沈百鑫

（亥姆霍茲環(huán)境研究所，德國萊比錫 D04103）

法治國家和風(fēng)險(xiǎn)社會理念下的環(huán)境治理機(jī)制

沈百鑫

（亥姆霍茲環(huán)境研究所，德國萊比錫 D04103）

面對現(xiàn)代環(huán)境問題，我國環(huán)境治理需要以法治國家和風(fēng)險(xiǎn)社會理念為基礎(chǔ)進(jìn)一步完善。法治國家要求立法、行政與司法的長期穩(wěn)定、系統(tǒng)有效運(yùn)作，而風(fēng)險(xiǎn)管理需要以科學(xué)技術(shù)進(jìn)步為基礎(chǔ)，對風(fēng)險(xiǎn)有及時(shí)認(rèn)知和科學(xué)評估，兩方面都是人類社會可持續(xù)發(fā)展的理念支撐?，F(xiàn)代環(huán)境行政法首先強(qiáng)化了直接行政監(jiān)管，不斷加強(qiáng)對私權(quán)干涉的程度，而且擴(kuò)展了現(xiàn)代環(huán)境規(guī)劃制度，還創(chuàng)新了環(huán)境影響評估制度，同時(shí)針對現(xiàn)代環(huán)境問題的源頭：經(jīng)濟(jì)上的外部性，針對性采取多種經(jīng)濟(jì)手段。此外在風(fēng)險(xiǎn)溝通和信息公開以及加強(qiáng)程序性權(quán)利上，公眾參與制度進(jìn)一步得到細(xì)化。這些環(huán)境治理行政手段既繼承了國家傳統(tǒng)行政機(jī)制，又都基于法治國家與風(fēng)險(xiǎn)管理理念予以補(bǔ)充，以更有效地、針對性地實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)。

法治國家；風(fēng)險(xiǎn)社會；環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理；環(huán)境監(jiān)管機(jī)制

引言

中國在環(huán)境保護(hù)政策與立法上，與世界發(fā)達(dá)國家在時(shí)間上相距并不遠(yuǎn)。在1972年聯(lián)合國第一次人類環(huán)境會議的影響下，一年后中國就召開了第一次環(huán)境保護(hù)會議，并于1979年頒布了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》。經(jīng)過長達(dá)四十多年的發(fā)展，發(fā)達(dá)國家的環(huán)境惡化基本實(shí)現(xiàn)了好轉(zhuǎn)與恢復(fù)（當(dāng)然面對著大量風(fēng)險(xiǎn)未知的新科技，環(huán)境問題將一直伴隨著人類發(fā)展），但我國還沒有實(shí)現(xiàn)真正的控制與扭轉(zhuǎn)。究其原因，除了我國環(huán)境保護(hù)現(xiàn)在才真正從外生型向內(nèi)生型轉(zhuǎn)變，環(huán)境法治的憲法性基礎(chǔ)問題仍未真正解決外（見《論我國環(huán)境法治的憲法基礎(chǔ)》，載《國土資源情報(bào)》2015年第5期），還缺少從傳統(tǒng)行政監(jiān)管向基于法治國家與風(fēng)險(xiǎn)社會理念下的現(xiàn)代環(huán)境治理機(jī)制的轉(zhuǎn)變。本文就此展開初步討論，首先對法治國家與風(fēng)險(xiǎn)社會提出基本認(rèn)識，然后對于傳統(tǒng)行政手段向現(xiàn)代環(huán)境治理機(jī)制的發(fā)展提出看法。

1 法治國家與風(fēng)險(xiǎn)社會理念

1.1 法治國家原則

法治國家理念的核心是通過法律來保障人類社會的自我決定，規(guī)范國家在個(gè)人自由利益上實(shí)施統(tǒng)治（加以限制）的約束性與限制力，在很大程度上是開放的市場經(jīng)濟(jì)體系本身的自然需要。法治國家理念的中心任務(wù)是對私益的認(rèn)可和界限，并基于公平原則加以保護(hù)和排序，以及以法律明確規(guī)定的程序保障合理性[1]。法治國家原則重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)三方面：①從保障個(gè)人自由實(shí)質(zhì)出發(fā)，規(guī)范不同法律利益秩序；②合理限制國家統(tǒng)治權(quán)的實(shí)施（范圍和方式）；③強(qiáng)調(diào)程序性規(guī)范的重要性。具體表現(xiàn)在國家權(quán)力的劃分、依法行政、合理性原則、確定性原則、法的不溯及既往、司法保障以及實(shí)體公正。法治的實(shí)質(zhì)其實(shí)是長期的知識積累、漸進(jìn)的制度演進(jìn)和穩(wěn)定的發(fā)展。它是國家向現(xiàn)代治理轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展必然要面對的挑戰(zhàn)。環(huán)境法治下的長效環(huán)境保護(hù)，在中國語境下，自然需要考慮到法治國家的理念。

環(huán)境法的實(shí)質(zhì)仍然是對秩序、公平、安全及正義這些基本法律價(jià)值的保護(hù)，它致力于恢復(fù)和保障秩序、維護(hù)公平與正義，并重新獲得安全感。雖然快速發(fā)展的自然科學(xué)和工業(yè)科技促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并推動了人文精神、社會與政治解放，但同時(shí)也帶來了眾多不確定性：經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的不確定性、知識與科技的不確定性、環(huán)境資源使用的不確定性，甚至人類整體的發(fā)展和生存也因?yàn)樽匀画h(huán)境惡化變得不確定，眾多不確定性為傳統(tǒng)利益平衡和安全保障帶來巨大挑戰(zhàn)。因此，在這種知識化、工業(yè)化、全球化和信息化的社會發(fā)展大背景下，秩序、正義與安全在保護(hù)程度、保障尺度范圍，在時(shí)間與空間的跨度以及在考量因素上都超越了傳統(tǒng)法的利益平衡范疇，除了私益間平衡外還包括代際間的和國家間的利益平衡。因?yàn)樵趥鹘y(tǒng)法律中對人類共同生存的自然家園，缺少有效的法律治理機(jī)制，所以環(huán)境法治就是在法治國家的理念下，需要調(diào)整傳統(tǒng)的法律規(guī)范與權(quán)益體系，將自然生存條件的保障納入到人類迄今為止最有效的治理機(jī)制——法治的框架內(nèi)。

1.2 風(fēng)險(xiǎn)社會下的規(guī)制

在現(xiàn)代社會，人類面臨的危險(xiǎn)除了來自未知自然界的威脅外，更多是來自人類社會自身。在工業(yè)化以及智能化的影響下，風(fēng)險(xiǎn)更多被認(rèn)為是社會在增進(jìn)福祉與生活水平同時(shí)，社會自身制造的副產(chǎn)品，即就個(gè)人而言是由自己或第三人的決定導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。在這種更為復(fù)雜的現(xiàn)狀下，防衛(wèi)與預(yù)防不僅是個(gè)人事務(wù)，更要求國家在政策與法律上的積極應(yīng)對。

現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)已經(jīng)超越了危險(xiǎn)防衛(wèi)（Gefahrenabwehr），進(jìn)一步要求將危險(xiǎn)預(yù)防、風(fēng)險(xiǎn)引導(dǎo)甚至部分還將剩余風(fēng)險(xiǎn)也納入考量范圍。危險(xiǎn)預(yù)防（Gefahrenvorsorge）是指針對危險(xiǎn)門檻以外的不利影響，在危險(xiǎn)門檻前設(shè)立一定的安全區(qū)域，針對小概率事件下，對可避免的損害或聚合影響，能夠在時(shí)間和空間上獲得能動性。當(dāng)生活經(jīng)驗(yàn)和科學(xué)認(rèn)知不能對致因關(guān)系（如對于生物醫(yī)藥試驗(yàn)或基因技術(shù)的使用）提供預(yù)見，但不能排除存在重大的不可恢復(fù)的不利影響時(shí)，國家就要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)引導(dǎo)（Risikosteuerung）。對此，即使立法者已經(jīng)作出基本規(guī)定，基于對現(xiàn)狀的不確定和處理方式的失誤，仍然要求行政機(jī)關(guān)有高超的引導(dǎo)技巧。對風(fēng)險(xiǎn)的處理本身就意味著風(fēng)險(xiǎn)，對風(fēng)險(xiǎn)引導(dǎo)的風(fēng)險(xiǎn)較大時(shí)，則為剩余風(fēng)險(xiǎn)（Restrisiko）。除了行政法上的引導(dǎo)機(jī)制外，還需要考慮間接引導(dǎo)，比如民事責(zé)任法上的規(guī)定。而程序法上的規(guī)定需要強(qiáng)化利益相關(guān)人、公眾與科學(xué)界之間“風(fēng)險(xiǎn)交流（Risikokomunikation）”機(jī)制[2]。

1.3 現(xiàn)代環(huán)境行政法

現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)政策與法律當(dāng)然不是一時(shí)間建立起來的，在現(xiàn)代環(huán)境法確立之前，各國法律中均可找到與自然環(huán)境保護(hù)相關(guān)的個(gè)別規(guī)范，尤其是工業(yè)化進(jìn)程中，嚴(yán)格的危險(xiǎn)責(zé)任和出于公共利益保護(hù)而采取的積極的警察干預(yù)權(quán)都對環(huán)境保護(hù)起到一定影響，但從西方國家在20世紀(jì)發(fā)生的重大污染事件可知，零散點(diǎn)狀的制度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。到了20世紀(jì)70年代，西方發(fā)達(dá)國家大多系統(tǒng)全面地建立了獨(dú)立的環(huán)境行政法。環(huán)境私法中的權(quán)利保護(hù)和侵害責(zé)任規(guī)定，只能有限且多在事后起到防范效應(yīng)，因此更要求國家作為共同福祉和基本權(quán)利捍衛(wèi)者采取積極措施，建立系統(tǒng)的行政監(jiān)控程序體系，恰當(dāng)?shù)叵拗迫祟悓Νh(huán)境的使用權(quán)益，才能合理地保障人類生存自然基礎(chǔ)。在環(huán)境問題上，一方面，已存在的環(huán)境污染問題都不是短時(shí)間內(nèi)能解決的，無論是采取污染事后治理措施還是建立事先預(yù)防機(jī)制；另一方面，許多所謂的“危害”都是滯后進(jìn)入社會意識中，這些可能的危害尤其需要從國家長期政策與法律層面進(jìn)行干預(yù)與監(jiān)管。這并不否認(rèn)個(gè)人與社會在現(xiàn)代環(huán)境治理中起著不可匱缺的作用，但更強(qiáng)調(diào)了國家在環(huán)境保護(hù)中的主導(dǎo)作用。

環(huán)境保護(hù)法適用預(yù)防原則，即需要對傳統(tǒng)法律權(quán)益保護(hù)界限以及法律干涉強(qiáng)度予以適當(dāng)調(diào)整，充分利用規(guī)劃手段，創(chuàng)新有利環(huán)境保護(hù)的程序性權(quán)利，以環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)制度補(bǔ)充傳統(tǒng)的排放標(biāo)準(zhǔn)制度，以確保整個(gè)社會發(fā)展的可持續(xù)性。基于國家在現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)上負(fù)主要責(zé)任及其積極介入，現(xiàn)代環(huán)境法的主要內(nèi)容是環(huán)境行政法，即國家通過禁止規(guī)定、審批許可、稅費(fèi)和補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、信息公開等手段對個(gè)人和企業(yè)的自由和權(quán)利進(jìn)行法律約束，甚至直接規(guī)定義務(wù)，同時(shí)也規(guī)定了政府在這方面的權(quán)力與職責(zé)（制定規(guī)劃、審批、監(jiān)管與監(jiān)控信息、公開、公眾參與等）。因此，為解決現(xiàn)實(shí)的環(huán)境問題，環(huán)境法不斷推動并創(chuàng)新著行政法的理論與實(shí)踐，它是行政法中最具有創(chuàng)新能力法律部門。

2 環(huán)境法治的意義

對“依法行政”的理解，尤其是在風(fēng)險(xiǎn)社會里，并不意味著完全嚴(yán)格地依照“行政法律規(guī)定”。因?yàn)樵诜梢?guī)范之間也具有層級與沖突，而且行政與法律的關(guān)聯(lián)程度也有不同，可以區(qū)分為“依法”行政和“法無明確規(guī)定”的行政。在“依法”行政下，法律的關(guān)聯(lián)程度具有不同強(qiáng)度：可以是嚴(yán)格遵照的，即行政必須依照法律規(guī)定的事實(shí)條件進(jìn)行；也可以是相對寬松的，即行政保留一定的裁量空間。而對于“法無明確規(guī)定”的行政，行政機(jī)關(guān)可以依其預(yù)設(shè)和創(chuàng)新開展行動。但這仍必須遵守一般法律的限制和約束，如權(quán)限規(guī)定、基本權(quán)利、行政法的一般原則等[3]。

同樣，環(huán)境保護(hù)的合法性要基于憲法對其保護(hù)邊界的考量。任何一種公法上的任務(wù)因基于事先對各項(xiàng)國家任務(wù)的限制，都只具有部分的合法性，即它們只適用在法律明確規(guī)定的有效領(lǐng)域[2]。作為對傳統(tǒng)權(quán)利與自由的限制，國家防范特定的環(huán)境危害行為，持續(xù)將國家進(jìn)行干涉的門檻從危險(xiǎn)防衛(wèi)提前到風(fēng)險(xiǎn)和剩余風(fēng)險(xiǎn)控制環(huán)境相關(guān)的私權(quán)和效力正不斷流失，國家加強(qiáng)對環(huán)境物使用權(quán)分配上的壟斷，以及作為行為引導(dǎo)工具的稅費(fèi)機(jī)制都限制了個(gè)人的自由與財(cái)產(chǎn)權(quán)利，從自我負(fù)責(zé)的行為個(gè)體日益淪為國家基于生態(tài)動機(jī)加以干涉的客體[4]。盡管環(huán)境保護(hù)仍然是遵循保障自由與基本權(quán)利的途徑，但與傳統(tǒng)的自由保障與權(quán)利保護(hù)法律框架處于一種緊張的互動關(guān)系中。法律保護(hù)環(huán)境利益的核心途徑依然是傳承傳統(tǒng)權(quán)利保護(hù)途徑，只是在利益平衡考量上進(jìn)一步擴(kuò)展，是更大范圍內(nèi)的公平和自由。面對現(xiàn)代環(huán)境問題，社會整體利益的再平衡是現(xiàn)代社會和現(xiàn)代國家一個(gè)長期性的重要任務(wù)。

也正是基于環(huán)境法治的特征，一方面，需要保證法律的穩(wěn)定性和安全性，以及對行為的可預(yù)期性，特別需要基礎(chǔ)法律的穩(wěn)定；但另一方面，因?yàn)榄h(huán)境科學(xué)的快速發(fā)展，以及環(huán)境治理的急迫任務(wù)，需要及時(shí)應(yīng)對與更新，所以需要對環(huán)境法不斷加以修訂。由此也決定了環(huán)境法規(guī)范的多層次性，一方面，為保證法律的連續(xù)性，在基本法律上采用個(gè)別條款更新的一攬子立法手段；另一方面，又通過法律附件和授權(quán)制訂的行政法規(guī)和行政規(guī)章來對具體監(jiān)管細(xì)節(jié)加以規(guī)范；在此基礎(chǔ)上，通過迅速進(jìn)步的科學(xué)認(rèn)知不斷更新環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)大量使用短、中、長期不同的規(guī)劃手段。

環(huán)境法制度涉及的范圍遠(yuǎn)大于環(huán)境行政法制度，環(huán)境法的主要制度還可以包括環(huán)境私法、國家對任務(wù)的自我承擔(dān)（如綠色采購）以及環(huán)境刑事規(guī)范等。在環(huán)境行政法范圍內(nèi)，有傳統(tǒng)行政治安監(jiān)管制度，環(huán)境法也有自我創(chuàng)新，如環(huán)境影響評估、環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)制以及排放權(quán)證交易等。環(huán)境法的發(fā)展創(chuàng)新著一般行政法的理論[5]。現(xiàn)代環(huán)境法要求在對自然生存環(huán)境和人類健康造成危害之前作出應(yīng)對，以及以結(jié)果導(dǎo)向型的積極改善環(huán)境質(zhì)量，這些都需要新的行政措施，但同時(shí)也暴露出了環(huán)境法律實(shí)施不力的缺陷[6]。這些環(huán)境行政法制度往往不是單獨(dú)的，而是整合為工具包綜合使用[7]。

3 主要行政管理機(jī)制在法治國家和風(fēng)險(xiǎn)社會理念下的發(fā)展

環(huán)境問題不僅局限于環(huán)境領(lǐng)域上，更涉及到社會發(fā)展與政治穩(wěn)定以及民族生存延續(xù)的問題。面對我國嚴(yán)峻的環(huán)境挑戰(zhàn)，有人認(rèn)為是市場失靈，也有人認(rèn)為是國家治理失靈。但它更是一種系統(tǒng)性失衡，是中國社會在工業(yè)化、城市化與全球化的浪潮中從原先狀態(tài)向新狀態(tài)過渡中的各個(gè)方面的結(jié)構(gòu)失衡，而新平衡的建立同樣需要各個(gè)方面的協(xié)同。其中，以環(huán)境治理機(jī)制為代表的國家治理能力是核心體現(xiàn)。改善環(huán)境治理機(jī)制，重要的是基于法治國家與風(fēng)險(xiǎn)社會的理念，貫徹環(huán)境預(yù)防原則，強(qiáng)化以環(huán)境許可為核心的環(huán)境行政監(jiān)控體系，并以經(jīng)濟(jì)性手段為有效補(bǔ)充。在此基礎(chǔ)上，以信息公開、公眾參與以及環(huán)境司法保障作為提升行政管理機(jī)制效率的保障。

3.1 環(huán)境規(guī)劃

環(huán)境問題的系統(tǒng)復(fù)雜性、不確定性以及污染物在空氣、水和土壤以及動植物間可轉(zhuǎn)移性，要求環(huán)境治理具有更有效的制度設(shè)置,尤其需要借助規(guī)劃工具[8]。盡管在國家治理中早有規(guī)劃和計(jì)劃手段，但環(huán)境法推進(jìn)和發(fā)展了規(guī)劃制度。沒有環(huán)境規(guī)劃制度，環(huán)境保護(hù)很難實(shí)現(xiàn)預(yù)防原則和綜合保護(hù)原則[7]。規(guī)劃制度對傳統(tǒng)行政管理在空間與時(shí)間尺度、管理事務(wù)對象范圍和利益信息來源以及事后評估等方面的擴(kuò)展，使行政機(jī)關(guān)針對復(fù)雜的環(huán)境事務(wù)擁有更強(qiáng)的決策能力，更靈活的決策空間。專業(yè)規(guī)劃和綜合規(guī)劃，都要從現(xiàn)狀出發(fā)，對未來一定時(shí)期內(nèi)特定事務(wù)從多方利益角度進(jìn)行綜合評估，它甚至為將來具體行政行為的合法性與合理性提供一定的框架基礎(chǔ)[7]。

規(guī)劃在法律效率上具有多樣性，一般簡單規(guī)劃可作為行政內(nèi)部規(guī)章和指南，具體規(guī)劃則具有法律、法規(guī)、章程和行政文件的效力[7]。同時(shí)，規(guī)劃機(jī)制不僅是實(shí)體性規(guī)定，更是程序性規(guī)定。程序公開并保證足夠公眾參與的環(huán)境規(guī)劃，實(shí)質(zhì)上是利益表達(dá)的多元化。保障不同參與程度的公眾有一定的司法訴權(quán)，依法保障公共利益與私人利益的平衡，是法治國家要求的必要救濟(jì)手段。規(guī)劃過程中程序公開在一定程度上是信息收集與評估的重要途徑，因?yàn)槌浞值男畔⑹侵贫己靡?guī)劃的前提[6]。環(huán)境規(guī)劃只是規(guī)劃的一種，環(huán)境利益是其核心衡量因素，還要遵循可持續(xù)發(fā)展的原則。作為一種治理工具，規(guī)劃實(shí)施中與規(guī)劃完成后還需要評估機(jī)制來保障規(guī)劃的有效性、承繼性以及規(guī)劃實(shí)施的責(zé)任問題。

因?yàn)橐?guī)劃的法律效力不是很明確，現(xiàn)實(shí)中大量規(guī)劃存在著架空法律的嫌疑。特別是在國家層面上，除了與國家五年規(guī)劃同步的國家環(huán)境保護(hù)五年規(guī)劃外，規(guī)劃大量增加，還有《重點(diǎn)流域水污染防治專項(xiàng)規(guī)定》、《國家水體污染控制與治理科技重大專項(xiàng)》、《大氣污染防治行動計(jì)劃》和2015年頒布的《水污染防治行動計(jì)劃》，以及在制定中的《土壤污染防治行動計(jì)劃》等。在規(guī)劃與法律的銜接、專業(yè)規(guī)劃與空間總體規(guī)劃、環(huán)保專業(yè)規(guī)劃與環(huán)境相關(guān)的其它專業(yè)規(guī)劃間的利益衡量方面，眾多問題涌現(xiàn)，尤其是就規(guī)劃制定和批準(zhǔn)的合理性、規(guī)劃的實(shí)施程序與制度保障、規(guī)劃的事后評估以及規(guī)劃的可訴性問題，都迫切需要進(jìn)一步的理論研究。在實(shí)踐中有人提出“多規(guī)合一”，但這不是解決規(guī)劃混亂的最好辦法，因?yàn)閷I(yè)化分工是社會整體趨勢，加強(qiáng)規(guī)劃的系統(tǒng)協(xié)調(diào)性才是關(guān)鍵。而且除了在實(shí)體內(nèi)容上的綜合考慮外，程序性規(guī)定日益被重視，因?yàn)樗潜Ｕ细鞣N利益訴求的必要工具。盡管空間總體規(guī)劃和其它專業(yè)規(guī)劃在環(huán)保方面，不像環(huán)保規(guī)劃將環(huán)境保護(hù)利益置于優(yōu)先地位，但非環(huán)保規(guī)劃中的環(huán)境利益考量對環(huán)境保護(hù)有著重要意義。

3.2 直接行政監(jiān)管

若按行政任務(wù)的實(shí)現(xiàn)方式不同，可將行政種類劃分為治安（秩序）行政、服務(wù)行政、稅費(fèi)行政、需求行政、財(cái)產(chǎn)行政和經(jīng)營行政[2,9]。治安行政主要致力于影響個(gè)人行為，包括防衛(wèi)型行政（消極行政）（die bewahrenden Ordnungsverwaltung）和引導(dǎo)型行政（積極行政）（die gestaltenden Ordnungsverwaltung）[2]。環(huán)境保護(hù)法的規(guī)范起點(diǎn)是治安行政，即基于警察治安法上由行政機(jī)關(guān)予以直接執(zhí)行的強(qiáng)制和禁止性規(guī)范[6,7]。直接的行為引導(dǎo)機(jī)制最初源于行政治安法律，在我國《治安處罰法》中仍可找到有關(guān)噪聲防治的規(guī)定。但在現(xiàn)代環(huán)境行政法中，環(huán)境利益一方面以集體的公共利益，另一方面以相關(guān)人的直接法定利益，甚至還有以環(huán)境本身的保護(hù)為法定利益，在傳統(tǒng)的法律權(quán)益體系中得到系統(tǒng)化地承認(rèn)。

治安行政規(guī)范具有統(tǒng)一性和確定性的特征，執(zhí)行中在行為的可估計(jì)性上，有利于法規(guī)的切實(shí)履行。環(huán)境法在抓手上，必然是以保護(hù)基礎(chǔ)性法律權(quán)利不受侵犯為起點(diǎn)。尤其是在危險(xiǎn)防衛(wèi)意義上，盡管較為死板的統(tǒng)一性規(guī)范會對國民經(jīng)濟(jì)的效率產(chǎn)生一定影響，但通過一定的自由裁量授權(quán)和引導(dǎo)性激勵(lì)政策，環(huán)境法中的治安監(jiān)管仍然是核心機(jī)制。

作為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的環(huán)境法主要體現(xiàn)在不同嚴(yán)格程度的準(zhǔn)入監(jiān)管上，包括作為事先準(zhǔn)入管理公告、登記、一般預(yù)防性審批與嚴(yán)格豁免型特許等許可制度和強(qiáng)制性干涉措施以及不同強(qiáng)度的監(jiān)控體系。對此，環(huán)境許可制度不僅是事前的，更是事中、事后的，即包括許可后檢查和補(bǔ)充規(guī)定以及在違反許可條件下的撤回。在許可保留的預(yù)防型禁止下，當(dāng)滿足所有法律要求的條件時(shí)，個(gè)人有基本權(quán)利賦予的要求批準(zhǔn)許可的權(quán)利主張，而在許可保留的豁免型禁止下，這種例外性特許大部分處于行政裁量權(quán)下；而且對于行為是否原則上許可或禁止，舉證范圍和舉證責(zé)任也不同。另外在行為違法下，對于行為性質(zhì)的認(rèn)定也有區(qū)別，違反豁免型禁止許可的行為通常導(dǎo)致更嚴(yán)重的結(jié)果[2]。

審批許可制度的核心是對申請人關(guān)于物質(zhì)、產(chǎn)品、設(shè)施（項(xiàng)目）以及場所的從業(yè)、開設(shè)和經(jīng)營行為的行政許可制度。許可保留實(shí)質(zhì)上是將相關(guān)的解釋責(zé)任由行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移給申請人，并在時(shí)間上予以前置[6]。強(qiáng)制干涉措施包括禁令、責(zé)令關(guān)閉和消除危害，對已批準(zhǔn)行政許可的，可撤銷或撤回許可。因?yàn)榄h(huán)境問題其實(shí)最終還是技術(shù)性問題，在明顯性或嚴(yán)重性判斷上，必須要依賴更為明確的規(guī)定，因此除了《環(huán)境保護(hù)法》以及環(huán)境各部門法外，促進(jìn)環(huán)境治理的可操作性的條例和行政法規(guī)，包括技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，顯得尤為重要。在法治國家和風(fēng)險(xiǎn)社會理念下，它是科學(xué)判斷和合理性判斷向合法性判斷的銜接關(guān)鍵，即在一定程度上技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)才是環(huán)境行政裁量的核心。在監(jiān)控事務(wù)上，以現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)為支撐，需要有完整的國家監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，同時(shí)與企業(yè)自身的環(huán)境監(jiān)控互為補(bǔ)充，以及行政機(jī)關(guān)稱職的檢查核查干涉權(quán)限。

環(huán)境事務(wù)上的行政監(jiān)管已從傳統(tǒng)的審批許可發(fā)展到長期監(jiān)控以及采取更嚴(yán)格的直接干涉措施，由此致使企業(yè)經(jīng)營義務(wù)不斷增加。在環(huán)境法上即使已授予的許可，也只具有有限的效力，尤其體現(xiàn)在長期實(shí)時(shí)的監(jiān)管和監(jiān)控，以及環(huán)保部門可以根據(jù)技術(shù)發(fā)展和科學(xué)認(rèn)知以及環(huán)境目標(biāo)提升，事后追加一定附屬條件[6,10]。我國《行政許可法》第八條既在第一款規(guī)定了行政許可的一般性法律效力，同時(shí)也在第二款中明確規(guī)定，“行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可”。在此，不僅行政法是“憲法的具體化”，行政也是“作為的憲法”，行政同樣受到當(dāng)時(shí)的政治、社會、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和文化方面關(guān)系的影響；不僅對于事實(shí)的認(rèn)知和發(fā)展，而且對于預(yù)設(shè)和期待都緊密相關(guān)[3]。因此可以說現(xiàn)代環(huán)境行政許可制度，是需要進(jìn)一步貫徹法治國家與風(fēng)險(xiǎn)社會理念的。

而且，同樣是出于對法治國家的尊重和對風(fēng)險(xiǎn)社會的應(yīng)對，環(huán)境法規(guī)范為保障執(zhí)業(yè)和經(jīng)營自由與權(quán)利，以及促使經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、減少經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，在環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域甚至發(fā)展出一種新型行政關(guān)系，即合作治理關(guān)系，從整體上促進(jìn)了環(huán)境行政執(zhí)法的效率。體現(xiàn)在環(huán)境法上，國家對于有風(fēng)險(xiǎn)、基于現(xiàn)有認(rèn)知還有不確定因素的行政事務(wù)，不再對權(quán)利地位與現(xiàn)狀賦予長期、嚴(yán)格的法律保護(hù)，而是對可能的風(fēng)險(xiǎn)，國家在行動和選擇可能性上留有更多自由空間。在具體的程序與制度上包括有期限性的許可、事后作出的補(bǔ)充要求、允許突擊檢查、監(jiān)測、報(bào)告與整改義務(wù)以及事后監(jiān)管，這些制度是對傳統(tǒng)治安秩序法上監(jiān)管的補(bǔ)充與創(chuàng)新。相應(yīng)的，設(shè)施經(jīng)營者處于一種動態(tài)的基本義務(wù)情形下，這樣一種基本義務(wù)要求經(jīng)營者基于技術(shù)或科學(xué)的先進(jìn)程度來預(yù)防環(huán)境不利影響[6]。同時(shí)，在程序中和行政關(guān)系上，經(jīng)營方和行政機(jī)關(guān)甚至是一種契約合同與合作協(xié)商的地位關(guān)系。盡管對環(huán)境直接行政監(jiān)管的固定統(tǒng)一（缺少靈活性）對國民經(jīng)濟(jì)會產(chǎn)生一定的低效率，但從危險(xiǎn)防衛(wèi)的角度出發(fā)，根據(jù)其干涉自由和權(quán)利的不同強(qiáng)度，仍然是不可缺少的[6]。

環(huán)境行政法有兩個(gè)難點(diǎn)，一是環(huán)境相關(guān)的私法與公法權(quán)利義務(wù)的競合，二是在環(huán)境行政法上專業(yè)的行政審批許可制度與較為綜合的行政許可制度的競合。這都體現(xiàn)在環(huán)境許可制度上，它本身是一種復(fù)雜的行政決定程序，涉及到危險(xiǎn)防衛(wèi)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和資源保護(hù)以及對于環(huán)境物使用的合理分配。多種利益沖突、涉及的多種利益相關(guān)者以及風(fēng)險(xiǎn)決策中的未確定性，決定了環(huán)境許可程序的復(fù)雜性[6]，這也是風(fēng)險(xiǎn)交流程序所要求的。風(fēng)險(xiǎn)與危險(xiǎn)認(rèn)知是以科學(xué)知識的進(jìn)步為前提條件的，但也需要認(rèn)識到，對風(fēng)險(xiǎn)和剩余風(fēng)險(xiǎn)的行政規(guī)制其實(shí)也在一定程度上帶來了社會風(fēng)險(xiǎn)，而對這種風(fēng)險(xiǎn)的容忍又為行政權(quán)限的擴(kuò)張創(chuàng)造了一定條件。

可是事情并不順利。當(dāng)他的母親得知我的出身背景之后，斷然拒絕了兒子的結(jié)婚請求。她狠心地說：“你們門不當(dāng)戶不對，以后不會幸福的。如果你想娶張小姐，就不要再回家了?！碑?dāng)崔仁浩對我轉(zhuǎn)述他母親的話時(shí)，我們倆抱頭痛哭。

3.3 環(huán)境影響評估（包括政策評估）

環(huán)境影響評估的目的是對法律明確規(guī)定的公共或私人項(xiàng)目或一定規(guī)劃與計(jì)劃，事先綜合地調(diào)查、確定以及評估對環(huán)境的影響，將評估結(jié)果供項(xiàng)目審批的行政機(jī)關(guān)決定時(shí)以及供項(xiàng)目或計(jì)劃修改時(shí)盡早予以考慮[7]。進(jìn)行評估的實(shí)質(zhì)，一方面是為科學(xué)決策或決定提供知識與信息基礎(chǔ)，另一方面也是行政機(jī)關(guān)將一定的決策風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，包括向申請人的轉(zhuǎn)移，或者與社會共同承擔(dān)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，即環(huán)境影響評估更多是程序性規(guī)定，要求公眾參與，通過決策程序的透明化更好的避免環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。通過環(huán)境影響評估的多方參與和程序公開，又促進(jìn)公共行政的公開化并由此保證其合理性，有利于綜合理念和預(yù)防原則的實(shí)現(xiàn)，以及通過科技專業(yè)知識來決定法治國家與風(fēng)險(xiǎn)社會在具體情形中的合法性、合理性界限，環(huán)境影響評估也因此成為環(huán)境法中的一項(xiàng)重要制度。但環(huán)境影響評估報(bào)告對行政機(jī)關(guān)并不具有法律約束力，只是行政決定的信息材料之一。環(huán)境影響評估機(jī)制在我國的實(shí)質(zhì)問題是政府在相關(guān)的知識擁有或者知識獲取途徑上存在不足，即知識型官僚和行政智囊力量的不足導(dǎo)致在具體情形中科技知識力量的不對稱，因此環(huán)境影響評估意見書不能形成更切合行政機(jī)關(guān)自身的判斷，從而喪失了對危險(xiǎn)與風(fēng)險(xiǎn)判斷的行政權(quán)威。

3.4 行政治安（警察監(jiān)管）

在一般行政法與刑法之間還有一層內(nèi)容，即行政治安處理或警察監(jiān)管。盡管環(huán)境法作為現(xiàn)代行政激勵(lì)引導(dǎo)理念的重要實(shí)踐領(lǐng)域，但除了規(guī)劃、審批、檢查等行政行為外，當(dāng)防衛(wèi)急迫的環(huán)境危害行為出現(xiàn)時(shí)（不同于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，這是一種直接的危險(xiǎn)防衛(wèi)，但還沒有達(dá)到刑法處理程度），源自治安和警察法上直接、強(qiáng)制性行為干涉規(guī)范（repressives Einschreiten）的傳統(tǒng)機(jī)制仍然影響深遠(yuǎn)。對此部分的內(nèi)容在法律文本上也并不統(tǒng)一，有些規(guī)定在具體的行政行為中作為應(yīng)對措施，在我國行政法規(guī)范中更多是被單獨(dú)作為“法律責(zé)任”章節(jié)予以規(guī)定，但就其本質(zhì)作為行政處罰、行政裁決或者行政強(qiáng)制，都只是具體行政行為的一種[11]。這種一般性強(qiáng)制規(guī)范可以看作是兜底性的規(guī)范，但因?yàn)槿狈刹僮餍?，需要有關(guān)部門環(huán)境法中具體規(guī)范提供可操作的細(xì)化規(guī)定，具體細(xì)化利益、情形以及技術(shù)閾值。沒有強(qiáng)制和命令手段，環(huán)境保護(hù)不可能真正實(shí)現(xiàn)[10]。尤其是在我國大量守法成本高、違法成本低的法律現(xiàn)狀造成嚴(yán)重污染環(huán)境的現(xiàn)實(shí)下，具有十分重要的意義。我國的環(huán)境保護(hù)事業(yè)還處在危險(xiǎn)防衛(wèi)、危害排除與風(fēng)（危）險(xiǎn)預(yù)防之間，重要的是阻止環(huán)境進(jìn)一步惡化，在此現(xiàn)實(shí)背景下，環(huán)境監(jiān)察與其它相關(guān)的環(huán)境專門治安力量（水政、林業(yè)監(jiān)察、土地監(jiān)察）以及公安警察之間的合作與協(xié)調(diào)十分重要。也正基于此，對于風(fēng)險(xiǎn)社會中的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防是有前提基礎(chǔ)的，即首先是對危險(xiǎn)防衛(wèi)有著十分完善的保障，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防才能開始突現(xiàn)并進(jìn)一步得到實(shí)現(xiàn)。

在《治安管理處罰法》上一般的危害防衛(wèi)條款與環(huán)境法中的治安管理規(guī)定是一般法與特殊法之間的關(guān)系，在特殊法中有規(guī)定時(shí)適用特殊法規(guī)定，而當(dāng)環(huán)境法中沒有規(guī)定，治安危險(xiǎn)又現(xiàn)實(shí)存在時(shí)，要適用《治安管理處罰法》中的一般性規(guī)定。而且基于行政的及時(shí)性特征，當(dāng)立法與司法都不能及時(shí)針對現(xiàn)實(shí)國家急迫危險(xiǎn)或風(fēng)險(xiǎn)做出應(yīng)對時(shí)，作為獨(dú)立的行政權(quán)還具有一定的行政保留，即盡管沒有明確法律，行政機(jī)關(guān)仍然有積極的行政行為權(quán)力?，F(xiàn)實(shí)中急迫需要解決的一個(gè)問題是環(huán)境監(jiān)察和水政監(jiān)察以及國土監(jiān)察的定位問題，它們是否屬于治安警察力量，或者對公安機(jī)關(guān)作擴(kuò)大解釋，或者將環(huán)境監(jiān)察與水政監(jiān)察收編到公安機(jī)關(guān)中，實(shí)踐中大量聯(lián)合執(zhí)法也正是說明了在法律規(guī)定上的不足。

對于環(huán)境法中的環(huán)境行政處罰，除了不成系統(tǒng)和與一般治安法相沖突外[12]，還有一些深層的不易察覺的內(nèi)在自相矛盾。比如《環(huán)境保護(hù)法》中第59條規(guī)定經(jīng)營者違法排放污染物處以罰款，拒不改正時(shí)按日連續(xù)罰以及第60條中的限制生產(chǎn)與停產(chǎn)整頓，對此尤其是針對排放許可審批（其中的豁免型許可）的內(nèi)在矛盾，因?yàn)闆]有許可就沒有經(jīng)營資格，就不存在還有合法生產(chǎn)的時(shí)間余地，即罰款和限制生產(chǎn)及停產(chǎn)整頓都不是相當(dāng)?shù)男姓幹梅绞?，更?yīng)當(dāng)以強(qiáng)制阻止生產(chǎn)為基本。這可能也是我國環(huán)境許可制度一直不能成為環(huán)保法中有效核心制度的內(nèi)在原因之一。

3.5 以經(jīng)濟(jì)手段為代表的間接行政治理手段

與直接行政監(jiān)管相對的是間接行政治理手段，以經(jīng)濟(jì)手段為主，同時(shí)也包括國家環(huán)境信息制度及國家與企業(yè)間的協(xié)議性手段。經(jīng)濟(jì)手段的優(yōu)點(diǎn)主要是其靈活性與企業(yè)主體積極參與程度，但同樣也要看到其在透明性、行政干涉的確定性和有效性以及制度設(shè)計(jì)的復(fù)雜性上的不足。環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)手段是基于經(jīng)濟(jì)理性與提高環(huán)境物的利用效率為出發(fā)點(diǎn)的。經(jīng)濟(jì)手段包括優(yōu)先推薦，如環(huán)保認(rèn)證和納入政府采購清單等、排放權(quán)證、環(huán)境稅費(fèi)、環(huán)境補(bǔ)貼、環(huán)境保險(xiǎn)等。同樣屬于經(jīng)濟(jì)手段還有排放證書交易制度，實(shí)踐比較多的是二氧化碳排放證書交易，對于水權(quán)交易仍需有必要謹(jǐn)慎的疑慮。對于此類人為創(chuàng)設(shè)的市場，它有效運(yùn)作的基礎(chǔ)，首先是這種權(quán)證交易對不同區(qū)域的環(huán)境影響具有同質(zhì)性，其次人為市場的基礎(chǔ)是嚴(yán)格的行政監(jiān)管為基礎(chǔ)的，沒有嚴(yán)格的行政監(jiān)管，這個(gè)市場基礎(chǔ)就不存在。

在直接行政監(jiān)管中，行政機(jī)關(guān)占著絕對主導(dǎo)地位，而在間接行政治理手段中，盡管行政機(jī)關(guān)一直或隱或現(xiàn)地參與其中，但起著相對次要的作用，體現(xiàn)了企業(yè)和社會環(huán)境治理中的共同合作原則。首先在企業(yè)組織體系中，環(huán)境任務(wù)由專人負(fù)責(zé)，由此不僅能較好地實(shí)現(xiàn)企業(yè)的環(huán)保責(zé)任，便利企業(yè)與行政機(jī)關(guān)的信息交流與合作，而且能將專業(yè)的環(huán)保知識落實(shí)到企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營中。另外，還有企業(yè)自愿的企業(yè)環(huán)保認(rèn)證和審計(jì)體系以及一定范圍內(nèi)的環(huán)保許可權(quán)證交易體系?？傮w來說，間接環(huán)境治理手段相對能較靈活地符合市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)在機(jī)制，能彌補(bǔ)直接行政監(jiān)管的不足，但沒有以直接行政監(jiān)管為基礎(chǔ)，間接環(huán)境治理手段會失去框架與其所謂的優(yōu)勢，所謂的市場與價(jià)格都只有基于監(jiān)管有效的前提下才能真實(shí)實(shí)現(xiàn)的，尤其在中國，受外國環(huán)境法的影響，多種監(jiān)管手段缺少時(shí)間上的成熟秩序，間接環(huán)境治理手段在沒有有效的直接環(huán)境行政監(jiān)管基礎(chǔ)上很難實(shí)現(xiàn)在發(fā)達(dá)國家一樣的同等效力。

3.6 公眾參與

公眾參與已經(jīng)成為環(huán)境保護(hù)制度的重要組成部分。首先，基于實(shí)體性環(huán)境權(quán)還不能在憲法和法律層面得以錨固，而環(huán)境相關(guān)的程序性權(quán)利日益得到重視。其次，公眾參與是環(huán)境任務(wù)作為國家與社會共同承擔(dān)原則的體現(xiàn)，雖然國家在環(huán)境保護(hù)中起著核心的作用，但公眾參與是重要的支持與補(bǔ)充。信息公開與公眾參與是國家監(jiān)管與社會自治在環(huán)境保護(hù)事務(wù)上的互動，是國家治理制度上發(fā)展，也是對傳統(tǒng)行政法的創(chuàng)新。另外，公眾參與是信息收集的一種方式，不僅在對特定生活環(huán)境的關(guān)注觀察角度，公眾參與能提供行政機(jī)關(guān)更多的環(huán)境變化信息，而且在涉及環(huán)境的政府行為中，公眾參與能保證政府對不同公眾利益的全面平衡。在多層級的國際和國家治理體系中，通過保障公眾對基層政府在切實(shí)執(zhí)行中央政府法律的監(jiān)督，公眾參與能保證國家法制的統(tǒng)一。在此意義上，公眾是環(huán)境法律統(tǒng)一實(shí)施的有力保障。

這些環(huán)境機(jī)制間不是獨(dú)立的，而是需要綜合運(yùn)用，以實(shí)現(xiàn)最大效率地保護(hù)環(huán)境利益。此外還有環(huán)境協(xié)議、第三方治理、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與目標(biāo)、企業(yè)自身組織的環(huán)境管理機(jī)制（環(huán)境保護(hù)委托責(zé)任人、環(huán)境監(jiān)控體系、環(huán)境證書）等。但需要指出的是，在這些制度中直接的行政監(jiān)管仍然是最基本的，其它環(huán)保行政制度在很大程度上都是對直接行政監(jiān)管的補(bǔ)充。而且除了行政監(jiān)管機(jī)制外，還需要環(huán)境私法和環(huán)境刑法的協(xié)同與系統(tǒng)應(yīng)對。

4 結(jié)論

解決環(huán)境問題同實(shí)現(xiàn)法治國家一樣是向現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)型必須要跨越的坎[13]，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。國家需要以法治國家和風(fēng)險(xiǎn)社會的理念，重建并保障一種面對新的環(huán)境威脅下憲法框架內(nèi)的價(jià)值體系、人類尊嚴(yán)、自由和法治安全及社會平等。對我國而言，一方面依然面臨著經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的重要任務(wù)，另一方面在法律理論與法治理念上仍處在起步階段，因此在現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)、法治國家以及風(fēng)險(xiǎn)社會的理念上，更多都停留在概念上，或者剛在社會實(shí)踐中開始呈現(xiàn)，可以說是從外生型向中國社會內(nèi)生的轉(zhuǎn)型中。也同樣，在環(huán)境行政治理機(jī)制上還不能真正貫徹法治國家和風(fēng)險(xiǎn)社會的理念。這首先需要在理論上來正確闡釋其間的發(fā)展趨勢，為現(xiàn)代環(huán)境治理機(jī)制有效實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)提供理論基礎(chǔ)，本文正是這樣一種嘗試。

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Environmental Risk Management under the Rule of Law and the Risk Society

Shen Baixin
（Helmholtz Gesellschaft UFZ, Leipzig Germany D04103）

In the modern environmental governance, China face two challenges: the rule of law and social risk management. The rule of law requires long-term, stable and systematic as well as effectively function of legislation, administration and justice.The risk management needs to be based on Science and Technology Advancement, new knowledgeand assessment methods to risks.Response to modern environmental governance, the administrative lawfirstly strengthens the direct administrative supervision, and then continues to deepen the interference degree of private rights, furtherly expands the modern environmental planning system, and lastly innovatesthe environmental influence assessment system. As to the source of modern environmental issues: economic externality simultaneously takes a variety of targeted economic instruments. Moreover,in the risk communication, information disclosure and the strengthening of procedural rights, the public participation institution has been further refined.These administrative measures on environmental governance are required a systematically combined applicationunder comprehensive consideration of the rule of law and risk management.

rule of law; the risk society; environmental risk management; administrative institutions

X321

1674-6252(2016)02-0073-06

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.02.073

責(zé)任作者： 沈百鑫（1975—），男，浙江紹興人，德國亥姆霍茲環(huán)境研究所（Helmholtz UFZ）研究員，研究方向?yàn)橹袊?、德國及歐盟環(huán)境保護(hù)法律比較。