王仲旭

（河北環(huán)境工程學(xué)院，河北 秦皇島 066102）

鋼鐵行業(yè)環(huán)境監(jiān)管困境及對策研究

王仲旭

（河北環(huán)境工程學(xué)院，河北 秦皇島 066102）

鋼鐵行業(yè)屬于重污染行業(yè)，面對當(dāng)前日益嚴(yán)重的環(huán)境污染，必須加強(qiáng)鋼鐵行業(yè)環(huán)境監(jiān)管。當(dāng)前鋼鐵行業(yè)環(huán)境監(jiān)管困境主要是政府環(huán)境監(jiān)管不嚴(yán)，企業(yè)自身監(jiān)管松懈，而且鋼鐵行業(yè)排污節(jié)點多、污染物種類多，污染治理設(shè)施運(yùn)行問題多、環(huán)境信息不透明等導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)管難度大。文章從加強(qiáng)政府監(jiān)管、加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)、提升企業(yè)環(huán)保意識、企業(yè)環(huán)境責(zé)任成本控制、現(xiàn)場環(huán)境監(jiān)管、第三方監(jiān)管和公眾參與等方面闡述了加強(qiáng)鋼鐵行業(yè)環(huán)境監(jiān)管的對策。

鋼鐵行業(yè)；環(huán)境監(jiān)管；第三方監(jiān)管；公眾參與

鋼鐵行業(yè)屬于資源、能源密集型產(chǎn)業(yè)，表現(xiàn)出高能耗、高污染的特性。近幾年重霧霾天氣的出現(xiàn)使得人們對環(huán)保的關(guān)注聚焦在了鋼鐵行業(yè)。如何減少鋼鐵行業(yè)污染排放，如何加強(qiáng)對鋼鐵行業(yè)的環(huán)境監(jiān)管是當(dāng)前面臨的主要問題。鋼鐵行業(yè)生產(chǎn)工藝復(fù)雜，生產(chǎn)設(shè)備數(shù)量多，導(dǎo)致污染物排放節(jié)點多，給環(huán)境監(jiān)管帶來諸多困難。本文根據(jù)當(dāng)前國家環(huán)境政策和鋼鐵行業(yè)的特點，分析了鋼鐵行業(yè)的創(chuàng)新環(huán)境監(jiān)管對策，以期加快我國擺脫霧霾危害的步伐。

1 鋼鐵行業(yè)環(huán)境監(jiān)管困境

我國目前鋼鐵企業(yè)有近1000家，產(chǎn)業(yè)集中度低、生產(chǎn)工藝和能源資源消耗水平良莠不齊，而且鐵鋼比非常高，導(dǎo)致燒結(jié)、焦化、煉鐵污染物排放量巨大，另外鋼鐵企業(yè)污染治理設(shè)施技術(shù)普遍落后，企業(yè)自愿提升改造動力不足。

從鋼鐵企業(yè)周邊居民投訴情況來看，鋼鐵行業(yè)廢氣排放量大且?guī)ь伾瑥U氣的刺激性氣味也較大，而且由于鋼鐵企業(yè)環(huán)保信息不透明，周邊居民對鋼鐵企業(yè)污染排放數(shù)量、成分、危害程度等信息不了解，造成公眾恐慌情緒，所以環(huán)境投訴非常多。

鋼鐵企業(yè)生產(chǎn)過程中由于設(shè)備升級、環(huán)保設(shè)施維修和運(yùn)行管理不善造成的污染物集中外排，以及部分企業(yè)偷排導(dǎo)致了嚴(yán)重的環(huán)境問題，引發(fā)公眾信任危機(jī)。另外，很多鋼鐵企業(yè)的環(huán)保評價驗收手續(xù)不完善，環(huán)保政策不執(zhí)行，地方政府為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展對作為納稅大戶的鋼鐵企業(yè)放松環(huán)境監(jiān)管也是普遍現(xiàn)象[1]。其次鋼鐵企業(yè)生產(chǎn)流程長、設(shè)備多，有組織和無組織排放點位多達(dá)幾百個，現(xiàn)場環(huán)境監(jiān)察難度大，再加上個別鋼鐵企業(yè)相關(guān)人員人為誤導(dǎo)，導(dǎo)致現(xiàn)場環(huán)境監(jiān)察人員無法全面、準(zhǔn)確的檢查，需要環(huán)境監(jiān)察人員突破重重障礙并且要非常熟悉企業(yè)的生產(chǎn)工藝和排污節(jié)點，具備判斷設(shè)備是否正常運(yùn)行的能力才能順利開展環(huán)境執(zhí)法。

上述問題的存在給當(dāng)前鋼鐵行業(yè)環(huán)境監(jiān)管帶來很大困難。文章將從以下幾方面闡述鋼鐵行業(yè)環(huán)境監(jiān)管對策。

2 加強(qiáng)政府環(huán)境監(jiān)管

環(huán)境資源具有社會公共屬性，政府只有加強(qiáng)監(jiān)管才能使得環(huán)境資源得到有效的保護(hù)。

2.1 嚴(yán)格排放標(biāo)準(zhǔn)

我國于2012年集中發(fā)布8項鋼鐵行業(yè)相關(guān)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)：《鐵礦采選工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB28661-2012）、《鋼鐵燒結(jié)、球團(tuán)工業(yè)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB28662-2012）、《煉鐵工業(yè)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB28663-2012）、《煉鋼工業(yè)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB28664-2012）、《軋鋼工業(yè)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB28665-2012）、《鐵合金工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB28666-2012）、《鋼鐵工業(yè)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB13456-2012）、《煉焦化學(xué)工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB16171-2012）。從2015年起現(xiàn)有鋼鐵企業(yè)全部執(zhí)行新標(biāo)準(zhǔn)，大幅度嚴(yán)格了顆粒物和SO2的排放限值。新標(biāo)準(zhǔn)的實行倒逼企業(yè)加強(qiáng)污染治理，對于減少鋼鐵行業(yè)污染起到了重要作用[2]。但是除了嚴(yán)格排放標(biāo)準(zhǔn)外，還應(yīng)該從政策和管理措施以及清潔生產(chǎn)角度減少鋼鐵企業(yè)環(huán)境污染。另外各級地方政府可以制定嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的地方標(biāo)準(zhǔn)加強(qiáng)對鋼鐵企業(yè)的環(huán)境監(jiān)管。

2.2 加強(qiáng)地方政府環(huán)境監(jiān)管主動性

長期以來，我國基層政府對環(huán)境監(jiān)管一直存在動力不足、徇私舞弊的現(xiàn)象，首先加大領(lǐng)導(dǎo)干部考核體系中環(huán)境指標(biāo)權(quán)重，可以提升地方官員環(huán)保工作的積極性[2]。同時全面實行環(huán)境保護(hù)一票否決制，強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管責(zé)任終身追究制，建立倒查機(jī)制，防止環(huán)境保護(hù)“走過場”。其次由于鋼鐵企業(yè)大多是地方納稅大戶，地方保護(hù)現(xiàn)象比較嚴(yán)重，政府對企業(yè)環(huán)境監(jiān)管不力可以通過改革財稅制度，解決好中央和地方的財稅利益分配，減輕地方政府的財政壓力，促進(jìn)地方政府重視企業(yè)環(huán)境監(jiān)管。另外從督促政府角度來講，應(yīng)當(dāng)改變過去“督企”為主的局面，加強(qiáng)“督企”與“督政”并重。“十三五”期間環(huán)保部將繼續(xù)對地方政府進(jìn)行督查和約談，加強(qiáng)地方政府在環(huán)境保護(hù)工作中的主動性。

2.3 加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法能力建設(shè)

十八屆五中全會提出，實行省以下環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，制度的實施可以更好地約束地方政府行為，有利于增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的權(quán)威性、統(tǒng)一性和有效性，并且有利于加大環(huán)保追責(zé)力度。對地方鋼鐵企業(yè)的環(huán)境違法行為的監(jiān)察執(zhí)法不必受制于地方政府，另外一些鋼鐵企業(yè)的管理權(quán)并不在地方，實行環(huán)境監(jiān)察垂直制度有利于環(huán)境監(jiān)察工作的開展。

3 提高鋼鐵行業(yè)自身環(huán)境監(jiān)管

3.1 提升鋼鐵企業(yè)環(huán)保意識

在當(dāng)前環(huán)境保護(hù)日趨嚴(yán)格的大背景下，鋼鐵企業(yè)提高自身環(huán)境監(jiān)管，積極配合政府完成污染治理任務(wù)利大于弊，鋼鐵企業(yè)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變舊觀念，不能被動地認(rèn)為污染治理是一種負(fù)擔(dān)，應(yīng)當(dāng)將環(huán)保理念植根于企業(yè)發(fā)展中，在將企業(yè)做大做強(qiáng)的同時，樹立企業(yè)的良好環(huán)保形象，變被動監(jiān)管為主動作為。鋼鐵企業(yè)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)基本知識的學(xué)習(xí)，熟悉掌握新《環(huán)境保護(hù)法》的有關(guān)法律條文規(guī)定，增強(qiáng)環(huán)保意識，做到知法懂法守法。具體來說必須完善內(nèi)部環(huán)境管理制度，嚴(yán)格落實環(huán)保負(fù)責(zé)人，提高自身環(huán)境監(jiān)測水平，自覺落實環(huán)境保護(hù)的各項要求。增加鋼鐵企業(yè)污染信息公開，改變公眾對鋼鐵企業(yè)重污染的印象。打造綠色環(huán)保型企業(yè)。

3.2 鋼鐵企業(yè)環(huán)境責(zé)任成本控制

首先要建立鋼鐵企業(yè)的綠色文化，加強(qiáng)宣傳，使得環(huán)境責(zé)任成本控制的理念深入人心，同時在生產(chǎn)過程中將環(huán)境責(zé)任成本控制落實到每一個環(huán)節(jié)，將企業(yè)相關(guān)責(zé)任人的經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境責(zé)任成本控制掛鉤，作為業(yè)績考核的重要指標(biāo)。企業(yè)環(huán)境責(zé)任成本控制技術(shù)指標(biāo)體現(xiàn)在清潔生產(chǎn)過程，2014年國家頒布《鋼鐵行業(yè)清潔生產(chǎn)評價指標(biāo)體系》，從生產(chǎn)工藝裝備及技術(shù)、節(jié)能減排裝備及技術(shù)、資源與能源消耗、產(chǎn)品特征、污染物排放控制、資源綜合利用、清潔生產(chǎn)管理等方面規(guī)定了具體指標(biāo)，促進(jìn)了鋼鐵企業(yè)環(huán)境責(zé)任成本控制。鋼鐵企業(yè)環(huán)境責(zé)任成本的控制可以提升企業(yè)社會形象，讓合作伙伴以及公眾感覺到企業(yè)強(qiáng)烈的社會責(zé)任感，增加企業(yè)的信譽(yù)度，從而實現(xiàn)鋼鐵企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

4 加強(qiáng)鋼鐵行業(yè)現(xiàn)場環(huán)境監(jiān)管

當(dāng)前國家只頒布了《焦化行業(yè)現(xiàn)場環(huán)境監(jiān)察指南（試行）》，尚未頒布燒結(jié)、煉鐵、煉鋼、軋鋼等現(xiàn)場環(huán)境監(jiān)察指南，而且由于鋼鐵行業(yè)生產(chǎn)工藝流程長、設(shè)備多、污染排放節(jié)點多，所以環(huán)保執(zhí)法人員現(xiàn)場檢查難度很大。今后應(yīng)該對鋼鐵行業(yè)生產(chǎn)工藝和排污節(jié)點進(jìn)行詳細(xì)分析，從生產(chǎn)工藝流程和污染要素兩個角度分別研究污染物排放情況，尤其重點關(guān)注鋼鐵行業(yè)無組織排放情況。

為了規(guī)范對鋼鐵行業(yè)現(xiàn)場環(huán)境監(jiān)察，地方環(huán)保主管部門可以編制地方鋼鐵行業(yè)現(xiàn)場環(huán)境監(jiān)察指南，在此基礎(chǔ)上編制現(xiàn)場環(huán)境違法行為檢查表，并附上最新違法行為對應(yīng)的法律條文，有條件的地區(qū)可以開發(fā)手機(jī)APP軟件，方便環(huán)境監(jiān)察人員現(xiàn)場執(zhí)法。

另外加強(qiáng)鋼鐵行業(yè)污染物產(chǎn)生量核算，如單位產(chǎn)品原料消耗，單位產(chǎn)品的污染物產(chǎn)生量等。通過污染物核算可以比較準(zhǔn)確判斷污染物產(chǎn)生量，判斷企業(yè)污染治理設(shè)施是否正常運(yùn)行[4]。環(huán)保執(zhí)法人員可以現(xiàn)場查閱污染治理設(shè)施臺帳，詢問企業(yè)環(huán)保負(fù)責(zé)人關(guān)于污染物產(chǎn)生情況以及污染治理設(shè)施運(yùn)行情況，然后與污染核算數(shù)據(jù)進(jìn)行對比，對企業(yè)污染治理數(shù)據(jù)的合理性進(jìn)行判斷。

5 發(fā)揮第三方在環(huán)境監(jiān)管中的作用

當(dāng)前的環(huán)境監(jiān)管主體是指作為監(jiān)管者的政府和作為被監(jiān)管者的企業(yè)，第三方是指與監(jiān)管者和被監(jiān)管者均無利益關(guān)系的獨立一方，一般作為非政府組織存在，并在一定程度上代表了公共利益。第三方的介入對于監(jiān)管者和被監(jiān)管者而言起到了橋梁的作用，避免了監(jiān)管者和被監(jiān)管者的直接矛盾沖突。重慶大學(xué)法學(xué)院黃錫生指出信息的不對稱是監(jiān)管者能否做出正確決策的主要障礙，第三方的介入可以提高監(jiān)管者和被監(jiān)管者的融合度，使環(huán)境監(jiān)管更加公正和高效[5]。同時第三方的介入可以減輕監(jiān)管者負(fù)擔(dān)，降低監(jiān)管成本。作為監(jiān)管者的政府只需要制定完備可行的法律法規(guī)來約束第三方即可。

《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》特別提到“在電力、鋼鐵等行業(yè)和中小企業(yè)，鼓勵推行環(huán)境績效合同服務(wù)等方式引入第三方治理”。環(huán)境污染第三方治理的大力推行可以提高污染治理專業(yè)化水平，促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)化，同時可以提升污染治理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營專業(yè)化?？梢猿浞职l(fā)揮市場配置資源的決定性作用，吸引社會資本進(jìn)入污染治理市場，鋼鐵行業(yè)既減少了后顧之憂，環(huán)保企業(yè)也有了更大的發(fā)展空間。

環(huán)保部于2015年2月發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會化的指導(dǎo)意見》，第三方環(huán)境監(jiān)測既是政府環(huán)境監(jiān)管的有效補(bǔ)充，又可幫助政府?dāng)[脫“信任危機(jī)”。

要保證第三方介入環(huán)境監(jiān)管的有效性，首先對第三方資質(zhì)審核必須要嚴(yán)格；其次要加強(qiáng)對第三方的法律責(zé)任追究。

6 完善公眾參與環(huán)境監(jiān)管機(jī)制

公眾參與是環(huán)境監(jiān)管中的重要力量，其作用不可替代，公眾既是環(huán)境監(jiān)管的受益者，又可以是環(huán)境監(jiān)管的參與者[6]。加強(qiáng)公眾參與需要從以下幾個方面著手：首先做好環(huán)境信息公開是保障公眾參與的前提；鋼鐵行業(yè)流程復(fù)雜，排放污染物種類多，需要將鋼鐵企業(yè)生產(chǎn)工藝流程、排污節(jié)點、國家和地方重點監(jiān)控污染物排放情況向社會及時公布，并定期更新，保障公眾知情權(quán)；其次要加強(qiáng)環(huán)保宣傳教育，增強(qiáng)公眾環(huán)保意識與法律意識，讓公眾能主動參與環(huán)境監(jiān)管，利用環(huán)保法律知識捍衛(wèi)自己生存的環(huán)境；再次必須提升公眾參與有效性。新《環(huán)境保護(hù)法》提出加強(qiáng)信息公開和公眾參與，還特別強(qiáng)調(diào)了環(huán)境公益訴訟，為公眾參與提供了法律保障。2015年9月《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》正式施行，對公眾參與進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，促進(jìn)了環(huán)境保護(hù)公眾參與更加健康地發(fā)展。

[1] 周珂，汪小娟.新常態(tài)下環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的難點和重點[J].環(huán)境保護(hù)，2015，43 （12）: 16-19.

[2] 李鋼，劉鵬.鋼鐵行業(yè)環(huán)境管制標(biāo)準(zhǔn)提升對企業(yè)行為與環(huán)境績效的影響[J].中國人口·資源與環(huán)境，2015，25（12）: 8-14.

[3] 劉之杰.我國環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的現(xiàn)實困境與對策思考[J].環(huán)境保護(hù)，2014（20）: 61-63.

[4] 毛應(yīng)淮.工業(yè)污染核算[M].北京：中國環(huán)境出版社，2014.

[5] 黃錫生，曹飛.中國環(huán)境監(jiān)管模式的反思與重構(gòu)[J].環(huán)境保護(hù)，2009，414 （4）: 36-38.

[6] 焦翠燕，任鋼，徐鐵兵等.典型鋼鐵企業(yè)現(xiàn)場環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察工作分析與研究[J].中小企業(yè)管理與科技，2014（17）: 148-150.

Predicament and Countermeasure Research of Environmental Supervision in Iron and Steel Industry

WANG Zhong-xu
(Hebei University of Environmental Engineering, Hebei Qinhuangdao 066102, China)

The environmental supervision dilemma in iron and steel industry mainly is lax environmental supervision from the governments and enterprises. There are many sewage drainage nodes, many kinds of pollutants, pollution treatment facilities operation problems and opaque environmental information in iron and steel industry. This paper stresses to strengthen the environmental countermeasures in the iron and steel industry from strengthening the government supervision and the law enforcement capacity building, arising business awareness of environ?mental protection, cost control of environmental responsibility for enterprises, and enhancing site environmental supervision, the third-party supervision as well as public participation.

iron and steel industry; environmental supervision; third-party supervision; public participation

X757

A

1006-5377（2016）12-0028-03

河北省科技廳科技計劃項目（16454201D）；河北省教育廳人文社科項目（SZ151194）；河北環(huán)境工程學(xué)院青年基金項目（RWQN201602）。