凌九平

(山東省水利廳 水土保持處，山東 濟(jì)南 250013)

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山東沂蒙山區(qū)民營水土保持發(fā)展分析

凌九平

(山東省水利廳 水土保持處，山東 濟(jì)南 250013)

民營水土保持；組織形式；優(yōu)勢；沂蒙山區(qū)；山東

民營水土保持是山東省水土流失治理的新力軍，在整個(gè)沂蒙山區(qū)乃至山東全省，民營水土保持正保持著快速發(fā)展的良好態(tài)勢，典型縣區(qū)民營水土保持投入達(dá)水土保持總投入的1/3，且投資比例仍呈上升趨勢，是當(dāng)前治理資金不足情況下加快治理速度、改善生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的有效途徑。經(jīng)歷30余年的發(fā)展，山東省民營水土保持出現(xiàn)了承包買斷式、反租倒包式、股份合作式、公司+農(nóng)戶式等多種組織形式，并顯示出強(qiáng)大的生命力和活力，但也存在治理手段單一、掠奪式開發(fā)導(dǎo)致二次流失等問題。今后應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對民營水土保持的管理，及時(shí)掌握治理情況，加快落實(shí)配套政策，搞好技術(shù)服務(wù)與指導(dǎo)，發(fā)揮典型輻射及帶動(dòng)作用，在全省營造關(guān)心、重視、支持民營水土保持的良好氛圍。

近年來，山東各地進(jìn)一步加大政策支持力度，大力鼓勵(lì)社會資本投入水土流失治理，民營水土保持已成為全省水土保持的一支不斷發(fā)展壯大的重要力量。沂蒙山區(qū)是其中的典型代表。沂蒙山區(qū)位于山東省中南部，是以蒙山、沂山等山系為地域標(biāo)志的全國著名革命老區(qū)，也是山東省水土流失最嚴(yán)重的地區(qū)，依靠“吃苦耐勞、無私奉獻(xiàn)、勇往直前、永不服輸”的沂蒙精神創(chuàng)造出了厲家寨、九間棚等全國聞名的治山治水典型。近年來，隨著當(dāng)?shù)孛駹I水土保持的蓬勃發(fā)展，水土流失治理投入不足的局面得到很大改觀，水土保持在改善當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境、促進(jìn)農(nóng)民脫貧致富、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮的作用越來越突出。

1 民營水土保持現(xiàn)狀

1.1 發(fā)展歷程

20世紀(jì)80年代初期，隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的全面確立，山東省農(nóng)村出現(xiàn)了一批先富起來的“尖子戶”、技術(shù)能手，部分經(jīng)濟(jì)意識比較強(qiáng)的“能人”開始承包荒山荒坡搞治理開發(fā)，民營水土保持應(yīng)運(yùn)而生，從此不斷發(fā)展壯大。20世紀(jì)90年代以來，山東省政府辦公廳兩次就治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源、加強(qiáng)水土保持工作做出專項(xiàng)部署。

21世紀(jì)以來，農(nóng)村稅費(fèi)改革深入推進(jìn)，取消“兩工”等政策給傳統(tǒng)的水土保持工作組織方式帶來了很大沖擊，在沂蒙山區(qū)表現(xiàn)得尤為突出。過去大規(guī)模的群眾會戰(zhàn)再也組織不起來，廣大農(nóng)村水土流失地區(qū)一度出現(xiàn)了“無錢可出，無工可用，想治而無力治”的被動(dòng)局面。

面對這種情況，各地積極出臺優(yōu)惠政策，創(chuàng)新投入機(jī)制，調(diào)動(dòng)社會多方面力量加大治山治水投入，迅速扭轉(zhuǎn)了水土流失治理投入嚴(yán)重不足的被動(dòng)局面。特別是2011年以來，各地認(rèn)真貫徹《山東省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省水利廳等部門關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村“四荒”綜合治理工作的意見的通知》(魯政辦發(fā)〔2011〕76號)精神，放寬政策、搞活機(jī)制，大力吸引民營資金投入。臨沂市把發(fā)展民營水土保持納入各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部教育培訓(xùn)內(nèi)容，推進(jìn)力度顯著加大。濰坊、日照、淄博、萊蕪等地，將一定比例的財(cái)政資金無償補(bǔ)助民營水保，極大地提高了民營資本治理水土流失的積極性。

1.2 發(fā)展現(xiàn)狀

隨著人民群眾對良好生態(tài)環(huán)境和安全食品需求的提高，水土資源開發(fā)蘊(yùn)藏著的巨大的商機(jī)，吸引著越來越多的社會投資。企業(yè)和個(gè)人承包荒山無論是開發(fā)林果、生產(chǎn)綠色食品，還是開展生態(tài)旅游，都有著良好的發(fā)展前景。很多企業(yè)及個(gè)體大戶，通過承包荒山，甚至通過土地流轉(zhuǎn)大規(guī)模承包耕地搞開發(fā)，在治理荒山荒坡的同時(shí)還帶動(dòng)了坡耕地水土流失治理。社會投資規(guī)模越來越大，泗水萬紫千紅、鄒平嘉業(yè)等治理典型投入資金高達(dá)數(shù)億元。在整個(gè)沂蒙山區(qū)乃至山東全省，民營水土保持正保持著快速發(fā)展的良好態(tài)勢，典型縣區(qū)民營投入占到水土流失治理總投入的1/3，且投資比例仍呈上升趨勢。

2 主要組織形式及特點(diǎn)

2.1 承包買斷式

業(yè)主將荒山荒坡承包治理后，自主安排經(jīng)營項(xiàng)目，一次性或分期繳納承包費(fèi)。當(dāng)?shù)卣扇　岸嗤顿Y、多補(bǔ)助”政策，積極整合涉農(nóng)資金，堅(jiān)持重點(diǎn)突破，典型帶動(dòng)，向水土保持生態(tài)建設(shè)大戶傾斜。鼓勵(lì)大戶在享受治理成果的同時(shí)，繼續(xù)加大投入擴(kuò)大生態(tài)建設(shè)規(guī)模，帶動(dòng)周邊群眾參與水土保持生態(tài)建設(shè)。沂南縣銅井鎮(zhèn)馬泉村私營業(yè)主盛大慶在承包的馬泉小流域，以發(fā)展休閑旅游為主要目標(biāo)，打造特色農(nóng)業(yè)觀光采摘、農(nóng)耕文化體驗(yàn)與鄉(xiāng)野休閑度假相結(jié)合的農(nóng)業(yè)休閑旅游區(qū)，市水利部門整合財(cái)政資金130萬元，對其中的溝道攔蓄和坡面整地等工程進(jìn)行補(bǔ)助。截至2015年底，該小流域內(nèi)已建設(shè)梯田87 hm2，營造水保林60 hm2，栽植大櫻桃6萬棵，治理水土流失220 hm2，流域內(nèi)林木覆蓋率提高到80%，累計(jì)投資達(dá)8 000多萬元。這種形式最為普遍，其優(yōu)點(diǎn)是有效地發(fā)揮了財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用，放大了實(shí)際治理規(guī)模和治理效益，加快了當(dāng)?shù)厮亮魇е卫磉M(jìn)度；不利因素是這種模式是以資金實(shí)力一般的個(gè)體投資承包為主，常因承包者自身盈利機(jī)制不健全導(dǎo)致后期資金投入不足。

2.2 返租倒包式

業(yè)主先從農(nóng)戶手中將土地使用權(quán)承包租賃，然后進(jìn)行水土流失治理和基礎(chǔ)設(shè)施改造，最后倒包給原承包農(nóng)戶或其他農(nóng)戶和單位，這種模式具有明顯的產(chǎn)業(yè)化帶動(dòng)和科技推廣示范作用。莒南縣十字路鎮(zhèn)劉山流域孟家胡同山一座廢棄的氟石礦被一業(yè)主承包，承包期30年，承包人以發(fā)展林果業(yè)為主進(jìn)行了開發(fā)性治理，整修梯田6.6 hm2，栽石榴1萬株、大櫻桃2 000株、杏300余株，之后又將這些治理成果返包給當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶經(jīng)營管理，現(xiàn)在治理區(qū)林果年產(chǎn)值達(dá)178萬元。這種形式的特點(diǎn)是投資者不必長期經(jīng)營管理，資金和管理分離，投資者和管理者各得其所，可實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)。

2.3 股份合作式

以村集體牽頭成立股份合作社，將農(nóng)戶分散的土地通過流轉(zhuǎn)集中連片，形成一定規(guī)模，然后按照“四統(tǒng)一分”的建設(shè)思路進(jìn)行治理開發(fā)，即統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理、統(tǒng)一種植管理、統(tǒng)一產(chǎn)品銷售，收益按比例分紅。這種模式能充分調(diào)動(dòng)群眾參與水土保持生態(tài)建設(shè)的積極性。蒼山縣會寶山流域內(nèi)16個(gè)村莊的2 600戶村民，立足山丘區(qū)實(shí)際，在明確了生態(tài)立村、經(jīng)濟(jì)林果產(chǎn)業(yè)脫貧、生態(tài)旅游致富的發(fā)展路子之后，村集體以集體所有的荒山入股，當(dāng)?shù)厝罕娨再Y金、勞動(dòng)力和土地經(jīng)營權(quán)入股，技術(shù)人員以技術(shù)入股，成立了會寶山生態(tài)產(chǎn)業(yè)專業(yè)合作社。合作社以發(fā)展林果、養(yǎng)殖和生態(tài)旅游為主，新建、整修水平梯田218 hm2，營造經(jīng)果林933 hm2、水保林200 hm2，完成水土流失治理面積17.6 km2。如今的會寶山小流域“路網(wǎng)縱橫、方田成片、塘壩相連、山上樹木蔥郁、山下林果茂盛、山水林田相得益彰” ，已經(jīng)成為名副其實(shí)的生態(tài)清潔小流域，先后獲得“國家級農(nóng)民專業(yè)合作社示范社” “國家級生態(tài)農(nóng)業(yè)科普示范基地” “山東省生態(tài)農(nóng)業(yè)旅游示范點(diǎn)”等榮譽(yù)稱號，年產(chǎn)值326萬元。這種股份合作模式有利于生產(chǎn)要素的科學(xué)合理配置，便于規(guī)?；?、集約化經(jīng)營，治理成效顯著，發(fā)展?jié)摿艽蟆＝刂?015年底，山東有各類農(nóng)民合作社14萬多家，居全國首位。

2.4 公司+農(nóng)戶式

即以公司為主導(dǎo)，和農(nóng)戶開展合作經(jīng)營。山東省財(cái)政補(bǔ)助水土保持項(xiàng)目莒南縣草山子流域治理工程為籌集建設(shè)資金，將流域內(nèi)部分土地租賃給煙臺一家公司，由公司提供技術(shù)服務(wù)，雇用當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶負(fù)責(zé)日常管理，建設(shè)葡萄生產(chǎn)基地及高效農(nóng)業(yè)生態(tài)園，累計(jì)投入治理資金1 300萬元。該項(xiàng)目不僅成功籌集到了建設(shè)資金，超標(biāo)準(zhǔn)完成了工程建設(shè)任務(wù)，還為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民找到了一條致富的路子。這種模式的特點(diǎn)是企業(yè)技術(shù)力量和資金雄厚，治理標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)模都很高。截至2015年底，山東規(guī)模以上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)達(dá)9 300家，位居全國前列。

3 優(yōu)勢分析

民營水土保持是市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，具有強(qiáng)大的生命力，在水土保持生態(tài)建設(shè)中發(fā)揮著舉足輕重的作用。

(1)緩解資金短缺問題。面對社會公眾對良好生態(tài)和人居環(huán)境的需求，水土流失治理十分緊迫，投入需求很大，依靠財(cái)政投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。民間投資的潛力非常大，一旦合理引導(dǎo)，能有效緩解長期以來水土流失治理資金投入不足的問題。

(2)提升治理質(zhì)量。投資追求回報(bào)的本性，決定了民營水土保持的投資力度遠(yuǎn)大于一般的水土流失治理，因而治理效果會更突出。從沂蒙山區(qū)來看，民營水土保持每平方公里治理投資少則幾百萬元，多則幾千萬元甚至上億元，治理投入大、治理效果好，真正實(shí)現(xiàn)了“治一片，成一片，發(fā)揮效益一片”。

(3)提高管護(hù)效果。民營投資的效益來源于水土資源開發(fā)，因而一般都十分重視水土資源的保護(hù)。受利益的驅(qū)動(dòng)，投資者會自覺投入人力物力加強(qiáng)管理和維護(hù)，自覺做到建管并重，能很好地解決長期以來水土保持設(shè)施管護(hù)不到位的問題。

(4)促進(jìn)重點(diǎn)工程的開展。水土保持重點(diǎn)工程一般由項(xiàng)目區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩委具體負(fù)責(zé)實(shí)施。有的村班子軟弱渙散，凝聚力、號召力不強(qiáng)，致使項(xiàng)目建設(shè)速度慢、效果差，資金使用效益不高。沂蒙山區(qū)民營資本試點(diǎn)參與的治理實(shí)踐表明，受利益驅(qū)動(dòng)，民營業(yè)主非常配合項(xiàng)目主管部門的工作，實(shí)現(xiàn)了由“要我干”向“我要干”的轉(zhuǎn)變，確保了工程建設(shè)的順利實(shí)施。

4 存在的問題

4.1 后期治理資金跟不上

水土資源開發(fā)周期長、見效慢，投資量很大。不少投資者對資金需求估計(jì)不足，往往在支付了承包款和水、電、路、苗等前期投入后，沒有充足的資金用于治理開發(fā)和經(jīng)營管理，出現(xiàn)了治理開發(fā)水平低、效益差的現(xiàn)象，影響了水土流失治理工作的持續(xù)推進(jìn)。

4.2 開發(fā)過程不規(guī)范，造成了新的水土流失

從水土保持角度講，開發(fā)只是手段，治理才是目標(biāo)。但一些業(yè)主水土資源保護(hù)意識不強(qiáng)，不注意在治理開發(fā)中采取必要的防護(hù)措施，結(jié)果造成了比較嚴(yán)重的水土流失。部分村和民間投資者受利益驅(qū)使暗箱交易，把不宜開發(fā)的荒山承包開發(fā)，有的甚至把好好的水保林毀掉，改為經(jīng)濟(jì)林，破壞性開發(fā)常造成新的人為水土流失。個(gè)別業(yè)主只顧眼前利益，一味地追求經(jīng)濟(jì)效益，對土地資源進(jìn)行掠奪式開發(fā)，有的還改變土地用途，借治理之名，行大建土木之實(shí)，也造成比較嚴(yán)重的水土流失。

4.3 治理措施單一，綜合效益差

個(gè)別承包戶只注重經(jīng)濟(jì)林果的發(fā)展，不進(jìn)行山、水、田、林、路的綜合治理和治理措施的完善配套，導(dǎo)致綜合治理效益較差。有的順坡栽植，跑土跑水；有的沒有道路，無法實(shí)施機(jī)械化作業(yè)，勞動(dòng)效率低下；有的沒有實(shí)施溝道治理，缺少必要的配套水利工程，靠天吃飯，致使生物措施難以長久保持；有的管理水平低，嚴(yán)重降低了果樹產(chǎn)量和質(zhì)量。

4.4 政策支持和指導(dǎo)監(jiān)督不到位

盡管各級政府相繼出臺了一系列優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)和吸引民營資本參與水土保持生態(tài)建設(shè)，但有些政策沒有得到真正落實(shí)。從政府管理服務(wù)角度看，相關(guān)部門的管理基本上是統(tǒng)計(jì)管理、形式管理、名義管理，沒有一個(gè)相對固定的責(zé)任部門，相當(dāng)于誰都管但誰都不管。由此造成的管理工作松懈、資金扶持渠道不暢、技術(shù)服務(wù)欠缺等問題相當(dāng)嚴(yán)重地打擊了業(yè)主的信心，阻礙了民營水保的進(jìn)一步發(fā)展。

5 對 策

5.1 加強(qiáng)管理，保障權(quán)益

要全面加強(qiáng)合同管理，在土地資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同中，應(yīng)嚴(yán)格土地用途管制，堅(jiān)持土地的農(nóng)業(yè)用途，提出水土流失防治要求，落實(shí)水土流失防治主體責(zé)任。縣級水行政主管部門要加強(qiáng)日常監(jiān)督檢查，督促落實(shí)水土保持措施。對不按規(guī)劃治理、擅自改變土地用途、造成新的嚴(yán)重水土流失的，建議依法收回其土地使用權(quán)或經(jīng)營權(quán)。同時(shí)保護(hù)好民營水土保持投資者的合法權(quán)益，讓他們毫無后顧之憂地經(jīng)營發(fā)展。

5.2 大力扶持，強(qiáng)化服務(wù)

各級政府應(yīng)按照中央鼓勵(lì)民間資本投資的要求，深化體制機(jī)制改革，出臺更加優(yōu)惠的政策，進(jìn)一步打開民營資本投資水保的“閘門”。各級水行政主管部門要會同農(nóng)業(yè)、國土、林業(yè)等部門，加大在資金、技術(shù)、信息等方面的支持力度。要深入貫徹執(zhí)行水利部《鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本參與水土保持工程建設(shè)實(shí)施細(xì)則》，對水土流失治理規(guī)劃范圍內(nèi)的民間資本投資工程給予有力的資金支持和技術(shù)指導(dǎo)，發(fā)揮其重要作用和獨(dú)特優(yōu)勢。

5.3 抓典型，發(fā)揮帶動(dòng)作用

選擇一批有規(guī)模、發(fā)展?jié)摿Υ蟆⑻厣鳟悺⒋硇詮?qiáng)的民營水保典型項(xiàng)目，在資金與技術(shù)方面給予重點(diǎn)傾斜，建設(shè)典型精品，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)真加以推廣。通過典型示范，帶動(dòng)中小治理戶共同發(fā)展，激發(fā)全社會參與水保生態(tài)建設(shè)的積極性，推動(dòng)民營水土保持不斷向縱深發(fā)展。

6 結(jié) 語

中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)，國家鼓勵(lì)社會資本投資的政策密集落地，全社會關(guān)注、參與資源保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的氛圍也日趨濃厚，民營水土保持迎來了新一輪發(fā)展機(jī)遇。水利水保行業(yè)主管部門要牢記習(xí)近平總書記對福建長汀水土流失治理“進(jìn)則全勝，不進(jìn)則退”的批示，抓住機(jī)遇，乘勢而上，把大力發(fā)展民營水土保持作為新時(shí)期水土流失治理工作的一個(gè)重要突破口，著力破解投入瓶頸，不斷提高水土流失防治水平，為建設(shè)生態(tài)文明做出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

(責(zé)任編輯 張培虎)

S157.2

C

1000-0941(2016)10-0021-03

凌九平(1965—)，男，山東安丘市人，處長，主要從事水土保持管理工作。

2016-07-28