蔣洪強(qiáng)

（環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院國家環(huán)境規(guī)劃與政策模擬重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100012）

加快推進(jìn)重大政策和重大項(xiàng)目落地，確保生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善
——《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》解讀

蔣洪強(qiáng)

（環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院國家環(huán)境規(guī)劃與政策模擬重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100012）

當(dāng)前我國環(huán)境形勢仍十分嚴(yán)峻，“十三五”期間要實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善，需要“硬制度”“硬項(xiàng)目”和“硬投入”。文章結(jié)合《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，對(duì)其中的重大改革制度政策創(chuàng)新和重大工程項(xiàng)目安排以及資金投入渠道等進(jìn)行了深入分析解讀，提出為確保生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善，必須積極推動(dòng)重大改革政策的實(shí)施，加快推進(jìn)重大項(xiàng)目的落地，加大環(huán)保資金的投入，優(yōu)化環(huán)保資金渠道。

生態(tài)環(huán)境質(zhì)量；制度政策；工程項(xiàng)目；資金投入

引言

按照黨中央、國務(wù)院決策部署，根據(jù)《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》，環(huán)境保護(hù)部會(huì)同國家發(fā)展和改革委員會(huì)等部門編制了《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），國務(wù)院于2016年12月5日印發(fā)了《規(guī)劃》。《規(guī)劃》為做好新時(shí)期環(huán)境保護(hù)工作確立了頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略方向，為建設(shè)美麗中國描繪出了更加清晰的路線圖和施工圖。制度政策和工程項(xiàng)目是《規(guī)劃》實(shí)施的重要保障，在重大政策、重點(diǎn)工程、資金投入方面，《規(guī)劃》提出了一系列改革創(chuàng)新措施和25項(xiàng)重大工程項(xiàng)目，為確保“十三五”生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善提振了重要信心。

1 以重大政策落地確保生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善

生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善，不能忽略體制機(jī)制改革和政策制度在其中所起到的重要推動(dòng)作用。我國面臨的生態(tài)環(huán)境問題，主要跟目前生態(tài)環(huán)境管理方式、環(huán)境治理模式有關(guān)，有關(guān)經(jīng)濟(jì)部門、地方政府與社會(huì)公眾的環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)，責(zé)任不落實(shí)有關(guān)，必須改革生態(tài)環(huán)境管理體制、轉(zhuǎn)變生態(tài)環(huán)境治理模式，借鑒發(fā)達(dá)國家環(huán)境治理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)調(diào)全社會(huì)、多元化、共同參與的治理。同時(shí)，生態(tài)環(huán)保不只是政府的責(zé)任，也不是哪個(gè)部門的責(zé)任，而是全社會(huì)的共同行動(dòng)，必須強(qiáng)調(diào)全社會(huì)的共同責(zé)任、共同參與并共同分享成果，這樣才能搞好生態(tài)環(huán)境保護(hù)，呵護(hù)好美麗家園。

按照《規(guī)劃》，未來5年，將落實(shí)生態(tài)文明體制改革要求，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，積極推動(dòng)重大改革政策盡快落地，以改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度來加快形成政府、企業(yè)、公眾共治的治理體系。

一是以督察巡視、離任審計(jì)、責(zé)任追究等落實(shí)地方黨政環(huán)保責(zé)任?！兑?guī)劃》提出建立健全職責(zé)明晰、分工合理的環(huán)境保護(hù)責(zé)任體系，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，推動(dòng)落實(shí)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)。積極推行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革，加強(qiáng)對(duì)地方政府及其相關(guān)部門環(huán)保履責(zé)情況的監(jiān)督檢查。嚴(yán)格規(guī)劃環(huán)評(píng)責(zé)任追究，加強(qiáng)對(duì)地方政府和有關(guān)部門規(guī)劃環(huán)評(píng)工作開展情況監(jiān)督。探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，實(shí)施生態(tài)文明績效評(píng)價(jià)考核。

二是以排污許可、環(huán)境執(zhí)法、損害賠償?shù)嚷鋵?shí)企業(yè)主體環(huán)保責(zé)任。企業(yè)是具體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的載體，企業(yè)環(huán)境管理水平的好壞決定了環(huán)境污染程度的高低?！兑?guī)劃》提出健全法治體系，嚴(yán)格落實(shí)《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》等法規(guī)，完善環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，推進(jìn)聯(lián)合執(zhí)法、區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法，強(qiáng)化對(duì)企業(yè)的執(zhí)法監(jiān)督和處罰。以改善環(huán)境質(zhì)量、防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)，建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制度，作為未來我國環(huán)境管理的核心基礎(chǔ)制度。建立企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)和違法排污黑名單制度。建立健全生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估和賠償制度。

三是以產(chǎn)權(quán)確權(quán)、價(jià)格改革、綠色金融等強(qiáng)化市場激勵(lì)機(jī)制?！兑?guī)劃》提出建立健全排污權(quán)初始分配和交易制度，落實(shí)排污權(quán)有償使用制度，推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易。開征環(huán)境保護(hù)稅。全面推進(jìn)資源稅改革，逐步將資源稅擴(kuò)展到占用各種自然生態(tài)空間范疇。完善資源環(huán)境價(jià)格機(jī)制，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益等因素。健全社會(huì)資本投資環(huán)境治理回報(bào)機(jī)制。建立綠色金融體系，支持設(shè)立市場化運(yùn)作的各類綠色發(fā)展基金。加快建立多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，探索資金、政策、產(chǎn)業(yè)及技術(shù)等多元互補(bǔ)方式。

四是以環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境信息、宣傳教育等加強(qiáng)環(huán)境治理能力建設(shè)。目前，我國環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境信息化等治理能力和手段還比較薄弱，嚴(yán)重影響了環(huán)境監(jiān)管的具體落地?！兑?guī)劃》提出了加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)，建設(shè)涵蓋大氣、水、土壤、噪聲、輻射等要素，布局合理、功能完善的全國環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。構(gòu)建生態(tài)環(huán)境監(jiān)測大數(shù)據(jù)平臺(tái)，統(tǒng)一發(fā)布生態(tài)環(huán)境監(jiān)測信息。通過網(wǎng)格化管理、智能化監(jiān)控、生態(tài)環(huán)保云，提高生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察能力。強(qiáng)化信息公開、社會(huì)監(jiān)督，加強(qiáng)宣傳教育，提高全社會(huì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)。

2 以重大工程實(shí)施確保生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善

實(shí)施“十三五”生態(tài)環(huán)保重大工程項(xiàng)目，是保障規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)實(shí)現(xiàn)的重要載體。圍繞規(guī)劃的目標(biāo)、任務(wù)和重點(diǎn)領(lǐng)域，《規(guī)劃》提出了“環(huán)境治理保護(hù)重點(diǎn)工程”和“山水林田湖生態(tài)工程”兩大類25項(xiàng)重點(diǎn)工程。環(huán)境治理保護(hù)重點(diǎn)工程包括工業(yè)污染源全面達(dá)標(biāo)排放、大氣污染重點(diǎn)區(qū)域氣化、燃煤電廠超低排放改造、揮發(fā)性有機(jī)物綜合整治、良好水體及地下水環(huán)境保護(hù)、重點(diǎn)流域海域水環(huán)境治理、城鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施全覆蓋、農(nóng)村環(huán)境綜合整治、土壤環(huán)境治理、重點(diǎn)領(lǐng)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范、核與輻射環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)等11項(xiàng)；山水林田湖生態(tài)工程包括國家生態(tài)安全屏障保護(hù)修復(fù)、國土綠化行動(dòng)、防沙治沙和水土流失綜合治理、生態(tài)環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新等14項(xiàng)。這些重點(diǎn)項(xiàng)目，是與“大氣十條”“水十條”“土十條”、林業(yè)、國土、水利、農(nóng)業(yè)等各專項(xiàng)規(guī)劃銜接對(duì)接和各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）等提供項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，經(jīng)過嚴(yán)格篩選而確定的。

重大工程的實(shí)施必須要有更加強(qiáng)大的工程項(xiàng)目管理隊(duì)伍和管理能力的支撐，否則“大工程”就會(huì)虎頭蛇尾，出現(xiàn)“爛尾工程”“曬太陽工程”，投資效益無法體現(xiàn)，環(huán)境質(zhì)量改善的根本目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)。根據(jù)《規(guī)劃》，下一步，環(huán)境保護(hù)部將把環(huán)保工程項(xiàng)目的監(jiān)管能力建設(shè)放在更加突出的重要位置，會(huì)同各部門、各地方，建立完善重大項(xiàng)目儲(chǔ)備庫，啟動(dòng)“十三五”環(huán)保專項(xiàng)資金和投資的頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化項(xiàng)目推進(jìn)機(jī)制，建立健全項(xiàng)目全過程監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)構(gòu)和支撐隊(duì)伍建設(shè)。

3 以加大資金投入確保生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善

隨著環(huán)境形勢的日益嚴(yán)峻，近年來，我國逐步加大環(huán)保投入，據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十二五”期間，我國全社會(huì)環(huán)保投入約3.4萬億元，占GDP的比例達(dá)到了1.5%，為環(huán)境質(zhì)量改善提供了重要保障。然而，與環(huán)境治理的需求相比，與歐美環(huán)保投資占GDP的比例相比，我國環(huán)保投資占GDP比例仍較低，環(huán)保實(shí)際投入缺口仍然較大。根據(jù)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的研究，要比較全面地解決生態(tài)環(huán)境問題，環(huán)保投資占GDP比例須達(dá)到2%左右。根據(jù)GDP增長預(yù)期以及環(huán)保投資占GDP比例分別達(dá)到1.5%、2.0%和2.5%三種情景預(yù)測，“十三五”期間，我國全社會(huì)環(huán)保投資的需求在6萬億到10萬億元之間。

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長趨緩、中央和地方財(cái)政收入偏緊的情況下，如何保證實(shí)實(shí)在在的環(huán)保資金投入，是“十三五”面臨的難點(diǎn)所在。在投資渠道方面，《規(guī)劃》總的原則是鼓勵(lì)建立多元化投資格局，多渠道籌措資金，主要以企業(yè)和地方為主，中央財(cái)政根據(jù)中央與地方事權(quán)劃分原則給予適當(dāng)支持?！兑?guī)劃》提出要積極優(yōu)化創(chuàng)新環(huán)保專項(xiàng)資金使用方式，加大對(duì)環(huán)境污染第三方治理、政府與社會(huì)資本合作模式的支持力度。按照山水林田湖系統(tǒng)治理的要求，整合生態(tài)保護(hù)修復(fù)相關(guān)資金。不斷完善使用者付費(fèi)制度，支持經(jīng)營類環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目。積極推行政府與社會(huì)資本合作，探索以資源開發(fā)項(xiàng)目、資源綜合利用等收益彌補(bǔ)污染防治項(xiàng)目投入和社會(huì)資本回報(bào)，吸引社會(huì)資本參與準(zhǔn)公益性和公益性環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目。鼓勵(lì)社會(huì)資本以市場化方式設(shè)立環(huán)境保護(hù)基金。鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)、股權(quán)投資企業(yè)和社會(huì)捐贈(zèng)資金增加生態(tài)環(huán)保投入。

一是繼續(xù)加大水、大氣、土壤污染防治財(cái)政專項(xiàng)資金投入。三大行動(dòng)計(jì)劃的落地需要財(cái)政資金的大力支持。在大氣和水污染防治行動(dòng)計(jì)劃發(fā)布后，財(cái)政部整合設(shè)立大氣污染防治專項(xiàng)資金與水污染防治專項(xiàng)資金，對(duì)保障資金投入具有重要的作用。但由于資金總量有限，與資金投入需求之間存在巨大缺口?！笆濉逼陂g建議中央政府繼續(xù)加大對(duì)水、大氣、土壤污染防治的資金投入，并通過規(guī)劃目標(biāo)考核、環(huán)保投資信息公開等方式倒逼地方政府環(huán)保資金投入。

二是優(yōu)化政府財(cái)政環(huán)保專項(xiàng)資金使用方式。綜合采用財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、投資補(bǔ)助、融資費(fèi)用補(bǔ)貼、政府付費(fèi)等方式，逐步從“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運(yùn)營”、“前補(bǔ)助”向“后獎(jiǎng)勵(lì)”轉(zhuǎn)變，最大限度發(fā)揮專項(xiàng)資金引導(dǎo)作用，提高資金使用效率。適應(yīng)當(dāng)前PPP模式要求，允許財(cái)政環(huán)保專項(xiàng)資金用于購買服務(wù)，推動(dòng)專項(xiàng)資金由買工程向買服務(wù)轉(zhuǎn)變，在引導(dǎo)社會(huì)資本投入的同時(shí)提高資金的使用效率。運(yùn)用財(cái)政資金建立環(huán)保項(xiàng)目貼息機(jī)制，擴(kuò)大財(cái)政貼息資金規(guī)模，提高財(cái)政貼息率，延長或取消現(xiàn)有三年期財(cái)政貼息期限。編制綠色信貸貼息項(xiàng)目清單，對(duì)符合清單的項(xiàng)目簡化審批程序。

三是建立基于環(huán)境質(zhì)量績效的資金分配方式。加強(qiáng)資金支持項(xiàng)目和地區(qū)的績效考評(píng)，績效考評(píng)結(jié)果與未來資金安排相掛鉤，建立基于績效的專項(xiàng)資金分配機(jī)制與獎(jiǎng)懲機(jī)制，在項(xiàng)目投資補(bǔ)助、競爭立項(xiàng)等方面強(qiáng)化資金使用績效。劃出一定的財(cái)政資金按照地方大氣和水環(huán)境質(zhì)量改善程度，建立面向環(huán)境質(zhì)量改善的財(cái)政激勵(lì)機(jī)制。根據(jù)“大氣十條”，劃出部分中央專項(xiàng)資金按照地方PM2.5降低程度、國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)達(dá)標(biāo)度等給予獎(jiǎng)勵(lì)。根據(jù)“水十條”，劃出部分中央專項(xiàng)資金按照跨省斷面水質(zhì)、國控?cái)嗝嫠|(zhì)改善以及好于三類的水體比例等給予獎(jiǎng)勵(lì)。

四是健全社會(huì)資本投資回饋機(jī)制。建立和完善集體林權(quán)、林地經(jīng)營權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)、水權(quán)、新增水資源使用權(quán)等制度。落實(shí)《關(guān)于制定和調(diào)整污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問題的通知》要求，以覆蓋處理全成本為導(dǎo)向，適當(dāng)提高城市生活污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，加快完善生活垃圾等領(lǐng)域收費(fèi)價(jià)格形成機(jī)制。對(duì)于欠發(fā)達(dá)、人口稀疏以及大部分農(nóng)村地區(qū)，因生活污水、生活垃圾以及醫(yī)療廢物處置收費(fèi)確實(shí)不能彌補(bǔ)項(xiàng)目成本和收益的，由地方政府通過部門預(yù)算或設(shè)立財(cái)政專項(xiàng)資金給予補(bǔ)貼，并落實(shí)優(yōu)惠政策。基于環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目特征，創(chuàng)新資源組合開發(fā)模式，以資源開發(fā)項(xiàng)目收益彌補(bǔ)污染防治項(xiàng)目投入成本與社會(huì)資本回報(bào)要求，對(duì)使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)模式進(jìn)行有益補(bǔ)充，與周邊土地開發(fā)、供水、林下經(jīng)濟(jì)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)漁業(yè)、生態(tài)旅游等收益創(chuàng)造能力較強(qiáng)的配套項(xiàng)目資源組合開發(fā)，鼓勵(lì)實(shí)施城鄉(xiāng)供排水一體、廠網(wǎng)一體和行業(yè)“打包”，通過規(guī)?；?jīng)營降低建設(shè)和運(yùn)營成本。

總之，《規(guī)劃》按照黨中央國務(wù)院關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的新要求、新任務(wù)以及生態(tài)文明改革總體方案，以規(guī)劃部署改革，以改革促進(jìn)規(guī)劃落實(shí)，提出了一系列“硬制度”、謀劃了一大批“硬工程”，并積極推動(dòng)重大改革政策和重大工程項(xiàng)目盡快落地，確?！笆濉鄙鷳B(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善。

[1] 國務(wù)院. “十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃（國發(fā)〔2016〕65號(hào)）[R]. 北京: 國務(wù)院, 2016.

[2] 國家發(fā)展和改革委員會(huì). 中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要[R]. 北京: 國家發(fā)展和改革委員會(huì), 2016.

[3] 王金南, 蔣洪強(qiáng), 于森. 國家“十三五”環(huán)境經(jīng)濟(jì)形勢預(yù)測與對(duì)策研究[J]. 重要環(huán)境決策參考, 2015, 11(1): 1-40.

[4] 吳舜澤, 逯元堂, 陳鵬, 等. 環(huán)保投資對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)和國民經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用研究[J]. 重要環(huán)境決策參考, 2016, 12(2): 1-41.

Accelerate the Implementation of Major Policies and Projects and Ensure the Overall Improvement of Eco-Environmental Quality— An Interpretation on the 13th Five-Year Eco-Environmental Protection Planning

JIANG Hongqiang
(State Environmental Protection Key Laboratory of Environmental Planning and Policy Simulation, Chinese Academy for Environmental Planning, Beijing 100012)

The current environmental situation is still very several in China. "hard polices", "hard projects" and "hard capital input" are the need for achieving the overall improvement of the eco-environment quality during the 13th Five-Year period. Based on the 13th Five-Year Eco-Environmental Protection Planning, this paper makes a deep analysis and interpretation on the innovations of major reform system policy, the arrangements of major engineering project and the capital input channels. To ensure the overall improvement of the eco-environment quality, the government must actively promote the implementation of major reform policies, accelerate the implementation of major projects, increase the capital inputs and optimize the capital input channels.

eco-environment quality; system policy; engineering project; capital input

X321

1674-6252（2016）06-0009-03

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.06.009

蔣洪強(qiáng)（1975—），男，博士，研究員，主要從事環(huán)境規(guī)劃與政策研究，E-mail: jianghq@caep.org.cn.