎(chǔ)。武漢大學秦天寶教授認為環(huán)境多元共治不僅有自生秩序理論和公眾參與原則分別提供的法理視角和正當性基礎(chǔ)，而且也是我國通過環(huán)境治理關(guān)系與治理機制的重構(gòu)來建設(shè)現(xiàn)代化環(huán)境治理體系和治理能力的必然選擇。與此同時，他還指出多元共治應(yīng)從分析和管理機制、主體價值定位、保障機制三方面來具體構(gòu)建。香港城市大學李萬新博士構(gòu)建了四位一體的環(huán)境治理體系，包括政府、個人和家庭、城市社會組織與商業(yè)機構(gòu)，并從功利主義、報應(yīng)性司法、修復式正義和分配公正四個維度探討了環(huán)境治理的趨勢以及公平與正義問題。中南大學陳海嵩教授則以國內(nèi)PX事件為例指出多元共治框架下中國政府權(quán)利運作存在短期性與隨意性，消除該治理困境關(guān)鍵在于實現(xiàn)政府決策模式的轉(zhuǎn)型，改變策略思維和實用思維支配下的“嵌入式?jīng)Q策”，在綜合評價和風險溝通的基礎(chǔ)上實現(xiàn)環(huán)境公共問題的“善治”。

寧波大學沈滿洪教授以“五水共治”為載體回答了環(huán)境治理結(jié)構(gòu)的問題。“五水共治”（治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水）是浙江治水的重大戰(zhàn)略舉措。五個客體“共”治的合理性體現(xiàn)為“五水”之間高度關(guān)聯(lián)，片面治水、局部治水、單一治水的做法都是低效的。他認為，“五水共治”應(yīng)由政府、市場、社會三方主體共同參與，做到政府引領(lǐng)治水、企業(yè)自覺治水、公眾參與治水，形成三方主體相互制衡的機制，避免“運動員”與“裁判員”合一的情況發(fā)生。與此同時，他還指出“五水共治”的相關(guān)制度在時間截面上應(yīng)相互配合，做到以管制性制度為前提、以選擇性制度為重心、以引導性制度為輔助，在時間隧道上應(yīng)由硬及軟，即由管制性制度為主向由選擇性、引導性制度為主進行調(diào)整。

最后，專家學者們在圓桌會議上再次表達了對改進中國環(huán)境治理的看法。政府治理、市場治理和社會治理三位一體的環(huán)境治理結(jié)構(gòu)是中國環(huán)境治理的基本分析框架。中國環(huán)境治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建與完善離不開每一治理維度的具體戰(zhàn)略與舉措。在政府治理方面，政府應(yīng)明確立法，嚴于執(zhí)法，公正司法，注重監(jiān)督；加強政府考核，調(diào)整現(xiàn)行各級地方政府的考核標準；增強環(huán)境透明度，做好環(huán)境數(shù)據(jù)的公開等。在市場治理方面，要積極推動交易，研究EU-ETS等已有交易體系，建立符合中國國情的交易體系；鼓勵企業(yè)積極參與環(huán)境治理。在社會治理方面，提高社會組織、媒體以及個人等主體對環(huán)境治理的參與度；構(gòu)建居民幸福感評價指標并建立環(huán)境污染與居民幸福感之間的反饋機制，進而明確中國環(huán)境治理目標。

五、結(jié)論和展望

在綠色發(fā)展理念的指引下，中國環(huán)境治理正在邁向“深水區(qū)”。PACE2016中國環(huán)境治理國際研討會從方式與結(jié)構(gòu)視角嘗試為“深水區(qū)”中的中國環(huán)境治理把脈并提供學界思考。研討結(jié)果表明，中國環(huán)境治理離不開政府的作用，環(huán)境公共政策依然是當下中國環(huán)境治理最重要的手段；市場化治理手段的改革方向日益明確，改革思路逐漸明晰，其環(huán)境、經(jīng)濟與社會效應(yīng)在局部領(lǐng)域和地區(qū)業(yè)已突顯；面對復雜的環(huán)境治理形勢，中國環(huán)境治理應(yīng)充分發(fā)揮公眾參與和監(jiān)督作用，進而彌補“政府—企業(yè)—公眾”三足鼎立治理框架的短板，并為“政府—市場”相耦合的治理方式運作提供群眾基礎(chǔ)與社會環(huán)境。與此同時，環(huán)境公共政策的績效評價、企業(yè)參與環(huán)境治理的激勵機制設(shè)計、以及公眾參與環(huán)境治理的方式與路徑探索等是下一階段中國環(huán)境治理研究和實踐的重要議題。

Summary of PACE 2016 International Conference on Chinese Environmental Governance

Huiming Xie1,2, Manhong Shen2,3
(1. School of Economics and Management, Zhejiang Sci-tech University, Hangzhou 310018;
2. Center for Ecological Civilization of Zhejiang Province, Hangzhou 310018;
3. School of Business, Ningbo University, Ningbo 315211)

The international conference on Chinese environmental governance hosted by the Professional Association for China's Environment (PACE) in 2016 focused on the following four aspects: government-oriented governance, marketoriented governance, social governance and its structure. Several common views could be concluded as follows. First, China encounters such big issues of big country as the pollution haven, the equity and efficiency of environmental governance and the multi-level systems when the government-oriented mode applies. Second, China faces whether it should take the marketoriented environmental governance instrument under such immature market conditions, while more evidences are emerging and demonstrate that the market-oriented ways are more effective. Third, social governance is the great weakness of Chinese environmental governance, local government's attitude is the major factor for promoting public participation while the social entrepreneurs are the hope of the future. Last but not least, combined environmental governance mode is the inevitable choice of China, and its key issue lies in the checks and balances of the government, the enterprise and the public.

environmental governance; government-oriented governance; market-oriented governance; social governance; governance structure

X22

1674-6252（2016）06-0104-03

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.06.104

浙江省優(yōu)勢學科社科基金重大招標項目“生態(tài)文明制度建設(shè)研究”（編號：14YSXK03ZD）。

謝慧明（1983—），男，浙江臨海人，副教授，碩士生導師，經(jīng)濟學博士，研究方向：資源與環(huán)境經(jīng)濟學、旅游經(jīng)濟學，E-mail: xhmdyx@163.com。

*責任作者： 沈滿洪（1963—），男，浙江東陽人，教授，博士生導師，經(jīng)濟學博士，研究方向：資源與環(huán)境經(jīng)濟學、生態(tài)經(jīng)濟理論與政策，E-mail: smh@nbu.edu.cn。